EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 7 novembre 2023, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure spéciale, sur la mission « Régimes sociaux et de retraite » et le compte d'affectation spéciale « Pensions ».
Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure spéciale de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions ». - Mes chers collègues, comme chaque année, je vais vous présenter conjointement les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et ceux du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », qui représentent, à eux deux, un montant global de 74 milliards d'euros de crédits pour 2024. Ils constituent les dépenses auxquelles le budget de l'État doit faire face en matière de pensions de retraite, soit directement, envers les fonctionnaires civils et militaires, pour 67,6 milliards d'euros, soit indirectement, en apportant une subvention d'équilibre à certains régimes spéciaux déficitaires, pour 6,2 milliards d'euros.
L'année 2024 est une année particulière, dès lors qu'elle est la première de pleine application de la réforme paramétrique des retraites de 2023, votée, dans les conditions que nous avons tous à l'esprit, au printemps dernier et entrée en vigueur à compter du 1er septembre 2023. Cette réforme ne suffira pas à équilibrer à moyen terme notre système de retraite.
En effet, les projections actualisées publiées par le Conseil d'orientation des retraites (COR) en juin dernier sont très nettes : si le recul de l'âge de départ permettra, à moyen terme, de limiter le flux des départs en retraite, cet effet ne suffira pas à compenser la hausse des dépenses de retraite, qui devrait se traduire, selon les projections du COR, par un déficit de 0,3 % du PIB du système de retraite à l'horizon 2027.
En ce qui concerne la mission « Régimes sociaux et de retraite », les crédits proposés pour la mission atteindraient 6,2 milliards d'euros, fléchés, à plus de 70 %, vers les régimes de retraite spéciaux des agents de la SNCF et de la RATP. Ils couvrent aussi les besoins des régimes des marins, des employés des mines, de la Seita, ainsi que, depuis cette année, les régimes de l'Opéra de Paris et de la Comédie-Française, ce qui satisfait l'une de mes demandes de l'an passé.
La hausse de 1,5 % des crédits demandés pour la mission illustre le déficit croissant de ces régimes spéciaux, qui connaissent une situation démographique dégradée et qui doivent faire face à la hausse des pensions moyennes versées sous l'effet de l'allongement des carrières des nouveaux pensionnés. Pour exemple, la SNCF compte 115 000 cotisants pour 235 000 pensionnés.
Cependant, la réforme paramétrique n'a pas d'effet significatif sur les dépenses des régimes de la SNCF et de la RATP, dès lors que le Gouvernement a prévu qu'elle n'entrerait pas en vigueur avant le 1er janvier 2025 pour ces deux régimes.
Au-delà de cette dynamique, qui poursuit la tendance engagée depuis plusieurs années, la réforme de 2023 a également eu pour effet de fermer aux nouveaux entrants le régime de la RATP à compter du 1er septembre 2023. Depuis cette date, les nouveaux agents de la RATP sont affiliés au régime général. Cependant, la caisse de retraite de la RATP reste responsable du paiement et de la liquidation des cotisants, qui étaient affiliés au régime avant sa fermeture, et la date d'extinction effective du régime devrait intervenir aux alentours de 2116 - l'ouverture à la concurrence sera passée par là...
L'incidence sur la forme ne sera pas neutre, car, à l'article 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui a été adopté par « 49 3 » à l'Assemblée nationale, le Gouvernement propose une refonte du schéma de financement des régimes sociaux fermés. Dans ce schéma, l'ensemble des régimes spéciaux fermés, dont ceux de la SNCF et de la RATP, mais également tous les régimes fermés de la mission « Régimes sociaux et de retraite », seraient intégrés financièrement à la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav).
Par conséquent, l'État ne verserait plus annuellement une subvention d'équilibre pour ces régimes, mais affecterait au régime général une fraction de TVA ayant pour objet de compenser globalement les charges associées à ces subventions d'équilibre.
Cette nouvelle architecture de financement, qui entrerait en vigueur dès 2025 et aurait pour conséquence de vider la mission « Régimes sociaux et de retraite » de 87 % de ses crédits, soulève deux préoccupations majeures.
Premièrement, l'architecture proposée réduit - pour ne pas dire « supprime » - la lisibilité du financement des régimes spéciaux, car elle fait disparaître les subventions annuelles versées par l'État à chacun de ces régimes, qui permettaient d'identifier clairement la part des dépenses de ces régimes payée par la solidarité nationale.
Deuxièmement, l'architecture proposée a pour effet de dessaisir le Parlement, et singulièrement notre commission, de sa mission de vote annuel et de contrôle sur ces subventions d'équilibre. Demain, avec l'adoption du nouveau schéma de financement, l'examen annuel des crédits disparaîtra, au profit d'un vote unique sur la fraction de TVA affectée au régime général.
Il me paraît important de développer devant vous ces éléments, qui pourraient avoir rapidement des conséquences sur la maquette budgétaire de la mission. Cependant, l'adoption de ce schéma de financement relève du projet de loi de financement de la sécurité sociale, et non du projet de loi de finances. Je vous propose donc d'adopter les crédits proposés pour 2024, qui seront en tout état de cause nécessaires pour verser aux régimes spéciaux concernés leur subvention d'équilibre.
Dans un second temps, nous examinons les crédits proposés pour le CAS « Pensions ». Les contributions ministérielles à ce compte d'affectation spéciale vont inéluctablement augmenter dans les prochaines années.
Comme l'ensemble des régimes de retraite, le régime de la fonction publique se trouve dans une conjoncture particulièrement délicate, qui est le résultat de deux facteurs. D'un côté, il connaît une hausse très dynamique de ses dépenses, du fait de l'indexation des pensions sur l'inflation, qui se traduira par une revalorisation prévue de 5,3 % en janvier 2024. De l'autre, la hausse de ces recettes est limitée par le fait que les rémunérations publiques ne sont pas aussi dynamiques que l'inflation et que leur rythme de croissance devrait être de 1,8 % seulement en 2024.
Le résultat de ces deux tendances est un déficit croissant pour le CAS « Pensions », dont le déficit atteindra 2,5 milliards d'euros en 2024 et est estimé à 4,6 milliards d'euros pour 2026.
Le creusement du déficit du régime des retraites de l'État aura des conséquences sur l'ensemble des missions du budget général. En effet, en application d'une règle de bonne gestion inscrite dans la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) en 2001, le solde cumulé du CAS « Pensions » doit obligatoirement être équilibré à tout moment. Excédentaire de 9,5 milliards d'euros en 2021, le solde cumulé du CAS « Pensions » n'a cessé de décroître en raison du niveau moyen des pensions servies, en hausse, et du nombre de cotisants, en baisse. Dans les projections actuelles, ce solde cumulé risquerait de devenir négatif dès 2026.
Par conséquent, le Gouvernement sera forcé de réagir pour augmenter les recettes du régime. L'hypothèse la plus probable, sauf à imaginer une désindexation des pensions publiques, est celle d'une hausse par le Gouvernement du taux de contribution de l'État employeur, c'est-à-dire de la part des crédits prise dans chacun des ministères sur les dépenses de personnel pour alimenter le CAS « Pensions ». Le taux de contribution de l'État employeur, qui est aujourd'hui de 74,28 % pour la fonction publique d'État et de 126,07 % pour les militaires, ne doit pas être comparé avec le taux moyen de cotisations patronales du régime général. Il est celui qui permet d'équilibrer les besoins de pensions au regard de la masse des traitements indiciaires, intégrant en cela le déséquilibre démographique entre le nombre de pensionnés et le nombre d'actifs.
La nécessaire hausse du taux de contribution de l'État employeur, qui devra couvrir les déficits du régime pour respecter la règle organique que j'ai mentionnée, aura une traduction très concrète dans l'augmentation des crédits des missions que nous examinons tous successivement, comme rapporteurs spéciaux.
Eu égard au montant des déficits estimé en 2026, il faudra donc répartir une hausse de crédits de l'ordre de 4,5 milliards d'euros entre les missions du budget, ce qui pourrait avoir des conséquences sur l'activité des ministères concernés et sur le respect des différentes lois de programmation.
Étant donné la proximité de l'échéance et l'importance des enjeux budgétaires de cette question, je regrette que les interlocuteurs de l'administration que j'ai auditionnés n'aient pu me transmettre d'hypothèse précise et chiffrée sur le montant de la hausse envisagée du taux de contribution de l'État employeur. Cette question reste donc très largement ouverte, et je nous invite collectivement à être attentifs à la manière dont le Gouvernement entend équilibrer, dans les années à venir, le régime des fonctionnaires de l'État et le CAS « Pensions ».
Au bénéfice de ces observations, et dans la mesure où les crédits du CAS « Pensions », comme ceux de la mission « Régimes sociaux et de retraite », ont pour objet de verser des pensions à des ayants droit, je vous propose, mes chers collègues, d'adopter, sans les modifier, les crédits de la mission et du compte d'affectation spéciale.
Mme Pascale Gruny, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales sur la mission « Régimes sociaux et de retraite ». - Je suis complètement d'accord avec madame Vermeillet.
Le régime est in fine équilibré par l'État, bien qu'il soit déséquilibré démographiquement. Je trouve donc assez étonnant que le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) transfère au régime général les gains tirés de la réforme des retraites pour le régime des fonctionnaires.
Reprenant, cette année, la branche vieillesse, j'ai participé à l'audition des dirigeants du service des retraites de l'État pour la première fois. Je peux vous dire que je n'ai senti aucune volonté de transparence ! Je pense que Sylvie Vermeillet a eu le même ressenti. Les réponses qui nous ont été données étaient tellement confuses qu'il nous est impossible d'avoir une vision claire sur les ajustements paramétriques qui seront rendus nécessaires par la conjoncture.
S'agissant de l'adossement au régime général des régimes spéciaux fermés, qui va entraîner une perte de visibilité sur la part de leurs ressources que finance le contribuable, je vous proposerai, dans le cadre du PLFSS, un amendement sur le sujet.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Merci, madame la rapporteure spéciale. Il est vrai que ce sujet reste assez opaque !
Nous allons essayer d'évaluer par anticipation pour mieux comprendre ce que l'administration ne nous aide pas à comprendre. Nous devrons réfléchir à ce que nous inscrirons à notre programme de travail sur ce sujet du CAS « Pensions », qui n'est pas une mince affaire, loin de là - je renvoie au dernier débat que nous avons eu sur les retraites...
Je pense que cela nécessitera une fine expertise. Je devine que madame la rapporteure spéciale s'y attellera avec plaisir et pugnacité !
M. Victorin Lurel. - Merci, chère collègue, pour ce rapport.
Nous avons voté une réforme des retraites au radar et à l'aveuglette. Nous découvrons aujourd'hui les conséquences, qui auraient pu être anticipées, d'une loi mauvaise, à tout le moins peu opportune.
Quand on tente de comprendre à quel horizon prévisionnel l'équilibre serait assuré, c'est le noir total ! J'avoue que je suis assez estomaqué par le dernier graphique de votre document de synthèse : l'État devrait, d'ici à quelques années, verser une subvention d'équilibre fictive de 39 milliards d'euros pour la fonction publique d'État - si j'ai bien compris, toutes choses égales par ailleurs, c'est-à-dire sans modification du taux de contribution de l'État employeur. Pourriez-vous m'éclairer ?
M. Vincent Delahaye. - Merci à notre rapporteure spéciale. Il est vrai que le sujet est assez compliqué...
Je souscris aux propos de Pascale Gruny : dès que l'on cherche à creuser un peu - c'est vrai s'agissant d'un certain nombre de missions -, on a du mal à obtenir des informations claires, lisibles, compréhensibles par tous.
Je reviens à mon tour sur le dernier schéma de la note de synthèse, qui a attiré mon attention, parce qu'il retrace des cotisations patronales et une subvention d'équilibre fictives. Les cotisations salariales, ce sont les cotisations des fonctionnaires d'État actuels, et, 7 milliards d'euros représentent 12,5% de 56 milliards d'euros, ce qui signifie que l'État assure 87 % du financement. J'ai cru entendre que les taux de cotisations annoncés n'étaient pas comparables aux taux des entreprises. À combien s'élèvent ces derniers ? Pour ma part, il me semblerait normal que l'État employeur utilise le même taux de cotisations que celui des entreprises, la subvention complémentaire venant s'ajouter. J'ignore quel montant cela représente au total.
Le tableau date de 2021. J'imagine que la rapporteure spéciale n'a pu avoir d'actualisation pour 2023 ni, à plus forte raison, pour 2024, mais, comme les choses évoluent assez vite, il serait intéressant que l'administration le mette à jour chaque année, même si la maquette change - en tant que rapporteur pour avis du PLFSS, cela m'intéresse tout particulièrement.
Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure spéciale. - Comme l'a dit Pascale Gruny, il est toujours compliqué d'obtenir des réponses du côté de l'administration. À la vérité, ce que je sens, au fil des années, c'est un manque d'anticipation.
Nous nous préoccupons des évolutions, qui sont importantes - le budget s'élève tout de même à 74 milliards d'euros ! Tant que le CAS « Pensions » était très excédentaire - 9,5 milliards d'euros en 2021 -, tout allait bien. Or il s'est mis à être structurellement déficitaire. Nous avons alerté sur cette évolution, ainsi que sur la nécessité de faire quelque chose.
Il est vrai que, lors des auditions de cette année, nous avons eu le sentiment que les projections sur le relèvement du taux de contribution de l'État employeur, à l'horizon 2026 vraisemblablement, n'avaient pas été réalisées. Le manque d'anticipation est criant.
Monsieur le rapporteur général, oui, la question des retraites est un labyrinthe, et la lisibilité est d'autant plus nécessaire que la réforme va se traduire par un effacement des subventions d'équilibre en direction des régimes spéciaux, au profit d'une fraction de TVA. Je crains que cela ne conduise à ce que nous disposions de moins de détails sur les évolutions.
Bien évidemment, il est nécessaire de continuer à garder de la lisibilité afin de connaître l'effort de la solidarité nationale pour chaque régime spécial, effort rendu nécessaire par les déséquilibres démographiques, mais pas seulement.
Enfin, depuis cette année, les régimes de la Comédie-Française et de l'Opéra sont intégrés, pour la première fois, dans le périmètre de cette mission. C'est très bien ! Pour ce qui concerne la Comédie-Française, il y a 347 cotisants pour 439 pensionnés. Le tout-petit déséquilibre démographique requiert une contribution de l'État de 5 millions d'euros annuels. À l'Opéra de Paris, on compte 1 859 cotisants pour 1 829 pensionnés. Il n'y a pas de déséquilibre démographique, mais, compte tenu de la durée de cotisation, il existe un vrai régime spécial, qui nécessite 19 millions de compensations par l'État.
On pourrait évidemment parler plus dans le détail du régime de la SNCF, dont la fermeture, en 2020, n'a pas entraîné de perte de lisibilité. D'une part, la SNCF a mis en place un panel de cotisations différencié en deux blocs : les cotisations salariales et patronales. Ce que l'on appelle le « T1 » correspond au régime de droit commun - les salariés de la SNCF et l'employeur cotisent. Le « T2 » correspond aux dispositifs dérogatoires dont bénéficient les affiliés dans le cadre du régime de la SNCF. Lors de la fermeture du régime, la SNCF a conclu une convention avec la Cnav et avec Agirc-Arrco, qui encaissent les cotisations des nouveaux entrants, alors que la SNCF continue à verser les pensions des retraités affiliés au régime. Cela a pris un peu de temps, mais on y est arrivé... On aurait presque voulu que cela existe pour les autres régimes !
Je crains notamment que la fermeture du régime de la RATP ne conduise à une dilution encore plus grande, surtout avec l'ouverture à la concurrence au 1er janvier 2025, pour les bus, puis les métros à une date ultérieure. Je redoute que l'on ne perde la lisibilité existante, alors que chacun doit être informé de l'effort de la contribution nationale envers tous ces régimes spéciaux.
Monsieur le rapporteur général, il y a beaucoup à dire sur la lisibilité. Les retraites, c'est 361 milliards d'euros au total. Là, je ne parle que des 74 milliards d'euros qui concernent l'État ! Pour nous guider dans ce labyrinthe, il faudrait que les taxes affectées soient ajoutées dans le périmètre de la mission. De fait, le régime des industries électriques et gazières auquel on met fin est alimenté par des taxes affectées. Le montant des taxes affectées par l'État au financement des régimes spéciaux atteint au total 5,4 milliards d'euros.
Si l'on ajoute de la complexité à un schéma déjà bien assez compliqué comme cela, le Parlement aura beaucoup de mal à contrôler quoi que ce soit.
Monsieur Lurel, on prévoit, sur le CAS « Pensions », un déficit de 2,5 milliards d'euros en 2024. Ce déficit va amputer le solde cumulé, lequel s'établissait à 9,5 milliards d'euros en 2021. En 2026, le solde cumulé sera de -2,4 milliards d'euros.
Dans un premier temps, la réforme des retraites atténuera les dépenses, puisque les fonctionnaires prendront leur retraite un peu plus tard, mais, à long terme, il faut s'attendre à une bombe à retardement, car le niveau moyen des pensions qui seront servies à l'avenir sera plus élevé, du fait que les fonctionnaires travailleront plus longtemps. À partir de 2045, on estime que la réforme engendrera des surcoûts pour le régime.
Monsieur Delahaye, les cotisations salariales des fonctionnaires sont de 11,1 %. Ce sont quasiment les mêmes dans la fonction publique que dans le régime général. Nous avons retenu des cotisations patronales fictives à 10 milliards d'euros, qui correspondent à l'application du taux patronal du régime général. Le Gouvernement calcule le montant des dépenses de pensions à honorer, le montant des cotisations salariales à défalquer, et le taux de contribution de l'État employeur est fixé de manière à équilibrer le CAS.
Le taux de cotisations patronales est de 74 % pour la fonction publique d'État, quand la cotisation patronale vieillesse dans le régime privé s'établit à 16,46 %. Pour les militaires, le taux est de 126 %. Jusqu'à présent, le taux suffisait à honorer l'ensemble des pensions, mais cette situation ne va plus durer. Le Gouvernement devra décider de rehausser ce taux d'ici à 2026. Cette hausse va forcément faire mal ! On a beau dire qu'un CAS « Pensions » n'a pas de traduction financière, les retraites ont un coût, et ce coût aura une traduction dans les budgets de chaque ministère, a priori dès 2026. La nécessité de trouver une solution sur le taux employeur coûtera donc nécessairement de l'argent à l'État.
J'espère avoir été assez claire car je sais que le sujet est compliqué !
M. Claude Raynal, président. - C'est en effet complexe, mais nous avons bien compris l'essentiel : comme d'habitude, cela ne va pas dans le bon sens.
Mme Pascale Gruny, rapporteur pour avis. - Pour tenir compte des règles de la recevabilité financière, je précise que je proposerai un amendement au PLFSS qui prendra la forme d'une demande de rapport sur les conséquences financières des compensations. Vous savez, monsieur le président, que j'aime beaucoup les rapports, que nous n'obtenons jamais d'ailleurs... Nous insisterons pour que celui-ci nous soit remis, du moins.
Je déposerai par ailleurs un autre amendement visant à refuser au Gouvernement la possibilité de geler les taux de la contribution tarifaire d'acheminement (CTA), supportée par le consommateur final d'énergie pour financer les droits spécifiques des assurés du régime des industries électriques et gazières, qui a vocation à s'éteindre progressivement, au même rythme que les droits qu'elle finance.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions ».
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Réunie à nouveau le jeudi 23 novembre 2023, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a procédé à l'examen définitif de l'équilibre, des missions, des budgets annexes, des comptes spéciaux et des articles rattachés de la seconde partie.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Réunie le 7 novembre, la commission a adopté, sans modification, les crédits de la mission et du compte d'affectation spéciale. En application de l'article 49.3 de la Constitution, les crédits de la mission et du compte d'affectation spéciale sont considérés avoir été adoptés, sans modification, par l'Assemblée nationale. Deux articles 55 ter et 55 quater rattachés au compte d'affectation spéciale sont considérés avoir été adoptés par l'Assemblée nationale. La rapporteure spéciale, Mme Sylvie Vermeillet, propose de confirmer l'adoption sans modification des crédits de la mission et du compte d'affectation spéciale. Il nous reste à nous prononcer sur les articles 55 ter et 55 quater.
Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure spéciale. - L'article 55 ter a pour objet de corriger deux erreurs matérielles qui résultent de l'entrée en vigueur de la réforme des retraites de 2023. Lors du débat sur cette réforme, le Gouvernement avait énoncé son intention de ne pas modifier l'âge d'annulation de la décote applicable aux fonctionnaires, soit leur limite d'âge en activité. En créant un nouvel article L. 14 bis dans le code des pensions civiles et militaires de retraite, la loi du 14 avril 2023 n'a pas permis de couvrir toutes les catégories de fonctionnaires. Les corrections que l'article 55 ter apporte sont en cohérence avec l'intention du Gouvernement et je propose de l'adopter.
L'article 55 quater est une mesure catégorielle qui concerne les fonctionnaires des ministères économiques et financiers, ainsi que ceux des juridictions financières. Il supprime l'asymétrie existante, lors des départs en retraite, entre ceux de ces fonctionnaires qui bénéficient d'un complément de pension associé à leur indemnité de technicité et les autres. La soumission de l'ensemble de ces agents aux mêmes cotisations sur leurs primes d'indemnité technique suggère logiquement que leur complément de pension ne dépende pas de leur situation de mobilité, ou non, au moment de leur départ. Je propose d'adopter cet article qui devrait bénéficier à environ 200 personnes par an, qui partent en retraite en situation de mobilité et qui sont jusqu'à présent privées d'un complément pour lequel elles ont cotisé.
La commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions ». Elle a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les articles 55 ter et 55 quater.