Projet de loi de finances pour 2024 : Médias, livre et industries culturelles

II. LE PROGRAMME « PRESSE ET MÉDIAS » : UNE RELATIVE STABILISATION DES AIDES À LA PRESSE DANS L'ATTENTE DE LEUR NÉCESSAIRE RÉFORME

Le présent projet de loi de finances prévoit de porter les crédits du programme 180 « Presse et médias » à 377,7 millions d'euros en AE et 376,7 millions d'euros en CP. Cela correspond à une hausse d'1,5 % des crédits, soit une stabilisation après la forte augmentation accordée en 2023 (+ 6,1 % en AE et + 5,8 % en CP).

Corrigée de l'hypothèse d'inflation prévue en projet de loi de programmation des finances publiques pour 2023 à 2027, l'évolution des crédits en volume est de -1 % en AE comme en CP.

Répartition des crédits de paiement par action
au sein du programme 180 « Presse et médias »

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

En 2023, la hausse des crédits était concentrée sur les aides à la presse (+ 17,3 millions d'euros) et le soutien à l'expression radiophonique : (+ 2,9 millions d'euros). A contrario, en 2024, la tendance est inversée : les aides à la presse reculent de 0,4 % et le soutien à l'expression radiophonique d'1 %, tandis que la quasi-totalité de la croissance de la mission est liée à celle de la dotation à l'Agence France presse (+ 5 %) et du soutien aux médias de proximité (+ 7 %).

Évolution des crédits du programme 180 « Presse et médias »
de 2022 à 2024

(en euros en AE = CP)

	LFI 2022	LFI 2023	PLF 2024	Évolution 2023/2024 (en euros)	Évolution 2023/2024 (en %)	Évolution corrigée de l'inflation (en %)
Action 01 : Relations financières avec l'AFP	134 976 239	134 976 239	141 692 217	6 715 978	5,0 %	2,42 %
Action 02 : Aides à la presse	179 186 325	197 542 361	196 826 383	- 715 978	- 0,4 %	- 2,79 %
Action 05 : Soutien aux médias de proximité	1 831 660	1 831 660	1 958 654	126 994	6,9 %	4,33 %
Action 06 : Soutien à l'expression radiophonique locale	33 098 639	36 032 069	35 688 639	- 343 430	- 1,0 %	- 3,37 %
Action 07 : Compagnie internationale de radio et de télévision	1 666 500	1 666 500	1 666 500	0	0,0 %	- 2,44 %
Programme 180 : Presse et médias	350 759 363	372 049 399	377 832 393	5 782 994	1,6 %	- 0,9 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

A. UNE RÉFORME DES AIDES À LA PRESSE QUI CONSTITUE UN DES PRINCIPAUX ENJEUX DES ÉTATS GÉNÉRAUX DE L'INFORMATION

L'action n° 2 du programme 180 recense trois types d'aides à la presse : les aides à la diffusion, les aides au pluralisme et les aides à la modernisation du secteur.

Répartition des crédits de paiement par sous-action
au sein de l'action 02 « Aides à la presse »

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Le montant total des aides à la presse devrait atteindre 197,5 millions d'euros en AE et 196,5 millions en CP en 2023. Il diminue donc de 0,3 % par rapport à l'année précédente, année où ce montant était en nette progression par rapport à 2022 (+ 10,2 % en AE et + 9,6 % en CP).

Montant des aides à la presse prévues au sein du programme 180

(en CP, en euros)

Action	Montant 2023	Montant 2024
Sous-action 01 « Aides à la diffusion »	118 993 939	114 734 447
Aide au portage de la presse	35 100 000	35 100 000
Aide à l'exemplaire posté	72 206 036	68 200 000
Exonération de charges patronales pour les vendeurs-colporteurs et porteurs de presse	11 687 903	11 434 447
Sous-action 02 « Aides au pluralisme »	23 225 000	25 925 000
Aide aux publications nationales d'information politique et générale à faibles ressources publicitaires	14 355 000	17 055 000
Aide aux quotidiens régionaux, départementaux et locaux d'information politique et générale à faibles ressources de petites annonces	1 400 000	1 400 000
Aide au pluralisme des titres ultramarins	2 000 000	2 000 000
Aide au pluralisme de la presse périodique régionale et locale	1 470 000	1 470 000
Aide aux services de presse en ligne	4 000 000	4 000 000
Sous-action 03 « Aides à la modernisation »	54 283 302	55 126 816
Aide à la modernisation de la distribution de la presse	27 850 000	27 850 000
Aide à la modernisation des diffuseurs de presse	6 000 000	6 000 000
Fonds stratégique pour le développement de la presse	15 433 302	16 276 816
Fonds de soutien à l'émergence et à l'innovation dans la presse	5 000 000	5 000 000
Total	196 502 241	195 786 263

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

1. Une crise qui dure pour le secteur de la presse papier

Les difficultés structurelles du secteur de la presse écrite, dans un contexte de concurrence avec d'autres modes d'information, font l'objet de multiples analyses. Le chiffre d'affaires global du secteur a reculé de 6 % entre 2019 et 2022, et cette tendance est amenée à durer. En particulier, la diminution des recettes publicitaires (- 2,8 % depuis 2019) interroge notamment sur la capacité du secteur à mobiliser des ressources propres.

Le chiffre d'affaires (CA) de la presse

(en euros et en %)

	2020		2021		2022		Évolution 2020/2021	Évolution 2021/2022	Évolution 2019/2022
	En milliers d'euros*	Poids dans le CA en %	En milliers d'euros*	Poids dans le CA en %	En milliers d'euros*	Poids dans le CA en %
Recettes de ventes, dont :	4 089 057	72,7	4 298 886	71,1	4 194 215	70,0	5,1 %	- 2,4 %	- 6,5 %
Ventes au numéro	1 740 057	31,0	1 906 945	31,6	1 822 340	30,4	9,6 %	- 4,4 %	- 12,4 %
Vente par Abonnement	2 349 001	41,8	2 391 940	39,6	2 371 874	39,6	1,8 %	- 0,8 %	- 1,5 %
Recettes de publicité, dont :	1 532 276	27,3	1 743 130	28,9	1 795 112	30,0	13,8 %	3,0 %	- 4,4 %
Publicité commerciale	1 201 491	21,4	1 402 557	23,2	1 454 479	24,3	16,7 %	3,7 %	- 2,8 %
Petites annonces	330 785	5,9	340 573	5,6	340 633	5,7	3,0 %	0,0 %	- 10,7 %
CA de la presse écrite	5 621 333	100	6 042 016	100	5 989 327	100	7,5 %	- 0,9 %	- 5,9 %

Source : ministère de la culture

À ce constat structurel s'ajoute les hausses conjoncturelles découlant de l'actualité internationale d'une part et de l'inflation, en particulier du coût du papier, d'autre part. En 2022, la presse a connu une très forte hausse du prix du papier qui se traduit par un poids croissant de ce poste de dépenses dans la structure des coûts de production.

Pour y faire face, il a été mis en place en 2023 une aide exceptionnelle à destination des entreprises de presse particulièrement affectées par les conséquences économiques et financières de la guerre en Ukraine, en raison de la hausse de certains coûts de production des publications imprimées^3(*).

L'assiette permettant le calcul de l'aide attribuée à chaque publication est égale à la différence entre les coûts d'approvisionnement en papier entre février 2022 et décembre 2022, d'une part, et les onze douzièmes des coûts d'approvisionnement en papier de 2021, d'autre part. Le montant de l'aide attribuée sera égal à la multiplication de cette assiette par un taux défini par arrêté. Ce taux pourra être majoré pour les publications d'information politique et générale et en fonction de l'importance de l'évolution de l'excédent brut d'exploitation. Il sera établi à la suite de la réception de l'ensemble des demandes d'aide afin de permettre la meilleure compensation des éditeurs dans le respect de l'enveloppe allouée au dispositif.

L'enveloppe de 30 millions d'euros allouée à ce dispositif est financée par des crédits destinés au secteur de la presse qui n'ont pas été consommés dans le cadre du plan de relance et par 5 millions d'euros ouverts en loi de finances rectificative pour 2022^4(*). D'après les documents budgétaires, cette aide devrait être versée à l'automne 2023, les entreprises de presse ayant eu jusqu'à juillet pour en demander l'attribution. Au vu du versement très tardif de cette aide pour 2023, il y a lieu de s'interroger sur le caractère indispensable de son attribution.

Si cette aide ponctuelle est indispensable pour certains titres de presse, elle ne saurait éluder les difficultés de long terme du secteur, nécessitant une réforme d'ampleur (cf. infra).

2. Une stabilité du montant dédié aux aides à la presse qui ne répond toujours pas au sujet des aides à la diffusion

a) Les conséquences de la réforme des aides à la diffusion sont moindres en 2024, dans un contexte de ventes toujours en chute

La réforme des aides à la distribution, ou réforme Giannesini, du nom du conseiller maître à la Cour des comptes à l'origine de ces propositions, est intervenue en projet de loi de finances pour 2022. Le protocole d'accord portant réforme et programmation du service public de distribution de la presse papier abonnée pour les années 2022-2026 a été signé en février 2022.

Il prévoit notamment la conservation d'une seule grille tarifaire pour l'ensemble des publications s'étant vu délivrer un certificat d'inscription sur les registres de la Commission paritaire des publications et agences de presse (CPPAP).

Ce protocole prévoit également la création d'une aide à l'exemplaire^5(*), réservée aux titres d'information politique et générale (IPG) d'une périodicité au maximum hebdomadaire et aux publications d'une périodicité au maximum quotidienne qui apportent régulièrement des informations et des commentaires sur l'actualité de l'ensemble des disciplines sportives. La nouvelle aide à l'exemplaire fonctionne selon un double barème : l'un concernant les exemplaires postés et l'autre pour les exemplaires portés.

Répartition des aides directes à la presse

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances

Le volet dédié aux exemplaires postés est destiné aux éditeurs des publications d'information politique et générale (IPG) et quotidiens à faibles ressources publicitaires ou à faibles ressources de petites annonces (QFRP/QFRA), d'une périodicité au maximum hebdomadaire.

Le coût de l'aide à l'exemplaire posté est évalué en 2024 à 68,2 millions d'euros, soit une diminution de 4 millions d'euros par rapport à la LFI 2023.

Afin d'encourager le portage, le montant de l'aide à l'exemplaire devrait diminuer de 15 % à compter du 1^er janvier 2024, sauf pour les exemplaires distribués dans les communes situées dans les zones dites peu denses dans lesquelles il n'existe pas à court terme d'alternative à la distribution postale.

Le second volet, d'un montant de 32,7 millions d'euros, vise les titres portés par un réseau ou par une composante d'un réseau ayant conclu une convention-cadre avec la direction générale des médias et des industries culturelles du ministère de la culture et qui seront donc éligibles au dispositif. À mi-2023, 22 conventions (pour 63 sociétés) étaient signées.

L'aide aux exemplaires portés est assise sur les volumes portés pendant une année donnée et est liquidée et versée aux éditeurs au cours de l'année suivante. Elle comporte une part de plafonnement : le montant de l'aide ne peut être supérieur aux coûts supportés par l'éditeur bénéficiaire pour la distribution des titres constituant l'assiette de l'aide. Par ailleurs, dans le cas où les crédits disponibles au titre d'une année sont inférieurs aux montants calculés, les montants attribués à chaque bénéficiaire peuvent faire l'objet d'un abattement à partir de 15 millions d'exemplaires portés.

La réforme des aides à la diffusion s'effectue dans un contexte de très forte tension sur la filière. En effet, la diffusion par abonnement connaît une forte diminution : - 7,3 % en 2022 par rapport à 2021 et - 19,3 % par rapport à 2019 pour la presse quotidienne nationale d'une part, et 5,8 % et - 12,6 % pour la presse quotidienne régionale.

Celle-ci n'atteint toutefois pas le rythme de la vente au numéro, qui a diminué pour l'ensemble de la presse de respectivement - 8,4 % par rapport à 2021 et - 31,1 % par rapport à 2019. Pour la seule presse quotidienne, les chiffres sont vertigineux : les ventes de la presse quotidienne nationale ont diminué de - 7,7 % entre 2021 et 2022 et de - 53,5 % entre 2019 et 2022 et celles de la presse quotidienne régionale de respectivement - 8,8 % et - 27,6 %.

Ventes au numéro en France

(en millions d'exemplaires et en %)

Source : commission des finances

En conséquence, les montants accordés au titre de l'aide à la diffusion devraient donc mécaniquement diminuer au cours des prochaines années, faute de candidats. La direction générale des médias et des industries culturelles table sur une diminution des crédits à 79 millions d'euros en 2026, contre 107,4 millions d'euros en 2022 et 101 millions d'euros en 2023.

b) Quel modèle économique pour France Messagerie ?

Le groupe Presstalis, entreprise de messagerie de presse privée, était jusqu'à sa liquidation en juillet 2020, l'un des principaux acteurs de la distribution de la presse en France et, de fait, le seul opérateur de distribution de la presse quotidienne nationale. Face à une impasse de trésorerie de près de 50 millions d'euros en avril 2020, Presstalis s'est déclarée en cessation des paiements et une procédure collective a été ouverte devant le tribunal de commerce de Paris. Le 1^er juillet 2020, le tribunal a homologué la reprise du niveau 1 de la société par la coopérative des quotidiens et la création de France Messagerie.

140 millions d'euros en AE = CP étaient prévus par la troisième loi de finances rectificative pour 2020 pour la restructuration de Presstalis et son remplacement par France Messagerie.

En 2022, France Messagerie présentait un résultat positif de 4,9 millions d'euros, essentiellement grâce au soutien de l'État. En effet, dans le cadre du protocole de conciliation homologué par le Tribunal de commerce de Paris le 14 mars 2018, il avait été convenu avec les coopérateurs de Presstalis que l'aide à la distribution de la presse quotidienne nationale d'IPG serait portée de 18 à 27 millions d'euros jusqu'en 2021, par redéploiement de crédits issus du fonds stratégique pour le développement de la presse (FSDP). Ce soutien financier s'apparente désormais à du provisoire qui dure, dans la mesure où, l'équilibre économique du système de distribution ne s'améliorant pas, il a été décidé de maintenir l'aide à son niveau de 2021 pour 2022, 2023 et 2024.

Dès lors, dans un contexte où la digitalisation de la presse, la rapidité de la diffusion de l'information comme le coût écologique de la distribution rendent cette diffusion en large partie obsolète, et où il n'y a donc que peu d'espoir de voir la diffusion par France Messagerie augmenter au cours des prochaines années, la question se pose de la pertinence de ce modèle de financement. En tout état de cause, il ne semble pas intégralement légitime que l'État continue à porter le coût de la diffusion, alors que Presstalis puis France Messagerie auront coûté à l'État plus d'un demi-milliard d'euros en dix ans.

3. Une réforme des aides à la presse qui doit accompagner la refonte du modèle économique du secteur

La distribution ne peut cependant constituer le seul prisme en vue d'une réforme des aides à la presse. La corrélation entre la nature actuelle des aides et leur modalités d'attribution, d'un côté, et les défis posés en termes industriels par la mutation de l'accès à l'information et les conséquences de celle-ci sur la vie de titres de presse, de l'autre, doivent servir de points cardinaux à une réforme d'ampleur du régime d'aides. Il est indispensable que les États généraux de l'information actuellement en cours débouchent sur des propositions concrètes sur ce point.

L'organisation des États généraux de l'information

Annoncés par le Président de la République dans le courant de la campagne électorale au printemps 2022, les États Généraux de l'information (EGI) ont été lancés en juillet 2023.

Les EGI sont conduits par un comité de pilotage, présidé par Bruno Lasserre, ancien vice-président du Conseil d'État, avec comme délégué général Christophe Deloire, directeur général de Reporteurs sans frontières et comprenant cinq autres membres.

Ce chantier de plusieurs mois se déroulera en trois temps :

- octobre / décembre 2023 : diagnostic et propositions ;

- janvier / mars 2024 : délibérations sur les propositions ;

- avril / juin 2024 : synthèse et restitution.

Les États généraux comportent plusieurs groupes de travail thématiques :

- « L'Espace informationnel et l'innovation technologique », présidé par Sébastien Soriano, ancien président de l'ARCEP ;

- « Citoyenneté, information et démocratie », présidé par Pascal Ruffenach, président du directoire du groupe Bayard ;

- « L'avenir des médias d'information et du journalisme », présidé par Christopher Baldelli, président de Public Sénat ;

- « Souveraineté et lutte contre les ingérences étrangères », présidé par Arancha Gonzalez Laya, ancienne ministre des affaires étrangères de l'Espagne et doyenne de l'École des Affaires internationales de Sciences Po Paris ;

- « L'État et la régulation », présidé par Isabelle Falque-Pierrotin, ancienne présidente de la CNIL.

Source : ministère de la culture

Le rapport précédent de la commission des finances sur les aides à la presse^6(*) plaidait pour la refonte de l'ensemble des aides (distribution, pluralisme, modernisation) versées actuellement à plusieurs acteurs de la filière en une aide unique au titre, évolutive en fonction de son degré de digitalisation, de sa participation à la connaissance et au savoir - la question de la pertinence du critère d'information politique et générale est notamment posée - et de son accès aux ressources publicitaires.

Sociétés subventionnées et montants alloués

(en nombre d'acteurs et en euros)

	Nombre d'acteurs privés subventionnés	Montant total	Subvention moyenne
2022	1 379	248 033 967	179 865
2023	1 309	255 309 236	195 041

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

L'aide à la presse doit aujourd'hui être conçue comme une aide à l'investissement et non plus comme un soutien à des titres fragiles, n'ayant pas pu ou su procéder à une révision de leurs modèles ou comme un appui à des messageries qui ne peuvent rien face à la diminution inexorable du lectorat « papier ». Il s'agit de passer d'une logique de rafistolage à celle d'un accompagnement rationnel.

Au-delà de l'aide à la distribution et à la modernisation, la question des aides au pluralisme doit être posée. Le dispositif profite de fait à quatre quotidiens (La Croix, L'Humanité, Libération et L'Opinion) sans qu'une réflexion ne soit lancée sur la structure même de ces groupes de presse.

Montants versés aux principaux groupes de presse

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire

De fait, il pourrait être opportun, dans un contexte de concentration des médias, de procéder à une réorientation des aides au pluralisme, désormais conçues comme un soutien à l'indépendance, visant presse écrite et médias tout en ligne. La notion d'indépendance serait dès lors un critère de majoration de l'aide unique au titre.

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* ³ Décret n° 2023-331 du 3 mai 2023.

* ⁴ Loi du 1^er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.

* ⁵ Décret n° 2023-132 du 24 février 2023.

* ⁶ Vitamine ou morphine ? Quel avenir pour les aides à la presse écrite ?, rapport de Roger KAROUTCHI au nom de la commission des finances, juin 2021.