B. LE PROCESSUS DE DECISION EN MATIERE DE CHOIX D'INVESTISSEMENT ROUTIER
Notre rapporteur général s'était inquiété, à l'occasion du débat sur le budget 1996, de la manière dont s'effectuent les choix en matière de liaisons routières nouvelles. Votre rapporteur spécial s'est enquis auprès de la direction des routes de la procédure normalement suivie en la matière.
1. Le réseau routier non concédé
Depuis l'inscription au schéma directeur routier national jusqu'à la réalisation des travaux, un projet routier suit différentes étapes d'études qui permettent d'en préciser progressivement le contenu, le coût et les impacts, dont les modalités sont définies par circulaire.
Le schéma directeur routier national est le cadre à long terme des infrastructures routières interurbaines, tout grand projet de voie rapide de plus de 25 km et, plus généralement, tout projet routier d'au moins 545 millions de francs doit être compatible avec celui-ci. Il n'est pas un outil de programmation mais un outil de planification. Il distingue quatre catégories de liaisons :
• les autoroutes,
• les liaisons assurant la continuité du
réseau autoroutier (LACRA),
• les grandes liaisons d'aménagement du
territoire (GLAT),
• les autres routes nationales.
Etablis par les préfets de région (directeur régional de l'équipement) et validés par le directeur des routes, des rapports d'orientation fournissent un éclairage des priorités à l'horizon de quinze ans du schéma directeur.
Ces rapports constituent ainsi l'outil de programmation à moyen terme. Ils permettent notamment de :
• définir le cadre des études
d'itinéraires et de voiries d'agglomération,
• définir les besoins d'actualisation de ces
études (notamment pour ce qui concerne les priorités et le
phasage),
• contribuer à la préparation des
contrats de plan.
En comité interministériel pour l'aménagement du territoire sont fixées les enveloppes globales des crédits d'État dans les contrats de plan ainsi que des orientations générale pour chaque région. La répartition sectorielle de la dotation de l'État entre les différents domaines soumis à contractualisation est ainsi le résultat des discussions engagées par les préfets de région avec les conseils régionaux, sur la base des décisions du CIAT.
Trois phases d'études, s'enchaînant séquentiellement, doivent être distinguées avant la réalisation des travaux.
Les "études préliminaires" permettent de déterminer les fonctions à satisfaire et de s'assurer de la faisabilité technique et financière de l'infrastructure projetée. Ces études visent donc principalement à définir le parti d'aménagement de la route, mais aussi son enveloppe financière prévisionnelle.
Les "études d'avant-projet sommaire" permettent de préciser le parti retenu en choisissant la solution et en arrêtant un coût d'objectif plafond. le contenu de ces études est limité à ce qui est nécessaire pour lancer la procédure d'enquête publique (enquête préalable à la déclaration d'utilité publique des travaux ou enquête au titre de la loi en date du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques, voire simplement pour prendre des mesures conservatoires pour un projet qui ne sera réalisé qu'à une échéance lointaine, par exemple une inscription dans les documents d'urbanisme au titre d'un projet d'intérêt général).
Les "études de projet" permettent de préciser la solution, d'arrêter les choix techniques et de fixer le coût de projet plafond. Elles débouchent sur les enquêtes de parcellaires et les études d'exécution.
A chaque phase d'études, le projet fait l'objet d'évaluations économiques, sociales et environnementales, ces évaluations faisant partie intégrante du processus décisionnel. Une évaluation quantifiée, ou bilan, est effectuée après la mise en service de l'opération dans des conditions adaptées à la nature de l'aménagement ; elle porte sur les éléments suivants : bilan financier, conditions de circulation et de sécurité, bilan socio-économique et environnemental.
Pour tous les projets, et lors de la publication de la déclaration d'utilité publique (décret ou arrêté), un dossier des engagements de l'État est établi et mis à la disposition du public.
A ces trois phases d'études, correspondent des échelons de responsabilité différents dont les attributions peuvent varier selon le caractère urbain ou interurbain de l'opération.
L'échelon national est chargé de la politique routière, de la planification nationale et du choix des grandes options d'aménagement du réseau routier national. A ce titre, le directeur des routes commande et approuve les études préliminaires et commande les études d'avant-projet sommaire. Il approuve les avant-projets sommaires et passe commande des projets pour les itinéraires ayant vocation à se voir conférer le statut d'autoroute ou de route express ou dont le coût d'aménagement dépasse le seuil financier prévu par la loi d'orientation des transports intérieurs (LOTI).
L'échelon régional est responsable de la mise en oeuvre des actions de l'État et de l'insertion locale des projets. A ce titre, le préfet de département (directeur départemental de l'équipement) conduit les études d'avant-projet sommaire et de projet, assure la concertation au niveau local relative à l'avant-projet sommaire, arrête le contenu technique des projets et assure leur réalisation.
Pour les opérations d'investissements routiers d'un faible montant (coût inférieur à 30 millions de francs en milieu interurbain et 60 millions de francs en milieu urbain), l'initiative de la commande, la maîtrise d'ouvrage des études ainsi que l'approbation relèvent de l'échelon départemental, sous réserve de l'avis favorable de l'inspecteur général des routes qui dispose d'un pouvoir d'évocation auprès du directeur des routes.