N° 204
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996
Annexe au procès-verbal de la séance du 7 février 1996.
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales(1) sur le projet de loi portant diverses mesures d'ordre sanitaire et statutaire,
Par M. Claude HURIET.
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Claude Hunet, Charles Metzinger, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Michelle Demessine, M. Charles Descours, Mme Marie-Madeleine Dieulangar, MM. Jacques Machet, secrétaires ; José Balarello, Henri Belcour, Jacques Bialski, Paul Blanc, Mme Annick Bocandé, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegru, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Jean Chénoux, Philippe Darniche, Georges Dessaigne. Mme Joëlle Dusseau, MM. Guy Fischer, Alfred Foy, Serge Franchis, Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis, MM. Alain Gournac, Roland Huguei, André Jourdain, Pierre Lagourgue, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain, Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marqués, Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwinh, Mme Nelly Olin, MM. Louis Philibert, André Pourny, Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, André Vézinhet.
Voir le numéro :
Sénat : 158 (1995-1996).
Santé publique.
TRAVAUX DE LA COMMISSION
La commission des Affaires sociales s'est réunie le mercredi 7 février 1996, sous la présidence de M. Bernard Seillier, vice-président, a procédé à l'examen du rapport de M. Claude Huriet, rapporteur, sur le projet de loi n° 158 (1995-1996) portant diverses mesures d'ordre sanitaire et statutaire.
M. Claude Huriet, rapporteur, a observé qu'à l'heure où le Gouvernement préparait les ordonnances tendant à réformer la sécurité sociale, la commission des Affaires sociales était réunie pour examiner un projet de loi de 18 articles, dont 7 tendaient à valider des décisions administratives, 6 à corriger des erreurs matérielles ou des effets pervers de dispositions votées dans des lois similaires au cours des deux dernières années et 5 dispositions seulement correspondaient à des mesures nouvelles, il a fait part de son insatisfaction devant l'importance du nombre des articles de validation qui, de surcroît, concernent en majorité des ministères autres que celui des affaires sociales. Il a estimé que le nombre des dispositions corrigeant des mesures adoptées très récemment traduisait les mauvaises conditions de discussion des projets de loi portant diverses mesures d'ordre social.
Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis a fait siens les propos du rapporteur. Elle a estimé que les lois portant diverses mesures d'ordre social comportaient deux types d'effets pervers, à savoir de nombreuses mesures graves votées à la sauvette et des dispositions faisant l'objet de nombreuses erreurs matérielles.
M. Claude Huriet, rapporteur, a présenté l'article premier du projet de loi, qui vise à corriger les effets des dispositions concernant les médecins étrangers adoptées dans la loi du 4 février 1995. Il a indiqué que le blocage des flux d'entrées de médecins étrangers adopté par l'Assemblée nationale en contrepartie de la régularisation du stock des personnels actuellement employés par les hôpitaux, avait interdit la poursuite de toute action de coopération internationale hospitalo-universitaire.
Rappelant les dispositions de la loi du 4 février 1995, il a indiqué que, selon le ministère, 4.200 dossiers d'inscription aux épreuves nationales d'évaluation des connaissances qu'elles prévoyaient avaient été reçus par les directions départementales de l'action sanitaire et sociale. Il a estimé que ce nombre était relativement satisfaisant pour une population estimée à 7.000 médecins.
M. Alain Vasselle s'est inquiété des conséquences de l'article premier du projet de loi. Il a souligné les risques d'une fixation par décret de la durée maximum du contrat proposé aux médecins étrangers par cet article, une décision trop laxiste du Gouvernement pouvant entraîner de nouveaux recrutements importants de médecins étrangers.
M. Charles Descours a estimé que le projet de loi comportait des dispositions ambiguës. Il a fait part de sa crainte qu'en conséquence, le Gouvernement soit contraint de présenter au Parlement, dans un délai d'un ou deux ans, de nouvelles propositions de correction du dispositif.
M. Jean-Louis Lorrain s'est félicité de l'existence d'une politique de coopération internationale, notamment en médecine. Il a cependant estimé que de nombreux hôpitaux avaient tendance à employer des chercheurs de nationalité étrangère, qui bénéficient de traitements moins élevés que les Français.
Mme Jaqueline Fraysse-Cazalis a estimé, elle aussi, que les personnes de nationalité étrangère acceptaient de travailler pour des salaires inférieurs à ceux que perçoivent les médecins français. Elle a jugé que le rôle du Parlement n'était pas de faciliter leur recrutement.
M. Paul Blanc a fait siennes les remarques de ses confrères. Il a estimé que les dispositions de l'article premier, qui corrigeaient les dispositions votées l'an dernier, devraient, elles-mêmes, probablement être corrigées l'an prochain.
M. Claude Huriet, rapporteur, a indiqué à ses collègues qu'il convenait d'opérer une distinction entre plusieurs catégories de médecins. Il a souligné le fait que les dispositions de l'article premier s'adressaient exclusivement à des médecins hospitalo-universitaires en fonction depuis au moins six ans, et non pas aux étudiants en médecine qui veulent acquérir une spécialisation en France, qui étaient concernés par la loi votée l'an dernier.
Répondant à M. Alain Vasselle, il a estimé que la durée maximum du contrat dont bénéficieraient les médecins hospitalo-universitaires ne devait pas être fixée par la loi. Il a indiqué à M. Jean-Louis Lorrain que ses préoccupations concernaient les médecins visés par la loi adoptée l'an dernier.
Répondant à Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis, il a souhaité que le Parlement atténue l'ambiguïté du texte gouvernemental en adoptant des amendements.
S'adressant à MM. Paul Blanc et Alain Vasselle, il a indiqué que la réponse aux problèmes de la sous-médicalisation des hôpitaux passait par une revalorisation du statut des praticiens hospitaliers.
La commission a adopté trois amendements à l'article premier, visant, d'une part, à ne pas codifier les dispositions du projet de loi et, autre part, à recentrer le dispositif de l'article sur la seule coopération internationale entre médecins de haut niveau.
A l'article 2 , M. Claude Huriet, rapporteur, a indiqué que la portée de la reconnaissance de la profession de manipulateur d'électro-radiologie médicale, intervenue par décret en 1984 puis sur le plan législatif en 1995, serait fortement affaiblie, si, tous les dix ans, le législateur procédait à la régularisation de toutes les personnes recrutées illégalement dans l'intervalle.
M. Ch arles Descours a fait siens les propos du rapporteur. Il a indiqué que des manipulateurs avaient été probablement soumis à des rayonnements massifs et injustifiés depuis des années car ils exerçaient ces fonctions sans disposer des connaissances suffisantes.
Il a estimé que le Parlement ne pouvait, pour des raisons de santé publique, justifier, en les régularisant, les fautes commises par les employeurs depuis 1984.
M. René Marquès a estimé que les radiologues éprouvaient des difficultés à recruter des manipulateurs qualifiés.
Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis s'est interrogée sur la portée des contrôles de l'administration, dans la mesure où des embauches de personnels non qualifiés ont été possibles malgré l'existence d'une réglementation depuis
1984.
M. Claude Huriet, rapporteur, a indiqué que la loi obligeait désormais les personnels employés comme manipulateurs à s'inscrire sur une liste départementale et que, selon un syndicat de manipulateurs, 800 nouveaux jeunes diplômés arrivaient chaque année sur le marché de l'emploi.
La commission a adopté l'article 2 sans modification.
Au paragraphe I de l'article 3, la commission a adopté deux amendements tendant à prendre en considération l'entrée en vigueur du règlement du 10 mars 1995 sur les modifications des autorisations de mise sur le marché et à améliorer la rédaction du texte proposé par le Gouvernement.
Au paragraphe 2 de cet article. M. Charles Descours a demandé au rapporteur si les dispositions concernant l'autorisation temporaire d'utilisation des médicaments pouvaient jouer lorsque la délivrance de l'autorisation de mise sur le marché est tardive. Il a ainsi pris l'exemple du sumatriptan.
M. Claude Huriet, rapporteur, a répondu que la cause du retard de la commercialisation du sumatriptan était due à des questions de coût pour l'assurance maladie. Il a précisé que les autorisations temporaires d'utilisation étaient délivrées, soit dans l'attente d'une autorisation de mise sur le marché, soit à des malades nommément désignés pour des maladies rares ou graves et lorsqu'il n'y avait pas d'alternative thérapeutique.
M. Jean-Louis Lorrain a estimé que les autorisations temporaires d'utilisation devraient être accordées de manière stricte eu égard au risque sanitaire pouvant être associé à tout médicament avant qu'il n'obtienne une autorisation de mise sur le marché.
La commission a adopté un amendement tendant à mieux définir la notion d'absence d'alternative thérapeutique.
Après l'article 3, la commission a adopté deux articles additionnels. Le premier tire les conséquences des modifications de l'article L. 601 du code de la santé publique, le second transpose une disposition d'une directive de 1991 prévoyant que des médicaments concernant des maladies rares pourront faire l'objet d'un dossier simplifié de demande d'autorisation de mise sur le marché.
M. Claude Huriet, rapporteur, a indiqué que l'article 4 du projet de loi prévoyait d'instituer un contrôle de qualité, par l'agence du médicament, des analyses permettant l'identification par empreintes génétiques réalisées dans le cadre de procédures judiciaires. La commission a adopté cet article 4.
A l'article 5. M. Claude Huriet, rapporteur, a rappelé que, dans le droit en vigueur, les ressources du fonds d'orientation de la transfusion sanguine provenaient d'une contribution à la charge des établissements de transfusion et, le cas échéant, des excédents d'exploitation du laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies. Il a indiqué que ces ressources servaient à financer la restructuration de la transfusion sanguine française.
M. Claude Huriet, rapporteur, a affirmé que cette restructuration s'était traduite par la constitution de 35 groupements d'intérêt public, dont le fonctionnement était, dans certains cas, rendu difficile par l'insuffisance de l'apport de trésorerie de leurs membres.
L'article 4 du projet de loi vise à compenser ce besoin de trésorerie en instituant une dotation globale annuelle de l'assurance maladie.
M. Claude Huriet, rapporteur, a estimé qu'il ne revenait pas à l'assurance maladie d'assurer le bouclage financier annuel de la restructuration de la transfusion sanguine. En conséquence, la commission a adopté un amendement de suppression de cet article.
A l'article 6, M. Claude Huriet, rapporteur, a proposé à la commission d'adopter un seul amendement rédactionnel, estimant toutefois que les dispositions de cet article devraient être modifiées dans l'hypothèse de l'adoption, par le Parlement, de la proposition de loi relative aux thérapies génique et cellulaire. La commission a adopté cet amendement rédactionnel.
La commission a ensuite adopté l'article 7 qui corrige les erreurs matérielles dans le code de la santé publique.
La commission a adopté deux articles additionnels après l'article 7 . Le premier vise à confier aux centres spécialisés de soins aux toxicomanes la possibilité de disposer d'une pharmacie à usage intérieur.
Le second, adopté sous réserve de l'avis du Gouvernement, vise à permettre à certaines entreprises, déjà autorisées à transformer des produits du corps humain, à recueillir ces mêmes produits.
Elle a ensuite adopté l'article 8 qui comporte des dispositions tendant à faciliter le déroulement des réunions des commissions administratives paritaires de la fonction publique hospitalière.
Répondant à Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis, M. Claude Huriet, rapporteur, a indiqué qu'il demanderait au ministre si ces dispositions ne risquaient pas, compte tenu de leur date d'entrée en vigueur, de perturber le déroulement des prochaines élections à ces commissions.
La commission a ensuite adopté l'article 9 qui vise à permettre la rétroactivité de certaines dispositions réglementaires prises pour application des protocoles Durafour.
A l'article 10. M. Claude Huriet, rapporteur, a indiqué que le projet de loi visait à attribuer des annuités gratuites dans la proportion d'une annuité pour cinq années de service effectif au profit des personnels de surveillance pénitentiaire.
Il a rappelé que le Parlement avait déjà approuvé les crédits prévus pour commencer à financer cette mesure dans le cadre de la loi de finances pour 1996.
Il a donc souhaité que le Sénat confirme ce vote.
M. Dominique Leclerc a indiqué que cette mesure, qui correspond à des dispositions dont bénéficient déjà les fonctionnaires en tenue de la police nationale, étaient très attendues sur le terrain.
La commission a adopté cet article 10.
La commission a adopté l'article 11 abrogeant la loi du 5 avril 1937 ouvrant une voie d'intégration sans concours dans la fonction publique, ainsi que l'article 12 instituant un report de l'âge limite d'incorporation au profit des étudiants en médecine et en chirurgie dentaire.
A l'article 13 qui vise à valider le décret portant création de l'établissement public de la cité de la musique, elle a adopté un amendement visant à harmoniser les formules de validation législative utilisées dans le projet de loi.
A l'article 14, la commission a adopté un amendement de précision visant à confirmer que la validation des nominations des agents administratifs de la police nationale, recrutés au titre de 1992, était effectuée sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée.
M. Claude Huriet, rapporteur, a indiqué que l'article 15 visait à donner une base juridique à un décret du 6 juillet 1994 invalidé pour illégalité de forme et non de fond. Il a souligné le fait que la caisse autonome de retraite des médecins français (CARMF), qui est un régime de retraites par répartition, serait dans l'impossibilité de verser les quelques 700 millions de francs de cotisations qu'elle devrait rembourser aux médecins à défaut de validation.
La commission a adopté l'article 15.
La commission a ensuite adopté l'article 16 validant les décisions administratives concernant la poursuite de l'activité de structures de soins alternatives à l'hospitalisation lorsque le moyen invoqué par le requérant est l'incompétence du ministre ayant pris l'arrêté servant de base à ces décisions.
A l'article 17 validant les arrêtés de reclassement pour les personnels enseignants et assimilés, la commission a adopté un amendement rédactionnel portant sur la formule de validation.
Enfin, la commission a adopté l'article 18 rectifiant une erreur matérielle contenue dans l'article 122 de la loi n° 95-1116 du 4 février 1995.
La commission a approuvé le projet de loi ainsi amendé.
Mesdames, Messieurs,
A l'heure où le Gouvernement prépare les trois ordonnances tendant à réformer la médecine de ville, l'hôpital et la sécurité sociale, le Sénat s'apprête à examiner un projet de loi portant diverses mesures d'ordre sanitaire et statutaire. Ces diverses mesures sont au nombre de 18. Sur ces 18 articles, sept articles, soit plus du tiers du projet de loi, sont des validations législatives ou des dispositions résultant de l'introduction de recours contentieux. Six mesures, soit le tiers du projet de loi sont des corrections d'erreurs matérielles ou d'effets pervers de dispositions votées dans des lois portant diverses dispositions d'ordre social au cours des deux dernières années. Enfin, cinq dispositions seulement correspondent à des mesures nouvelles d'importance inégale.
L'importance du nombre des articles de validation contenus dans ce projet de loi est un peu choquante. Votre commission a été habituée, dans les années précédentes, à examiner une ou deux validations présentées le plus souvent par voie d'amendement gouvernemental au projet de loi. Une telle attitude, de la part du Gouvernement, reflétait probablement les scrupules de l'administration. Dans ce projet de loi, ce ne sont pas un ou deux amendements de validation qui seront soumis à notre examen mais bien sept articles de validation qui, de surcroît, concernent en majorité des ministères autres que celui des affaires sociales, à savoir, par exemple, le ministère de la culture, le ministère de l'intérieur ou le ministère de l'éducation nationale.
Votre commission regrette, à cet égard, que les textes sociaux deviennent ainsi en quelque sorte le réceptacle de tous les constats d'erreurs de toutes les administrations de l'État.
Le nombre d'articles corrigeant des mesures votées dans le cadre de lois portant diverses dispositions d'ordre social antérieures est, lui aussi, significatif. Il traduit les mauvaises conditions de discussion de ces textes pour lesquels, administration comme groupes d'intérêts, proposent des mesures nouvelles et les soumettent à un examen trop rapide du Parlement.
Telles sont les observations préalables qu'entendait présenter votre commission avant d'examiner les dispositions du projet de loi soumis à votre examen.