CHAPITRE PREMIER - PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
I. LE POIDS DE LA FONCTION PUBLIQUE DANS L'ÉCONOMIE.
A. L'EMPLOI PUBLIC
Ce qu'il est convenu d'appeler le "secteur public" est composé de trois masses d'emplois très disparates en volume et en stabilité. Il s'agit :
- des trois fonctions publiques : la fonction publique d'État, la fonction publique hospitalière et la fonction publique territoriale ; cette dernière comprend, outre les collectivités locales et leurs organismes, les "organismes divers d'action locale", c'est à dire les offices publics d'H.L.M., les caisses de crédit municipal, les associations syndicales autorisées, les établissements publics industriels et commerciaux ;
- des organismes publics ou parapublics (établissements publics administratifs nationaux, organismes consulaires ...) et des établissements d'enseignement privé sous contrat.
- des entreprises publiques, qu'il s'agisse de sociétés anonymes contrôlées par l'État ou d'établissements publics industriels et commerciaux ;
La connaissance des effectifs de ces trois groupes est très variable. Précise en ce qui concerne les fonctionnaires publics au travers de l'approche budgétaire, elle l'est beaucoup moins en ce qui concerne les deux autres groupes, que seule la comptabilité nationale permet d'appréhender de façon satisfaisante. Deux approches, sont donc nécessaires : une approche budgétaire qui permet de déterminer les fonctionnaires publics ; une approche par comptabilité nationale, qui permet d'avoir une idée du "secteur public".
1. L'approche budgétaire : les effectifs de fonctionnaires
Les statistiques sur les trois fonctions publiques sont assez précises, bien que les informations concernant les collectivités territoriales et la fonction publique hospitalière ne soient connues qu'avec deux ans de retard.
Ainsi, en 1993, les effectifs étaient les suivants :
Comme le montre le graphique ci-après, la fonction publique d'État représente plus de la moitié des effectifs réels du premier groupe, la fonction publique territoriale un tiers et la fonction publique hospitalière un sixième.
Répartition des effectifs réels de la fonction publique
Ensemble, les trois fonctions publiques représentaient 16,7 % de la population active et 21,3 % des salariés en 1992.
2. L'approche par la comptabilité nationale : le secteur public
La comptabilité nationale permet d'appréhender l'importance quantitative de l'emploi public. Quatre comptes ou "secteurs" enregistrent les emplois publics : Il s'agit des comptes relatifs aux administrations publiques centrales, aux administrations publiques locales et aux administrations de sécurité sociale. Il faut y ajouter celui relatif aux grandes entreprises nationales qui est le seul sous-secteur permettant d'identifier avec précisions les sociétés et quasi-sociétés publiques. Le tableau suivant en retrace l'évolution :
Il convient de noter que le secteur qui a le plus progressé est celui des administrations publiques locales dont les effectifs ont augmenté de plus de 17% depuis 10 ans, soit près du double de l'augmentation des effectifs des administrations centrales et plus du triple des administrations de sécurité sociale. En revanche, les effectifs des administrations centrales n'ont cessé de décroître sur la période.
Le compte des "administrations publiques centrales" (APUC) regroupe les effectifs réels de l'État, à l'exception des emplois des postes et télécommunications, et des organismes divers d'administration centrale (ODAC), c'est à dire principalement, les établissements publics administratifs nationaux. Les ODAC comprennent des organismes qui ont le plus souvent la personnalité juridique et une comptabilité complète. Le système élargi de comptabilité nationale en donne la liste par fonction et par statut juridique. Il s'agit par exemple du Fonds national de solidarité, de la Commission des opérations de bourse, du Collège de France ou encore du Centre national d'études spatiales. Pour 1994, ce secteur comptabilisait 3.026.300 emplois.
Le compte "administrations publiques locales", (APUL) avec 1.346.900 personnes est proche de celui recensé par la direction générale des collectivités locales. Il comprend deux "sous-sous-secteurs" qui sont les collectivités locales et les organismes divers d'administration locale (O.D.A.L.). On trouve par exemple dans cette dernière catégorie, les bureaux d'aide sociale qui sont des établissements publics communaux, les sociétés d'aménagement foncier (SAFER) qui sont des sociétés à vocation régionale ou encore les chambres de commerce et d'industrie.
Le compte "administrations de sécurité sociale" enregistrait pour 1994, 1.115.800 personnes. Ce sous-secteur recouvre deux "sous-sous-secteurs" qui sont les régimes d'assurances sociales, d'une part, et les "organismes dépendant des assurances sociales" d'autre part. Ce dernier secteur regroupe les personnels des hôpitaux publics et privés qui participent au service public hospitalier et inclut les personnels de la fonction publique hospitalière.
Ensemble, ces trois sous-secteurs constituent le secteur des administrations publiques qui comptait 5.489.000 personnes en 1994 contre 5.416.700 en 1993.
Le compte des "grandes entreprises nationales" (GEN) représente 860.300 personnes (889.000 en 1993). Mais ce compte est insuffisant pour appréhender l'ensemble du secteur public marchand. Il est en effet nécessaire de prendre en compte l'ensemble des sociétés contrôlées par l'État et qui sont comptabilisées dans le compte des "sociétés et quasi-sociétés".
Le "répertoire des entreprises contrôlées majoritairement par l'État" tenu par l'INSEE, permet d'avoir une idée assez précise du volume des emplois, par "rang de contrôle". Le tableau ci-dessous en retrace les effectifs pour 1994.
Note le rang de contrôle est le nombre de maillons entre l'État (actionnaire final) et l'entreprise. II est de 1 pour une entreprise contrôlée directement par l'État, de 2 pour les filiales de ces entreprises et ainsi de suite.
NB. L'évolution du nombre d'entreprises de rang 1 est dû à l'ajout en 1994 de ports autonomes et de quelques EPIC
Ces résultats prennent en compte l'entrée dans le champ de l'imprimerie nationale et des privatisations de l'UAP et d'ELF Aquitaine en 1994
C'est donc au total 6,9 millions de personnes qui travaillent dans le secteur public, ce qui représentait pour 1994 environ 27,44 % de la population active totale. 31,63% de la population active occupée et 35,8 % de la population salariée.
En d'autres termes, presque un français sur trois au travail, est employé, directement ou indirectement, par l'État. C'est le plus important secteur public des pays de l'Union européenne.
L'importance du secteur public a toutefois tendance à diminuer en raison, notamment, des privatisations.
Les éléments de comparaison dont on dispose, confirment l'importance du secteur public français par rapport aux autres secteurs publics des pays de l'OCDE.
