B. LA MISE EN oeUVRE DU PLAN DE RELANCE NEXT GENERATION EU DEVRAIT SE POURSUIVRE
1. Next Generation EU constitue un mécanisme sans précédent
Le Conseil européen de juillet 2020 a constitué un tournant historique majeur, tant en ce qu'il a permis d'aboutir sur les négociations pour le cadre financier pluriannuel 2021-2027, que parce qu'il a défini les contours du plan de relance européen - Next Generation EU.
À cette occasion les 27 États membres se sont accordés sur un CFP « socle » de 1 074 milliards d'euros9(*) en crédits d'engagement, et 1 061 milliards d'euros en crédits de paiement. Dans le même temps a été actée la mise en place d'un instrument temporaire de relance de plus de 800 milliards d'euros courants destiné à aider à la réparation des dommages économiques et sociaux immédiats causés par la pandémie due au Covid-19. Il s'agit de faire en sorte que l'Union européenne de l'après choc sanitaire soit plus « verte », plus numérique et plus résiliente.
La grande majorité des fonds disponibles dans le cadre de Next Generation EU sont ceux de la nouvelle facilité pour la reprise et la résilience (FRR), instrument proposant des subventions et des prêts aux États membres pour soutenir les réformes et les investissements10(*). Concrètement, le décaissement des fonds de la FRR s'étalera de 2021 à 2026, au fur et à mesure de l'atteinte de cibles (« targets » quantitatives) et jalons (« milestones » qualitatives) figurant dans le plan national de chaque État membre.
Le reste des sommes allouées aux États membres dans le cadre de Next Generation EU leur est versé par le canal de plusieurs programmes de l'Union : le soutien à la reprise en faveur de la cohésion et des territoires de l'Europe (REACT-EU), Horizon Europe, InvestEU, le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), le Fonds pour une transition juste (FTJ) et RescEU, mécanisme de protection civile de l'Union.
L'enveloppe de 723,8 milliards d'euros se répartit entre 385,6 milliards d'euros de prêts et 338 milliards d'euros de subventions. La clé d'allocation de celle-ci est séquencée en deux phases : 70 % des crédits devaient été engagés en 2021 et 2022 ; les 30 % restants devaient être engagés en 2023.
La clé d'allocation de la Facilité pour la reprise et la résilience
Chaque État membre dispose d'une enveloppe de subventions pré-allouée établie sur la base d'une clé d'allocation prenant en compte à la fois des critères structurels reflétant la fragilité relative des économies (taux de chômage, RNB, etc.) et des critères dynamiques reflétant l'impact conjoncturel de la crise liée à la COVID-19.
La clé d'allocation retenue (annexe I du règlement FRR) permet d'ajuster les montants reçus en fonction de l'impact réel de la crise :
(i) pour 2021-2022 (70% des fonds), les critères retenus sont des critères de cohésion classiques (population, proportion inverse du PIB par habitant, taux de chômage moyen sur les cinq dernières années par rapport à la moyenne de l'Union (2015-2019)) ;
(ii) pour 2023 (30% des fonds), le critère du chômage au cours de la période 2015-2019 est remplacé, en proportions égales, par le critère de la chute de PIB réel en 2020 et la chute du PIB réel durant les exercices 2020-2021 combinés, dont le chiffrage devait être réalisé au plus tard le 30 juin 2022.
Source : Annexe au projet de loi de finances pour 2024 Relations financières avec l'Union européenne
Au total, la France devrait recevoir un montant de 37,5 milliards d'euros au titre de la Facilité pour la reprise et la résilience. Elle devrait être le troisième bénéficiaire de la FRR, derrière l'Espagne et l'Italie.
Pour mémoire, l'enveloppe française de la FRR, comme celles de 18 autres États membres, avait été revue à la baisse en juin 2022 par la Commission européenne, compte tenu de la reprise de croissance sur la période 2020-2021. D'autres États membres ayant connu une reprise plus faible, comme l'Espagne ou l'Allemagne, avaient à l'inverse vu leur enveloppe revue à la hausse. Les montants des subventions qui ont le plus baissé sont ceux de la Belgique (- 24 %), des Pays-Bas (- 22 %) et de la Hongrie (- 19 %).
2. Le versement des fonds issus de la FRR se poursuit
Les PNRR des 27 États membres ont été validés par le Conseil. Le dernier État membre à avoir reçu l'aval du Conseil en décembre 2022 est la Hongrie11(*).
Au total, les versements au titre de la Facilité pour la reprise et la résilience devraient représenter 723,8 milliards d'euros12(*) dont 338 milliards de subventions et 385,8 milliards de prêts. Selon la direction générale du Trésor, la mise en oeuvre de la FRR a permis de soutenir la croissance économique après la crise sanitaire et aurait contribué à hauteur de 1,1 % à la reprise entre 2021 et 2022, hors effets d'entraînement13(*).
Le mécanisme de conditionnalité des
fonds européens
au regard de l'État de droit
Le mécanisme de conditionnalité des fonds européens repose sur le règlement 2020/2092 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l'Union, adopté le 16 décembre 2020 et entré en vigueur le 1er janvier 2021. Il permet à l'Union européenne de prendre des mesures comme la suspension des paiements ou des corrections financières.
Lorsqu'elle constate des violations de l'état de droit menaçant les intérêts financiers de l'Union européenne, la Commission propose au Conseil des mesures appropriées et proportionnées. La Commission assure un suivi régulier de la situation de l'État concerné par les sanctions et procède à des réévaluations au regard des mesures correctrices adoptées par cet État au plus tard un an après l'adoption des mesures. Par suite, elle propose au Conseil une décision d'exécution levant ou adaptant les mesures adoptées. Si elle estime que la situation n'a pas évolué, elle adresse une décision d'exécution à l'État concerné dont elle informe le Conseil.
Dans deux décisions du 16 février 2022, la Cour de justice de l'UE a rejeté les recours formés par la Hongrie et la Pologne contre le règlement sur la conditionnalité liée à l'état de droit14(*). Prenant en compte cette jurisprudence, la Commission a publié dans la foulée les lignes directrices sur l'application du règlement.
La Commission européenne a activé le mécanisme de conditionnalité le 27 avril 2022 à l'encontre de la Hongrie. Les mesures correctrices présentées par le gouvernement hongrois ont été jugées insuffisantes et en 15 décembre 2022, le Conseil, sur proposition de la Commission, a adopté une décision d'exécution suspendant 55 % des fonds auxquels la Hongrie a droit au titre de la politique de cohésion.
Source : Commission des finances, d'après les documents budgétaires
La France a transmis son PNRR à la Commission européenne le 28 avril 2021. La Commission l'a formellement approuvé le 23 juin 2021 et la Conseil ECOFIN l'a validé lors de sa réunion du 13 juillet 2021.
Le PNRR français regroupe des investissements pour un total de 40 milliards d'euros. Il présente la stratégie de réforme qui accompagne la mise en oeuvre de ces investissements. Ce plan s'articule avec le plan national France Relance, auquel il contribue à hauteur de 40 % des financements et avec lequel il partage trois priorités : l'écologie, la compétitivité et la cohésion sociale et territoriale.
En août 2021, la France a ainsi pu bénéficier du premier versement, au titre du préfinancement à la suite de la validation du plan de relance et de résilience, s'élevant à 5,1 milliards d'euros. Il a été suivi d'un premier paiement à hauteur de 7,4 milliards d'euros le 4 mars 2022, ce qui représente un total de 12,5 milliards d'euros versés au titre de la FRR (soit 32 % du total prévu et le tiers du total ajusté). Ce premier versement traduisait l'atteinte de 38 jalons et cibles.
Une deuxième demande de paiement a été déposée par la France le 31 juillet 2023 pour un montant de 10,3 milliards d'euros. La Commission européenne a, par suite, ouvert une procédure d'évaluation de l'atteinte des cibles et jalons. Le versement de la deuxième tranche est conditionné à l'atteinte de 21 jalons et de 44 cibles.
Calendrier initial des versements au titre de la
FRR à la France
(avant mise à jour du PNRR en avril
2023)
(en milliards d'euros)
Source : Annexe au projet de loi de finances pour 2024 Relations financières avec l'Union européenne
Une des principales difficultés de la déclinaison de Next Generation EU au niveau national constitue l'articulation entre les crédits versés au titre de la FRR et ceux issus des politiques du cadre financier pluriannuel. En fonction des choix opérés par les autorités nationales dans la conduite des projets financés sur fonds européens, il existe un risque d'effet d'éviction de l'un ou l'autre des instruments européens.
La France a adopté une organisation interne visant à assurer la coordination des différents instruments. Elle repose sur l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) et sur le pôle PNRR organisé au sein de la direction générale du Trésor. Un guide « Articulation de la Facilité pour la reprise et la résilience avec les fonds de la politique de cohésion européenne » a été publié en septembre 2021. Cité en exemple de bonne pratique par la Cour des comptes européenne, il établit quatre grands principes pour articuler les différents instruments européens :
- un critère de temporalité, visant à privilégier l'absorption des fonds sur une base séquentielle en utilisant en priorité la FRR ou les reliquats du CFP 2014-2020 et, dans un second temps, les fonds de la politique de cohésion 2021-2027 ;
- un critère thématique, en fonction des domaines éligibles ;
- un critère « bénéficiaire », permettant de cibler les crédits issus de la FRR sur des catégories de bénéficiaires ;
- un critère territorial, permettant de répartir les fonds en fonction des priorités établies par zone géographique.
Au-delà de ces principes cardinaux, le guide recense également les bonnes pratiques que les gestionnaires doivent identifier. Un cycle de réunions sur la coordination entre la FRR et la politique de cohésion a également été organisé par l'ANCT et Régions de France avec les autorités de gestion régionales et les services ministériels compétents.
Si ce type de dispositif ne constitue pas une garantie de double financement, le rapporteur spécial estime qu'il facilite cependant la gouvernance des financements européens, notamment lorsqu'elle s'exerce à plusieurs niveaux (Commission, État, régions, parties prenantes).
3. La mise en place du plan RePower EU a conduit à une modification du PNRR français
Afin d'assurer l'indépendance de l'Union européenne vis-à-vis des énergies fossiles russes d'ici 2027 et d'accélérer sa transition énergétique, le plan RePower EU est intervenu en mars 2023. Il repose sur quatre axes principaux : les économies d'énergie, la diversification des approvisionnements, le développement des énergies renouvelables et la réduction de la part des énergies fossiles dans l'industrie et les transports. Les États membres pourront bénéficier des financements de ce plan via plusieurs véhicules.
Tout d'abord, les projets du plan RePower EU peuvent être financés par le volet « prêt » de la FRR (environ 225 milliards d'euros). Les États membres auront ainsi la possibilité de modifier leur PNRR pour y inclure un nouveau chapitre dédié.
Ensuite, le plan prévoit des versements sous la forme de subventions, financées pour partie par la vente de quotas du système d'échange de quotas d'émission (à hauteur de 40 %) et pour partie par le Fonds pour l'innovation (à hauteur de 60 %).
Enfin, les États membres disposent de la faculté de transférer des financements issus d'autres fonds. Ainsi, jusqu'à 5,4 milliards d'euros en provenance de la réserve d'ajustement Brexit pourront être redirigés vers la FRR. Les États pourront également réviser leurs programmes de cohésion afin d'y intégrer les objectifs du plan RePower EU pour un maximum de 7,5 % des fonds de la politique de cohésion prévus pour 2021-2027.
Début octobre 2023, 19 États membres avaient sollicité une mise à jour de leur PNRR.
Ainsi, la France a rapidement présenté une mise à jour de son PNRR, le 20 avril 2023. Les financements de RePower EU devraient permettre de financer des mesures visant à accroître la décarbonation de l'industrie et l'indépendance énergétique de la France. Le PNRR français révisé a été adopté par le Conseil ECOFIN du 14 juillet 2023. Le chapitre RePower EU du PNRR révisé comprend :
- deux investissements participant de l'effort de décarbonation de la France, à savoir le financement du PIIEC (projet important d'intérêt européen commun) hydrogène15(*) (à hauteur de 800 millions d'euros), d'une part, et le financement de l'appel à projets « Industrie Zéro Fossile » visant à soutenir des actions de décarbonation de la chaleur et d'efficacité énergétique (pour 300 millions d'euros), d'autre part ;
- des actions en faveur de la rénovation énergétique du bâti privé et public, en premier lieu une participation au financement du dispositif MaPrimeRénov' (pour 1,6 milliard d'euros), mais également une contribution au financement des appels à projets résilience I et résilience II, qui ont pour objectif de sélectionner et de financer les opérations de réduction de la consommation d'énergie fossile au sein des bâtiments (pour 100 millions d'euros).
Le financement de ces actions est complété par un volet réforme reposant sur trois réformes structurelles : la mise en oeuvre de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables, l'application du plan de sobriété énergétique et la coordination de la planification écologique confiée au Secrétariat général de la planification écologique.
Financements attendus par la France au titre
de Next Generation EU
et de RePower EU
|
Modalité de financement |
Financements attendus par la France via Next
Generation EU |
Montants en millions d'euros |
|
Plan Next Generation EU |
Facilité pour la relance et la résilience (FRR) |
37 458 |
|
REACT-EU |
3 941 |
|
|
Fonds de transition juste |
580 |
|
|
FEADER |
864 |
|
|
Fonds d'innovation et quotas ETS |
RePower EU |
2 317 |
|
Budget de l'UE |
Transfert réserve d'ajustement Brexit |
504 |
|
Total des financements attendus |
45 664 |
|
|
... dont issus de Next Generation EU |
42 843 |
|
Source : Cour des comptes
* 9 Prix de 2018.
* 10 La FRR fait l'objet d'une une gouvernance spécifique. En effet, l'allocation des crédits de la FRR nécessite que les États membres présentent à la Commission européenne des plans nationaux détaillant leurs programmes de réformes et d'investissement pour les années 2021 à 2023 (le « plan national de relance et de résilience », PNRR). La Commission européenne dispose ensuite d'un délai de deux mois pour évaluer ces plans, et examiner leur cohérence avec les recommandations par pays réalisées dans le cadre du Semestre européen. L'évaluation des plans est ensuite approuvée par le Conseil statuant à la majorité qualifiée, dans un délai de quatre semaines après la proposition de la Commission européenne.
* 11 L'agrément du Conseil était bloqué depuis avril 2021, du fait des tensions liées au respect de l'état de droit.
* 12 Soit 672,5 milliards prix de 2018.
* 13 Direction générale du Trésor, Trésor, « A quoi servent les plans de relance mis en place à la crise covid-19 ? », Trésor-Eco n°324, mars 2023.
* 14 Cour de justice de l'Union européenne, décisions C-156/21 et C-157/21 rendues le 16 février 2022.
* 15 En 2023, cinq projets relavant du PIIEC hydrogène devraient être financés.