5. Mesures diverses
ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 80 Rapport au Parlement sur les modalités de calcul de la puissance fiscale des véhicules automobiles
Commentaire : le présent article additionnel a pour objet de demander au Gouvernement un rapport sur les conditions actuelles de calcul de la puissance fiscale des véhicules automobiles et sur les possibilités d'évolution de ces règles dans le sens d'une plus grande neutralité entre les différentes catégories de véhicules.
La puissance administrative des véhicules est l'élément à partir duquel sont calculées trois taxes :
- la taxe sur les véhicules des sociétés.
- la taxe différentielle sur les véhicules à moteur, dite "vignette".
- la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules, ou taxe sur les cartes grises.
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La fiscalité du véhicule Taxe sur les véhicules des sociétés Créée par la loi du 30 juin 1956 portant institution d'un fonds national de solidarité, son régime figure à l' article 1010 du code général des impôts. Elle vise les véhicules immatriculés dans la catégorie des voitures particulières, possédés ou utilisés par les sociétés. Elle est annuelle et n'est pas déductible pour l'établissement de l'impôt sur les sociétés. Son tarif est lié à la puissance fiscale des véhicules : ? 5.880 francs pour les voitures n'excédant pas 7 CV de puissance fiscale, ? 12.900 francs pour les autres voitures. Son produit est affecté au budget général : ? évaluation initiale pour 1996 : 3,11 milliards de francs ? évaluation révisée pour 1996 : 2,8 milliards de francs ? évaluation proposée pour 1997 : 2.62 milliards de francs (dont 250 millions de moindres recettes au titre de l'exonération accordée aux véhicules de sociétés fonctionnant au GPL ou au GNV - mesure de la loi sur l'air). Taxe différentielle sur les véhicules à moteur ("Vignette") Son régime figure aux articles 1599 C à 1599 J du code général des impôts. Elle s'applique à tous les véhicules particuliers et utilitaires à l'exception des poids lourds, soumis à la taxe à l'essieu. Le tarif annuel de la taxe est arrêté par chaque conseil général. Ce tarif est lié à la puissance fiscale des véhicules, cette puissance déterminant 10 catégories différentes de véhicules : 1 à 4 CV, 5 à 7 CV, 8 et 9 CV, 10 et 11 CV, 12 à 14 CV, 15 et 16 CV, 17 et 18 CV, 19 et 20 CV, 21 et 22 CV, 23 CV et plus. Le tarif est réduit de moitié pour les véhicules de plus de 5 ans et devient symbolique au-delà de 20 ans. Les variations de tarif d'un département à l'autre sont significatives, allant jusqu'à + ou - 20 % par rapport à la moyenne nationale. Son produit alimente les budgets des départements : ? recettes perçues en 1995 : 13,43 milliards de francs, ? recettes estimées pour 1996 : 13,53 milliards de francs Taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules ("cartes grises") Son régime est fixé aux articles 1599 quindecies à 1599 novodecies du code général des impôts. Elle s'applique à tous les véhicules à moteur avec des régimes particuliers pour certaines catégories de véhicules : véhicules utilitaires supérieurs à 3,5 tonnes, véhicules agricoles, motocyclettes, remorques. Cette taxe est proportionnelle à la puissance fiscale des véhicules. Son taux unitaire est arrêté chaque année par délibération du conseil régional. En 1996, ce taux se situe entre 100 et 200 francs, avec une moyenne d'environ 160 francs. Il est réduit de moitié pour les véhicules de plus de 10 ans. Son produit alimente les budgets des régions : ? recette perçue en 1995 : 7,31 milliards de francs, ? recette estimée pour 1996 : 8,06 milliards de francs. |
Les règles permettant de déterminer la puissance fiscale des véhicules -à partir de laquelle seront calculées les trois taxes- figurent dans des circulaires ministérielles -notamment du 28 décembre 1956 et du 23 décembre 1977- auxquelles l'article 35 de la loi de finances rectificative pour 1993 a donné valeur législative.
Ces règles reposent sur l'égalité suivante :
Dans cette formule, m est un coefficient qui vaut 1 pour l'essence et 0,7 pour le gazole, C représente la cylindrée du moteur et K est un paramètre caractérisant la transmission du mouvement.
Il en découle qu'à cylindrée égale, les voitures à moteur diesel bénéficient d'un double avantage par rapport aux voitures à moteur essence :
? un coefficient 0,7 au lieu de 1.
? un paramètre K plus favorable, les moteurs diesel tournant en général moins vite que les moteurs essence.
Dans ces conditions, la puissance fiscale d'un moteur diesel est de 20 à 30 % inférieure à celle d'un moteur essence correspondant 11 ( * ) , ce qui signifie un écart de 1 à 2 CV dans le bas de gamme, de 2 à 3 CV dans le milieu de gamme et de 3 à 5 CV dans le haut de gamme.
Ces dispositions techniques entraînent des écarts de taxation, pour la vignette et les cartes grises, difficilement compréhensibles au regard des catégories de véhicules concernées. Quelques exemples le montrent avec évidence.
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Différences de taxation supportées par deux véhicules d'égale puissance Vignette Carte grise 406 diesel (SV2.1TD) 458 francs 1.128 francs 406 essence (SV 1.8 I auto) 1.086 francs 1.692 francs (tarifs applicables à Paris) Ecarts de "vignette" entre deux véhicules d'égale puissance dans les pays de l'Union européenne Comparaison entre une Safrane 2.0i (essence) et une Safrane 2.1 dt (diesel) ? pays "neutres" : Danemark, Grèce, Espagne, Royaume-Uni (écart de 0 franc) ? pays pénalisant le diesel : Suède (+ 3.327 francs), Pays-Bas (+ 2.975 francs), Finlande (+ 2.466 francs), Allemagne (+ 1.765 francs), Irlande (+ 867 francs), Belgique (+ 682 francs) ? pays favorisant le diesel : France (- 584 francs), Portugal (- 384 francs). Différences de puissance fiscale selon les catégories de véhicules BMW 318 TDS (diesel) 4 chevaux fiscaux Clio 1.4 I (essence) 7 chevaux fiscaux |
Sans justification particulière -ainsi que le souligne le rapport sur l'utilisation du gazole récemment remis au Parlement 12 ( * ) - cet avantage au profit des voitures à moteur diesel est créateur de véritables distorsions de concurrence entre les différentes catégories de véhicules.
La France est d'ailleurs, hormis le Portugal, le seul pays européen à avantager ainsi la possession de véhicules diesel. En effet, dans les autres pays, la taxation des voitures diesel est soit neutre (Espagne, Grèce. Italie, Luxembourg), soit fortement pénalisante (Belgique. Allemagne, Pays-Bas, Finlande, Suède). Dans ces derniers pays, la majoration appliquée à la taxation des voitures diesel résulte le plus souvent de considérations liées à l'environnement.
Constatant que cette situation s'ajoute à une fiscalité des carburants particulièrement favorable au gazole, votre commission souhaiterait qu'une étude approfondie soit menée sur les modalités actuelles du calcul de la puissance fiscale des véhicules automobiles.
Elle considère en effet que le contexte a beaucoup évolué depuis sa dernière définition technique en 1977, avec en particulier le développement d'un parc de voitures diesel très important (inexistant en 1977, 28 % des voitures particulières en 1996).
Votre commission estime donc raisonnable, presque vingt ans après la dernière circulaire sur ce sujet, qu'une nouvelle réflexion soit menée, afin de rechercher la plus grande neutralité possible dans le calcul de la puissance fiscale des véhicules tout en tenant compte des caractéristiques des différentes catégories de voitures actuellement mises sur le marché.
En tout état de cause, si des mesures de rééquilibrage devaient être prises, il ne conviendrait de les appliquer qu'aux nouveaux véhicules mis en circulation.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.
ARTICLE 80 Régime de la provision spéciale des entreprises de presse
Commentaire : cet article additionnel reconduit et rénove la régime de la provision spéciale des entreprises de presse.
Le régime dérogatoire des provisions pour entreprises de presse prévu à l'article 39 bis du code général des impôts a été institué en faveur de la presse écrite d'opinion par la loi n° 53-79 du 7 février 1953, afin de préserver son indépendance et de lui donner les moyens de s'adapter à l'évolution technologique. Ce régime a fait depuis son origine l'objet de reconductions successives. Actuellement, il est applicable jusqu'au 31 décembre 1996.
L'article 39 bis du code général des impôts permet aux entreprises de presse qui exploitent soit un journal, soit une revue mensuelle ou bimensuelle consacrée pour une large part à l'information politique de constituer en franchise d'impôt, par prélèvement sur leurs résultats imposables, une provision exclusivement affectée à l'acquisition de matériels et constructions strictement nécessaires à l'exploitation du journal ou de la revue, ou de déduire de ces résultats les dépenses exposées en vue du même objet.
La moins-value de recette fiscale pour le budget général résultant de l'application de cette disposition peut être évaluée pour 1995 à 230 millions de francs et à 210 millions en 1996.
I. LES ENTREPRISES BÉNÉFICIAIRES DE L'ARTICLE 39 BIS DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS
A. UN MÉCANISME À L'ORIGINE PROVISOIRE ET LIMITÉ
A l'origine, cette disposition fut instaurée en 1945 comme un régime d'exception afin de renouveler l'appareil industriel de la presse et d'encourager la création d'une nouvelle génération d'entreprises d'édition. Dans cette perspective, ce mécanisme fut instauré au bénéfice des seuls quotidiens et hebdomadaires consacrés pour une large part à l'information politique.
Ses dispositions comportaient une clause de déchéance du droit à déduction dans le cas d'apport de capitaux de nature à leur faire perdre leur indépendance.
La naissance de ce mécanisme fut donc inspirée par des motifs plus politiques qu'économiques : reconstruire une presse libre et saine.
A l'origine, la disposition ne fut prise que pour deux exercices mais continua néanmoins à être appliquée. Elle retrouva une base juridique avec la loi de finances pour 1953.
La clause de déchéance fut supprimée tandis que la définition des titres bénéficiaires connaissait un double élargissement :
- tous les quotidiens et hebdomadaires devenaient éligibles, sans considération de leur contenu rédactionnel ;
- les mensuels et bimensuels ont été admis, pour peu qu'ils soient « consacrés pour une large part à l'information politique ».
Fonctionnant depuis 1945, ce régime dérogatoire est donc devenu un élément structurel du régime d'aide économique de l'Etat à la presse.
B. LA DÉFINITION DES ENTREPRISES ÉLIGIBLES
Le dispositif de l'article 39 bis du code général des impôts concerne les entreprises qui exploitent :
- un journal quotidien ou hebdomadaire ; sont assimilées aux quotidiens, les publications à diffusion départementale ou régionale, consacrées principalement à l'information politique et générale paraissant au moins une fois par semaine et dont le prix de vente n'excède pas de 75 % celui de la majorité des quotidiens ;
- une revue mensuelle ou bimensuelle consacrée pour une large part à l'information politique.
Les revues pornographiques, perverses ou de violence sont exclues par détermination de la loi.
Les entreprises exploitant des revues scientifiques, culturelles, techniques, sportives qui n'ont aucun lien avec l'actualité, ainsi que les agences de presse, ne sont pas concernées par ce dispositif.
Cette évolution restrictive, qui contraste sensiblement avec le mouvement des autres aides fiscales à la presse, a permis l'exceptionnelle longévité de ce mécanisme : en dépit des revendications professionnelles récurrentes, le champ d'application de l'article n'a pas varié depuis 1953 et reste limité à certaines catégories de titres.
II. LES DÉDUCTIONS SUSCEPTIBLES D'ETRE OPÉRÉES EN APPLICATION DE L'ARTICLE 39 BIS
A. LA DÉDUCTION DIRECTE DES DÉPENSES D'ACQUISITION D'ÉLÉMENTS D'ACTIFS
Par dérogation aux règles de droit commun, l'article 39 bis autorise les entreprises qui bénéficient de ces dispositions à déduire dans certaines limites des résultats imposables d'un exercice donné les dépenses exposées au cours dudit exercice en vue de l'acquisition d'éléments d'actifs strictement nécessaires à l'exploitation de la publication éligible.
Dans son principe, un tel mécanisme s'apparente aux divers régimes d'amortissement dérogatoire ou exceptionnel par lesquels la législation autorise un provisionnement fiscal plus rapide que ce qui résulterait d'un calcul linéaire sur la durée théorique de vie des immobilisations concernées.
Il vise, à l'instar de ces mêmes régimes, à apporter un avantage de trésorerie, de nature à faciliter les opérations d'investissement, et non pas à abandonner définitivement la ressource fiscale.
En l'espèce, il est cependant fait un usage extrême d'une telle incitation, puisque pour la part qui en est financée sur les provisions au titre du 39 bis, l'investissement fait l'objet d'un amortissement massif, immédiat (dans le cas où il utilise la provision de l'exercice), voire préalable (dans le cas où il fait recours à des provisions antérieurement constituées).
Du fait de cette simultanéité, le montant amorti coïncide avec la valeur de l'investissement, au moins pour la part ainsi financée, alors que l'amortissement usuel est réalisé à un "coût historique" qui s'éloigne, année après année, du coût réel de renouvellement.
Ceci suffit à expliquer qu'un régime aussi dérogatoire reste une singularité sectorielle, qu'on ne trouverait guère à rapprocher que des provisions autorisées par l'article 39 ter, aux fins très spécifiques de la "reconstitution des gisements pétroliers et miniers".
B. LA CONSTITUTION D'UNE PROVISION SPÉCIALE EN FRANCHISE D'IMPÔT
Les entreprises sont autorisées pour déterminer l'assiette de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés, alternativement, à constituer, au moyen des bénéfices de leurs exercices, des provisions destinées à leur permettre de faire face au financement ultérieur de leurs dépenses d'acquisition d'éléments d'actifs.
(a) Constitution de la provision
Pour être admises en déduction des bases de l'impôt sur le revenu ou sur les sociétés, les provisions spéciales doivent avoir été effectivement pratiquées en comptabilité. Le montant de ces provisions est, en outre, soumis aux mêmes limitations que dans le cadre des déductions directes des dépenses d'investissement.
(b) Condition d'utilisation de la provision
Les provisions spéciales que les entreprises sont autorisées à constituer en franchise d'impôt doivent être utilisées à l'acquisition d'éléments strictement nécessaires à l'exploitation de la publication éligible avant la fin de la cinquième année suivant celle au cours de laquelle elles ont été constituées. L'utilisation de chaque dotation doit donc être suivie isolément.
(c) Le sort de la provision
? La provision a été utilisée conformément à son objet
La provision est affectée à l'amortissement des éléments d'actif acquis par prélèvement sur son montant. La base de calcul de l'amortissement résiduel de ces éléments est égale à la différence entre le prix de revient effectif et le montant des sommes prélevées sur la provision en vue de financer leur acquisition.
? La provision n'a pas été utilisée ou a été détournée de son objet
La provision est, à défaut d'emploi conforme à son objet dans le délai imparti, rapportée aux bénéfices soumis à l'impôt sur le revenu ou sur les sociétés au titre de l'année d'expiration de ce délai. En cas d'utilisation partielle, il est admis que seule la fraction non employée soit rapportée aux bénéfices. Si avant l'expiration du délai de cinq ans, la provision était détournée de son objet, elle serait rapportée aux bénéfices imposables de l'exercice au cours duquel elle aurait été ainsi utilisée.
III. LES LIMITES DU DISPOSITIF
A. UN DISPOSITIF LIMITÉ PAR NA TURE
1. Tous les bénéfices ne sont pas provisionnables
Les bénéfices susceptibles d'être affectés au financement d'éléments d'actifs immobilisés strictement nécessaires à l'exploitation d'un journal de ces éléments sont soumis à une double limite :
? D'une part, la déduction directe des investissements ou celle de la provision est autorisée dans la limite de :
- 30 % du bénéfice 13 ( * ) pour la généralité des publications ;
- 60 % du bénéfice pour les quotidiens et les publications qui leur sont assimilées (publications à diffusion départementale ou régionale consacrées principalement à l'information politique et générale, paraissant au moins une fois par semaine et dont le prix de vente n'excède pas de 75 % celui de la majorité des quotidiens).
? D'autre part, les sommes déduites des bénéfices ne peuvent être utilisées que pour financer une fraction du prix de revient des investissements éligibles fixée à :
- 40 % pour la généralité des publications ;
- 80 % pour les quotidiens et les publications qui leur sont assimilées, telles que ci-avant définies.
Par ailleurs, seule l'acquisition de matériels et de constructions peut constituer un emploi valable des sommes déduites, directement ou sous forme de provisions, des bénéfices imposables en application de l'article 39 bis. Les acquisitions de terrains et de participations réalisées après le 1er janvier 1980 ne sont plus admises (loi de finances pour 1980, article 80).
Le prix d'acquisition des éléments affectés exclusivement aux besoins de l'exploitation d'un journal peut être déduit ou considéré comme un emploi valable de la provision. Si un élément d'actif acquis par une entreprise est affecté pour partie à des travaux autres que ceux se rattachant à l'activité du journal, son prix de revient ne peut être déduit directement ou constituer un emploi valable des provisions spéciales qu'en proportion de l'utilisation effective de cet élément pour les besoins du journal.
2. Seules les entreprises bénéficiaires peuvent profiter de ce régime
Par définition, un tel droit dérogatoire à provisions ne peut être ouvert qu'à des entreprises déjà bénéficiaires ; en sont donc exclues a priori celles qui connaissent une situation dégradée, quel que soit leur besoin de moderniser leur équipement ou d'entreprendre une action de productivité. De surcroît, cette inégalité de départ s'exerce sans atténuation, l'aide fiscale étant disponible proportionnellement aux bénéfices, sans plafonnement ni prise en compte de l'échelle des entreprises ou de l'ampleur réelle de leur besoin en fonds propres. Cela signifie que seules quelques rares sociétés atteignent un niveau de chiffre d'affaires et de rentabilité leur permettant d'utiliser au maximum les ressources du 39 bis lorsqu'il s'agit de financer un investissement important.
B. UN DISPOSITIF CRITIQUE
Dans leur rapport "Fiscalité et financement de la presse écrite" remis au ministre de la communication en décembre 1994. MM. Bernard Porte, président du directoire du groupe Bayard Presse, et Christian Phéline, contrôleur d'Etat, ont rappelé le caractère nécessaire du "régime économique de la presse", périphrase qui vise les aides de l'Etat à la presse et, au premier chef, celles de l'article 39 bis.
Pour autant, ils faisaient état de leurs critiques et avançaient des propositions d'amélioration du dispositif.
1. Les critiques
- Le ciblage n'apparaît pas toujours pertinent, la vocation d'information politique et générale ne sert qu'à départager les mensuels ou bimestriels éligibles de ceux qui ne le sont pas.
Leur périodicité, en revanche, suffit à ouvrir l'accès du 39 bis aux hebdomadaires et aux quotidiens et à ménager à ces derniers le régime des quotités les plus favorables. La considération des contraintes économiques propres à l'actualité l'emporte ainsi d'une manière déterminante sur celle de la teneur éditoriale qui reste subsidiaire. Un titre sera éligible et le sera dans des conditions préférentielles d'application, même si son contenu est étroitement spécialisé, dès lors qu'il paraît quotidiennement. De même, pour les hebdomadaires, le bénéfice du 39 bis est ouvert à un nombre considérable de publications à destination très spécifiquement professionnelle.
- Le mécanisme du 39 bis ne crée aucune obligation réelle d'investissement et peut même encourager la non utilisation des provisions.
L'intérêt de son emploi productif suppose, en effet, un calcul économique qui, on l'a vu, n'est fortement incitatif que pour des investissements lourds, amortis sur une longue période. En revanche, les entreprises sont toujours assurées de trouver un bénéfice à prolonger la période de provisionnement avant investissement, voire de garder des provisions inemployées, dans la mesure où cette trésorerie, susceptible de placement, leur procure une amélioration de leur résultat financier. Bien qu'apportant un soutien indéniable à l'économie des entreprises de presse, cet effet est, selon les auteurs, "voisin de l'enrichissement sans cause".
- Le mécanisme du 39 bis paraît ne pas avoir toujours incité au meilleur investissement ni au meilleur mode de financement.
Dans une période de croissance forte, l'abondance des provisions accumulées par certains titres a, en effet, pu conduire à privilégier des investissements industriels lourds, à les réaliser de manière intégrée, ou à viser des taux d'autofinancement excessifs au regard de ce qu'aurait suggéré un calcul financier normal. Pour une part, l'incitation fiscale aurait ainsi contribué à priver la presse des souplesses d'ajustement qu'autorisent la filialisation, la sous-traitance ou le crédit-bail : elle peut aussi avoir encouragé les immobilisations les plus onéreuses au détriment d'efforts, plus productifs et de moindre coût, qui auraient pu être entrepris en matière d'informatisation ou d'initiative éditoriale.
Le principal effet de cet article est surtout comptable. L'article 39 bis a eu une incidence non négligeable sur la structure financière des entreprises.
Les provisions, passées en charge exceptionnelle au compte de résultat, figurent au bilan dans les capitaux propres à titre de provisions réglementées. De ce fait, elles améliorent aussi bien les ratios de financement que le fonds de roulement et la trésorerie de l'entreprise. De plus, dans l'attente de leur utilisation ou de leur réintégration, le montant des provisions inscrites au bilan peut s'y cumuler sur plusieurs années et, même après investissement, il n'est ultérieurement diminué qu'au rythme de la durée d'amortissement du bien. Compte tenu des quotités provisionnables et du taux actuel de l'impôt, un quotidien est ainsi en mesure de constituer, en cinq ans, une provision dont la part défiscalisée s'élève au montant de son bénéfice sur un an ; ce montant est de 50 % du résultat annuel pour les autres publications éligibles.
Selon une étude de la direction de la prévision, menée de 1987 à 1992, le montant cumulé des provisions inscrites au bilan serait neuf fois supérieur à la dépense fiscale.
2. Les propositions
Le rapport Porte-Phéline a avancé plusieurs propositions afin de rénover l'article 39 bis :
Dans le sens d'une utilisation plus rigoureuse du dispositif :
- Faire désormais nettement prévaloir le critère du contenu éditorial, en limitant pour les quotidiens et hebdomadaires, comme c'est déjà le cas pour les mensuels et bimensuels, le bénéfice de ce régime aux publications d'information politique et générale.
- Limiter l'effet d'accroissement des inégalités économiques, en établissant pour les quotités provisionnables, un barème dégressif en fonction du niveau de bénéfices réalisés par le titre éligible.
- Exclure des actifs éligibles pour l'emploi des provisions, les immeubles. Bien qu'ils soient amortissables, les investissements de ce type conservent une valeur résiduelle durable, voire sont l'objet de plus-values. Leur disposition peut, par ailleurs, être acquise par un recours, souvent avantageux, au crédit-bail. Il paraît donc plus équitable de réserver les provisions dérogatoires pour des emplois plus spécifiquement liés à la production.
- Soumettre la réintégration de provisions non investies, à des pénalités de retard. Ces pénalités, qui seraient exigibles, même en cas de déficit fiscal, auraient pour objet de récupérer partie au moins des produits financiers issus des montants inutilisés. Elles auraient ainsi valeur d'incitation pour un emploi productif des provisions.
Le rapport préconisait une montée en charge progressive de ces dispositions.
Dans le sens d'un élargissement du dispositif :
- Réouvrir le droit à financer, sur les provisions réglementées, les participations prises dans des filiales, dès lors qu'elles concerneraient soit l'impression, soit la constitution de réseaux de portage, soit le routage et les messageries.
- Admettre parmi les emplois du 39 bis, les dépenses de matériels, logiciels et autres investissements nécessaires à la constitution et à la transmission de banques de données numériques.
- Ne pas appliquer les pénalités évoquées précédemment dans la mesure où, sur la période de provisionnement, l'entreprise aurait connu une accélération de dépenses non amortissables dans certains domaines définis de développement : recherche éditoriale, en vue soit de la rénovation du titre, soit de la création d'un nouveau titre éligible ; charges directement liées à l'informatisation rédactionnelle ou à la numérisation de données.
IV. LA PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION : RÉNOVER L'ARTICLE 39 BIS DE FAÇON ÉQUILIBRÉE.
Le dispositif de l'article 39 bis expire en 1997.
L'article 80 du présent projet de loi de finances propose une simple reconduction de ce mécanisme jusqu'en 2001.
A l'initiative du rapporteur spécial des crédits des aides à la presse, notre collègue M. Jean Cluzel, qui a mené une concertation approfondie avec les organisations professionnelles de la presse et avec le Gouvernement, votre commission est en mesure de vous proposer une version rénovée et équilibrée de ce dispositif, applicable de 1997 à 2001.
Les principales modifications du dispositif tendent à :
? l'étendre à la constitution, à l'exploitation et à la transmission de bases de données liées à l'exploitation du journal ;
L'administration fiscale, depuis une instruction du 23 décembre 1986, admet déjà, dans le souci de "permettre aux entreprises de presse de s'adapter aux nouvelles techniques de la communication", que le matériel destiné à l'édition d'un journal télématique puisse être ainsi financé. Les bases de données ne bénéficient de cette disposition qu'autant qu'elles servent un tel journal télématique, lequel doit être un "prolongement" de la publication papier et obéir à la même périodicité. Ces conditions paraissent trop restrictives dans une étape d'évolution des techniques, où les périodiques pourraient diffuser leur patrimoine documentaire sur des supports beaucoup plus diversifiés.
? le réserver aux acquisitions de matériels mobiliers et autres éléments d'actifs nécessaires à l'exploitation du journal ;
? l'étendre aux acquisitions de terrains et d'immeubles destinées à la construction d'une imprimerie, ainsi qu'aux participations majoritaires dans les entreprises ayant pour objet social soit l'impression, soit la constitution des réseaux de portage, soit le routage et les messageries ;
De telles règles étaient d'ailleurs appliquées avant 1980, aux participations dans des sociétés d'imprimerie, alors éligibles. Cette disposition incitative vise trois domaines décisifs pour la bonne exploitation des titres, quotidiens notamment.
? limiter les sommes prélevées ou déduites à 30 % pour la généralité des publications et 60 % pour les quotidiens :
? les porter à 80 % pour les publications d'information générale réalisant un chiffre d'affaires inférieur à 75 millions de francs ;
? porter à 50 % pour la généralité des publications et 90 % pour les quotidiens et les publications assimilées la fraction du prix de revient des investissements éligibles déductible ;
? majorer des intérêts de retard les sommes non investies.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 81 Fixation des coefficients de majoration des valeurs locatives servant de base aux impôts directs locaux
Commentaire : le présent article prévoit la fixation pour 1997 des coefficients de revalorisation des valeurs locatives cadastrales.
La valeur locative cadastrale correspond au loyer annuel théorique que produirait un immeuble bâti ou non bâti figurant au cadastre, s'il était loué aux conditions du marché. Cette notion constitue l'élément central du calcul des bases de l'ensemble des impôts directs locaux.
En l'absence d'une révision des bases cadastrales (la dernière révision remontant à 1970 en ce qui concerne les propriétés bâties et à 1961 en ce qui concerne le foncier non bâti), la revalorisation forfaitaire périodique de ces bases constitue un exercice rituel.
I. - LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Dans le texte initialement proposé par le Gouvernement les valeurs locatives de l'ensemble des propriétés non bâties, des immeubles industriels ne relevant pas de l'article 1500 du code général des impôts et de l'ensemble des autres propriétés bâties se voyaient appliquer un coefficient de revalorisation égal à 1, alors qu'il avait été toujours été supérieur à 1,01 depuis 1990.
L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des finances, a cependant judicieusement contesté ce gel généralisé des bases et obtenu que le coefficient de revalorisation soit fixé à 1,01, c'est à dire une revalorisation de 1 %, pour l'ensemble des propriétés bâties autres que les immeubles industriels ne relevant pas de l'article 1500 du code général des impôts.
Il convient de se féliciter de la modification introduite à l'Assemblée nationale car la version initiale conduisait à faire peser exclusivement sur les taux l'évolution des impôts locaux.
Pour les propriétés non bâties et les immeubles industriels ne relevant pas de l'article 1500 du code général des impôts, ce coefficient est fixé à 1.
II. - LES PRINCIPES D'UNE FUTURE RÉVISION
A cet égard, il convient de rappeler que le gouvernement procède à une nouvelle rédaction du projet de loi portant incorporation dans les rôles d'imposition des nouvelles évaluations cadastrales issues de la loi n° 90-669 du 30 juillet 1990 afin d'intégrer dans ce projet les observations émises par le comité des finances locales au cours de sa séance du 17 septembre 1996.
Par ailleurs, du comité des finances locales, M. Alain Lamassoure, a indiqué que, afin de tenir compte des observations émises par les membres du comité.
Quatre demandes émanant du comité des finances locales ont en effet été expressément reprises par M. Lamassoure ministre délégué au budget, porte-parole du Gouvernement dans son intervention devant le comité des finances locales et ont depuis lors été confirmées par M. Jean Arthuis, ministre de l'économie et des finances, devant le congrès de l'association des maires de France :
- la suppression d'un groupe spécifique de tarification pour les logements à caractère social ;
- l'application d'un taux de revalorisation de 1,61, au lieu de 1,37 initialement proposé par le gouvernement, pour les évaluations cadastrales des locaux industriels et commerciaux ;
- l'allongement de trois à quatre ans de la période d'intégration des nouvelles bases d'imposition ;
- l'abaissement à 30 % et 300 francs d'accroissement des cotisations d'une année sur l'autre (au lieu de 50 % et 500 francs) des seuils d'écrêtement.
La date possible d'examen du projet de loi -soit le premier semestre de 1997- rend toutefois plus incertaine la détermination de la première année de mise en oeuvre de la réforme -1998 ou 1999-, les services du ministère du Budget estimant qu'une année pleine est nécessaire entre le vote du texte et son application pour procéder aux derniers ajustements techniques.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 81 Assouplissement des règles de fixation des taux des impositions directes locales
Commentaire : cet article additionnel vise à étendre les possibilités déjà ouvertes aux collectivités territoriales de réduction des taux de leurs taxes ménages sans diminution, à due proportion du taux de la taxe professionnelle.
Le législateur a accompagné le principe de libre détermination des taux des impôts directs locaux par les collectivités territoriales d'une série de garde-fou, communément connus sous le vocable de "verrouillage des taux". L'objectif poursuivi, dans le contexte de la fin des années 1970, était la protection du contribuable à la taxe professionnelle contre le risque que certaines municipalités opèrent un transfert massif de charges au bénéfice des ménages et au détriment des entreprises.
Le respect de cet objectif comporte deux volets :
- premièrement, la taxe professionnelle ne peut pas augmenter plus vite que les taxes "ménages" (taxes foncières et taxe d'habitation) ;
- deuxièmement, la taxe professionnelle ne peut pas diminuer moins vite que lesdites taxes "ménages".
La traduction juridique de ces principes figure à l'article 1636 B sexies du code général des impôts, qui précise que les assemblées délibérantes peuvent :
"- soit faire varier dans une même proportion les taux des quatre taxes appliqués l'année précédente ;
"- soit faire varier librement entre eux les taux des quatre taxes. Dans ce cas, le taux de taxe professionnelle :
"ne peut, par rapport à l'année précédente, être augmenté dans une proportion supérieure à l'augmentation du taux de la taxe d'habitation ou, si elle est moins élevée, à celle du taux moyen de la taxe d'habitation et des taxes foncières, pondéré par l'importance relative des bases de ces trois taxes pour l'année d'imposition ;
"ou doit être diminué, par rapport à l'année précédente, dans une proportion au moins égale, soit à la diminution du taux de la taxe d'habitation ou à celle du taux moyen pondéré de la taxe d'habitation et des taxes foncières, soit à la plus importante de ces diminutions lorsque ces deux taux sont en baisse ".
Ces règles, une fois posées, souffrent cependant deux grandes séries d'atténuations afin de tenir compte de la situation dans laquelle la collectivité territoriale dispose d'un taux de taxe professionnelle relativement faible cependant que les taux de sa taxe d'habitation ou de l'ensemble de ses taxes "ménages" excèdent leurs moyennes nationales. A défaut, en effet, il ne serait pas possible de relever une taxe professionnelle qui dispose encore d'une importante marge de manoeuvre sans relever concomitamment une taxe d'habitation et des taxes foncières déjà très sollicitées. De la même façon, les trois taxes "ménages" ne pourraient bénéficier d'aucune réduction sans que celle-ci soit appliquée à due proportion à une taxe professionnelle pourtant déjà suffisamment basse.
Ainsi, l'article 1636 B sexies du code général des impôt prévoit-il, pour les départements et les communes seulement, que lorsque le taux de la taxe professionnelle est inférieur à la moyenne constatée pour cette taxe l'année précédente dans l'ensemble des collectivités de même nature, il peut faire l'objet d'une majoration au plus égale à 5 % de cette moyenne sans pouvoir la dépasser.
Cette majoration exceptionnelle, s'ajoutant à celle permise dans le cadre général rappelé ci-avant, ne peut être mise en oeuvre que lorsque le taux moyen pondéré des trois autres taxes perçues au profit de la collectivité considérée est supérieur au taux moyen pondéré constaté l'année précédente pour ces trois taxes dans l'ensemble des collectivités de même nature.
Le dispositif prévu pour la situation inverse -une baisse des taux ménages sans baisse du taux de taxe professionnelle- ne constitue pas exactement le symétrique de ce mécanisme.
Il est, en effet, simplement prévu que :
"le taux de la taxe d'habitation, le taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties ou le taux de la taxe foncière sur les propriétés non bâties peut, à compter de 1989, être diminué jusqu'au niveau du taux moyen national de la taxe constaté l'année précédente pour, selon le cas, les communes et leurs groupements, les départements, les régions ou, s'il est plus élevé, jusqu'au niveau du taux de la taxe professionnelle de la collectivité ou du groupement concerné sans que ces diminutions soient prises en compte pour l'application, à la baisse, des dispositions" d'ordre général rappelées au début du présent commentaire.
En d'autres termes, cette procédure est utilisable chaque fois :
- que la ou les taxes ménages concernées présentent un taux supérieur au taux moyen national constaté pour l'année précédente,
- et, cumulativement, que le taux de taxe professionnelle est lui-même inférieur à la ou aux taxes ménages concernées, y compris lorsque le taux de taxe professionnelle est supérieur à la moyenne nationale de T.P. constatée pour l'année précédente.
Elle permet de ramener les taux du foncier ou de la taxe d'habitation au plus élevé de ces deux seuils : la moyenne nationale de la taxe concernée, constatée pour l'année précédente, ou le taux de la taxe professionnelle, sans que cette diminution soit prise en compte dans le cadre des dispositions générales relatives au "verrouillage" des taux.
Le dispositif existant répond ainsi à une double logique : permettre de ramener les taux des taxes "ménages" à des niveaux acceptables sans pour autant que le déverrouillage partiel ainsi pratiqué ait pour résultat de modifier la hiérarchie des taux au détriment des contribuables assujettis à la taxe professionnelle.
La rédaction en vigueur ne permet pas de prendre en compte une situation particulière qui justifierait pourtant qu'un assouplissement soit apporté aux règles de "verrouillage des taux".
En effet, les taux moyens nationaux de taxe d'habitation sont, tous niveaux de collectivités territoriales confondus, inférieurs à ceux de taxe professionnelle (Communes en 1995 : TH : 12,59 % - TP : 14,06 % ; départements en 1996 : TH : 5,79 % - TP : 6,67 % ; régions en 1996 : TH : 1,56 % - TP : 1,90 %). Dès lors, il arrive fréquemment qu'une collectivité ou un groupement dispose d'un taux de taxe d'habitation supérieur à la moyenne nationale de TH, mais inférieur à un taux de taxe professionnelle lui-même inférieur à la moyenne nationale de TP.
En ce cas, le second dispositif d'assouplissement des règles relatives à l'évolution des quatre impôts directs locaux ne peut être mis en application puisque le taux de la taxe professionnelle dépasse le taux de la taxe d'habitation. Pourtant, une dérogation serait justifiée, puisque le contribuable à la taxe professionnelle est dans une situation plus favorable que la moyenne des assujettis, cependant que les ménages subissent un désavantage par rapport à la moyenne des ménages français.
Votre commission des finances a en conséquence adopté un article additionnel après l'article 81 ajoutant un dispositif parallèle au dispositif déjà en place permettant de réduire les taux "ménages" sans réduire la taxe professionnelle. Il s'agit de prévoir que le taux de la taxe d'habitation pourra être diminué jusqu'au niveau du taux moyen national constaté l'année précédente pour cette taxe dès lors que le taux de la taxe professionnelle de la collectivité concernée sera lui-même inférieur au taux moyen national de T.P. Cette option ne serait toutefois ouverte que si le mécanisme déjà en vigueur ne trouve pas à s'appliquer, c'est-à-dire uniquement dans le cas où le taux de taxe professionnelle, inférieur certes à la moyenne nationale de T.P., est en même temps supérieur au taux de la taxe d'habitation.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.
ARTICLE 82 Prorogation des contributions additionnelles établies au profit du fonds national de garantie des calamités agricoles
Commentaire : cet article a pour objet de maintenir les capacités d'indemnisation du fonds national de garantie des calamités agricoles afin qu'il puisse indemniser les dommages consécutifs à la sécheresse de 1996. A cet effet, il supprime, à compter du 1er janvier 1997, la surtaxe de 2 % sur les conventions d'assurance relatives aux cultures et à la mortalité du bétail (dont le taux est ramené à 5 %). Il proroge d'un an le taux des autres taxes relatives aux bâtiments. Il prolonge de 10 ans (durée ramenée à 4 ans par l'Assemblée nationale) la taxe sur les véhicules utilitaires affectés aux exploitations.
Les ressources du FNGCA proviennent :
? d'une contribution additionnelle aux primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance couvrant, à titre exclusif ou principal, les dommages aux cultures, aux récoltes, aux bâtiments, et au cheptel, mort ou vif, affectés aux exploitations agricoles.
Le taux de cette contribution additionnelle est actuellement fixé à 15 % en ce qui concerne les conventions d'assurance contre l'incendie, et à 7 % en ce qui concerne les autres conventions d'assurance ;
? d'une contribution additionnelle particulière applicable aux exploitations conchylicoles ;
? d'une subvention de l'État inscrite au budget du ministère de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation (chapitre 46-33) et dont le montant doit être au moins égal au produit des deux contributions précitées ;
? à titre exceptionnel, pour une période de dix ans, devant expirer le 1er janvier 1997, d'une contribution additionnelle supplémentaire de 7 % sur les conventions d'assurance relatives aux véhicules utilitaires affectés aux exploitations.
Les mesures proposées par cet article auraient pour effet de faire passer de 580 à 552 millions de francs les ressources du FNGCA. Cette baisse de 28 millions s'explique par la baisse de 2 % de la surtaxe sur les cultures et le cheptel.
CONTRIBUTIONS ADDITIONNELLES AU FNGCA
(1) Le produit sera de 90 millions de francs en 1997 puisque la contribution additionnelle complémentaire doit être perçue, en principe jusqu'au 1er juillet 1997.
(2) La contribution additionnelle particulière applicable aux exploitations conchylicoles est ainsi fixée
- dans les circonscriptions situées entre Dunkerque et Saint-Nazaire 100 % des primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance contre l'incendie,
- dans les autres circonscriptions, 50 % des primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance contre l'incendie et 30 % des primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance couvrant les risques nautiques.
Le budget prévisionnel 1997 s'établirait comme suit :
BUDGET PREVISIONNEL DU FNGCA POUR 1997
(en millions de francs)
(1) Les frais divers de gestion s'élevant a 30 millions de francs pour l'année, devraient être compensés par des reversements et des placements financiers ; ils n'ont donc pas été portés sur ce tableau
(2) Les dépenses correspondant à la sécheresse 1996 sont estimées, à titre provisoire, à 600 millions de francs.
Source Ministère de l'économie et des finances
L'Assemblée nationale a voté un amendement tendant à faire passer de 10 à 4 ans la prorogation de la taxe sur les véhicules utilitaires.
Il convient de reconnaître que ces prorogations ne vont pas sans poser quelques problèmes. Depuis 1991, les conditions d'indemnisation ont évolué, notamment par la prise en compte dans le calcul des seuils individuels de perte minimale pour bénéficier des indemnisations (27 % par nature de récolte, 14 % de la production brute totale de l'exploitation) des aides directes au revenu accordées par la PAC.
Par ailleurs, les exploitations agricoles ont elles-mêmes considérablement évolué depuis la création du Fonds en 1964. Les nouvelles entreprises agricoles ont besoin de plus de garanties d'assurance, et le système des contributions additionnelles paraît en partie obsolète aujourd'hui. Il y a donc une véritable réflexion de fond à conduire dans le domaine de l'indemnisation des calamités agricoles, dans le devenir du Fonds, dans ses modalités de financement, dans l'assurance des récoltes en général.
Cette réflexion doit pouvoir être menée au niveau des organisations professionnelles agricoles et au niveau des administrations concernées avant que ne soit proposée une reconduction pure et simple pour une période trop longue.
Il est prévu par ailleurs que cette réflexion s'effectue au sein de la Commission Nationale des Calamités Agricoles, qui doit proposer des orientations et donner des avis sur le financement du Fonds des Calamités (Article 13 de la Loi du 13 juillet 1964 qui a créé le Fonds des Calamités Agricoles).
Décision de la commission : votre commission vous proposer d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 82 BIS (NOUVEAU) Validation d'impositions contestées pour un motif d'incompétence territoriale des agents
Commentaire : transféré en deuxième partie de la loi de finances à l'initiative de l'Assemblée nationale, l'article 82 bis a pour objet de valider les impositions contestées au motif d'incompétence territoriale des agents de la direction générale des impôts, lorsqu'elles résultent de contrôles engagés avant les textes réglementaires du 12 septembre 1996 régissant la compétence territoriale de ces agents.
I - LES RÈGLES D'ORGANISATION DE LA COMPÉTENCE TERRITORIALE ET MATÉRIELLE DES AGENTS DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES IMPÔTS
A. LE SYSTÈME ANTÉRIEUR AUX DÉCRETS ET ARRÊTÉS DU 12 SEPTEMBRE 1996
1. Les principes généraux
a) Le lieu d'imposition
Le code général des impôts précise, pour chaque impôt, la règle de compétence territoriale des agents qui établissent l'impôt.
Pour les impôts déclaratifs, c'est le domicile ou l'établissement qui déterminent la compétence territoriale.
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Impôt sur le revenu : Article 10 du code général des impôts : "si le contribuable a une résidence unique en France, l'impôt est établi au lieu de cette résidence ; "si le contribuable possède plusieurs résidences en France, il est assujetti à l'impôt au lieu où il est réputé posséder son principal établissement". Impôt sur les sociétés : Article 218 A du code général des impôts : "L'impôt sur les sociétés est établi au lieu du principal établissement de la personne morale (...) ". Impôt sur la fortune : Article 885 W du code général des impôts : "Les redevables doivent souscrire au plus tard le 15 juin de chaque année une déclaration de leur fortune déposée à la recette des impôts de leur domicile au 1er janvier et accompagnée du paiement de l'impôt". |
Pour les impôts non déclaratifs, le lieu de paiement de l'impôt est celui des actes imposables : ainsi, l'article 1705 du code général des impôts prévoit que les droits des actes à enregistrer ou à soumettre à la formalité fusionnée sont acquittés selon les cas par les notaires, huissiers, greffiers...
? Le lieu de vérification
L'article 55 du code général des impôts pose le principe de la vérification des déclarations, par "le service des impôts", qui est implicitement le service compétent pour accueillir les déclarations du contribuable.
Le Conseil d'Etat, dans un arrêt Debain du 14 décembre 1988, a expressément confirmé que "les inspecteurs territorialement compétents pour vérifier les déclarations, fixer les bases d'imposition, et notifier les redressements sont les agents du service auprès duquel ces déclarations doivent être souscrites".
2. Des textes particuliers
Par ailleurs, plusieurs textes réglementaires spécifiques organisaient la compétence territoriale de services de la direction générale des impôts, avant l'entrée en vigueur des textes du 12 septembre 1996. Ainsi :
- les directions régionales des impôts ont vu leurs compétences délimitées par arrêtés du 12 février 1971 et 24 décembre 1975 ;
- la direction nationale d'interventions domaniales par arrêté du 24 décembre 1975 ;
- la direction des vérifications nationales et internationales par arrêté du 24 mai 1982 ;
- les deux directions des vérifications de la région Ile-de-France par arrêté du 22 mai 1985.
3. Limites et extensions du droit de contrôle
a) Une limite : le grade des agents compétents
L'article 376 de l'annexe II du code général des impôts précise que "seuls les fonctionnaires titulaires ou stagiaires appartenant à des corps de catégorie A et B peuvent, dans le ressort territorial du service auquel ils sont affectés, fixer les bases d'imposition ou notifier les redressements".
b) Une extension : le droit de suite
L'article 376 de l'annexe II du code général des impôts organise le "droit de suite" de l'administration fiscale à partir du droit de contrôle de ses agents.
1) S'ils sont territorialement compétents pour contrôler les déclarations de revenu global d'une personne physique , les fonctionnaires de la direction générale des impôts peuvent également vérifier la situation fiscale des exploitations ou des entreprises, la situation fiscale résultant d'activités professionnelles que cette personne, ou l'un des membres de son foyer fiscal, dirige ou exerce en droit ou en fait, directement ou par personne interposée, quel que soit le lieu où ces exploitations, entreprises et activités sont situées ou exercées et la forme juridique qu'elles revêtent.
En sens inverse :
2) S'ils sont compétents pour vérifier la situation fiscale d'une exploitation, d'une entreprise, ou celle qui résulte d'une activité professionnelle, qu'un contribuable ou l'un des membres de son foyer fiscal dirige ou exerce, en droit ou en fait, directement ou par personne interposée et sous quelque forme juridique que ce soit, les fonctionnaires de la direction générale des impôts peuvent également contrôler les déclarations de revenu global souscrites par ce contribuable.
B. LE NOUVEAU SYSTÈME D'ORGANISATION TERRITORIALE
Trois décrets et sept arrêtés du 12 septembre 1986 ont modifié les règles antérieures de compétence territoriale et matérielle des agents.
1. Un principe général de compétence territoriale
Le décret 96-804 relatif à la compétence des fonctionnaires de la direction générale des impôts en matière d'assiette et de contrôle des impositions, taxes et redevances, détermine le principe général régissant la compétence territoriale des agents.
Les fonctionnaires de la direction générale des impôts peuvent "fixer les bases d'imposition et liquider les impôts, taxes et redevances ainsi que confier les redressements", à l'égard des personnes ou groupements de personnes qui doivent déposer une déclaration ou acte ou autre document dans le ressort territorial de leur service d'affectation.
A défaut d'obligation déclarative, les fonctionnaires compétents sont ceux affectés au ressort dont dépend le lieu d'imposition.
Par ailleurs cinq arrêtés définissent la compétence territoriale :
- des directions des services fiscaux non spécialisées,
- des directions régionales des impôts, de la délégation régionale pour la région Ile-de-France, des directions des vérifications de la région Ile-de-France,
- de la direction des services généraux et de l'informatique,
- de la direction des vérifications nationales et internationales,
- de la direction nationale d'interventions domaniales.
2. Une modification des règles de compétence liées au grade
Le décret 96-804 précité prévoit que seuls les fonctionnaires titulaires de catégorie A et B sont compétents pour l'assiette, la liquidation et- 178 -
le contrôle, et qu'ils peuvent être assistés par des stagiaires ou autres fonctionnaires des impôts affectés ou non dans le ressort territorial du même service.
3. Une extension du droit de suite
Le décret du 12 septembre 1996 étend le droit de suite de l'administration fiscale :
- Quant aux personnes vérifiées, le III de l'article premier prévoit que les fonctionnaires territorialement compétents pour procéder à l'examen contradictoire de l'ensemble de la situation fiscale personnelle au regard de l'impôt sur le revenu, ou à une vérification de comptabilité, non seulement d'une personne physique, mais d'une personne morale ou d'un groupement, peuvent fixer les bases d'imposition, liquider les impôts, taxes et redevances, et notifier les redressements à ce contribuable, quel que soit le lieu d'imposition ou de dépôt des déclarations ou actes relatifs à ces impositions.
- Par ailleurs, le V de l'article premier du décret étend le droit de suite aux personnes physiques ou morales et aux groupements liés aux personnes ou groupements qui relèvent de leur compétence, le lien s'entendant :
"- de l'appartenance ou du rattachement à un même foyer fiscal ;
"- de l'exercice d'un rôle de direction de droit ou de fait ;
"- d'une relation d'association, de subordination ou d'interposition ;
"- de l'appartenance à un même groupe d'intérêt" ;
- Quant aux impositions contrôlées :
Le IV de l'article premier du décret prévoit que les agents sont compétents pour contrôler et liquider les droits d'enregistrement, la taxe de publicité foncière, l'impôt de solidarité sur la fortune, les droits de timbre et taxes assimilées, et pour dresser les procès-verbaux y afférant, lorsqu'est situé dans le ressort territorial de leur service d'affectation, soit le lieu de dépôt des actes ou déclarations, soit le lieu de situation ou d'immatriculation du bien servant à la base des impositions, taxes et redevances, ou s'agissant de titres, le lieu de souscription de la déclaration de résultats par la société émettrice ou le lieu de situation des biens servant à la détermination de la valeur de ces titres.
II - LA JUSTIFICATION DE L'ARTICLE 82 BIS
A. LA PORTÉE DE L'ARTICLE
L'article 82 bis dispose que "sont réputés réguliers" les contrôles -ainsi que les titres exécutoires émis à la suite de ces contrôles- :
- engagés par les services déconcentrés de la direction générale des impôts avant l'entrée en vigueur du décret 96-804 du 12 septembre 1996 et des arrêtés du même jour régissant leur compétence ;
- en tant qu'ils sont contestés par le moyen tiré de l'incompétence territoriale ou matérielle des agents qui ont effectué ces contrôles ou délivré ces titres ;
- à la condition que ces contrôles aient été effectués conformément aux règles de compétence fixées par les textes précités.
La validation demandée ne porte donc que sur la contestation de la compétence territoriale ou matérielle des agents : elle ne s'étendrait à aucun autre moyen invoqué contre les contrôles.
Par ailleurs, la validation ne vaudrait que pour des contrôles effectués dans le respect des nouvelles règles de compétence : elle n'effacerait pas n'importe quelle irrégularité de compétence territoriale ou matérielle.
B. LA JUSTIFICATION DE LA VALIDATION
1. L'opportunité de la mesure
Selon les informations fournies à votre rapporteur général, l'essentiel des contrôles susceptibles d'être contestés concerne la direction des services généraux et de l'informatique et la direction régionale pour la région Ile-de-France, dans la mesure où la compétence de ces deux services ne résultait que d'instructions internes à l'administration, non opposables aux tiers.
Le montant des droits rappelés par ces contrôles serait de 1,107 milliard de francs, celui des pénalités de 222 millions de francs : la contestation de la compétence des agents pourrait donc causer un manque à gagner très important pour l'Etat, alors que les redressements seraient justifiés sur le fond.
Il n'est donc pas anormal que l'Etat souhaite se prémunir contre un afflux de contentieux déclenché par la parution des textes de septembre 1996.
2. La base juridique de la validation
Le Conseil Constitutionnel a jugé récemment (décision n° 96-375 du 9 avril 1996) que la validation rétroactive de la régularité d'offres de prêts par les banques n'était pas contraire à la Constitution, le législateur ayant entendu "éviter un développement des contentieux d'une ampleur telle qu'il aurait entraîné des risques considérables pour l'équilibre financier du système bancaire dans son ensemble, et partant, pour l'activité économique générale".
Le Conseil a ensuite considéré qu'il ne pourrait se prononcer sur l'ampleur des risques encourus, en l'absence d'erreur manifeste.
Le Conseil a enfin apprécié les limitations apportées à la validation afin de ne pas étendre celle-ci au-delà de l'indispensable, et approuvé expressément la réserve faite des décisions de justice définitives, au nom de la séparation des pouvoirs.
L'ensemble des conditions ainsi définies par le Conseil Constitutionnel semble s'appliquer à la mesure proposée par l'article 82 bis.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le jeudi 5 décembre 1996, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Alain Lambert, rapporteur général, à l' examen des articles non rattachés de la deuxième partie du projet de loi n° 85 (1996-1997) de finances pour 1997 , adopté par l'Assemblée nationale.
La commission a, tout d'abord, adopté l' article 58 bis (revalorisation des redevances d'exploitation auxquelles sont assujettis les exploitants d'installations nucléaires). La commission a ensuite adopté, à l' article 59 (barèmes de l'impôt sur les revenus des années 1997 à 2000) un amendement de coordination avec la première partie de la loi de finances, puis elle a adopté l' article 59 ainsi modifié.
Puis, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l' article 59, dont l'objet est de ramener le plafond du montant des souscriptions aux sociétés pour le financement du cinéma et de l'audiovisuel (SOFICA) déductibles des revenus imposables, à 25 % du revenu net global, dans la limite de 200.000 francs.
La commission a ensuite adopté, à l'unanimité, un amendement de suppression de l' article 59 bis (application aux indemnités journalières d'accident du travail du traitement fiscal des salaires).
La commission a adopté l' article 59 ter (harmonisation des dispositions relatives aux réductions d'impôt dans le code général des impôts) et, après une intervention de M. Christian Poncelet, président, l' article 60 (institution d'une réduction d'impôt pour les dépenses de gros travaux dans la résidence principale).
Puis, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 60, dont l'objet est de porter de 13 à 14 % le taux de la déduction forfaitaire pour frais en matière de revenus fonciers, et un second amendement portant article additionnel après l' article 60, qui tend à modifier le régime de la prime d'épargne-logement.
La commission a ensuite adopté l' article 61 (suppression progressive des déductions forfaitaires supplémentaires pour frais professionnels de certaines professions). Après une intervention de M. Jean Cluzel et de M. Christian Poncelet, président , elle a réservé son vote sur l' article 61 bis (création d'un fonds de modernisation de la presse).
A l' article 62 (suppression de la réduction d'impôt pour intérêts d'emprunts), la commission a adopté un amendement instituant l'obligation de présenter au Parlement un rapport sur la politique d'accession à la propriété avant le 31 décembre 1997. Puis, elle a adopté l' article 62 ainsi modifié.
La commission a ensuite adopté, sans modification, l' article 63 (suppression de la réduction d'impôt accordée au titre des versements à des fonds salariaux), l' article 64 (suppression de la réduction d'impôt accordée au titre des dépenses de scolarité des enfants à charge), l' article 65 (aménagement du plafond de l'abattement de 10 % sur les pensions perçues à compter de l'année 1997), l' article 66 (suppression de l'avantage minimal en impôt pour la réduction des pensions alimentaires versées à des enfants majeurs inscrits dans l'enseignement supérieur), l' article 66 bis (déductibilité d'un point de CSG de l'assiette de l'IRPP), l' article 67 (réduction du seuil de recouvrement de l'impôt sur le revenu) et l' article 67 bis (modification du régime fiscal des bons du trésor et assimilés et des bons de caisse et bons ou contrats de capitalisation).
A l' article 68 (plafonnement du taux de la taxe professionnelle), la commission a adopté, après l'intervention de M. Christian Poncelet, président, un amendement tendant à revenir au texte initial du projet de loi de finances. Puis, elle a adopté l' article 68 ainsi modifié.
La commission a ensuite adopté, sans modification, l' article 68 bis (faculté d'exonération de certains logements de la part régionale de la taxe foncière sur les propriétés bâties) et l' article 69 (prorogation de la majoration du plafond des versements ouvrant droit à la réduction d'impôt au titre des souscriptions en numéraire au capital de sociétés non cotées).
A l' article 70 (institution de fonds communs de placement dans l'innovation), la commission a adopté un amendement rédactionnel, un amendement élevant à 75.000 et 150.000 francs les limites de la réduction d'impôt sur le revenu pour les personnes seules et les couples mariés, et un amendement renvoyant à un décret simple le soin de fixer les modalités d'entrée en application de l'article. La commission a ensuite adopté l' article 70 ainsi modifié.
Puis, la commission a ensuite adopté l' article 71 (report d'imposition des plus-values en cas d'apport de brevet).
A l' article 71 bis (extension de la procédure de rescrit fiscal au crédit d'impôt-recherche), la commission a adopté un amendement tendant à étendre le rescrit fiscal à l'exonération d'impôt sur les bénéfices prévue dans les zones franches urbaines. Puis elle a adopté l' article 71 bis ainsi modifié.
La commission a ensuite adopté, sans modification, l' article 72 (accroissement de la portée de la déduction pour investissement en matière de bénéfices agricoles) et l' article 73 (assouplissement des conditions d'option des agriculteurs pour le système de la moyenne triennale).
A l' article 74 (assujettissement de plein droit à un régime réel d'imposition des sociétés constituées dans le secteur agricole), la commission a adopté un amendement tendant à rétablir le texte initial du projet de loi de finances et a adopté l' article 74 ainsi modifié.
La commission a ensuite adopté, sans modification, les articles 74 bis (simplification des formalités relatives à la circulation de certains vins vendus en vrac à des particuliers), 75 (instauration d'un double degré de juridiction pour les contentieux fiscaux relevant du juge judiciaire), 76 (suppression du droit de préemption de l'administration sur les immeubles et les fonds de commerce) et 77 (réduction du taux de l'amende fiscale pour défaut de vignette automobile).
A l'article 78 (prorogation du délai de reprise de l'administration des impôts en cas d'activités occultes), la commission a adopté un amendement excluant de la prorogation les revenus ayant fait l'objet d'une déclaration dans une catégorie fiscale inexacte, puis elle adopté l' article 78 ainsi modifié. Ensuite, la commission a adopté, sans modification, l' article 79 (modalités d'imposition en l'absence de déclaration lorsque le chiffre d'affaires est inférieur aux limites du forfait).
Après une intervention de M. Alain Richard, la commission a adopté à l'unanimité un amendement portant article additionnel avant l' article 80, instituant l'obligation de présenter au Parlement, avant le 30 juin 1997, un rapport sur les modalités actuelles de calcul de la puissance fiscale des véhicules automobiles.
A l' article 80 (reconduction de la provision spéciale des entreprises de presse), après une intervention de MM. Jean-Philippe Lachenaud, Jean Cluzel, Alain Lambert, rapporteur général et Denis Badré, la commission a adopté un amendement rénovant le régime de la provision spéciale des entreprises de presse, puis a adopté l' article 80 ainsi modifié.
La commission a ensuite adopté, sans modification, l'article 81 (fixation des coefficients de majoration des valeurs locatives servant de base aux impôts directs locaux en 1997).
Après des interventions de MM. Maurice Schumann, Alain Lambert, rapporteur général et Alain Richard, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l' article 81 dont l'objet est d'étendre les possibilités déjà ouvertes aux collectivités territoriales de réduction des taux de leurs taxes foncières et de la taxe d'habitation sans diminution à due proportion du taux de la taxe professionnelle.
La commission a ensuite adopté, sans modification, l' article 82 (prorogation des contributions additionnelles établies au profit du fonds national de garanties de calamités agricoles), et l' article 82 bis (validation d'impositions contestées pour un motif d'incompétence territoriale des agents de la direction générale des impôts).
Sur proposition de M. René Ballayer, rapporteur spécial, la commission a ensuite adopté, à l' article 90 rattaché aux crédits du commerce et de l'artisanat (modification de l'assiette de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat), un amendement rectifiant des erreurs matérielles et modifiant plusieurs références au code de la sécurité sociale. A l' article 91 rattaché aux crédits du commerce et de l'artisanat (actualisation de la taxe pour frais de chambre de métiers et frais de fonds de promotion de l'artisanat), la commission a adopté un amendement rédactionnel.
A l' article 91 bis rattaché aux crédits du commerce et de l'artisanat (financement de la formation professionnelle continue des chefs d'entreprises artisanales), la commission a tout d'abord adopté un amendement rectifiant une erreur matérielle et un amendement apportant une précision rédactionnelle.
Elle a adopté ensuite un amendement proposant d'allonger la période transitoire d'installation des nouveaux fonds d'assurance-formation régionaux des chambres de métiers. Elle a enfin adopté un amendement précisant que les ressources de la nouvelle contribution créée par cet article seront affectées conformément aux dispositions de la loi n° 82-1091 du 23 décembre 1982 relative à la formation professionnelle des artisans.
* 11 Pour des moteurs correspondants, la cylindrée du moteur diesel est légèrement supérieure à celle du moteur essence, ce qui explique le calcul d'un écart de 20 à 30 %.
* 12 cf. Commentaire de l'article 14 dans le tome II du présent rapport (première partie de la loi de finances).
* 13 En pratique, le bénéfice à considérer est le bénéfice fiscal qui aurait été taxable au taux de droit commun en l'absence d'application de l'article 39 bis du code général des impôts.