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Proposition de loi relative au choix du nom issu de la filiation

9 février 2022 : Choix du nom issu de la filiation ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Codification et modification
des règles en matière de nom d'usage

L'article 1er tend à codifier le droit existant qui permet de porter à titre d'usage le nom de ses deux parents. Il prévoit deux évolutions principales : la possibilité de substituer le nom d'un parent à celui de l'autre et la faculté unilatérale pour un parent d'adjoindre son nom à titre d'usage à celui de son enfant mineur, à charge pour lui d'en informer à l'avance l'autre parent qui pourrait, s'il s'y oppose, saisir le juge aux affaires familiales.

La commission a approuvé cette codification, car l'usage du nom des parents est peu connue et peu employée (contrairement au nom d'usage de l'époux). Elle a également considéré utile d'élargir les possibilités de choix de nom d'usage pour les majeurs afin qu'ils puissent user des deux noms de leurs parents, mais également en substituer l'un à l'autre, ce qui permettrait de résoudre simplement certaines situations problématiques dans l'attente d'une modification du nom inscrit à l'état civil.

En revanche, s'agissant des mineurs, la commission a refusé de permettre la substitution d'un nom à l'autre et de se passer de l'office du juge en cas de désaccord entre les parents. Un enfant ne fait pas de différence entre nom d'usage et nom de famille et rien ne justifie de lui imposer dans sa vie quotidienne de ne plus utiliser le nom de l'un de ses parents ou de lui adjoindre un autre nom dans un contexte conflictuel.

La commission a adopté l'article 1er modifié en conséquence.

1. Le nom d'usage, une faculté peu utilisée qui peut résoudre des difficultés de la vie quotidienne

Depuis 19858(*), toute personne majeure peut ajouter à son nom, à titre d'usage, le nom de celui de ses parents qui ne lui a pas transmis le sien.

À l'égard des enfants mineurs, cette faculté est mise en oeuvre par les titulaires de l'exercice de l'autorité parentale. En cas de désaccord, il appartient au parent qui souhaite adjoindre son nom d'obtenir l'autorisation du juge aux affaires familiales.

Conçu pour contrebalancer la règle de dévolution du nom du père qui était en cours avant le 1er janvier 2005, le nom d'usage permet de faire apparaître le lien de filiation avec le parent qui n'a pas transmis son nom. S'agissant des enfants mineurs, il peut permettre de faciliter la vie quotidienne de ce parent qui n'a ainsi pas à démontrer le lien de filiation par la production d'un livret de famille9(*).

Le nom d'usage

Le nom d'usage est un nom qui peut être utilisé à titre facultatif dans la vie quotidienne. Contrairement au nom de famille, il ne figure pas dans les actes de l'état civil (acte de naissance, de mariage, de décès, de reconnaissance) et ne se transmet pas aux enfants. Il peut être mentionné sur la carte d'identité et le passeport.

Peuvent être choisis à titre de nom d'usage :

- pour une personne mariée10(*) : le nom de la personne avec qui elle est mariée11(*) ou un double nom composé de son nom et du nom de la personne avec qui elle est mariée, dans un ordre qu'elle choisit ; en cas de divorce, chacun des époux perd en principe l'usage du nom de son conjoint mais peut néanmoins le conserver, soit avec l'accord de celui-ci, soit avec l'autorisation du juge, s'il justifie d'un intérêt particulier pour lui ou pour les enfants du couple12(*) ;

- pour toute personne ayant un double lien de filiation13(*), un double nom composé de son nom de famille et du nom du parent qui n'a pas transmis son nom à la naissance, dans un ordre choisi.

Aucun cumul ou combinaison entre les différents noms d'usage n'est possible et il convient de procéder à un choix.

Selon la présidente de l'Association des secrétaires des mairies rurales de France entendue par le rapporteur, « le nom d'usage n'est utilisé, très majoritairement, que par les épouses et il n'est pas coutume d'y avoir recours dans d'autres situations ».

Les chiffres transmis par le ministère de l'intérieur relativement à l'apposition de nom d'usage sur les titres délivrés aux mineurs le confirment : seul 1,5 % des mineurs avaient un nom d'usage inscrit sur leur carte d'identité ou leur passeport en 2021.

Nombre de titres de mineurs délivrés avec un nom d'usage

 

Titres mineurs

Avec nom d'usage

Proportion

2017

2 462 859

33 236

1,35 %

2018

3 083 873

42 695

1,38 %

2019

3 137 903

44 783

1,43 %

2020

1 930 020

29 147

1,51 %

2021

2 405 049

35 900

1,49 %

Source : réponse de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques
au questionnaire du rapporteur

2. Des évolutions bienvenues : la codification et l'assouplissement des règles applicables aux majeurs

L'article 1er de la proposition de loi tend à intégrer dans le code civil les dispositions relatives au nom d'usage permettant d'user du nom de ses deux parents en ajoutant un nouvel article 311-24-2. Cette codification serait opportune puisqu'elle peut être de nature à favoriser la connaissance du dispositif. Par ailleurs, sa souplesse milite en faveur de son maintien ainsi que l'a relevé en audition Stéphanie Fournier, professeur de droit privé et de sciences criminelles à l'Université de Grenoble : « le nom d'usage est facilement modifiable et la faculté d'en user peut être ou ne pas être mise en oeuvre... ».

Par cohérence, la commission a adopté l'amendement COM-12 du rapporteur visant à modifier l'intitulé de la section 314(*) dans lequel s'insérerait le nouvel article.

La proposition de loi vise également à élargir les choix offerts en permettant la substitution d'un nom à l'autre, et non plus simplement une adjonction. La commission est favorable à cette souplesse, qui reprend la règle existante pour les époux et permettrait d'apporter une solution rapide aux personnes majeures qui souffrent dans leur vie quotidienne de devoir utiliser le nom d'un parent maltraitant, délaissant, etc. Cette solution permettrait également à la personne de « tester » l'opportunité d'un changement de nom dans l'attente d'entamer la procédure adéquate pour changer son nom à l'état civil15(*).

L'article 1er proposé consacre également la sécabilité du nom double dans le cadre du choix du nom d'usage, ce qui n'est pas le cas actuellement16(*). Il précise que la sécabilité s'appliquerait tant pour le nom d'usage de la personne mariée17(*), que pour le nom d'usage reprenant le ou les noms des parents. C'est une mesure souhaitable à l'heure où le recours au double nom va concerner de plus en plus de personnes et où le format de la nouvelle carte nationale d'identité, déployée au cours de l'année 2021, a été réduit.

La commission a adopté l'amendement COM-13 du rapporteur permettant de clarifier la rédaction proposée, notamment afin de permettre à une personne à qui un double nom a été transmis de choisir une substitution ou une interversion de noms.

3. La situation des mineurs : une question qui mérite d'être appréciée avec prudence

L'article 1er de la proposition de loi tend à modifier le droit existant relatif au nom d'usage des mineurs sur plusieurs points :

- il ouvrirait la possibilité de substituer le nom d'un parent à celui de l'autre ;

- il permettrait à un parent de décider d'adjoindre à titre d'usage son nom de famille au nom de l'enfant, à charge pour lui d'en informer en temps utile préalablement l'autre parent pour que celui-ci puisse saisir le juge aux affaires familiales (JAF) en cas de désaccord18(*) ; cette adjonction se ferait « dans la limite du premier nom de famille de chacun des parents »19(*) ;

- il réserverait la mise en oeuvre de la faculté d'user d'un nom d'usage pour l'enfant aux seuls parents exerçant l'autorité parentale, et non aux titulaires de l'exercice de l'autorité parentale comme c'est le cas actuellement, ce qui exclurait les cas de délégation20(*) ; la décision relative au nom d'usage de l'enfant serait ainsi exclusivement prise par les parents ;

- le consentement personnel de l'enfant de plus de treize ans serait requis, opérant ainsi un alignement du régime du nom d'usage sur celui du changement de nom de famille.

Si ces deux dernières modifications ne suscitent pas d'objections particulières21(*), il n'en va pas de même des deux premières modifications proposées.

3.1. Une innovation inopportune même à titre de simple usage : permettre la substitution du nom d'un parent par celui de l'autre

« Peut-on effacer le nom d'un parent pour simplifier la vie de l'autre ?
Le remède n'est-il pas pire que le mal ? 
» s'interroge le président de l'Association française des avocats de la famille et du patrimoine. En effet, un enfant ne fait pas de différence entre le nom d'usage par lequel il est identifié dans sa vie quotidienne et le nom de famille qui figure sur ses documents d'état civil. De ce point de vue, il n'y a pas de parallèle à faire avec une personne mariée adulte, qui a vécu plus de vingt ans sous son nom de famille et décide d'adopter à titre d'usage le nom de son conjoint pour mieux signifier aux tiers qu'ils forment un couple, ainsi que l'a souligné la professeure Stéphanie Fournier.

Pour un enfant, ce serait un bouleversement total de changer ainsi de nom d'usage, sans même parler de la dimension symbolique de la disparition du nom de l'un de ses parents. Selon l'Association française des avocats de la famille et du patrimoine, « permettre d'effacer, en pratique, le nom d'un parent alors que ce nom avait été transmis initialement, pour un enfant qui ne décidera pas toujours lui-même, revient à en faire toujours plus l'enjeu des débats : c'est un acte bien plus grave que la simple qualification de "nom d'usage" le laisse entendre. »

Les universitaires Marie Lamarche et Jean-Jacques Lemouland22(*) craignent que « la possibilité offerte d'une substitution de nom à titre d'usage et non plus une simple adjonction, [n'exacerbe] les conflits et [génère] davantage de contentieux qu'il n'y en avait jusqu'ici. » Par ailleurs, ils s'interrogent avec raison sur l'intérêt qu'aurait un enfant à avoir un nom de substitution, faisant disparaître complètement le nom qu'il est à même de transmettre...

Le docteur Jean-Marc Ben Kemoun, pédopsychiatre, expert près la cour d'appel de Versailles, a rappelé au rapporteur que l'un des besoins fondamentaux de l'enfant est le sentiment d'appartenance, auquel le nom participe. Il estime que si le changement de nom peut faire partie d'un processus de réparation, cette question n'apparaît que plus tardivement. Un enfant victime des violences de son père doit d'abord savoir qui est son père pour s'en protéger.

Par ailleurs, la faculté de substituer un nom à l'autre rendrait nécessaire selon la professeure Stéphanie Fournier de prévoir un principe d'unité de nom de la fratrie en matière de nom d'usage, ce que ne prévoit pas le texte. Du fait de la substitution à titre d'usage, un enfant pourrait se trouver ainsi singularisé au sein de sa fratrie, ce qui est moins le cas avec l'adjonction, puisqu'un nom reste en dénominateur commun23(*).

Pour sa part, la représentante du collectif « Porte mon nom » entendue par le rapporteur a indiqué qu'il ne s'agissait pas d'une de leurs demandes.

Prenant en compte ces nombreuses objections, la commission a jugé préférable de refuser la faculté de substituer le nom d'un parent à celui d'un autre à titre de nom d'usage de l'enfant. C'est notamment l'objet de l'amendement COM-14 du rapporteur, qu'elle a adopté.

Si l'intérêt de l'enfant exige une substitution dans les cas les plus graves, alors il conviendra de recourir à la procédure de changement de nom par décret que la commission propose de simplifier en exemptant la demande de substitution du nom d'un parent par celui de l'autre de la justification d'un « intérêt légitime »24(*).

3.2. Une simplification qui ne prend pas en compte l'intérêt de l'enfant : la suppression du consentement des deux parents au profit d'une simple information préalable en cas d'adjonction

Pour répondre à la demande de simplification exprimée par le collectif « Porte mon nom », les députés ont souhaité permettre à l'un des parents d'adjoindre son nom à celui de son enfant sans avoir à recueillir le consentement de l'autre parent, mais simplement en ayant l'obligation de l'informer « préalablement et en temps utile » pour qu'il saisisse le juge aux affaires familiales (JAF) s'il est en désaccord.

La disposition proposée s'inspire de l'article 373-2 du code civil qui dispose que « tout changement de résidence de l'un des parents, dès lors qu'il modifie les modalités d'exercice de l'autorité parentale, doit faire l'objet d'une information préalable et en temps utile de l'autre parent ». Toutefois les deux situations ne semblent pas pouvoir faire l'objet d'un traitement commun. Contrairement à un déménagement, l'usage d'un nom est instantané et il est difficile d'imaginer ce qu'est un délai de prévenance suffisant. Par ailleurs, en cas de changement de résidence d'un parent, le JAF ne peut s'opposer au déménagement lui-même, mais seulement modifier le régime de résidence alternée ou adapter le droit de visite et d'hébergement et le montant de la contribution à l'entretien et à l'éducation de l'enfant.

Dans l'hypothèse d'un nom d'usage, le juge pourrait au contraire s'opposer à cet usage s'il estime que ce n'est pas l'intérêt de l'enfant, ce qui obligerait alors le parent à cesser l'usage du nom choisi unilatéralement, causant ainsi un nouveau changement de nom pour l'enfant.

D'après l'analyse de l'Association française des avocats de la famille et du patrimoine, cette disposition est imprécise et même néfaste : « si la mère décide d'adjoindre son nom à celui du père à titre de nom d'usage sans l'accord du père qui devra saisir le juge, cela signifie que, dans l'attente de la décision du juge, et dans la pratique, l'enfant aura le double nom avec sa mère, mais que son père ne l'utilisera pas ; après la décision du juge, il est possible qu'on doive revenir en arrière si le juge le refuse, ce qui, en pratique est souvent le cas, car le juge ne considère pas forcément que le conflit parental et l'égalité des droits des parents impliquent un changement de nom ». N'étant pas informés de la saisine du JAF, les services des préfectures eux-mêmes ne pourraient savoir s'ils peuvent ou non délivrer le titre d'identité ou de voyage avec le nom d'usage...

La commission a donc adopté l'amendement COM-14 du rapporteur supprimant cette disposition contestée. Elle a préféré s'en tenir au droit existant qui permet une adjonction de nom par un parent seul s'il exerce seul l'autorité parentale25(*) ou avec l'accord de l'autre parent si cette exercice est commun. En cas de désaccord, il appartient au parent de saisir le JAF qui statue sur une demande relative à l'autorité parentale en moyenne en six mois selon les statistiques communiquées par la Chancellerie.

Il semble en effet nécessaire de maintenir un contrôle judiciaire au cas par cas, sachant que le nom d'usage devrait faire partie des sujets systématiquement abordés entre les parents lors de la séparation et pourrait être décidé au même titre que la résidence habituelle des enfants, le droit de visite et d'hébergement, ou le montant de la contribution à l'entretien et à l'éducation de l'enfant.

La commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.

Article 2
Création d'une procédure de changement de nom déclarative et décentralisée en cas d'adjonction ou de substitution
du nom d'un des parents

L'article 2, mesure-phare de la proposition de loi, prévoit de créer une procédure de changement de nom déclarative et décentralisée afin de permettre à chaque Français majeur de changer de nom à l'état civil très facilement une fois dans sa vie, à condition toutefois que ce changement consiste en une adjonction ou une substitution du nom de l'un des parents, ou encore en une interversion de nom double. Cette démarche extrêmement simplifiée permettrait à chacun, sans avoir à justifier de motif, d'exercer le choix dont disposent les parents à la naissance d'un enfant depuis le 1er janvier 2005. Seraient ainsi indirectement satisfaites les demandes des personnes qui souhaitent abandonner le nom d'un parent avec lequel ils ont un passé douloureux ou ajouter le nom d'un parent pour lui rendre hommage.

Au-delà de la question de principe sur l'opportunité qu'il y aurait à ouvrir la possibilité d'un choix discrétionnaire de son nom de famille, même encadré par les liens de filiation, le rapporteur a souligné le caractère tout à fait incertain de certaines conséquences juridiques et pratiques de cette innovation. Il a relevé que la question des mineurs avait été occultée alors que cette procédure reposant sur la simple volonté entraînerait, sans aucun contrôle, un changement de nom automatique pour les enfants de moins de 13 ans du demandeur.

Dans ces conditions, la commission a considéré qu'il existait un juste milieu entre la procédure de changement de nom par décret longue et très administrative et la procédure proposée. Elle a choisi, à l'initiative du rapporteur, de simplifier la procédure actuelle de changement de nom par décret pour pouvoir prendre en compte les motifs affectifs, sans obliger les personnes à avoir en justifier auprès de l'administration.

La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

1. Une procédure de changement de nom par décret très critiquée, qui dépend largement du ministère de la justice

Les témoignages unanimes critiquent la procédure de changement de nom par décret, qu'ils décrivent comme longue, difficile et aléatoire, voire coûteuse en raison des publications préalables demandées. Beaucoup se découragent avant même d'avoir tenté de déposer un dossier. Cet état de fait est ancien. En 201826(*), le Défenseur des droits avait indiqué être très régulièrement saisi de réclamations relatives aux délais de traitement des demandes de changement de nom par le ministère de la justice et constatait que les délais de traitement pouvaient atteindre plus de six années durant lesquelles, de surcroît, les usagers sont dans l'impossibilité d'obtenir des informations sur l'état d'instruction de leur demande.

Nombre de demandes
de changement de nom par décret depuis 2017

 

2017

2018

2019

2020

2021

Nombre annuel de demandes de changement de nom

2 445

2 774

2 930

4 052

3 567

Nombre annuel de réponses positives aux demandes formulées et de décrets autorisant un changement de nom

1 215 accords

(soit 45 décrets)

1 242 accords

(soit 46 décrets)

1 998 accords

(soit 74 décrets)

810
accords

(soit 30 décrets)

1 215 accords

(soit 45 décrets)

Proportion de réponses positives

49,69 %

44,77 %

68,19 %

19,99 %

34,06 %

Source : réponses de la direction des affaires civiles et du sceau
au questionnaire du rapporteur

Curieusement, la lenteur et la lourdeur de cette procédure sont les premiers arguments mis en avant pour justifier la mise en place d'une procédure déclarative, alors que cette procédure, largement organisée par les services de l'administration centrale du ministère de la justice, pourrait être améliorée sans même l'intervention d'une loi.

L'article 61 du code civil n'édicte en effet que deux conditions à remplir : la nécessité d'un intérêt légitime et l'autorisation par décret. Le reste dépend du pouvoir réglementaire : ainsi c'est le décret du 20 janvier 1994 relatif à la procédure de changement de nom qui prévoit une publication préalable de la demande au Journal officiel et dans un journal d'annonces légales, à peine d'irrecevabilité27(*) et le décret du 5 novembre 2015 qui exclut la procédure de changement de nom des procédures par voie électronique28(*).

Le ministère de la justice dispose donc de marges de manoeuvre importantes tant sur le plan de l'organisation, que des moyens ou de l'information des justiciables pour rendre l'action de son administration centrale, en l'occurrence la section du sceau, plus efficace.

Un projet de numérisation et de dématérialisation de la procédure du sceau avait été initié en octobre 2018 et inscrit comme l'une des priorités du schéma directeur numérique du ministère de la justice selon le directeur des affaires civiles et du sceau : « le déploiement de l'outil numérique avec portail d'accès des requérants devait permettre de faciliter et accélérer le traitement des dossiers incomplets pour signifier au requérant la nécessité de transmettre des pièces manquantes. Toutefois, ce projet a été interrompu en juillet 2019, faute de budget ».

L'abandon de ce projet administratif et les difficultés liées à la crise sanitaire et à la situation des effectifs semblent conduire aujourd'hui à la décision de transférer une partie de cette activité aux officiers de l'état civil29(*).

Les étapes de la procédure
de changement de nom par décret

Enregistrement : La requête est enregistrée au bureau d'ordre de la section du sceau.

Recevabilité : Si la requête est incomplète sur la forme, le sceau en demande la régularisation dans un délai de 3 mois. Une décision d'irrecevabilité est prise si les pièces ne sont pas produites dans ce délai. Si la requête est complète, elle est affectée à un gestionnaire pour instruction. Les gestionnaires vérifient la complétude du dossier et peuvent être amenés à solliciter des pièces de forme (ex. : sur l'autorité parentale) ou de fond, à faire rectifier les publicités, etc.

Instruction : Les gestionnaires - qui sont huit - analysent le dossier. Ils dressent un rapport mentionnant l'état civil de la personne, les circonstances de la demande, les motifs la soutenant et émettent un avis. En cas d'avis favorable du chef de la section du sceau, la requête est inscrite dans un projet de décret à la signature du Premier ministre, préparé par le secrétariat du service. En cas d'avis défavorable, le gestionnaire propose un projet de décision motivée à la signature du sous-directeur du droit civil, examiné en préalable par l'adjoint au chef de section et amendé si nécessaire.

Décret : Après visa du sous-directeur, le décret est adressé au cabinet du garde des sceaux puis au secrétariat général du gouvernement. Une épreuve du décret à paraître est adressée au sceau pour relecture avant publication.

Publication : Le suivi des publications des décrets est assuré par le secrétariat de la section. C'est lui qui édite les ampliations des décrets et qui les adresse aux demandeurs après leur signature par le sous-directeur du droit civil.

Certificat de non-opposition : À réception de l'ampliation du décret, le demandeur saisit le Conseil d'État, 2 mois après la publication du décret pour obtenir un certificat soit de non-opposition au décret, soit de rejet de l'opposition.

Transcription en marge de l'acte de naissance : Le demandeur adresse ensuite au procureur de la République de son lieu de naissance l'ampliation du décret et le certificat de non-opposition afin de faire modifier ses pièces d'état civil dont son acte de naissance.

Source : réponses de la direction des affaires civiles et du sceau
au questionnaire du rapporteur

2. La proposition des députés et du garde des sceaux : ouvrir un droit au choix du nom une fois dans sa vie

2.1. Une fausse bonne idée....

L'article 2 de la proposition de loi est son article le plus emblématique et celui dont les médias se sont emparés. Il tend à permettre à tout majeur de choisir son nom une fois dans sa vie alors que ce choix n'appartient, depuis 2005, qu'aux parents et exceptionnellement au garde des sceaux ou au juge30(*). Comme l'indique Stéphanie Fournier, professeure de droit privé et de sciences criminelles à l'Université de Grenoble, ce serait l'avènement d'un changement de simple convenance, sans contrôle, en contrepoids du choix ouvert aux parents. Le changement de nom pourrait ainsi intervenir plus librement que le changement de prénom dans la mesure où dans ce cas, l'officier de l'état civil est censé apprécier l'intérêt légitime à changer de prénom, en application de l'article 60 du code civil.

Depuis 2005, il serait « anachronique d'opposer à des personnes majeures qui veulent porter un nom qui aurait pu leur être transmis à la naissance, une appréciation sur les motifs qui fondent leur demande » selon le directeur des affaires civiles et du sceau.

Ce faisant, il s'agirait, par un effet indirect :

- d'essayer de contrecarrer la tendance actuelle - plus de 81 % des enfants qui sont nés en 2020 ont pris le nom de leur père - qui semble résulter d'un choix des Français de continuer à transmettre le nom du père à leurs enfants ; il semble trop tôt pour vérifier les effets des nouvelles règles de dévolution du nom en vigueur depuis le 1er janvier 2005 ; peut-être serait-il nécessaire de mieux les faire connaître et d'inciter les futurs parents à réfléchir au nom de leur enfant comme ils le font pour le prénom ;

- d'apporter une solution à des situations individuelles dans lesquelles le changement de nom apparaît comme une véritable délivrance.

Cette idée, qui peut sembler logique et séduisante, ne fait pas l'unanimité auprès des juristes ou professionnels du droit interrogés par le rapporteur.

Selon le Conseil national des barreaux (CNB), « la proposition de loi, animée des meilleures intentions, déborde le champ de ce qui est acceptable en termes de police civile et de ce qui est nécessaire du point de vue sociétal (...) Cela conduit à rendre l'état civil presque "disponible" et à dénaturer le rôle social du nom de famille, sans avoir cherché à assouplir intelligemment l'existant ».

Marie Lamarche, maître de conférences HDR en droit privé et sciences criminelles à l'Université de Bordeaux, et Jean-Jacques Lemouland, professeur de droit privé à l'Université de Pau et des Pays de l'Adour, rappellent que ce changement de nom sur simple déclaration auprès de l'officier de l'état civil31(*) avait été prévu par l'article 2 de la loi du 4 mars 2002 relative au nom de famille32(*) mais la disposition avait été abrogée par la loi du 18 juin 2003 relative à la dévolution du nom de famille 33(*). Cette disposition avait été jugée dangereuse pour l'organisation des services de l'état civil : comment gérer la quantité de demandes et surtout la retranscription de tous les changements sur tous les actes de l'état civils des personnes concernées et de leurs descendants ? Cette crainte est également exprimée par l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) qui observe qu'« après l'enregistrement des PACS, les changements de prénom, le changement de nom dans le cas précis de personnes portant en France un nom différent de celui porté à l'étranger, c'est une nouvelle charge imposée par l'État aux communes, sans concertation ou même information préalable et, une fois de plus, sans aucune compensation financière ».

Le président de l'Association française des avocats de la famille et du patrimoine prévient quant à lui : « la volonté bien comprise de simplification et de déjudiciarisation ne doit pas se faire dans des conditions qui conduiront à légiférer à nouveau dans cinq ans pour réintroduire le contrôle judiciaire. N'oublions pas que le droit relatif à la dévolution du nom et du nom d'usage, qui était stable depuis la Révolution, a déjà évolué en 1985, en 1993, en 2002, en 2013, en 2016... ».

L'article 2 n'a en effet pas pris en compte de manière suffisante la situation des enfants mineurs qui changeraient de nom par ricochet34(*) et celle des tiers, en particulier l'autre parent de l'enfant mineur qui ne serait même pas informé. Il peut de surcroît créer une confusion entre changement de nom et filiation : mise en oeuvre par volonté de rompre les liens avec un parent, il peut exister un doute pour certains quant aux effets de cette démarche en matière d'obligations alimentaires et de droits successoraux. Enfin, il faut s'interroger sur le caractère trop facile et spontané d'une démarche qui peut être engagée dès 18 ans, sans maturité suffisante ou en plein conflit parental, alors qu'il n'y a pas de retour possible autrement que par une procédure de changement de nom en bonne et due forme.

2.2. ... qui semble ouvrir un large champ de difficultés pratiques non anticipé

Le rapporteur a entendu le sous-directeur des libertés publiques du ministère de l'intérieur qui a exprimé des préoccupations sur les conséquences de la réforme proposée et sur la date d'entrée en vigueur envisagée - 1er juillet 2022 - qui lui semble trop rapprochée pour permettre de préserver l'opérationnalité des interrogations des traitements de données utilisé par le ministère de l'intérieur. D'une part, l'introduction d'une procédure décentralisée et simplifiée de changement de nom serait susceptible d'engendrer une augmentation du nombre de demandes de titres (cartes nationales d'identité et passeports), sans qu'il soit toutefois possible de quantifier cet éventuel surplus d'activité. D'autre part, une substitution de nom peut compliquer les interrogations de traitements de données effectuées à l'occasion des enquêtes administratives et permettre à des personnes d'échapper à des croisements, en particulier si deux identités peuvent coexister.

Si l'article 2 tel qu'issu des travaux de l'Assemblée nationale entrait en vigueur, le ministère de l'intérieur devrait concevoir de nouveaux outils pour que les traitements de données soient mis à jour en temps réel et pour que les interrogations continuent d'être opérantes avec le nom choisi, n'ayant pas la possibilité comme le ministère de la justice35(*) de se « brancher » sur le répertoire national d'identification des personnes physiques (RNIPP) qui est nourri par les communes de naissance qui transmettent à l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) le bulletin de mention en marge avant le 5 du mois suivant la rédaction de l'acte36(*).

Les avocats, par la voix du CNB, expriment également leurs craintes de difficultés à venir dans les rapports avec les administrations, « dont la capacité à traiter des modifications massives et spontanées d'état civil leur paraît très incertaine en l'absence d'un accompagnement par des dispositifs techniques de mise à jour globale et uniforme des données qui n'existent pas »37(*).

La professeure Stéphanie Fournier, par ailleurs favorable au principe d'une liberté de changer le nom comme pendant du choix fait par les parents à la naissance, est cependant préoccupée par le risque de fraude. Elle suggère de poser une limite temporelle : « si le changement de nom peut être demandé à tout moment, sans avoir à en invoquer les motifs, sans publicité et sans opposition possible, cela peut être un moyen, par exemple pour un débiteur, de « disparaître » des radars ».

Les huissiers ont également exprimé des inquiétudes quant à leurs procédures de signification. Ils souhaiteraient pouvoir interroger le fichier de l'état civil par voie électronique, dès le stade de la signification et non pas seulement de l'exécution38(*), afin de vérifier un éventuel changement de nom des destinataires de leurs actes.

3. La position de la commission : améliorer la procédure existante

La commission est défavorable à la création d'une liberté de changer de nom par formulaire CERFA, considérant que cette liberté serait source d'innombrables difficultés qui ne semblent pas avoir été expertisées compte tenu des délais d'examen de la proposition de loi. Comme certaines personnes entendues par le rapporteur l'y ont invité, notamment la représentante du syndicat national des directeurs généraux des collectivités territoriales (SNDGCT), elle a préféré améliorer la procédure de changement de nom existante.

Elle a adopté l'amendement COM-15 du rapporteur qui vise à exempter une demande d'adjonction du nom d'un parent ou la substitution d'un nom à un autre de la justification d'un intérêt légitime, ce qui raccourcirait les délais de traitement administratif et éviterait les rejets de dossiers fondés sur l'absence de justificatifs. Une solution similaire avait déjà été adoptée par le Sénat en 2016 lors de l'examen du projet de loi portant application des mesures relatives à la justice du XXIème siècle39(*).

La section du sceau n'aurait ainsi plus à apprécier le motif de la demande, sauf dans les cas où est demandé un nom distinct de celui des parents (nom en extinction, nom ridicule ou nom étranger à franciser). Il lui appartiendrait en revanche d'accélérer le temps de traitement et perfectionner ses méthodes de travail. À titre d'exemple qui doit être salué, la section du sceau a su traiter un dossier sensible en moins de deux mois40(*).

La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 2 bis
Compétence de la juridiction
qui statue sur le retrait de l'autorité parentale
en matière de changement de nom

L'article 2 bis propose de donner compétence à la juridiction qui prononce un retrait de l'autorité parentale pour se prononcer sur le changement de nom de l'enfant.

Cette disposition permettrait, si tel est l'intérêt de l'enfant, de changer de nom et de lui permettre de se reconstruire sous sa nouvelle identité plus rapidement.

La commission a adopté cet article sans modification.

Les juridictions civiles ou pénales peuvent être amenées à prononcer un retrait total de l'autorité parentale lorsque les faits imputés au parent sont suffisamment graves. La cour d'assises ou le tribunal correctionnel ont même l'obligation de statuer sur le retrait total ou partiel de l'autorité parentale, ou depuis l'entrée en vigueur de la loi du 28 décembre 2019 visant à agir contre les violences au sein de la famille41(*), sur le retrait de l'exercice de celle- ci, en cas de condamnation d'un parent pour certains crimes et délits sur la personne de l'autre parent ou de l'enfant42(*).

Décisions prononçant
un retrait total de l'autorité parentale

 

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Juridictions civiles

97

105

120

125

149

113

Juridictions correctionnelles de première instance

61

83

75

111

156

233

Cours d'assises y compris en appel

46

47

51

38

55

44

Source : réponses de la direction des affaires civiles et du sceau
au questionnaire du rapporteur

L'article 2 bis de la proposition de loi, qui résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale en séance de quatre amendements identiques43(*), tend à permettre à la juridiction qui prononce un retrait total de l'autorité parentale de se prononcer également sur une demande de changement de nom. Il s'agirait soit d'adjoindre, soit de substituer au nom de l'enfant mineur le nom du parent qui n'a pas transmis le sien44(*).

La portée de cette mesure doit être relativisée car il s'agit d'une mesure qui relève du symbolique, ainsi que l'a relevé la présidente de l'association française des magistrats de la jeunesse et de la famille (AFMJF).

Toutefois, cette disposition permettrait à la juridiction, si tel est l'intérêt de l'enfant et si elle dispose des éléments suffisants pour se prononcer, de décider du changement de nom de l'enfant afin de lui permettre de se reconstruire sous sa nouvelle identité plus rapidement.

La commission a adopté l'article 2 bis sans modification.

Article 3
Demande de changement de prénom
par le majeur protégé

L'article 3 tend à permettre à un majeur protégé sous tutelle de présenter lui-même une demande de changement de prénom à l'officier de l'état civil, sans passer par son représentant légal.

Cette évolution est conforme au renforcement de l'autonomie des majeurs protégés engagé depuis 2007 : le changement de prénom est une décision personnelle au sens de l'article 458 du code civil et ne peut donner lieu à assistance ou représentation de la personne protégée.

La commission a adopté cet article sans modification.

Depuis la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle45(*), toute personne peut demander un changement de prénom directement auprès de l'officier de l'état civil de son lieu de résidence ou du lieu où son acte de naissance a été dressé.

L'officier de l'état civil opère un contrôle de l'intérêt légitime de cette demande46(*). En particulier lorsqu'elle est contraire à l'intérêt de l'enfant ou aux droits des tiers à voir protéger leur nom de famille, il saisit sans délai le procureur de la République qui peut s'opposer à ce changement. Le demandeur doit alors saisir le juge aux affaires familiales pour passer outre cette opposition.

S'agissant du majeur sous tutelle, le texte actuel prévoit que la demande doit être présentée par le tuteur. L'article 3 de la proposition de loi propose de supprimer cette représentation obligatoire et de permettre au majeur protéger de présenter lui-même sa demande.

Cette évolution s'inscrit dans le mouvement de renforcement de l'autonomie des majeurs protégés engagé par la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs47(*): le changement de prénom est une décision personnelle au sens de l'article 458 du code civil et ne peut donner lieu à assistance ou représentation de la personne protégée.

En cas de doute quant à la capacité de discernement du majeur protégé ou s'il estime que le changement est contraire à son intérêt, l'officier de l'état civil pourrait saisir le procureur de la République.

La commission a adopté l'article 3 sans modification.

Article 4
Date d'entrée en vigueur

L'article 4 prévoit une entrée en vigueur de la loi au 1er juillet 2022.

Il convient de laisser le temps aux administrations et aux professionnels concernés de prendre en compte la réforme envisagée. Un délai de l'ordre de six mois semble plus raisonnable.

La commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

La proposition de loi prévoit une entrée en vigueur de ses dispositions le 1er juillet 2022.

Cette date semble peu réaliste au rapporteur compte tenu :

- de l'absence totale de visibilité sur le nombre de demandes que pourrait susciter l'entrée en vigueur de ce texte qui a fait l'objet d'une large médiatisation ;

- du temps nécessaire pour mettre en oeuvre les formations préalables, réactualiser les outils d'information du public, voire changer certaines méthodes de travail de l'administration.

Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté l'amendement COM-16 pour reporter l'entrée en vigueur de ce texte au 1er septembre 2022.

La commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

*

* *

La commission a adopté la proposition de loi
ainsi modifiée.


* 8 Article 43 de la loi n° 85-1372 du 23 décembre 1985 relative à l'égalité des époux dans les régimes matrimoniaux et des parents dans la gestion des biens des enfants mineurs.

* 9 NB : le nom donne une apparence de filiation qui reste devoir être démontrée dans certains cas par un livret de famille ou un acte de naissance.

* 10 Article 225-1 du code civil.

* 11 Cet usage concerne principalement la femme mariée, dont on désigne le nom de famille qui reste inchangé à l'état civil comme étant son « nom de jeune fille ».

* 12 Article 264 du code civil.

* 13 Article 43 de la loi n° 85-1372 du 23 décembre 1985 précitée.

* 14 À ce jour, l'intitulé est le suivant : « Des règles de dévolution du nom de famille ».

* 15 Voir le commentaire de l'article 2 ci-après.

* 16 Une personne dont le père a pour nom Dupond Durand et la mère Dupré ne peut adopter à titre de nom d'usage que le nom Dupond Durand-Dupré ou Dupré-Dupond Durand.

* 17 Alinéa 2 : modification apportée à l'article 225-1 du code civil.

* 18 Cette possibilité a été ajoutée en séance par adoption de quatre amendements identiques n° 67 de Mme Galliard-Minier et d'autres membres du groupe La République en Marche, n° 70 de Mme Luquet et d'autres membres du groupe Mouvement Démocrate (MoDem) et Démocrates apparentés, n° 74 de Mme Louis et d'autres membres du groupe Agir ensemble et n° 75 du rapporteur, M. Vignal.

* 19 Cette rédaction apparaît maladroite puisqu'elle pourrait remettre en cause le choix du nom transmis à l'enfant, notamment s'il s'agit du second vocable de son nom double.

* 20 Amendement n° CL12 du rapporteur, M. Vignal.

* 21 Même si le consentement des mineurs de treize ans interroge le pédopsychiatre entendu par le rapporteur qui regrette que l'on fasse peser sur l'enfant une telle décision.

* 22 Marie Lamarche, maître de conférences HDR en droit privé et sciences criminelles à l'Université de Bordeaux, et Jean-Jacques Lemouland, professeur de droit privé à l'Université de Pau et des Pays de l'Adour.

* 23 Sans même évoquer les différences qui peuvent s'instaurer au sein d'une fratrie entre les enfants de plus ou moins de treize ans du fait de leur nécessaire consentement au-dessus de l'âge de treize ans.

* 24 Voir le commentaire de l'article 2.

* 25 Dans l'hypothèse d'un parent qui ne répond à aucune demande ou s'y oppose systématiquement, l'autre parent peut demander au JAF un exercice exclusif de l'autorité parentale qui lui permet de décider seul du nom d'usage de son enfant.

* 26 Décision du Défenseur des droits n° 2018-252 du 4 décembre 2018.

* 27 Décret n° 94-52 du 20 janvier 1994 relatif à la procédure de changement de nom.

* 28 Décret n° 2015-1411 du 5 novembre 2015 relatif aux exceptions à l'application du droit des usagers de saisir l'administration par voie électronique.

* 29 Aujourd'hui, l'instruction des requêtes 2020 est terminée (la phase « décrets » pour ces dossiers est en cours) et l'instruction des requêtes 2021 commence, selon la direction des affaires civiles et du sceau.

* 30 Dans la mesure où ce choix ne s'opère qu'entre les noms des parents, les députés ont changé l'intitulé de la loi par l'adoption d'un amendement n° CL10 de Mme Luquet ; initialement intitulée « proposition de loi pour garantir l'égalité et la liberté dans l'attribution et le choix du nom », elle s'appelle désormais « proposition de loi relative au choix du nom issu de la filiation ».

* 31 Il s'agissait de la possibilité d'adjoindre en seconde position le nom du parent qui n'a pas transmis son nom par simple déclaration écrite remise à l'officier de l'état civil du lieu de naissance. Cette possibilité existait à compter de la majorité et avant la déclaration de naissance du premier enfant.

* 32 Loi n° 2002-304 du 4 mars 2002 relative au nom de famille.

* 33 Loi n° 2003-516 du 18 juin 2003 relative à la dévolution du nom de famille qui a modifié la loi du 4 mars 2002 précitée et en a décalé l'entrée en vigueur du 1er septembre 2003 et reportée au 1er janvier 2005.

* 34 Il est à noter qu'en 2002, la possibilité d'adjoindre le nom du parent qui n'avait pas transmis le sien par simple déclaration à l'officier de l'état civil n'était ouverte qu'« avant la déclaration de naissance de son premier enfant », ce qui évitait toute conséquence sur d'éventuels enfants mineurs déjà nés.

* 35 Articles 768 et R. 64 du code de procédure pénale pour le casier judiciaire.

* 36 Selon la direction des affaires civiles et du sceau, si la commune envoie les informations de manière dématérialisée, l'enregistrement dans le RNIPP est immédiat, dès réception du fichier de la commune. Si la commune envoie un bulletin de mention en marge « papier », alors les temps postaux, puis de saisie portent le délai à environ 10 jours (environ 500 bulletins de mention en marge « papier » par an).

* 37 Par exemple, demande de renseignement auprès du Service de la publicité foncière - les fiches antérieures à 2002 sont manuscrites - ou transcription en marge des actes d'état civil d'un divorce pour laquelle il faut une parfaite coïncidence des états civils.

* 38 Article L. 152-1 du code des procédures civiles d'exécution.

* 39 Disposition introduite à l'article 51 du projet de loi et censurée comme « cavalier » par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2016-739 DC du 17 novembre 2016 (amendements nos 2 rect. de M. Savary et 9 rect. de Mme Yonnet).

* 40 Une requête, reçue le 10 novembre 2021 avec une publicité au Journal officiel le 22 octobre 2021, a été acceptée par un décret du 5 janvier 2022 publié au Journal officiel du 7 janvier 2022.

* 41 Loi n° 2019-1480 du 28 décembre 2019 visant à agir contre les violences au sein de la famille.

* 42 Crimes d'atteintes volontaires à la vie (assassinat, meurtre, empoisonnement) ; crimes et délits d'atteintes volontaires à l'intégrité de la personne (tortures et actes de barbarie, violences ayant entrainé la mort sans intention de la donner, violences délictuelles, mariage forcé, appels téléphoniques malveillants, menaces, administration de substances nuisibles) ; crimes et les délits de nature sexuelle (viol, agression sexuelle, exhibition sexuelle, harcèlement sexuel, et atteinte sexuelle sur mineur) ; le délit de harcèlement moral.

* 43 Amendements identiques n° 68 de Mme Galliard-Minier et d'autres membres du groupe La République en Marche, n° 69 de Mme Luquet et d'autres membres du groupe Mouvement Démocrate (MoDem) et Démocrates apparentés, n° 71 du rapporteur, M. Vignal et n° 72 de Mme Louis et d'autres membres du groupe Agir ensemble.

* 44 Cf. réponse de la direction des affaires civiles et du sceau au questionnaire du rapporteur.

* 45 Loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle.

* 46 Article 60 du code civil.

* 47 Loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs.