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Proposition de loi consacrant le placement sous surveillance électronique comme modalité d'exécution des peines

 

N° 3

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SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès-verbal de la séance du 2 octobre 1996.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi de M. Guy CABANEL, relative au placement sous surveillance électronique pour l'exécution de certaines peines,

Par M. Georges OTHILY,

Sénateur.

(1)Cette commission est composée de MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, François Giacobbi, Charles Jolibois, Robert Pagès, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Mme  Nicole Borvo, MM. Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Michel Dreyfus-Schmidt Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Georges Othily, Jean-Claude Peyronnet, Claude Pradille Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir le numéro :

Sénat : 400 (1995-1996).

Droit pénal.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 2 octobre sous la présidence de M. Jacques Larché, la commission des Lois a examiné, sur le rapport de M. Georges Othily, la proposition de loi n° 400 de M. Guy-Pierre Cabanel relative au placement sous surveillance électronique pour l'exécution de certaines peines.

M. Guy-Pierre Cabanel qui avait remis au Gouvernement, en août 1995, un rapport sur la prévention de la récidive, a présenté aux membres de la commission un appareil de surveillance électronique utilisé en Californie. Cet appareil se compose d'un émetteur, qui prend la forme d'un bracelet électronique fixé à la cheville ou au poignet du condamné, et d'un récepteur, relié à une ligne téléphonique installée au lieu d'assignation. Il émet un signal dès que le condamné s'éloigne de plus d'une certaine distance (en pratique 40-50 mètres) du lieu d'assignation. Relayé par la ligne téléphonique, ce signal est transmis au poste de surveillance, équipé à cette fin d'un ordinateur central.

Utilisé tout d'abord aux États-Unis et au Canada au début des années 1970, la surveillance électronique de certains délinquants a été peu à peu consacrée -ou tout au moins expérimentée- par d'autres États (Suède. Pays-Bas, Royaume-Uni...). Destiné en priorité aux personnes condamnées à une courte peine de prison (deux mois en Suède, quatre mois en Colombie britannique, six mois aux Pays-Bas), ou aux condamnés en fin de peine, le procédé -qui avait été préconisé par M. Gilbert Bonnemaison dès 1989- présente trois avantages essentiels :

- c'est un instrument efficace de réinsertion, puisqu'il permet, pour les petits délinquants, d'éviter pour une courte peine de prison le contact avec le milieu pénitentiaire et la désocialisation liée notamment à la rupture des liens familiaux ou à la perte d'un emploi et, pour les délinquants en fin de peine, de se préparer progressivement à leur libération définitive. M. Cabanel a fait observer que le placement sous surveillance électronique s'accompagnait d'un programme socio-éducatif permettant au bénéficiaire d'exercer une activité professionnelle ou de suivre une formation ;

- c'est un instrument de lutte contre la surpopulation carcérale. Alors que, au 1er janvier 1996, 52.658 personnes étaient incarcérées en métropole pour 47.365 places (soit un taux d'occupation de 111 %), l'application de la surveillance électronique aux seuls condamnés ayant trois mois au plus à accomplir aurait pu bénéficier potentiellement à 7.800 personnes ;

- c'est un mode de prise en charge des condamnés quatre à cinq fois moins onéreux que l'incarcération, puisque M. Cabanel évalue son coût entre 80 et 120 Francs par jour et par personne (contre environ 400 Francs pour une place de prison).

Comme l'ont fait observer M. Guy-Pierre Cabanel et M. Georges Othily, le placement sous surveillance électronique suppose le consentement de l'intéressé. Il est par ailleurs nécessairement limité dans l'espace en ce qu'il permet seulement de s'assurer de la présence -ou de l'absence- du condamné sur son lieu d'assignation et non de le « suivre à la trace ».

En juin 1996, le Sénat avait déjà adopté, à l'initiative de sa commission des Lois, le placement sous surveillance électronique comme substitut à la détention provisoire.

La proposition de loi de M. Guy-Pierre Cabanel a été adoptée par la commission qui, sur la proposition de son rapporteur, a retenu le dispositif suivant :

- le placement sous surveillance électronique pourrait s'appliquer à toute personne condamnée à moins d'un an de prison ou n'ayant plus qu'un an au maximum à accomplir. Alors que M. Guy-Pierre Cabanel avait initialement proposé un quantum de trois mois, la commission l'a porté à une année afin de permettre une réadaptation progressive du condamné à la liberté qui pourrait notamment s'effectuer en trois temps : placement sous surveillance électronique, libération conditionnelle, libération définitive ;

- la décision de recourir au placement sous surveillance électronique, confiée au juge de l'application des peines, supposerait toujours le consentement du condamné donné en présence d'un avocat (choisi par le condamné ou désigné par le bâtonnier) ;

- les périodes et les lieux d'assignation seraient fixées par le juge de l'application des peines en tenant compte des nécessités liées à la vie familiale du condamné, à son activité professionnelle ou au suivi d'un traitement médical, d'une formation ou d'un enseignement ;

- la révocation du placement sous surveillance électronique serait décidée par le juge de l'application des peines en cas d'inobservation des conditions d'exécution, à la demande du condamné ou en cas de refus par celui-ci d'une modification nécessaire des conditions d'exécution. Le condamné devrait alors subir tout ou partie de la peine qui lui restait à accomplir au moment de son placement sous surveillance électronique, la période de placement venant toutefois s'imputer sur cette durée. La décision de révocation pourrait être contestée, sans caractère suspensif, par le condamné devant le tribunal correctionnel.

La commission demandera l'inscription de cette proposition de loi à l'ordre du jour du Sénat lors de la prochaine journée d'initiative Parlementaire, soit le mardi 22 octobre.

Mesdames, Messieurs,

Il est depuis longtemps admis que le « tout-carcéral » ne saurait constituer une réponse satisfaisante à la question de la prise en charge des délinquants et à ce qui doit demeurer un des objectifs de la sanction pénale, la réinsertion.

Sans remonter au XIXème siècle et à la consécration en droit français de l'emprisonnement avec sursis, rappelons que c'est à partir du milieu des années 1970 que se sont progressivement développées les mesures de substitution à l'incarcération (suspension du permis de conduire, travail d'intérêt général...). Plus récemment, la loi de programme du 6 janvier 1995 relative à la justice affirmait que « pour prévenir la récidive, la politique pénale ne peut être uniquement fondée sur la détention ».

Partant de ce constat, la proposition n° 400 de M. le Président Guy Cabanel tend à mettre le progrès technique au service de cette politique de réinsertion en permettant le placement sous surveillance électronique (PSE) pour l'exécution de certaines peines.

En 1995, notre excellent collègue, Parlementaire en mission auprès du Garde des Sceaux, avait remis à M. le Premier ministre un rapport intitulé « Pour une meilleure prévention de la récidive ». Parmi les vingt propositions contenues dans ce document -et dont plusieurs ont d'ores et déjà été reprises dans des projets de loi ou dans des textes réglementaires- la plus remarquée fut certainement celle concernant la surveillance électronique, dont il était suggéré l'application, en lieu et place de l'incarcération, à des personnes condamnées à une courte peine d'emprisonnement ou n'ayant plus qu'un certain reliquat de peine à accomplir.

Ce procédé n'était pas pour autant méconnu. Utilisé aux États-Unis depuis près de vingt ans, progressivement consacré -ou tout au moins expérimenté- par d'autres États (Suède, Royaume-Uni, Canada, Pays-Bas, Hong-Kong...), il avait été évoqué par d'éminentes personnalités, et notamment M. Gilbert Bonnemaison, député de Seine-Saint-Denis, dans un rapport de 1989 sur la modernisation du service public pénitentiaire : « La création d'un système de surveillance électronique (...), tout en imposant a certains délinquants des restrictions importantes de liberté, facilitera leur insertion sociale et les placera en situation d'indemniser réellement leurs victimes ».

En septembre 1994, une délégation de votre commission des Lois conduite par M. le Président Jacques Larché avait constaté l'existence de ce « substitut original à l'emprisonnement » que constitue la « prison à domicile » dans certaines provinces du Canada, ce dont elle avait fait part dans son rapport de mission (Sénat ; 1994-1995 ; n° 203).

Depuis lors, le Sénat a été appelé à se prononcer sur le PSE, à l'initiative de votre commission. Celle-ci avait en effet proposé, lors de l'examen du projet de loi relatif à la détention provisoire, de permettre -sous de strictes conditions- son application à des personnes ayant fait l'objet d'un mandat de dépôt. Son amendement avait reçu un accueil largement favorable de la part de notre assemblée même si plusieurs de nos collègues avaient estimé que le PSE présenterait le plus d'utilité par son application à des personnes condamnées. Tel fut notamment le cas du Président Cabanel qui avait annoncé à cette occasion le dépôt de sa proposition de loi à laquelle votre commission a réservé le meilleur accueil.

I. LA TECHNIQUE ET L'UTILITÉ DE LA SURVEILLANCE ELECTRONIQUE

A. LES MODALITÉS TECHNIQUES DE MISE EN OEUVRE

Le dispositif technique de la surveillance électronique a été décrit dans le détail par notre collègue dans son rapport de mission. Il se compose le plus fréquemment de trois éléments : un émetteur, un récepteur et un ordinateur central.

L'émetteur est intégré à un bracelet électronique fixé au poignet ou à la cheville de la personne surveillée. Comme l'a rappelé le Président Cabanel dans sa communication à votre commission, la taille du bracelet -variable selon les pays mais que l'on peut généralement comparer à une grosse montre-assuré la discrétion du procédé.

Le récepteur, relié à une ligne téléphonique, est placé au lieu d'assignation. Si une certaine distance (environ 40-50 mètres) avec le bracelet (et donc l'intéressé) est dépassée ou si l'intéressé cherche à arracher le bracelet, le récepteur émet un signal qui, relayé par la ligne téléphonique, est aussitôt transmis à l'ordinateur central.

Il convient à cet égard de préciser que la surveillance électronique est toujours limitée dans l'espace : elle permet de s'assurer de la présence -ou de l'absence- du condamné en un lieu déterminé mais nullement de le « suivre à la trace » en quelque lieu qu'il se trouve. Elle ne saurait être comparée à l'oeil de « Big Brother ».

La surveillance électronique est par ailleurs le plus souvent également limitée dans le temps : le condamné dispose en effet de plages de liberté durant lesquelles il peut notamment se déplacer d'un lieu d'assignation a un autre, rechercher un emploi ou procéder à des achats. M. Bonnemaison distinguait d'ailleurs le « système "passif" dans lequel les contrôles sont espacés, et s'exercent sur appel au domicile de l'intéressé, (du) système "actif", applicable aux cas les plus difficiles, avec contrôle permanent ».

Enfin, le progrès des techniques permet aujourd'hui -tel est le cas dans la plupart des États des États-Unis- d'assurer la surveillance électronique sans exiger le port d'un dispositif intégrant un émetteur. Le bracelet électronique est alors remplacé par un appareil de correspondance portable -téléphone ou messagerie numérique- prêté au condamné. La personne chargée du contrôle contacte ainsi le condamné en lui demandant de rappeler à bref délai le centre de surveillance (où est mis en place un numéro vert). Lorsque ce rappel est effectué, la personne chargée du contrôle constate s'il provient du lieu d'assignation (par la vérification du numéro de téléphone de l'appelant) et s'il est bien le fait du condamné (par vérification de la voix).

B. LES RESULTATS ATTENDUS : UNE ATTÉNUATION DE LA SURPOPULATION CARCÉRALE ET UNE CHANCE SUPPLÉMENTAIRE POUR LA RÉINSERTION SOCIALE

Tout comme la technique de la surveillance électronique, les avantages attendus de ce procédé ont largement été décrits dans le rapport de mission de M. Cabanel.

Tous ces avantages ne doivent cependant pas être mis sur le même plan.

Certes, le recours à la surveillance électronique d'un condamné représenterait un coût de fonctionnement quatre à cinq fois inférieur à celui d'une place en centre de détention, puisqu'il serait de 80 à 120 francs par personne.

Certes, il constituerait un facteur utile, voire important, de réduction de la surpopulation carcérale. Rappelons à cet égard que, au 1er janvier 1996, 52 658 personnes étaient incarcérées en métropole pour 47 365 places, soit un taux d'occupation de 111 %.

Le tableau ci-après, issu des informations fournies à votre rapporteur par le ministère de la justice, évalue le nombre des bénéficiaires potentiels au 1er janvier 1996 selon le quantum retenu.

Mais surtout, le PSE offrirait une chance supplémentaire de réadaptation sociale au condamné. C'est sur ce point qu'insiste l'exposé des motifs de la proposition de loi : « Pour le délinquant condamné à une courte peine d'emprisonnement, (la surveillance électronique) permettrait d'éviter les risques de désocialisation tenant notamment à la rupture avec le lien familial ou à la perte d'un emploi.

Pour les délinquants, en phase finale d'exécution de peine, elle permettrait une progressive réadaptation à la liberté ». En particulier, elle pourrait constituer une utile phase préparatoire à la libération conditionnelle.

M. Bonnemaison considérait déjà, en 1989, la surveillance électronique comme « un système souple qui évite les inconvénients de la prison (promiscuité, privation des rapports familiaux, remise en cause des activités professionnelles) et permet à l'intéressé d'exercer son travail ou de suivre une formation ou un enseignement ».

On ajoutera que le PSE pourrait donner lieu à un accompagnement socio-éducatif de l'intéressé.