Projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale

N°438

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996

Annexe au procès-verbal de la séance du 18 juin 1996.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi organique, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, relatif aux lois de financement de la sécurité sociale,

Par M. Patrice GÉLARD,

Sénateur.

¹ Cette commission est composte de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, François Giacobbi, Charles Jolibois, Robert Pagès, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, Pierre Biarnès, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Mme Nicole Borvo, MM. Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Michel Dreyfus-Schmidt, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Georges Othily, Jean-Claude Peyronnet, Claude Pradille, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (10ème législ.) : Première lecture : 2690, 2713 et T.A. 527.

Deuxième lecture : 2825, 2845 et T.A. 556.

Sénat : Première lecture : 334, 375 et T.A. 135 (1995-1996).

Deuxième lecture : 433 (1995-1996).

Sécurité sociale.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le 18 juin 1996 sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission des Lois a examiné, sur le rapport de M. Patrice Gélard, le projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture.

Comme en première lecture, la commission des Lois a jugé souhaitable, du fait de la nature des dispositions en cause, que la commission des Affaires sociales et la commission des Finances soient parties prenantes à sa réflexion en deuxième lecture.

En-dehors de plusieurs modifications rédactionnelles globalement approuvées par le rapporteur, le texte proposé par l'Assemblée nationale présente trois différences essentielles avec celui adopté par le Sénat en première lecture, qui portent sur :

1. Le contenu de la loi de financement (article L.O. 111-3-I-1°) : dans un souci de conciliation, et parce qu'elle ne rencontrait pas l'opposition de la commission des Affaires sociales, la commission des Lois a approuvé la rédaction proposée par l'Assemblée nationale. Par voie de conséquence, elle a également approuvé le texte proposé pour l'article L.O. 111-4-I, relatif au rapport proposé par le Gouvernement en annexe du projet de loi de financement.

2. Le calendrier d'examen de la loi de financement de l'année (articles L.O. 111-6 et L.O. 111-7) : la commission des Lois a considéré que le calendrier proposé par le Sénat en première lecture (dépôt du projet de loi le 15 octobre et quinze jours d'examen en première lecture au Sénat) est le seul qui évite le « télescopage » entre l'examen au Sénat de la loi de financement et de la loi de finances. C'est aussi le seul qui évite un « embouteillage législatif » dans les dix derniers jours précédant l'interruption des travaux parlementaires fin décembre. La commission propose donc au Sénat d'en revenir au calendrier adopté en première lecture.

3. La couverture des besoins de financement des organismes de sécurité sociale par des ressources non permanentes (article L.O. 111-3-I-5°) : la commission des Lois a adopté un amendement tendant au retour au texte du Sénat en première lecture, ce texte ayant d'ailleurs reçu le ferme soutien du Gouvernement lors du débat à l'Assemblée nationale.

La commission a enfin adopté un amendement tendant à supprimer le paragraphe III de l'article 4 (création d'une annexe au projet de loi de finances), laissant au Parlement le soin de recréer cette annexe lors de l'examen d'une prochaine loi de finances.

Mesdames, Messieurs,

L'Assemblée nationale a examiné en deuxième lecture le projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale, adopté par le Sénat en première lecture le 29 mai 1996.

Comme en première lecture, votre commission des Lois a jugé souhaitable, du fait de la nature des dispositions en cause, que la commission des Affaires sociales et la commission des Finances soient parties prenantes à sa réflexion en deuxième lecture. Toutes deux lui ont à cet égard apporté leur concours éclairé et précieux.

• Les députés ont approuvé plusieurs des amendements du Sénat, en y apportant pour certains des modifications qui, globalement, ont emporté l'adhésion de votre commission des Lois.

Sur trois points importants, en revanche, l'Assemblée nationale a rejeté le texte du Sénat, préférant en revenir au texte qu'elle-même avait adopté en première lecture.

• A ce stade de la navette, le débat au sein de votre commission des Lois s'est donc centré sur ces trois points, qui portent sur :

1. Le contenu de la loi de financement et, plus précisément, sur les conditions dans lesquelles le Parlement sera appelé à déterminer les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale, ainsi que le prévoit l'antépénultième alinéa de l'article 34 de la Constitution issu de la révision constitutionnelle du 22 février 1996 ;

2. Le calendrier d'examen de la loi de financement de l'année, étant rappelé que le Sénat s'est prononcé par scrutin public à l'unanimité des groupes politiques (soit 314 voix pour) pour un dépôt du projet de loi de financement au plus tard le 15 octobre ;

3. La fixation des limites de couverture des besoins de financement des organismes de sécurité sociale par des ressources non permanentes.

Force est de reconnaître que les deux premiers points traduisent une réelle divergence de vues entre les deux assemblées, le troisième soulevant un problème d'ordre rédactionnel plutôt qu'une différence de fond.

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* *

Avant même d'examiner les propositions de votre commission des Lois, qu'elle présente -comme en première lecture- en plein accord avec la commission des Affaires sociales et la commission des Finances, votre rapporteur croit nécessaire de formuler deux observations.

Tout d'abord, et comme l'a observé devant l'Assemblée nationale M. Jacques Barrot, ministre du Travail et des Affaires sociales, il serait hautement souhaitable que le projet de loi organique soit adopté définitivement avant la fin de la présente session unique, de telle sorte que le Parlement puisse dès la prochaine rentrée parlementaire débattre du premier projet de loi de financement de la sécurité sociale.

La position de conciliation adoptée par votre commission des Lois sur la rédaction du texte proposé pour l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale est en large part inspirée par cette préoccupation.

Pour autant, cette loi organique étant « relative au Sénat » au sens de l'article 46, alinéa 4, de la Constitution -ainsi que l'a reconnu M. Jacques Toubon, Garde des Sceaux, ministre de la Justice, lors de la révision constitutionnelle- elle devra en tout état de cause être adoptée dans les mêmes termes par les deux assemblées, ce qui concerne au premier chef les contraintes de calendrier, lesquelles pèsent sur le Parlement tout entier.

I. LE CONTENU DE LA LOI DE FINANCEMENT : PAR SOUCI DE CONCILIATION, VOTRE COMMISSION DES LOIS A ADOPTÉ LA RÉDACTION PROPOSÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le 1° de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, tel qu'il résulte des travaux de l'Assemblée nationale, dispose que chaque année la loi de financement de la sécurité sociale « approuve les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale » .

Cette disposition s'articule avec le I de l'article L.O. 111-4, selon lequel « le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année est accompagné d'un rapport présentant les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale » .

1. Le texte de l'Assemblée nationale assimile la loi de financement de la sécurité sociale à une sorte de loi de programme

Ainsi qu'il ressort clairement du texte et des débats de l'Assemblée nationale, les députés jugent primordial de débattre du rapport d'orientation présenté par le Gouvernement en annexe du projet de loi de financement.

Il en résulte que pour l'Assemblée nationale, le Parlement devra se prononcer chaque année sur les conditions générales de l'équilibre de la sécurité sociale en approuvant les orientations et les objectifs présentés dans ce rapport.

Votre rapporteur constate que ce mécanisme n'est pas sans rappeler celui des lois de programmation ou d'orientation, qui comportent usuellement un article approuvant les objectifs et les mesures énumérés par le Gouvernement dans un rapport annexé.

A cet égard, le rapporteur de la commission spéciale de l'Assemblée nationale a indiqué : « Voter sur un rapport n'est d'ailleurs pas une nouveauté : nous l'avons fait pour tous les projets de loi de programme » .