Article 3 - Récupération des sommes versées par l'État à la Caisse de garantie du logement social
Commentaire : Par le présent article, l'État organise le transfert de l'encours de prêts au logement social de la Caisse de garantie du logement social (CGLS) à la Caisse des dépôts et consignations (CDC), et prélève 15 milliards de francs à cette occasion.
La Caisse de garantie du logement social a principalement deux rôles : la gestion des prêts réglementés accordés aux bailleurs sociaux de 1966 à 1985 et l'assistance financière auprès de ces bailleurs, en garantie accordée à leurs prêts nouveaux et par l'aide au redressement. Elle est gérée par la Caisse des dépôts et consignations.
Les prêts accordés de 1966 à 1985 ont fait l'objet de subventions d'équilibre pour leur gestion que, selon l'exposé des motifs du présent article, l'État récupère aujourd'hui pour une valeur de 15 milliards de francs.
Il s'agit de la justification a posteriori d'une ponction à laquelle il était nécessaire de procéder pour maintenir le déficit de 1995 dans l'épure initiale. Elle démontre l'importance du rôle de la Caisse des dépôts et consignations en tant que réserve d'urgence de l'État.
I. UN MONTAGE COMPLEXE POUR UN SIMPLE PRÉLÈVEMENT
Le principe d'un prélèvement de 15 milliards de francs sur les fonds gérés par la Caisse des dépôts et consignations est rendu nécessaire par la situation budgétaire. Sa justification est ingénieuse mais ne résout pas de façon irréfutable le problème de la nature du prélèvement.
A. LE CADRE DU MONTAGE ET LE TRANSFERT DES PRÊTS
1. Le cadre du montage
La Caisse des dépôts et consignations est en charge de trois types de gestion :
- la gestion de ses activités propres, regroupées au sein de la section générale (638 milliards de francs de bilan au 30 septembre 1995) ;
- la gestion des fonds d'épargne publique centralisés chez elle (1.037 milliards de francs de bilan au 30 septembre 1995) ;
- la gestion de diverses caisses de retraites (dont par exemple la CNRACL) ou d'organismes publics de diverses natures (tels que le Fonds national d'aide au logement, Autoroutes de France, ou la Caisse de garantie du logement social).
Elle est par ailleurs dotée de multiples filiales.
Une partie importante de l'activité de gestion des fonds d'épargne consiste à centraliser les encours du livret A (684 milliards de francs au 30 septembre 1995) afin de les prêter à long terme au logement social (438 milliards de francs à la même date).
Cette activité est le principe même du financement du logement social : des prêts accordés par la CDC et adossés sur le livret A, auxquels s'ajoute une subvention de l'État.
Pour la mise en oeuvre de ce principe, trois modalités se sont succédées :
- de 1949 à 1966, les organismes HLM empruntaient auprès de l'État par l'intermédiaire de la Caisse des dépôts ;
- de 1966 à 1985, les organismes HLM ont emprunté à la Caisse de prêts aux organismes HLM (CPHLM) transformée en 1986 en Caisse de garantie du logement social (CGLS). Celle-ci gère aujourd'hui une partie de l'encours accordé pendant cette période ;
- à partir de 1986, les organismes HLM ont recommencé à emprunter auprès de la Caisse des dépôts et consignations, mais selon des modalités différentes d'avant 1966 : la Caisse accorde un prêt, généralement au taux de 5,8 % (prêt locatif aidé ordinaire. PLA) adossé sur ressources du livret A, tandis que l'État verse directement une subvention de 12,7% de l'opération, au lieu de financer la totalité du prêt. En 1988, la Caisse des dépôts a repris à la CGLS un encours de 100 milliards de francs de prêts.
Au 31 décembre 1994, les encours de prêts accordés au cours de ces trois séquences étaient les suivants :
2. Le transfert des prêts de la CGLS à la CDC
L'encours de la deuxième séquence, encore géré par la CGLS, et qui représente 114,3 milliards de francs au 31 décembre 1994, fait l'objet d'un transfert à la CDC. Cet encours se partage entre 8,8 milliards de francs de prêts aux sociétés anonymes de crédit immobilier et 105,5 milliards de francs de prêts aux bailleurs sociaux. A la fin de 1995, l'ensemble devrait s'élever à 108,2 milliards de francs, compte tenu des remboursements intervenus dans l'année.
En vertu de l'article R. 431-36 du code de la construction et de l'habitation, la gestion administrative de la CGLS, qui est un établissement public administratif, est assurée par la Caisse des dépôts et consignations. Ce transfert n'aura donc aucune conséquence concrète.
Aujourd'hui, le rôle de la CGLS est de deux natures : gérer l'encours de prêts qu'elle a repris de la CPHLM ; procurer une assistance financière aux bailleurs sociaux notamment par la garantie des prêts réglementés qui ne peuvent être garantis par une collectivité locale. Dans le cadre de cette dernière activité, la CGLS assiste les organismes en difficulté dans leur redressement. Elle a ainsi participé au redressement de 67 organismes depuis 1990, pour un montant de 913 millions de francs courants 1 ( * ) , dont 485 millions de francs de subventions. A la fin de 1994, elle instruisait les dossiers de 32 organismes en difficultés.
Compte tenu de ce rôle spécifique de garantie et de redressement, on peut concevoir que la CGLS ne soit plus gestionnaire de prêts. Ces métiers sont en effet peu compatibles, même s'il est vrai qu'elle n'accorde plus de prêt aujourd'hui.
B. LE PRÉLÈVEMENT ET SA JUSTIFICATION
1. Un versement par les fonds d'épargne
A l'occasion de ce transfert de portefeuille, l'État prélève 15 milliards de francs sur la Caisse des dépôts et consignations. Ce prélèvement porte sur un trop perçu de subventions.
D'un point de vue juridique, cette opération ne nécessitait pas le transfert des prêts à la CDC. L'État aurait tout aussi bien pu demander directement à la CGLS ce reversement.
Cependant, la CGLS n'a pas de disponibilités lui permettant de faire face à un tel prélèvement. Ainsi, en 1994, subissant une annulation de subvention de 700 millions de francs 2 ( * ) , elle avait dû la financer en empruntant la somme correspondante à la Caisse des dépôts et consignations.
Seule la Caisse des dépôts est en mesure de faire face à ce prélèvement sans emprunter la somme correspondante.
Elle le peut parce que le prélèvement portera sur les fonds d'épargne dont les actifs financiers (hors prêts réglementés) au 30 septembre 1995 s'élèvent à 357 milliards de francs, dont 14,7 milliards de francs de disponibilités. Dans la version initiale du I du présent article, non reprise par l'Assemblée nationale, il était précisé que les prêts transférés de la CGLS l'étaient vers la section des fonds d'épargne, afin de les adosser au livret A. Il convient de rétablir cette précision importante dans le texte de l'article. Votre commission vous présente un amendement en ce sens.
Techniquement l'objet du présent article se présente comme un versement de 15 milliards de francs par les fonds d'épargne gérés par la Caisse des dépôts. Pour l'année 1995, le Gouvernement a déjà eu recours à cette réserve pour un montant de 23,3 milliards de francs prélevés sur les résultats (et non l'encours), cette fois en rémunération de la garantie accordée à ces fonds. Le projet de loi de finances pour 1996 prévoit, quant à lui, un prélèvement de 18 milliards de francs à ce titre.
Prélèvement budgétaire sur les résultats du livret A
2. La justification
Le prélèvement opéré par le présent article ne l'est pas au titre de la garantie, mais consisterait en un rappel immédiat des produits qui seront obtenus à l'avenir par la CGLS grâce au trop perçu de subventions. La justification est en fait à deux niveaux :
- d'une part, l'État a versé 46 milliards de francs de subventions à la CPHLM, puis à la CGLS, pour bonifier les prêts et aussi pour permettre à la caisse de faire face à des décalages de trésorerie entre le remboursement et les intérêts de ses prêts d'une part, et les charges de ses emprunts d'autre part, la caisse s'étant refinancé sur une durée plus courte qu'elle n'a prêté. Sur ce montant, il resterait 29 milliards de francs au passif de la CGLS à la fin de 1995. Les 108 milliards de frs de prêts en cours seraient donc financés par 79 milliards de frs d'emprunts et 29 milliards de frs de subventions.
Ces subventions ont été versées à titre définitif, mais n'ayant pas servi à bonifier les prêts, on peut concevoir que l'État cherche à les récupérer ainsi que la rémunération que la CGLS en aura retiré ;
- d'autre part, les décalages de trésorerie, qui sont encore négatifs, devraient, selon les calculs du ministère de l'économie et des finances, devenir positifs à partir de 2003, ce qui lui permettra de recouvrer les subventions perçues à ce titre. La CGLS gérant un encours de prêt mais n'en versant pas, il est naturel que le profil de son échéancier se rétablisse en sa faveur, puisqu'elle acquitte ses charges plus vite qu'elle ne recouvre ses produits.
L'opération de prélèvement consiste donc à anticiper la récupération des subventions perçues pendant la période de décalage de trésorerie négatif (1965/2003), en rappelant par avance les produits obtenus dans la période 2003/2027, au cours de laquelle le décalage sera positif.
Le calcul du prélèvement procède d'une actualisation de l'excédent de cette période. Selon le ministère de l'économie et des finances, le résultat serait de 15 milliards de francs.
3. Le problème de la nature du prélèvement
Cette interprétation ne résout cependant pas de façon irréfutable le problème de la nature du prélèvement. Cette question est essentielle, car elle conditionne la possibilité, aux regards des critères du traité sur l'Union européenne, d'affecter cette recette aux dépenses courantes de l'État, et donc de réduire ou non le déficit budgétaire.
On peut, en tout état de cause, dire que cette recette est non-récurrente, contrairement aux prélèvements opérés sur les résultats du livret A au titre de la garantie. Le gouvernement la fait figurer ligne 899, en recette diverse non fiscale.
Si l'on retient la motivation du gouvernement, elle peut s'analyser comme un prélèvement obligatoire et non comme une opération patrimoniale telle qu'un remboursement de dette, l'État n'ayant aucune créance à l'égard de la CGLS. Il en serait ainsi de façon certaine si le versement était acquitté directement par la CGLS. Il s'agit en effet pour l'État de récupérer un excédent de subventions accordées par le passé, peu important que l'État les rappelle en une fois à une valeur actualisée, ou en plusieurs fois à l'avenir.
Mais tout autre serait l'analyse considérant que le prélèvement ainsi opéré est en fait un rachat à l'État, par la Caisse des dépôts, du bilan de la CGLS, établissement public d'État, pour une valeur forfaitaire de 15 milliards de francs. Cette interprétation est possible car si l'on retient un taux d'actualisation égal à celui du PLA (5,8%) ce portefeuille vaut 14,2 milliards, chiffre très proche de celui retenu par le gouvernement, même s'il conviendrait en toute rigueur de tenir compte des risques de remboursement anticipé et de signature inhérents à ces prêts. Si on retient 6,5%, taux de rendement actuel des fonds d'épargne, cette valeur n'est plus que de 12 milliards de francs. En ce cas, l'opération ne pourrait être qualifiée que de patrimoniale, et ne pourrait influencer directement que la dette publique et non le déficit.
Votre commission s'en remet à la première interprétation sur ce point, car il apparaît que le prélèvement n'aurait pas eu lieu en l'absence de subventions au préalable.
4. Le problème de la valeur des éléments prélevés
Quelle que soit l'interprétation retenue, il convient de ne pas conférer aux éléments ainsi prélevés une valeur excessive qui lèserait les fonds d'épargne.
Or les débats tenus par la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations font apparaître que les commissaires aux comptes exigeraient que soit passée une dotation aux provisions de 3,9 milliards de francs en 1995 au titre du portefeuille repris à la CGLS, ce qui indique une surévaluation du même montant.
Cependant, il ne saurait être question de diminuer le montant prélevé, compte tenu des besoins impérieux de l'État.
C'est pourquoi, afin de maintenir à 15 milliards de francs le montant prélevé, sans léser les fonds d'épargne, il peut être proposé de compter parmi les éléments prélevés une réserve de 3,9 milliards de francs qui avait été constituée au passif du livret A lors d'un précédent transfert de portefeuille entre la CGLS et la CDC (voir encadré). Cette réserve est assimilable à un trop versé de subventions de l'État. Votre commission vous propose un amendement en ce sens.
II. LE MYTHE DES "FONDS DORMANTS"
De même que l'augmentation de la fiscalité de l'épargne par la loi de finances pour 1996 avait été justifiée par la nécessité de frapper l'argent "qui dort", le prélèvement ainsi opéré a été présenté comme touchant des fonds "dormants". En réalité, l'État ne sait pas taxer les fonds dormants, car ils échappent totalement à sa connaissance.
A. UNE OPÉRATION IMPORTANTE POUR LES RECETTES 1995, MAIS NEUTRE A LONG TERME SUR LES FINANCES PUBLIQUES
Les fonds réellement dormants sont constitués d'or enterré dans les caves, de liquidités oubliées dans les bas de laine, de coffres fermés au fond des sous-sols de banques. L'État ne sait pas taxer ces fonds, car il ne les connaît pas.
En revanche, les fonds gérés par la Caisse des dépôts et consignations servent à financer l'activité économique et sont productifs de revenu. Ce n'est pas parce qu'ils ne sont pas employés en totalité aux objectifs qui leur sont assignés (pour l'essentiel le logement social) qu'ils sont dormants : d'une part, il est nécessaire de leur assurer une liquidité importante ; d'autre part, cette liquidité n'est pas thésaurisée mais investie dans le financement de l'économie.
Composition des actifs financiers des fonds d'épargne le 30 septembre 1995
Une très grande partie des résultats positifs réalisés par les fonds d'épargne année après année provient de cette fraction investie sur les marchés financiers auprès des entreprises, des établissements de crédit et de l'État. Grâce à ces résultats positifs, l'État peut puiser chaque année plusieurs milliards de francs permettant de "boucler" le budget, opération que l'on peut critiquer mais dont la légitimité est difficilement contestable.
Il ne s'agit donc en aucun cas de "fonds dormants", mais d'une sorte de poule aux oeufs d'or que l'État doit se garder de tuer.
Le prélèvement prévu par le présent article sera satisfait par la cession d'une partie des valeurs figurant dans les actifs financiers des fonds d'épargne : prioritairement les disponibilités placées sur le marché interbancaire et les titres de créances négociables. Le prélèvement ne nuira pas à la liquidité des fonds d'épargne, car la trésorerie représentait 183 milliards de francs au 30 septembre 1995 (soit 18 % du total des actifs) si on ne tient compte que des valeurs les plus liquides ne comportant pas de risque de pertes en capital.
En revanche, en prélevant aujourd'hui cette recette, l'État se prive des recettes futures correspondantes, si bien que l'opération, décisive pour le maintien du niveau voté de déficit budgétaire en 1995, sera globalement neutre pour l'équilibre à moyen terme des finances publiques. Il en est ainsi de tous les prélèvements effectués sur les fonds d'épargne, et c'est pourquoi l'État doit veiller à ne pas tarir la source pour l'avenir par un excès de prélèvements dans le présent.
Les 15 milliards de francs ainsi prélevés auraient pu être utilisés à d'autres fins.
On peut ainsi citer, à titre d'exemple, le précédent transfert de prêts entre la CGLS et la CDC, qui avait porté sur 100 milliards de francs en 1988. L'État aurait pu procéder, à cette occasion, à une opération analogue à celle organisée par le présent article. Mais ce transfert n'avait pas un objectif immédiatement budgétaire : il s'agissait alors de réaménager la dette (sous forme de PLA) des organismes d'HLM afin d'en réduire le taux et la progressivité (22.300 prêts étaient concernés).
La CDC a ainsi repris 100 milliards de francs de créances de la CGLS sur les HLM en abaissant leur taux moyen de 9 % à 6,8 % ; en réduisant leur progressivité (de l'ordre de 3,25 à 4 % par an) à 1,95 % par an ; et en indexant l'ensemble sur l'évolution du coût de la ressource (le taux du livret A pour l'essentiel).
Le gain de charges réalisé par les organismes HLM sur la période 1989 à 2018 est évalué à 75 milliards de francs par le ministère du logement. Ce gain peut s'analyser aussi comme autant de financement en faveur de la construction et de la réhabilitation que l'État n'aura pas eu à subventionner.
Dans un document daté du 7 juillet 1995, le président de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations avait proposé au Gouvernement de profiter de la bonne situation des fonds d'épargne pour en affecter une partie à des opérations d'intérêt général au lieu et place du budget de l'État : la création de logements d'insertion, le financement de prêts locatifs d'intermédiaire, le financement d'équipements dans le cadre de la politique de la ville, enfin le financement à très long terme de projets d'infrastructure. Ces propositions auraient permis de substituer ce financement à un financement budgétaire, l'État réalisant l'économie correspondante.
Ainsi, de quelque façon qu'on prenne le problème, il apparaît qu'en prélevant plus ou moins sur les fonds d'épargne, l'État effectue un arbitrage entre ses besoins de financement présents et ses besoins futurs, mais que ces opérations tendent à être globalement neutres sur les finances publiques à moyen terme.
Ce qui n'est pas neutre en revanche est la capacité des fonds d'épargne à alimenter abondamment le budget de l'État. A cet égard, la notion de "fonds dormants" est un mythe dangereux qui ne saurait perdurer sans se retourner un jour contre ses inventeurs.
B. L'ÉTAT PEUT DÉGAGER DES MARGES DE MANOEUVRE A TERME EN BAISSANT LES TAUX ADMINISTRÉS.
Le levier permettant aujourd'hui de maximiser les résultats des fonds d'épargne, et par voie de conséquence, le volume des prélèvements de l'État sur eux, à la fois dans le futur et dans le présent, est la baisse du taux d'intérêt du livret A et autres livrets règlementés.
Celle-ci s'impose aujourd'hui pour de multiples raisons monétaires sur lesquelles il n'est pas utile de s'attarder ici mais dont la principale est que le taux d'appel d'offres de la Banque de France est désormais très proche de celui du livret A, à 4,7 %.
Mais ce sont surtout les bénéfices qu'en retirerait l'économie, ainsi que l'État, qui militent en faveur de cette baisse, alors que le risque de décollecte paraît aujourd'hui circonscrit.
La fragilité de la collecte du livret A observable ces dernières années était liée à la fois à un taux d'intérêt très inférieur aux taux du marché monétaire et à la fiscalité favorable des produits d'épargne investis en titres de taux. Aucun de ces deux phénomènes n'est plus à l'oeuvre aujourd'hui. D'une part, les taux du marché monétaire sont très proches de celui du livret A (autour de 5,5 %) et une fois défalqués les frais de gestion, les produits grand public tels que les OPCVM de taux offrent une rémunération à peine supérieure. D'autre part, la fiscalité de ces produits est désormais sensiblement plus défavorable que celle du livret A et livrets assimilés (Codevi, Livret bleu, Livret d'épargne populaire) puisque les gains obtenus seront taxés au premier franc dès 1996.
Le graphique ci-dessous démontre que la situation s'est déjà améliorée, et que le livret A devrait connaître, comme en 1994, une collecte positive en 1995.
Livret A CEP et CNE
Cumul des excédents mensuels au guichet
En milliards de Francs
Le risque de décollecte étant écarté, le gouvernement, qui appelle de ses voeux une baisse des taux d'intérêt, a la possibilité d'y procéder lui-même sur une partie importante de la masse monétaire.
Encours au 30 septembre 1995 (milliards de francs)
Composition de M2-M1 au 30 septembre 1995
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Les tableaux précédents démontrent qu'il est tout à fait inexact de dire que la Banque de France étant indépendante, le gouvernement n'aurait aucune prise sur les taux d'intérêt. Il ne tient qu'à lui de réduire les taux de 25 % de la masse monétaire.
L'intérêt économique d'une telle mesure n'est pas à démontrer : baisse des taux des prêts aux organismes HLM 1 ( * ) via le livret A et le livret bleu ; baisse des taux des prêts d'épargne logement via les comptes d'épargne-logement, baisse des taux des prêts aux PME via les CODEVI.
Au-delà de cet intérêt économique, une telle baisse permettrait de maximiser la rentabilité des fonds d'épargne, puisqu'à rendement inchangé des emplois financiers, le coût de la ressource serait diminué. L'augmentation de leurs résultats au cours de 1996 et des années suivantes permettrait à l'État d'augmenter proportionnellement son prélèvement, de façon récurrente 2 ( * ) , et sans risquer de leur porter atteinte.
Votre rapporteur général se rallie à la nécessité du comblement immédiat du déficit budgétaire. Mais il ajoute que l'intérêt à moyen terme des finances publiques réside dans une gestion plus adéquate des taux réglementés, qui permettrait d'améliorer le bénéfice économique des dépôts correspondants, sans nécessiter d'arbitrage entre le présent et le futur.
Cela passe sans doute par un certain affranchissement des contraintes d'opinion publique dans la gestion de ces taux 3 ( * ) .
Sans négliger les difficultés de tous ordres, autres qu'économique, qui s'attachent à une telle mesure, il apparaît opportun aujourd'hui de baisser les taux administrés.
Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter le présent article ainsi amendé
* 1 Les collectivités locales ont été sollicitées à hauteur de 1,3 milliard de francs à ce titre.
* 2 Annulation de crédits sur le chapitre 65-48 du ministère du logement, approuvée par la loi de finances rectificative pour 1994.
* 1 Une baisse du taux du livret A à 4 % permettrait de réduire le taux des PLA de 5,8 à 5,3 %
* 2 Selon les calculs de la CDC. une baisse de 0,5 point du taux du livret A entraînerait un accroissement de 4 milliards de francs de la marge brute des fonds d'épargne.
* 3 Voir le rapport n°298 -Sénat- 1994-l995-"Les CODE VI : une nécessaire remise en ordre"-Paul LORIDANT et Philippe MARINI-en particulier pages 57 et 58