EXAMEN DES ARTICLES
TITRE 1ER
DISPOSITIF
VISANT À CRÉER UNE GARANTIE À L'EMPLOI POUR LES
CHÔMEURS DE LONGUE DURÉE
Article
premier
Généralisation du dispositif « Territoires
zéro chômeur de longue durée »
Cet article propose de pérenniser et d'étendre l'expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée créée par la loi du 29 février 2016 et prolongée par la loi du 14 décembre 2020.
La commission n'a pas adopté cet article.
I - Le dispositif proposé : une accélération du déploiement de l'expérimentation « Territoires zéro chômeur de longue durée »
A. L'expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée est entrée dans une deuxième phase en 2021
1. La première phase (2016-2021)
a) Un dispositif expérimenté dans dix territoires
La loi du 29 février 2016 5 ( * ) a permis l'expérimentation avec le soutien financier de l'État, dans dix territoires volontaires, du dispositif « Territoires zéro chômeur de longue durée » (TZCLD) promu notamment par l'association ATD-Quart Monde.
Les dix premiers territoires expérimentateurs
- Colombelles (Calvados)
- Pays de Colombey et du Sud Toulois (Meurthe-et-Moselle)
- Jouques (Bouches-du-Rhône)
- Mauléon (Deux-Sèvres)
- Métropole de Lille (Nord)
- Entre Nièvre et Forêts (Nièvre)
- Paris 13 e (Paris)
- Pipriac (Ille-et-Vilaine)
- Thiers (Puy-de-Dôme)
- Villeurbanne quartier Saint-Jean (Rhône)
Cette expérimentation repose sur la triple hypothèse :
- que personne n'est inemployable pour peu que l'on parvienne à proposer des modalités de travail adaptées à chacun ;
- que le travail ne manque pas dans la mesure où il existe des activités utiles à la société qui ne sont pas assez rentables pour être effectuées par des entreprises privées ;
- que l'argent ne manque pas car les coûts directs et indirects de la privation durable d'emploi (prestations sociales et externalités en termes de santé, de délinquance, d'échec scolaire, etc .) ne sont pas inférieurs au coût d'un emploi rémunéré au niveau du Smic.
Elle consiste à permettre, dans les territoires expérimentateurs, l'embauche en contrat à durée indéterminée (CDI) de personnes dites « durablement privées d'emploi » (PPDE) par des structures de l'économie sociale et solidaire appelées « entreprises à but d'emploi » (EBE), pour des activités n'entrant pas en concurrence avec des activités économiques déjà présentes sur le territoire. Ces EBE bénéficient au titre de chaque personne embauchée - et rémunérée au moins au niveau du SMIC - d'une aide au poste intitulée « contribution au développement de l'emploi » , versée par un fonds d'expérimentation géré par l'association Territoires zéro chômeur de longue durée. L'État, les collectivités territoriales et les personnes publiques et privées intéressées participent à son financement.
Au niveau de chaque territoire expérimentateur, des comités locaux pour l'emploi (CLE), constitués par les collectivités territoriales concernées, sont chargés du pilotage de l'expérimentation.
Les territoires candidats à l'expérimentation doivent avoir une population d'approximativement 5 000 à 10 000 habitants, et recenser un maximum de 400 personnes privées durablement d'emploi 6 ( * ) . Ils peuvent couvrir tout ou partie de la superficie d'une ou plusieurs collectivités territoriales ou établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
À terme, les promoteurs de cette expérimentation souhaitent généraliser la méthode afin de donner une portée opérationnelle au concept de « droit à l'emploi » dans une logique d'activation des dépenses passives.
Les six principes fondamentaux de l'expérimentation
- L'exhaustivité territoriale : un emploi doit pouvoir être proposé à toutes les PPDE volontaires du territoire ;
- L'embauche non sélective : l'emploi est « produit » en fonction des savoir-faire, des envies, des possibilités des personnes et de leur date de candidature ;
- La qualité de l'emploi : il s'agit à la fois d'apporter d'emblée une sécurité à ceux qui subissent le plus durement la pénurie d'emploi avec le recours au CDI, et de permettre à chacun d'être acteur de l'animation de l'EBE ;
- L'emploi à temps choisi : les personnes embauchées choisissent leur temps de travail ;
- L'emploi-formation : l'emploi proposé aux personnes doit en principe leur permettre d'acquérir de nouvelles compétences ;
- La création nette d'emplois : les EBE doivent s'attacher à proposer des emplois supplémentaires sur le territoire en articulation avec le tissu économique local.
b) Des évaluations encourageantes bien que contrastées
• Un comité scientifique d'évaluation de l'expérimentation, présidé par l'économiste Olivier Bouba-Olga, a été mis en place par le ministère du travail en application de l'article 1 er de la loi du 29 février 2016.
Dans son rapport final en date du 9 avril 2021, le comité constate que les EBE ont vraisemblablement contribué à améliorer la trajectoire en emploi, et plus largement le bien-être, des bénéficiaires de l'expérimentation (santé, insertion sociale, confiance en soi, etc .). Il considère cependant que si la notion de privation durable d'emploi, qui ne se réduit pas à la catégorie administrative des demandeurs d'emploi de longue durée, permet une grande souplesse dans les embauches et, partant, une prise en compte des aspects protéiformes de la précarité professionnelle, une standardisation des pratiques d'embauche impliquant les CLE reste à trouver pour permettre une transparence des modalités de recrutement et une réelle équité sur l'ensemble du territoire. Malgré une politique d'embauche plus ciblée, il subsisterait au sein des EBE « quelques recrutements dont l'éloignement à l'emploi pose question ».
Le comité scientifique relève que les objectifs fixés aux EBE (exhaustivité, non-concurrence, impératif de dégager des résultats financiers) peuvent apparaître en contradiction entre eux et induire « des tensions fortes au sein des structures » qui les ont contraintes à des ajustements, notamment en matière de professionnalisation et de structuration de l'encadrement.
Quant aux retombées du dispositif pour les territoires, le rapport conclut qu'elles apparaissent à ce stade « trop limitées pour avoir un effet réellement significatif ».
• Dans un rapport paru en octobre 2019, une mission conjointe de l'IGF et de l'IGAS avait constaté un gain direct pour les finances publiques (prestations économisées, impôts et taxes complémentaires générés) environ deux fois moindre qu'escompté après trois ans d'expérimentation 7 ( * ) . Un rapport d'analyse du Fonds d'expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée (ETCLD) avait contesté la méthodologie de cette mission, soulignant qu'elle n'avait pas pris en compte le projet de société en faveur du droit à l'emploi et les gains liés à la création d'emplois supplémentaires sur les territoires engagés dans l'expérimentation 8 ( * ) .
2. Le lancement de la deuxième phase (2021-2026)
a) L'extension à soixante territoires
La loi du 14 décembre 2020 a prolongé l'expérimentation pour cinq années supplémentaires à compter du 1 er juillet 2021 et permis son extension à 50 nouveaux territoires 9 ( * ) .
Neuf nouveaux territoires ont été habilités à ce jour , portant le nombre total de territoires participants à 19 : la commune de Pont-Château (Loire-Atlantique), le Territoire objectif plein emploi des 5 du Châtelleraudais (Vienne), le secteur de Ménimur de la commune de Vannes (Morbihan) 10 ( * ) ; la commune du Teil (Ardèche) et le territoire du Centre Ouest Bretagne (Côtes-d'Armor et Morbihan) 11 ( * ) ; enfin, Échirolles-Ouest (Isère), Saumur Hauts-quartiers / Chemin Vert (Maine-et-Loire), la commune de Montreuil-Bellay (Maine-et-Loire) et Paris 19 e - Rosa Parks 12 ( * ) .
Lorsque le nombre de 60 territoires aura été atteint, des territoires supplémentaires pourront être habilités, à titre dérogatoire, par décret en Conseil d'État.
b) Les modifications par rapport à la première phase
Les conditions d'éligibilité prévues par la loi du 14 décembre 2020 diffèrent de celles qui avaient été prévues par la loi de 2016 : la condition d'inscription des bénéficiaires sur la liste des demandeurs d'emploi a en effet été supprimée. Sont désormais éligibles les personnes volontaires, privées durablement d'emploi depuis au moins un an malgré l'accomplissement d'actes positifs de recherche d'emploi et domiciliées depuis au moins six mois dans l'un des territoires participant à l'expérimentation.
La composition et le rôle des comités locaux pour l'emploi ont été précisés par la deuxième loi : il est désormais prévu que les acteurs du service public de l'emploi y sont représentés. Le programme d'actions défini par chaque CLE apprécie notamment l'éligibilité, au regard des conditions fixées par la loi, des personnes dont l'embauche est envisagée par les entreprises conventionnées et détermine les modalités d'information, de mobilisation et d'accompagnement des personnes remplissant ces conditions en lien avec le service public de l'emploi.
Par ailleurs, la loi de 2020 prévoit un concours obligatoire des départements concernés au financement de l'expérimentation . Son montant, fixé par décret, ne peut excéder, pour chaque salarié embauché à temps plein dans le cadre de l'expérimentation, celui du montant forfaitaire du revenu de solidarité active (RSA). Il peut être complété par une contribution volontaire du département.
En conséquence, les territoires volontaires doivent recueillir l'accord du conseil départemental pour se porter candidats. En outre, le président du conseil départemental est cosignataire de la convention qui lie le Fonds ETCLD avec chaque EBE.
c) Bilan quantitatif
• Au 31 décembre 2020, selon l'association TZCLD et le Fonds ETCLD, sur 2 391 personnes privées durablement d'emploi (PPDE) volontaires et éligibles, 1 304 étaient sorties de la privation d'emploi , dont 477 (soit 36,6 %) avaient trouvé un emploi avant d'être embauchées dans une EBE grâce à la dynamique territoriale générée par le projet.
• Au 31 décembre 2021, les territoires mettant en oeuvre l'expérimentation emploient 955 salariés en CDI au sein de 17 EBE .
Selon les informations transmises par le Fonds ETCLD au rapporteur, quatre de ces territoires sont aujourd'hui proches de l'exhaustivité.
• Outre les 19 territoires habilités, le Fonds ETCLD recense 152 projets émergents et plus de 150 territoires intéressés.
• Pour 2022, 33,2 millions d'euros de crédits de paiement ont été ouverts en loi de finances au titre de l'expérimentation, permettant de financer la contribution au développement de l'emploi mais aussi la participation de l'État au fonctionnement de l'association TZCLD.
B. La proposition de loi ouvre la voie à une généralisation anticipée du dispositif
a) La pérennisation immédiate du dispositif
Six mois après cette prolongation, l'article 1 er de la proposition de loi vise à transformer l'expérimentation en un dispositif pérenne .
Ainsi, le terme « expérimentation » est remplacé, dans la loi du 14 décembre 2020 précitée, par le terme « dispositif » ( 1° , 2°, d, e et k du 3°, b et c du 4°, d, e, f, g et h du 5° ).
Les références à la durée de cinq ans de l'expérimentation fixée par l'article 9 de cette loi sont supprimées en conséquence ( a du 3° et b du 5° ). De même, le délai de trois ans pour se porter candidat est supprimé à l'article 10 ( d du 4°) .
Le Fonds d'expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée, mentionné aux articles 10 et 11 de la même loi, est renommé : « Fonds de lutte territoriale contre le chômage de longue durée » ( a du 4° et a du 5° ).
Enfin, le bilan devant être dressé par le Fonds au plus tard dix-huit mois avant le terme de l'expérimentation est supprimé ( f du 3° ).
b) Une extension rapide à l'ensemble des territoires volontaires
Le nombre maximum de 60 territoires fixé dans la loi du 14 décembre 2020 deviendrait un minimum ( b du 3°) , et ce dès l'entrée en vigueur de la loi - ce qui suppose de quadrupler le nombre de territoires habilités.
Afin d'étendre rapidement le dispositif à l'ensemble des territoires volontaires, le nombre de territoires participants serait ensuite quintuplé tous les deux ans , « dans la limite des collectivités [...] volontaires ainsi que du nombre de territoires encore non couverts » ( c du 3° ). Le nombre de territoires concernés serait donc potentiellement de 300 au bout de deux ans et de 1 500 au bout de quatre ans.
c) Un élargissement de la cible du dispositif
Alors que sont actuellement concernées les personnes volontaires, privées durablement d'emploi depuis au moins un an malgré l'accomplissement d'actes positifs de recherche d'emploi et domiciliées depuis au moins six mois dans l'un des territoires participant à l'expérimentation, l'article 1 er réduit ces délais pour les personnes âgées de moins de 25 ans à 6 mois de privation d'emploi et à 3 mois de durée minimum de domiciliation ( j du 3° ).
d) Les modifications des conditions de l'évaluation et de ses conséquences
Tous les douze mois, le comité scientifique réaliserait l'évaluation du dispositif afin de déterminer les axes d'amélioration possibles. Cette évaluation proposerait le cas échéant des mesures afin d'adapter la gouvernance du dispositif, les critères d'éligibilité des personnes concernées ou les activités économiques éligibles afin de maximiser le rapport entre, d'une part, les résultats obtenus en termes d'insertion économique et d'externalités positives générées et, d'autre part, le coût induit pour les finances publiques ( g et h du 3° ).
Il est précisé que si, à la suite de cette évaluation, les conditions de mise en oeuvre du dispositif étaient modifiées, les entreprises conventionnées qui deviendraient non éligibles recevraient une notification du Fonds leur signifiant la fin de la contribution au développement de l'emploi ( i du 5° ).
II - La position de la commission : respecter la nature et le rythme de l'expérimentation
L'expérimentation Territoires zéro chômeur de longue durée apparaît aujourd'hui, pour le rapporteur, comme l'axe central de développement des politiques de lutte contre le chômage d'exclusion.
Auditionnée par le rapporteur, l'organisation ATD-Quart Monde évalue le coût de la privation durable d'emploi à un montant minimum situé entre 16 000 et 19 000 euros par personne, soit un coût global situé au bas mot entre 43 milliards et 51 milliards d'euros par an . Ces sommes pourraient être dépensées de manière plus vertueuse en faveur de la cohésion sociale et de l'inclusion dans l'emploi des personnes concernées.
À cet égard, il convient de rappeler que l'expérimentation repose sur un principe d'activation des dépenses passives et que la réforme fiscale proposée aux articles 5 à 8 de la proposition de loi ne devrait pas être nécessaire pour la financer, du moins à long terme.
Si elles partagent les constats ayant inspiré la proposition de loi et se reconnaissent dans la philosophie d'une garantie d'emploi, l'ensemble des parties prenantes auditionnées par le rapporteur ont émis des réserves quant à la méthode consistant à généraliser l'expérimentation . De leur point de vue, Territoires zéro chômeur de longue durée n'est pas un « dispositif » national mais un projet expérimental, à gouvernance locale, basé sur la mobilisation des acteurs du territoire. En outre, il reste encore beaucoup à apprendre et à définir dans le cadre de la deuxième phase expérimentale, qui doit s'achever en 2026, avant d'envisager une pérennisation.
Ainsi, ATD-Quart Monde comme l'association TZCLD sont favorables à ce que la deuxième phase expérimentale puisse se dérouler comme prévu par la loi du 14 décembre 2020, en portant une attention particulière aux critères d'habilitation des territoires et notamment à la mobilisation dans les territoires candidats des personnes très éloignées de l'emploi, sans toutefois nécessairement limiter le nombre de territoires autorisés à expérimenter. La délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) insiste pour sa part sur l'opportunité d'affiner le chiffrage des coûts évités et de stabiliser le modèle économique des EBE à l'occasion de la deuxième phase.
Pour les promoteurs de l'expérimentation, il importe en revanche que son financement ne se limite pas aux subventions versées par poste créé au sein des EBE mais couvre également l'animation territoriale et l'ingénierie nécessaires à une mise en oeuvre effective de la garantie d'emploi. Parmi les enseignements tirés de la première phase expérimentale, il est apparu qu'un minimum de trois ETP auprès des comités locaux pour l'emploi seraient nécessaires. Il s'agit d'une faiblesse que la deuxième loi d'expérimentation n'a pas permis de surmonter.
Reste également à financer les évaluations qualitatives sur chaque territoire ainsi que les recherches au niveau national qui permettront d'analyser le développement de cette deuxième phase et d'en tirer les enseignements méthodologiques.
Compte tenu de ces observations, le rapporteur propose, au lieu de généraliser l'expérimentation de manière anticipée, de supprimer le plafond de 60 territoires pouvant y être admis afin de permettre à tous les projets émergents remplissant les conditions du cahier des charges de s'inscrire dans la deuxième phase, dont le rythme serait ainsi préservé.
Toutefois, la commission n'a pas souhaité modifier à ce stade le cadre fixé par la loi du 14 décembre 2020.
La commission n'a pas adopté cet article.
Article
2
Développement de l'insertion par l'activité
économique
Cet article tend à fixer un nombre minimum de cent mille contrats à durée déterminée d'insertion en vigueur au sein d'entreprises d'insertion conventionnées.
La commission n'a pas adopté cet article.
I - Le dispositif proposé : la fixation permanente d'un nombre élevé de CDD d'insertion
A. Le développement actuel de l'insertion par l'activité économique
1. Des dispositifs en faveur de l'inclusion dans l'emploi
L' insertion par l'activité économique (IAE) s'adresse à des personnes sans emploi qui rencontrent des difficultés professionnelles et sociales particulières ne leur permettant pas d'accéder à l'emploi dans les conditions habituelles du marché du travail.
Elle vise à faciliter leur insertion professionnelle, pendant une durée limitée en principe à 24 mois , au moyen de modalités spécifiques d'accueil et d'accompagnement au sein de structures spécialisées. L'État peut conclure avec ces structures des conventions prévoyant des aides au poste . Le nombre de contrats d'insertion au sein de ces structures est donc déterminé par les crédits ouverts chaque année en loi de finances au titre de l'IAE.
Fin 2019, le secteur de l'IAE employait un peu plus de 134 300 salariés en insertion répartis dans environ 3 843 structures conventionnées , dont 15 000 salariés au sein de 969 entreprises d'insertion 13 ( * ) .
En 2020, selon la Dares, 54 % des bénéficiaires étaient des demandeurs d'emploi de longue durée 14 ( * ) avant leur entrée dans les structures d'insertion par l'activité économique (SIAE) et 45 % des personnes recrutées ou renouvelées en 2020 touchaient des minima sociaux avant leur embauche. 79 % des personnes embauchées n'avaient pas le niveau baccalauréat et 37 % avaient un niveau inférieur au certificat d'aptitude professionnelle (CAP) 15 ( * ) .
Les structures d'insertion par l'activité économique
Les structures d'insertion par l'activité économique (SIAE) pouvant conclure des conventions avec l'État sont :
- les entreprises d'insertion (EI) , régies par les articles L. 5132-5 et L. 5132-5-1 du code du travail. Opérant dans le secteur marchand, elles proposent à des personnes en difficulté une activité productive assortie d'un accompagnement adapté à leurs besoins d'insertion socioprofessionnelle ;
- les entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI) , encadrées par les articles L. 5132-6 et L. 5132-6-1 du code du travail. Ce sont des entreprises d'intérim qui, tout en étant soumises aux règles du travail temporaire, sont spécialisées dans l'insertion professionnelle des personnes en difficulté et proposent à ces personnes un accompagnement social et professionnel pendant et en dehors des missions accomplies auprès d'entreprises utilisatrices ;
- les associations intermédiaires (AI) , régies par les articles L. 5132-7 à L. 5132-14-1 du code du travail. Associations à but non lucratif, elles assurent la mise à disposition de personnes en insertion auprès de divers utilisateurs (particuliers, associations, collectivités territoriales ou entreprises). La durée totale des mises à disposition d'un même salarié ne peut excéder une durée fixée à 480 heures sur vingt-quatre mois ;
- les ateliers et chantiers d'insertion (ACI) mentionnés aux articles L. 5132-15 et L. 5132-15-1-1 du code du travail. Ces dispositifs peuvent être portés par une structure publique ou privée à but non lucratif figurant dans une liste fixée par décret, la majorité ayant un statut associatif. Ils assurent l'accueil, l'embauche et la mise au travail des personnes en insertion dans des activités développées à cette fin, qui ne doivent pas se substituer à des emplois existants.
Par ailleurs, la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel 16 ( * ) a créé, dans le cadre d'une expérimentation de trois ans, les entreprises d'insertion par le travail indépendant (EITI) qui permettent à des personnes en insertion de bénéficier de la mise en relation avec des clients ainsi que d'un accompagnement. Cette expérimentation a été prolongée de deux ans par la loi de finances pour 2022 17 ( * ) .
L'aide par poste de travail occupé à temps plein en contrat d'insertion comprend un montant socle et un montant modulé exprimé en pourcentage de ce dernier. Pour 2021, le montant socle de l'aide, réduit à due proportion de l'occupation du poste de travail, est fixé à 10 751 euros pour les EI, à 4 341 euros pour les ETTI, à 1 397 euros pour les AI et à 20 642 euros pour les ACI, dont 1 044 euros au titre des missions d'accompagnement socioprofessionnel et d'encadrement technique. Le montant maximum de l'aide financière aux EITI par travailleur indépendant est fixé à 5 670 euros 18 ( * ) .
2. Des résultats probants en matière d'insertion
Les données de la Dares tendent à montrer que l'IAE est un instrument efficace en faveur de l'inclusion de personnes éloignées de l'emploi. Elles mettent cependant en évidence des taux d'insertion en emploi variant fortement d'un type de structure à l'autre : dans les mois qui suivent la sortie du parcours d'insertion, les personnes passées par un ACI et, dans une moindre mesure, par une EI, sont moins souvent en emploi que celles qui ont été employées par une AI ou une ETTI. Ainsi, six mois après la sortie, respectivement 30 % et 37 % des sortants d'ACI et d'EI sont en emploi, contre 52 % et 55 % des sortants d'AI et d'ETTI. Ces disparités résultent pour partie de l'hétérogénéité des publics accueillis par les différentes catégories structures de l'IAE : en particulier, les ACI remplissent une mission sociale qui va au-delà du retour à l'emploi 19 ( * ) .
Dans un rapport publié le 15 janvier 2019, la Cour des comptes a salué les résultats encourageants de ces dispositifs et appelé à les conforter par des financements plus adaptés et une gestion plus efficace 20 ( * ) .
3. Un soutien affirmé du Gouvernement
Dans le cadre de sa stratégie de prévention et de lutte contre la pauvreté puis du plan de relance, le Gouvernement a choisi d'accorder un soutien accru aux SIAE. En septembre 2019, le Conseil de l'inclusion dans l'emploi a remis à la ministre du travail un Pacte d'ambition pour l'insertion par l'activité économique visant à concrétiser l'engagement du Président de la République d' augmenter de 140 000 à 240 000 le nombre de contrats d'insertion par l'activité économique .
Ces propositions se sont traduites par la création d'une Plateforme de l'inclusion, accompagnée par les assouplissements permis par la loi du 14 décembre 2020 relative au renforcement de l'inclusion dans l'emploi par l'activité économique 21 ( * ) . Celle-ci, en supprimant notamment l'agrément des contrats par Pôle emploi et en permettant l'auto-prescription des parcours par les SIAE, a simplifié les procédures et ouvert la voie à une fluidification des recrutements.
La mise en place en 2018 du Fonds d'inclusion dans l'emploi , qui regroupe les contrats aidés, l'insertion par l'activité économique, les entreprises adaptées (EA) et les groupements d'employeurs pour l'insertion et la qualification (GEIQ), a permis d'accompagner la montée en puissance de l'IAE et d'affirmer son rôle central dans la lutte contre le chômage de longue durée.
Fin octobre 2021, 17 700 personnes bénéficiaient d'un contrat à durée déterminée d'insertion (CDDI) en EI (soit 700 de plus qu'en octobre 2020) et 59 400 personnes d'un CDDI en ACI (soit 4 000 de plus qu'en octobre 2020). Par ailleurs, 50 700 personnes travaillaient dans une AI et 18 400 dans une ETTI 22 ( * ) .
Répartition des salariés en insertion par
type de SIAE
(octobre 2021)
Source : Commission des affaires sociales
Même si l'IAE connaît effectivement une montée en puissance, on voit donc que l'objectif visé par le Gouvernement de 240 000 postes en IAE reste difficile à atteindre. Selon les informations fournies par la DGEFP, cette montée en charge a rencontré plusieurs obstacles :
- des tensions de recrutements créant des difficultés à pourvoir les postes en insertion dans certains secteurs : bâtiment, hôtellerie-restauration, santé ;
- les ralentissements d'activité provoqués par la crise sanitaire en 2020 ;
- les contraintes de développement propres à certaines catégories de SIAE, notamment les AI.
Il convient également de prendre en compte l'effet des flux sortants, la hausse de l'activité pouvant conduire à une augmentation des sorties de l'IAE, ce qui réduit mécaniquement le nombre de bénéficiaires à une date donnée.
B. La proposition d'accélérer la croissance des entreprises d'insertion
L'article 2 de la proposition de loi dispose qu'à compter de 2023, le nombre de CDDI en vigueur au sein des EI ne pourra être inférieur à 100 000 ( I ).
L'État devra conclure avec les structures concernées les conventions nécessaires afin d'atteindre cet objectif ( II ).
À titre indicatif, 208,9 millions d'euros sont prévus en loi de finances pour 2022 pour financer 18 275 postes en entreprises d'insertion 23 ( * ) . Toutes choses égales par ailleurs, le coût d'un passage à 100 000 postes peut donc être évalué à 1,1 milliard d'euros.
II - La position de la commission : la nécessité d'une approche territoriale
L'insertion par l'activité économique est aujourd'hui un instrument central des politiques de l'emploi mais les ambitions quantitatives affichées par le Gouvernement restent encore largement théoriques.
Pour le rapporteur, le soutien au secteur de l'IAE , qui s'adresse majoritairement à des chômeurs de longue durée et qui s'est dès l'origine développé dans les métiers du développement durable, doit constituer un des piliers d'une garantie à l'emploi dans des activités utiles à la reconstruction écologique et au développement du lien social .
Si la cible de 100 000 contrats en entreprises d'insertion est assez éloignée de la réalité actuelle, elle ne semble pas disproportionnée en comparaison du nombre de demandeurs d'emploi de longue durée.
Il importe toutefois de rappeler qu'il ne suffit pas de fixer des objectifs ambitieux : les moyens pour les atteindre doivent également être prévus. Dans cette perspective, les réseaux de l'IAE recommandent notamment d' améliorer les modalités de pilotage du secteur , notamment au niveau territorial, afin de libérer le potentiel de développement des SIAE, et de mieux penser l'articulation entre les dispositifs en adéquation avec des diagnostics territoriaux.
Par ailleurs, alors que les SIAE accueillent en majorité des personnes non qualifiées, les moyens pour former ces personnes restent insuffisants et précaires . Les réseaux demandent en particulier de la visibilité sur la pérennisation du volet du plan d'investissement dans les compétences dédié aux salariés en insertion par l'activité économique (PIC IAE).
Tout en approuvant la philosophie de l'insertion par l'activité économique et en reconnaissant ses résultats positifs en matière de lutte contre le chômage de longue durée et contre la pauvreté, la commission n'a pas jugé efficace de fixer globalement dans la loi un nombre de contrats trop ambitieux par rapport à la réalité du terrain.
La commission n'a pas adopté cet article.
Article
3
Développement de contrats d'accompagnement dans l'emploi
orientés vers la transition écologique
Cet article vise à augmenter le nombre de contrats aidés dans le secteur non marchand avec pour finalité la protection de l'environnement et la gestion des ressources.
La commission n'a pas adopté cet article.
I - Le dispositif proposé : développer et réorienter les contrats aidés dans le secteur non marchand
A. Du contrat d'accompagnement dans l'emploi au parcours emploi compétences
1. Le CUI-CAE entre 2010 et 2017
Le contrat unique d'insertion (CUI) , créé en 2010 et régi par les articles L. 5134-19-1 et suivants du code du travail, est un contrat de travail de droit privé subventionné par l'État qui a pour objet l'embauche de personnes sans emploi rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières. Il prend la forme :
- soit d'un contrat initiative-emploi (CUI-CIE) lorsqu'il intervient dans le secteur marchand ;
- soit d'un contrat d'accompagnement dans l'emploi (CUI-CAE) lorsqu'il est conclu dans le secteur non marchand : collectivités territoriales, personnes morales de droit public, organismes de droit privé à but non lucratif, personnes morales de droit privé chargées de la gestion d'un service public ou sociétés coopératives d'intérêt collectif 24 ( * ) .
Dans le cadre d'un CUI-CAE, le contrat de travail doit porter sur des emplois visant à satisfaire des besoins collectifs non satisfaits 25 ( * ) . Lorsqu'il est à durée déterminée, il doit être conclu pour une durée minimale de six mois. L'attribution de l'aide à l'insertion professionnelle à ce titre ne peut en principe excéder une durée de vingt-quatre mois 26 ( * ) ; des dérogations sont toutefois prévues par décret.
Entre 2010 et 2017, 340 000 personnes en moyenne sont entrées en CUI-CAE selon la Dares.
Les contrats aidés dans le secteur non marchand favorisent-ils le retour à l'emploi ? 27 ( * )
La Dares a mené entre 2014 et 2019 une enquête auprès de personnes inscrites à Pôle emploi au cours du second semestre 2013 afin d'évaluer l'efficacité du CUI-CAE.
Il en ressort que le bénéfice d'un CUI-CAE augmente très légèrement les chances d'être en emploi trois ans après l'entrée en contrat aidé. En revanche, le passage par un contrat aidé non marchand a un effet défavorable sur l'embauche en contrat à durée indéterminée (CDI).
Au-delà de ses effets sur la trajectoire professionnelle, le bénéfice d'un CUI-CAE a des répercussions positives sur le bien-être des personnes : trois ans après l'entrée en contrat aidé, les bénéficiaires se déclarent plus heureux, ont un meilleur état de santé et une meilleure situation financière que les personnes qui ne sont pas passées par ce dispositif.
2. Le parcours emploi compétences
À partir de 2017, le Gouvernement a décidé de diminuer fortement le nombre de contrats aidés, notamment dans le secteur non marchand ( cf . graphique ci-dessous).
Depuis janvier 2018, le parcours emploi compétences (PEC) a succédé aux CUI-CAE afin de recentrer les contrats aidés sur leur objectif premier d'insertion professionnelle en faveur des personnes éloignées du marché du travail. Tout en restant prescrit dans le cadre juridique du CUI-CAE, le PEC est assorti d'une obligation renforcée d'accompagnement et de formation ainsi que d'une baisse de la prise en charge de l'État (de 70 % à 50 % en moyenne), marquant un changement de philosophie de cet instrument.
Nombre de bénéficiaires d'un contrat aidé entre 2010 et 2020
(en milliers)
Source : Dares
Les contrats aidés ont toutefois été remobilisés par le Gouvernement pour faire face aux conséquences sociales de la crise sanitaire . Ainsi, le plan « 1 jeune, 1 solution » a permis en 2021 le financement de nombreux contrats ciblant prioritairement les jeunes de moins de 26 ans, notamment dans le secteur non marchand dans le cadre du PEC. Ce plan a été complété par des actions ciblées sur les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV).
Selon la Cour des comptes, les PEC-jeunes ont démarré très lentement, non seulement à cause des restrictions dues à la crise sanitaire mais aussi parce que les employeurs et les réseaux d'accompagnement avaient en partie perdu la compétence sur ce type de dispositifs 28 ( * ) .
Fin novembre 2021, 82 200 personnes bénéficiaient néanmoins d'un PEC , contre 64 000 en novembre 2020 mais 83 000 en novembre 2019 ; 94 500 personnes étaient entrées en PEC depuis début janvier 2021 29 ( * ) .
Pour 2022, la loi de finances a prévu le financement de 100 000 nouvelles entrées en PEC sur l'année 30 ( * ) .
B. La proposition de développer des CUI-CAE « verts »
L'article 3 de la proposition de loi tend à modifier l'article L. 5134-21 du code du travail afin que les aides au titre d'un CUI-CAE ne puissent être accordées que si le contrat porte sur des activités produisant des biens ou services ayant pour finalité la protection de l'environnement ou la gestion de ressources .
Cet article fixe en outre dans le code du travail un nombre minimum de 200 000 contrats à partir de 2023.
II - La position de la commission : une conditionnalité potentiellement restrictive
En matière de contrats aidés, la politique conduite depuis des années a trop souvent consisté en un « stop and go » réduisant ces dispositifs à une variable d'ajustement conjoncturelle, à l'image du changement de doctrine opéré au cours du présent quinquennat. Le rapporteur considère que le nombre minimum de contrats instauré par cet article peut permettre de donner toute leur place à ces outils dans l'éventail de solutions en faveur du droit à l'emploi.
La conditionnalité introduite par cet article procède d'une démarche volontariste : selon l'exposé des motifs de la proposition de loi, l'État, les collectivités locales, les entreprises sociales et solidaires et le champ associatif doivent « s'engager dans une démarche innovante, inclusive et solidaire permettant d'adapter réellement l'emploi à la transition écologique ».
Les auditions menées par le rapporteur ont cependant fait apparaître que limiter les CUI-CAE aux activités ayant pour finalité la protection de l'environnement ou la gestion de ressources pourrait s'avérer trop restrictif et mettre en péril le fonctionnement de certaines associations accomplissant des actions utiles au lien social.
Le rapporteur a donc proposé d'adopter cet article en remplaçant cette conditionnalité par la possibilité de réduire l'aide au poste si les activités faisant l'objet du contrat n'ont pas pour finalité la protection de l'environnement ou la gestion de ressources .
La commission a toutefois considéré qu'il n'était pas opportun de fixer dans la loi un contingent minimal de contrats aidés, ces dispositifs étant très coûteux et leur efficacité restant mitigée.
La commission n'a pas adopté cet article.
Article
4
Conditionnalité carbone des contrats initiative-emploi
Cet article vise à augmenter le nombre de contrats aidés dans le secteur marchand en conditionnant le soutien de l'État à l'engagement de l'employeur dans la décarbonation de ses activités.
La commission n'a pas adopté cet article.
I - Le dispositif proposé : une adaptation des contrats aidés dans le secteur marchand
A. Du contrat initiative-emploi au CIE jeunes
Lorsqu'ils sont prescrits dans le secteur marchand , les contrats uniques d'insertion (CUI) 31 ( * ) prennent la forme de contrats initiative-emploi (CUI-CIE) régis par les articles L. 5134-65 à L. 5134-73 du code du travail.
Le CUI-CIE est un contrat de travail assorti d'une aide de l'État qui a pour objet de faciliter l'insertion professionnelle des personnes sans emploi rencontrant des difficultés sociales et professionnelles d'accès à l'emploi. À cette fin, il doit comporter des actions d'accompagnement professionnel.
Créé en 2010, il a coexisté entre 2012 et 2017 avec les emplois d'avenir, destinés aux jeunes rencontrant des difficultés d'accès à l'emploi du fait de leur faible niveau de diplôme ou de leur lieu d'habitation 32 ( * ) .
L'attribution de l'aide à l'insertion professionnelle dans le cadre d'un CUI-CIE, pour une durée ne pouvant en principe excéder 24 mois, est décidée par le service public de l'emploi ou, lorsqu'elle concerne un bénéficiaire du revenu de solidarité active (RSA), par le président du conseil départemental. Elle est soumise à plusieurs conditions 33 ( * ) :
- l'établissement ne doit pas avoir procédé à un licenciement économique dans les six mois précédant la date d'embauche en CUI-CIE ;
- l'embauche ne doit pas permettre le remplacement d'un salarié licencié pour un motif autre que la faute grave ou lourde ;
- l'employeur doit être à jour du versement de ses cotisations et contributions sociales.
Les particuliers employeurs sont également exclus du dispositif.
À partir de 2017, le Gouvernement a décidé de diminuer fortement le nombre de contrats aidés afin de les recentrer vers leur objectif premier d'insertion professionnelle. Dans le secteur marchand, la prescription de CUI-CIE n'a plus été autorisée à partir de 2018 que dans les départements et régions d'outre-mer (DROM) ou par les conseils départementaux qui les financent dans le cadre des conventions annuelles d'objectifs et de moyens (CAOM). Fin 2019, environ 2 400 personnes bénéficiaient d'un contrat aidé dans le secteur marchand contre 89 700 fin 2015 .
Depuis le début de la crise sanitaire en 2020, le Gouvernement a toutefois à nouveau mobilisé cet outil dans le cadre du plan « 1 jeune, 1 solution » en ciblant prioritairement les jeunes de moins de 26 ans (« CIE jeunes ») . Dans ce cadre, le taux de prise en charge des contrats a augmenté de 50 % à 65 % en moyenne. Le lancement du dispositif s'est avéré difficile : alors que le Gouvernement visait, en septembre 2020, la conclusion de 10 000 CIE jeunes 34 ( * ) , 2 300 jeunes sont finalement entrés dans le dispositif en 2020 selon la Dares 35 ( * ) .
Fin novembre 2021, le nombre de bénéficiaires s'établissait à 55 200 , les jeunes représentant l'essentiel des entrées dans le dispositif 36 ( * ) . Dans ce cadre, la logique des parcours emploi compétences (PEC) a été étendue au CUI-CIE avec des exigences de formation renforcées 37 ( * ) .
Selon la DGEFP, la part des contrats à durée indéterminée (CDI) parmi les CIE est de 63,9 % en 2021.
Pour 2022, la loi de finances a prévu l'ouverture de 152,4 millions d'euros en crédits de paiement pour financer, dans le cadre du Fonds d'inclusion dans l'emploi, 45 000 entrées en CIE jeunes avec un taux de prise en charge de 57 % 38 ( * ) .
B. La proposition de réorienter le contrat initiative-emploi dans une perspective de réduction des émissions de gaz à effet de serre
L'article 4 de la proposition de loi prévoit que les aides au titre d'un CUI-CIE ne pourront être accordées que si l'employeur remplit au moins l'une des quatre conditions suivantes ( 3° ) :
- avoir atteint la neutralité carbone 39 ( * ) au cours de l'exercice comptable précédent ;
- être engagé dans la décarbonation 40 ( * ) de ses activités ;
- appartenir à la catégorie des micro-entreprises ;
- avoir conclu le CUI-CIE moins de deux ans après l'immatriculation de l'établissement.
Pour embaucher un salarié en CUI-CIE, un employeur devra ainsi fournir des informations sur l'empreinte carbone de ses activités.
Ces conditions ne s'appliquent pas aux groupements d'employeurs pour l'insertion et la qualification (GEIQ) ( 2° ). Elles concernent en revanche les entreprises de toutes tailles et de tous secteurs d'activités.
Cet article fixe par ailleurs dans le code du travail un nombre minimum de 50 000 CUI-CIE à compter de 2023.
II - Une proposition rejetée par la commission
Pour le rapporteur, la proposition de faire du CUI-CIE un levier d'incitation à la décarbonation des modes de production est pertinente afin d'accompagner la transition écologique tout en créant de nouvelles opportunités d'emploi. En outre, la fixation d'un seuil minimal de contrats aidés peut permettre d'éviter les effets de « stop and go » qui peuvent expliquer les difficultés rencontrées pour lancer le CIE jeunes à l'automne 2020.
La conditionnalité introduite par cet article pourrait cependant causer des difficultés aux petites et moyennes et entreprises et leur interdire de fait l'accès aux CIE, à défaut d'être en capacité de produire des informations sur leur empreinte carbone. Le rapporteur a donc proposé d'adopter cet article en exonérant de la condition de neutralité carbone les entreprises de moins de 250 salariés.
La commission a toutefois jugé inopportun de figer dans la loi un nombre minimal de contrats aidés.
La commission n'a pas adopté cet article.
* 5 Loi n° 2016-231 du 29 février 2016 d'expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée.
* 6 Cf. cahier des charges de la deuxième phase de l'expérimentation.
* 7 F. Allot (IGAS), A. Perrot et G. Lallemand-Kirche (IGF), Évaluation économique de l'expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée (ETCLD) , octobre 2019.
* 8 Rapport d'analyse ETCLD-TZCLD, 25 novembre 2019.
* 9 Loi n° 2020-1577 du 14 décembre 2020 relative au renforcement de l'inclusion dans l'emploi par l'activité économique et à l'expérimentation « territoires zéro chômeur de longue durée ».
* 10 Arrêté du 3 décembre 2021 habilitant les territoires pour mener l'expérimentation « territoires zéro chômeur de longue durée ».
* 11 Arrêté du 23 décembre 2021 habilitant les territoires pour mener l'expérimentation « territoires zéro chômeur de longue durée ».
* 12 Arrêté du 10 février 2022 habilitant les territoires pour mener l'expérimentation « territoires zéro chômeur de longue durée ».
* 13 Dares Résultats n° 11 , mars 2021.
* 14 C'est-à-dire inscrits à Pôle emploi depuis au moins un an.
* 15 Dares Résultats n° 78 , décembre 2021.
*
16
Loi n° 2018-771 du
5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir
professionnel
- Article 83.
* 17 Loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 - Article 209.
* 18 Arrêté du 26 avril 2021 fixant les montants des aides financières aux structures de l'insertion par l'activité économique aux dispositifs d'insertion implantés en milieu pénitentiaire et à Mayotte.
* 19 Les salariés en insertion par l'activité économique : quels parcours avant l'entrée ? Quelles perspectives à la sortie ? Document d'études Dares n° 227, janvier 2019.
* 20 L'insertion des chômeurs par l'activité économique , rapport public thématique, Cour des comptes, janvier 2019.
* 21 Loi n° 2020-1577 du 14 décembre 2020 relative au renforcement de l'inclusion dans l'emploi par l'activité économique et à l'expérimentation « territoires zéro chômeur de longue durée ».
* 22 Source : tableau de bord des politiques de l'emploi (PoEm) de la Dares.
* 23 Cf. projet annuel de performance de la mission « Travail et emploi » annexé au projet de loi finances pour 2022.
* 24 Art. L. 5134-21 du code du travail.
* 25 Art. L. 5134-24 du code du travail.
* 26 Art. L. 5134-23 du code du travail.
* 27 Source : Dares Analyses n° 71 , décembre 2021.
* 28 Le plan #1jeune1solution en faveur de l'emploi des jeunes , Cour des comptes, rapport public annuel 2022.
* 29 Source : tableau de bord des politiques de l'emploi (PoEm) de la Dares.
* 30 Cf. projet annuel de performance de la mission « Travail et emploi » annexé au projet de loi finances pour 2022.
* 31 Cf. supra , commentaire de l'article 3.
* 32 Il n'y a plus d'entrées en emploi d'avenir depuis le 1 er janvier 2018, seuls quelques cas de reconduction ayant été autorisés afin de valider un diplôme ou de finir une formation.
* 33 Art. L. 5134-68 du code du travail.
* 34 Circulaire n° DGEFP/MIP/MPP/2020/163 du 28 septembre 2020 relative à la mise en oeuvre des mesures du plan #1jeune1solution concernant les parcours emploi compétences.
* 35 Dares Résultats n° 55 , octobre 2021.
* 36 Source : tableau de bord des politiques de l'emploi (PoEm) de la Dares.
* 37 Pour plus de précisions, le lecteur peut se référer au commentaire de l'article 3.
* 38 Cf. projet annuel de performance de la mission « Travail et emploi » annexé au projet de loi finances pour 2022.
* 39 Celle-ci est définie comme « un équilibre entre les émissions par les sources et les absorptions par les puits de gaz à effet de serre résultant de ses activités et de l'usage des biens et services qu'il produit ».
* 40 Celle-ci est définie comme « la diminution de la différence observée, sur le précédent exercice comptable, entre les émissions par les sources et les absorptions par les puits de gaz à effet de serre résultant de ses activités et de l'usage des biens et services qu'il produit par rapport à l'exercice comptable antérieur ».