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Projet de loi de finances pour 1996

 

QUATRIÈME PARTIE - L'ACTIVITÉ DES FORCES

Il s'agit là de crédits à caractère opérationnel permettant à nos forces de s'entraîner et, le cas échéant, d'intervenir là où le gouvernement l'aura décidé.

Les « missions de maintien de la paix » sous l'égide de l'ONU s'ajoutent notamment à nos missions de présence, traditionnelles, en Afrique et notre participation à des exercices internationaux va croissant. De surcroît coexistent maintenant avec les opérations extérieures, des « opérations intérieures » face à la menace terroriste.

Tous ces crédits trouvent leur unité en ce qu'ils pourvoient à l'efficacité de nos forces.

I. LES CRÉDITS DE CARBURANTS

Les crédits de carburants passent d'un peu plus de 2 milliards de francs en 1995 à un peu moins de 2 milliards de francs, soit une diminution de près de 3 %.

Cette évolution négative doit être appréciée en tenant compte des hypothèses d'évolution du cours du dollar et du prix du baril de pétrole. Seule la réalisation de ces hypothèses, dont il faut espérer qu'elles ne sont pas trop optimistes, permettra de maintenir approximativement le volume des approvisionnements.

Évolution des crédits de carburants opérationnels

(En millions de francs)

Mais cette espérance semble d'ores et déjà déçue si l'on se réfère aux hypothèses retenues pour la construction du projet de loi de finances pour 1996 :

Comment s'explique cette distorsion qui est, pour le moins, une marque d'incohérence et qui pénalise, a priori, les armées ?

II. LES DOTATIONS POUR LES MUNITIONS

Après plusieurs années de régression, l'évolution positive des crédits en 1995 a permis d'entamer le renouvellement des stocks et leur mise à niveau progressif.

L'année 1996 va toutefois connaître une régression des crédits de paiement mais un accroissement significatif des autorisations de programme.

Crédits de munitions

Dans l'ensemble, toutefois, c'est le secteur des munitions qui a été le plus touché par les réductions des crédits de la Défense. L'armée de Terre, plus grosse utilisatrice de munitions que les deux autres armées, a évidemment été la plus concernée. Pour les fournisseurs, la diminution des commandes publiques nationales s'est conjuguée avec un rétrécissement des marchés à l'exportation. Les à-coups dans l'allocation des autorisations de programme n'ont pas permis de tirer parti d'un recours systématique aux commandes pluri-annuelles bénéfiques à la fois pour la Défense (dégressivité des prix) et pour les industriels (organisation de la production).

III. L'ENTRETIEN DU MATÉRIEL

L'évolution des crédits d'entretien du titre III est retracée dans le tableau ci-dessous.

(En millions de francs

)

La part inégale selon les armées des crédits d'entretien respectivement imputés au titre III et au titre V conduit à compléter le tableau ci-dessus par un tableau indiquant l'évolution des crédits d'entretien inscrits au titre V.

(En millions de francs)

Au total les crédits (titre III et titre V) connaîtront l'évolution ci-dessous retracée.

(En millions de francs)

Mais les crédits du titre V couvrent à la fois l'entretien des équipements classiques et des équipements nucléaires ; si l'on s'en tient aux seuls équipements classiques, la situation sera la suivante :

(En millions de francs)

Les disparités d'évolution appellent une première observation :

La Marine et l'armée de l'Air maintiennent leurs crédits globaux en francs constants, par rapport à l'évolution des prix du PIBm. Mais la structure des coûts d'entretien qui incorpore une forte part de main d'oeuvre fait dériver ceux-ci plus fortement que cette évolution du PIBm.

On constate, en outre que les équipements classiques, une fois prélevés les crédits d'entretien des équipements nucléaires, voient leur dotation décroître en francs constants.

L'armée de Terre quant à elle accuse une forte baisse de ses crédits d'entretien. Celle-ci s'explique, certes, en partie par les redéploiements d'unités et la diminution du volume de matériel aligné. Mais cette chute des crédits d'entretien atteint la mobilité des forces ; ainsi un certain nombre d'hélicoptères ont dû être mis « sous cocon ».

La deuxième observation porte sur le supplément de dépenses entraîné par les opérations extérieures. A cet égard, il est frappant de constater que le déclin des crédits d'entretien a accompagné paradoxalement l'accroissement de ces interventions extérieures. Or celles-ci pèsent doublement sur l'entretien : par la priorité donnée à l'entretien des matériels déployés dans ces opérations, par le surcoût lié à la suractivité de ces matériels par rapport aux normes habituelles.

Enfin troisième observation, le poids de l'entretien doit conduire à l'intégrer dès le lancement d'un programme nouveau dans le coût de celui-ci, élargi à la notion coût de possession, et non pas limité au seul coût d'acquisition du matériel. Dès ce stade intervient notamment le choix entre un soutien traditionnel par les services des armées ou une logistique assurée par l'industriel qui doit, alors, être négociée d'emblée au moment du lancement des programmes.

IV. LES PRÉVISIONS D'ACTIVITÉ

Exprimées en normes moyennes, pour l'ensemble des unités, bâtiments ou aéronefs, ces prévisions sont exposées à des modifications parfois sensibles du fait de l'incidence des opérations extérieures.

Armée de Terre

Les objectifs atteints en 1994, visés en 1995 et fixés en 1996 sont les suivants :

Si un seul grand exercice a dû être annulé en 1995, à cause d'opérations extérieures (exercice Mistral), la qualité des autres exercices a dû être revue à la baisse (déploiements plus restreints, déplacements plus limités etc.).

Marine

La norme des bâtiments disponibles est fixée à 100 jours de mer par an, en moyenne, depuis de nombreuses années.

En 1994, l'activité moyenne a été de 88 jours, selon une répartition différente pour chaque type de bâtiment :

ï 99 jours de mer pour les bâtiments de combat ;

ï 83 jours de mer pour les bâtiments de soutien ;

ï 70 jours de mer pour les bâtiments auxiliaires.

Pour le premier semestre 1995, le bilan est le suivant :

ï 54 jours de mer pour les bâtiments de combat ;

ï 49 jours de mer pour les bâtiments de soutien ;

ï 42 jours de mer pour les bâtiments auxiliaires.

L'activité de la Marine reste liée à l'actualité internationale et les dispositifs Sharp Guard, Corymbe et Balbuzard ont été maintenus en 1995 et sont, sans doute appelés à se maintenir en 1996.

Armée de l'Air

Les aéronefs de l'armée de l'Air ont effectué, en 1994, 342 000 heures de vol (352 000 heures en 1993 et 360 000 heures en 1992).

L'activité pour le 1er semestre de 1995 s'établit à 172 600 heures de vol (189 000 heures au 1er semestre de 1994).

Les prévisions pour 1995 comme pour 1996 sont de 180 heures par pilote de combat soit en moyenne 15 heures par mois. Pour les pilotes de transport, elles sont de 360 heures par an, soit en moyenne 30 heures par mois (pilotage à deux).

L'activité des différentes forces aériennes en 1994 est retracée dans le tableau ci-dessous.

Le maintien de toutes ces normes d'activité conditionne bien entendu l'efficacité opérationnelle de nos forces. Mais ce maintien est conditionné, à son tour, par un niveau de crédits (carburants, entretien des matériels notamment) dont l'évolution est préoccupante.

CHAPITRE III LES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES SOUS L'ÉGIDE DE L'ONU

Leur coût reste toujours élevé et les remboursements insuffisants.

Si des améliorations sont intervenues, à l'échelon national, pour améliorer la situation dans le domaine du financement de ces opérations, en revanche, celles qui sont indispensables au sein du Secrétariat général des Nations Unies se font toujours attendre.

Enfin, le financement de ces opérations extérieures ne manquerait pas de subir les conséquences d'un changement de cadre - OTAN au lieu d'ONU -à l'intérieur duquel, elles se situeraient.

A. UN COÛT TOUJOURS ÉLEVÉ

Bien qu'un certain resserrement de notre dispositif ait, à juste titre, été opéré, ces opérations continuent de grever le budget national, celui de la Défense, comme celui des Affaires étrangères.

Pour la Défense, les prévisions de dépenses supplémentaires sont retracées dans les tableaux ci-contre.

ANALYSE DES SURCOÛTS 1995 DES OPEX PRÉVUS PAR LES ARMÉES ET SERVICES

ARRÊTÉS AU 31 JUILLET 1995

Titre III

(En Millions de francs

ANALYSE DES SURCOÛTS 1995 DES OPEX PRÉVUS PAR LES ARMÉES ET SERVICES ARRÊTÉS AU 31 JUILLET 1995

Titre V

(En millions de francs)

ANALYSE GLOBALE DES SURCOÛTS DES OPEX 1995 PRÉVUS PAR LES ARMÉES ET SERVICES ARRÊTÉS AU 31 JUILLET 1995

(En millions de francs)

Les dépenses qui approchent 4 milliards de francs sollicitent surtout, comme à l'habitude le titre III (3 milliards de francs).

Sur ce montant notre présence dans l'ex-Yougoslavie coûte 2,4 milliards de francs. Plus de 10 000 hommes dont 7 000 pour l'armée de Terre y sont déployés

Le remboursement de ces dépenses suit deux cheminements tout à fait distincts :

? Le remboursement par l'ONU se fait essentiellement par le versement de forfaits, représentant une participation aux dépenses : 988 dollars des E.U. par homme et par mois pour les rémunérations (plus un complément de 291 dollars par homme et par mois dans la limite de 10 % des effectifs d'infanterie et de 25 % des effectifs des unités chargées du soutien logististique), 65 dollars par homme et par mois pour l'équipement (habillement, matériels individuels, outillage) et 5 dollars par homme et par mois pour l'armement individuel et les munitions. Pour l'amortissement des matériels, celui-ci se fait, en principe, sur 4 ans (30 %, 30 %, 20 % et 20 %)

Ces remboursements sont irréguliers, partiels, tardifs. Ils portent, en outre, sur une structure de contingent constituée essentiellement de fantassins équipés d'armes individuelles et ne correspond plus à la réalité de l'équipement (pièces d'artillerie, blindés etc..) des contingents que nous déployons actuellement sur le terrain.

L'ONU projette toutefois une réforme des procédures d'amortissement des matériels mis en place par les États contributeurs de troupes dans le cadre des opérations de maintien de la paix. Ce projet concerne exclusivement les matériels définis sous le vocable « Contingent Owned Equipement » (C.O.E.), c'est-à-dire les matériels appartenant au pays pourvoyeur, et mis en place à la demande de l'Organisation des Nations Unies (ONU).

Selon la réglementation actuelle, ces matériels sont pris en compte par l'ONU et soumis, on l'a noté, à un amortissement étalé sur quatre ans (30 % les deux premières années, 20 % les deux années suivantes). A l'issue, l'Organisation est propriétaire du matériel et peut soit le garder, soit le rétrocéder au pays contributeur. Ce principe théorique n'a jamais été appliqué. Toutefois, des acomptes (d'un montant total de 53 millions de dollars) ont été versés à la France sur des critères inconnus du ministère de la Défense qui a adressé une demande d'information au ministère des Affaires étrangères.

Par sa résolution 49/233 A du 23 décembre 1994, l'Assemblée Générale de l'ONU, constatant les difficultés d'application de la procédure, notamment en ce qui concerne la valeur des matériels appartenant aux contingents et le retard qui en découle pour les remboursements, a autorisé la création d'un groupe de travail chargé de réviser les conditions d'amortissement. Quarante cinq pays, dont la France, ont participé aux travaux. Ce groupe s'est réuni à deux reprises au cours du premier semestre 1995 et a proposé le remplacement du principe actuel par deux types de location :

le « dry lease » : location mensuelle du matériel sans service.

le « wet lease » : location mensuelle du matériel avec service.

L'évaluation du montant de la location wet lease est obtenue en ajoutant au coût de la location sans service, celui des pièces de rechange, de l'entretien et de la préparation du matériel.

Par ailleurs, dans les deux cas, un accord bilatéral serait conclu entre l'Organisation et le pays fournisseur de troupes avant la mise en place sur le théâtre d'opérations, selon un protocole et des taux de remboursements proposés par le groupe de travail.

Une méthode de calcul et des propositions de coûts mensuels pour les matériels concernés ont été mise au point par les différents ministères français intéressés. Ce document fourni à l'ONU par la délégation française à l'occasion de la réunion du groupe de travail qui s'est déroulée au mois de juillet dernier à New York, a été particulièrement apprécié par le Secrétariat qui a retenu un certain nombre de données.

Les propositions de réforme du groupe de travail vont être prochainement soumises au Comité consultatif chargé des questions administratives et budgétaires (CCQAB) et à l'Assemblée générale de l'ONU En cas d'acceptation, les nouvelles procédures pourraient entrer en vigueur le 1er juillet 1996, le choix étant laissé aux pays contributeurs de se voir appliquer la nouvelle ou l'ancienne procédure pour les opérations actuellement en cours. Mais l'ancienne procédure n'ayant jamais été appliquée, du moins pour ce qui concerne notre pays, on ne peut qu'attendre une amélioration des nouveaux procédés, pour autant qu'ils ne restent pas, à leur tour, lettre morte...

Quoi qu'il en soit les versements en provenance de l'ONU sont rétablis, non au budget de la Défense, mais au budget général.

S'ajoutent à ces remboursements de l'ONU, le paiement des matériels commandés par celle-ci (sous forme de « letter of assist » : L.O.A.) à la France pour l'équipement des autres contingents. Ces paiements sont rattachés au budget du ministère de la Défense par voie de fonds de concours.

(En dollars)

Deux remarques peuvent être faites au sujet de ces commandes de l'ONU :

ï il n'est pas certain que notre pays ait eu dans ces commandes, la part qui aurait pu, et dû, lui revenir compte tenu de sa participation sur le terrain. Il est vrai que les critères d'attribution des marchés onusiens restent, comme bien d'autres activités de l'Organisation, assez opaques. Peut-être n'avons-nous pas, nous-mêmes, porté suffisamment attention à cette question notamment pour ce qui concerne la nomination de Français dans les structures qui s'occupent des achats au Secrétariat général ; des questions de rémunération ont, semble-t-il, parfois contrarié ces nominations, ce qui paraît tout à la fait regrettable ;

ï les retards de paiement paraissent importants ; ils concernent plus de 75 % du montant des créances. Le reste à payer qui était de 62,4 millions de francs est maintenant passé à 76,6 millions de francs.

Le tableau ci-après décrit la situation des créances de notre pays sur l'ONU et leur recouvrement.

Situation des créances de la France sur l'Organisation des Nations Unies et recouvrement (situation au 1er novembre 1995)

1. Matériels

1.1. Sous lettre d'attribution (L.O.A; letter of assist)

1.2. Sous lettre d'attribution ouverte (OPEN) : Letter of assist

(En dollars)

· soit en francs pour un taux du dollar à 5 F. = 99 597 330 F.

2. Acomptes - amortissement : 53 445 513 dollars

3. Remboursement - rémunérations - contingentes :

1989-1993 = 93 926 148 dollars

Année 1994 = 95 872 224 dollars

Année 1995 = 56 575 879 dollars.

4. Créances décès invalidité : 113 359 052 F.

Montant recouvré : 5 086 855 F.

Reste dû : 108 272 197 F.

5. Conclusion - total remboursé : 352 817 268 dollars soit en francs pour un taux moyen du dollar à 5 F. = 1 764 086 340 Francs

? La compensation par voie de « collectif », procédure interne par laquelle le budget de la Défense se voit attribué, le plus souvent en fin d'année seulement, une partie des crédits dépensés pour les opérations.

Ce remboursement reste, en effet, toujours partiel ; il ne concerne que les dépenses du titre III, alors que celles du titre V ont tendance à s'accroître, et ne couvre qu'une partie des dépenses du titre III.

COUVERTURES DES DÉPENSES SUPPLÉMENTAIRES LIÉES AUX OPÉRATIONS EXTÉRIEURES

(En millions de francs)

B. DES AMÉLIORATIONS PARTIELLES

Dans notre rapport sur le projet de budget pour 1995 nous avions fait le point des diverses mesures d'améliorations apportées au financement des opérations de maintien de la paix.

Ces mesures sont, en fait, caractérisées par un grand déséquilibre : des mesures ont été prises à l'échelon national, en particulier par le ministère de la Défense (meilleur suivi des effectifs, des dépenses, des créances etc.), peu de mesures ont été prises par le Secrétariat général des Nations Unies pour rendre des comptes, pour diminuer le coût et accroître l'efficacité de son fonctionnement. S'ajoute, du reste, aux coûts réels des OMP obérés par des dépenses inutiles ou excessives, un surcoût artificiellement entretenu pour « gonfler » le budget des OMP par de surévaluations et des doubles budgétisations. Or le principe de la « trésorerie unique » - institué, semble-t-il sans aucun fondement juridique - permet de fondre les contributions étatiques au financement des OMP dans un ensemble de ressources affectées en priorité aux frais de fonctionnement du siège new-yorkais de l'Organisation

Bien qu'il ne s'agisse pas directement du domaine du financement, nous tenons à noter une mesure prise récemment par le ministère des Affaires étrangères et qui répond à un souhait que nous avions exprimé dans notre rapport fait à la demande du Premier Ministre : il s'agit de la création d'une structure spécialement chargée du suivi du personnel français en poste dans les organisations internationales. Nous avions souligné, en effet, la nécessité de valoriser la présence française dans le personnel de l'ONU et, pour ce faire, de cibler les postes-clefs, de préparer les candidatures adaptées et de consacrer des moyens adaptés à la fonction « personnel international » au sein de l'administration centrale des Affaires étrangères. Il existe, en effet, des moyens moins coûteux qu'une participation continuelle et substantielle aux opérations sous couvert international, pour conforter notre présence à l'ONU.

C. OPÉRATIONS ONU ET OPÉRATIONS OTAN

On sait que d'ores et déjà l'OTAN participe à certaines opérations de maintien de la paix :

ï opération Sharp Guard : contrôle en mer de l'embargo sur les marchandises destinées à la Serbie-Montenegro et sur les armes destinées à l'ex-Yougoslavie ;

ï opération Deny Flyght : respect de l'interdiction des vols militaires dans l'espace aérien bosniaque.

Pour l'avenir, l'OTAN est appelé à jouer un rôle très important dans l'ex-Yougoslavie, pour la mise en oeuvre du plan de paix, tout récemment négocié.

On doit souligner, du reste, le paradoxe qui consiste à confier à l'OTAN une opération de maintien de la paix (respect d'un accord de paix) alors que l'ONU était plus engagée dans une opération d'imposition de la paix que dans une véritable opération de maintien de la paix...

Faut-il voir là un changement dans les vues - toujours assez inconsistantes, il est vrai - professées par l'ONU au sujet de ses interventions armées ?

Qu'en sera-t-il, pour l'avenir, d'un nouvel engagement sous couvert de l'OTAN et sous commandement américain ?

Nos soldats ressentent une certaine distance entre le contenu d'un accord négocié dans l'Ohio et les valeurs qu'ils ont défendues sur le terrain, en première ligne. Et dans la répartition des responsabilités leur tâche sera particulièrement difficile.

Sans doute la remarquable aptitude de nos contingents à entrer en contact avec la population et la qualité des relations qu'ils établissent, contrastent-elles avec le « retranchement » d'autres contingents reclus dans leurs chars et dans leurs hélicoptères. Mais il importe de ne pas placer nos soldats dans une situation impossible dont on leur imputerait, à tort, la responsabilité. C'est leur honneur qui est en jeu.

Par ailleurs cette orientation nouvelle ne sera pas sans répercussion sur notre contribution financière. En effet, nous contribuons pour 7,6 % aux dépenses des OMP onusiennes. Or l'assiette des contributions aux dépenses de l'OTAN nous est plus défavorable (13 - 18 %), alors que pour les États-Unis, la situation est inverse.

C'est dire qu'un « changement de portage » dans ce domaine, risque d'accroître encore nos dépenses. A contingent égal - mais il est question de l'accroître le surcoût des dépenses pourrait dépasser le montant actuel qui pour la seule ex-Yougoslavie s'est élevé en 1995 à plus de 2 milliards de francs.

Il convient donc d'être très attentif à cette question et de mesurer de façon précise la portée financière de ce nouvel engagement. Le moment ne paraît pas venu d'accroître encore la charge que ferait peser ce type d'opérations extérieures sur des crédits en rétractation.