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Projet de loi de finances pour 1997

7 décembre 1996 : Budget - Journaux officiels ( rapport général - première lecture )

 

N° 86

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SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997


Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1996.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1997, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,
Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES (Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 4

AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE, VILLE ET INTÉGRATION :
I - AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Rapporteur spécial : M. Roger BESSE

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, René Régnault, Alain Richard, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général : Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Michel Sergent, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (l0ème législ.) : 2993, 3030 à 3035 et T.A.590.

Sénat : 85 (1996-1997).

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Lois de finances

PRINCIPALES OBSERVATIONS

A. L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE, UN BUDGET SACRIFIÉ ?

Comme en 1996, le budget de l'aménagement du territoire pour 1997 apporte une contribution plus que proportionnelle à l'effort de maîtrise de la dépense publique. Dans ces conditions, votre rapporteur ne peut que déplorer à nouveau le contraste entre cette déflation des moyens et les discours volontaristes qui avaient accompagné l'adoption de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

C'est pourquoi, à la demande de votre rapporteur, la commission des finances avait tout d'abord réservé son vote sur les crédits de l'aménagement du territoire lors de leur examen le mercredi 13 novembre 1996. Le gouvernement a ainsi été mis en mesure de tenir compte d'une partie de la demande de crédits supplémentaires souhaitée par la commission. Le budget de l'aménagement du territoire a en conséquence été adopté le vendredi 22 novembre 1996.

1. Des mesures de réduction parfois contestables

Au sein de ce budget en baisse, il convient de différencier l'analyse des crédits de la prime d'aménagement du territoire (PAT) et celle des crédits inscrits au titre du fonds national d'aménagement du territoire.

En effet, l'exercice 1997 traduit une volonté d'apurement de la gestion de la PAT, pour laquelle subsiste une masse très importante de crédits reportés d'année en année en raison d'une sous consommation chronique. Le montant global des crédits reportés représente en effet au 1er juillet 1996, près de 1,3 milliard de francs en autorisations de programme et de plus de 490 millions de francs en crédits de paiement. Ces importants reports de crédits remontent en particulier à l'année 1993, au cours de laquelle la chute des investissements industriels due à la récession, avait été à l'origine d'un très faible taux de consommation des crédits.

Cette volonté a été confirmée, par M. Jean-Claude Gaudin, ministre de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration, lors de son audition par la commission, au cours de laquelle il a annoncé une mobilisation des « réserves comptables » de la PAT à hauteur de 700 millions de francs sur les deux années 1997 et 1998.

À cet égard, le ministre a indiqué que 350 millions de francs viendraient donc s'ajouter à la dotation de 250 millions de francs inscrite dans le projet de loi de finances pour 1997, précisant qu'il en serait de même en 1998. Ainsi, il a souligné que 600 millions de francs seraient mobilisables sur chacune de ces deux années, soit une somme supérieure aux 400 millions de francs dépensés en moyenne au titre de la PAT au cours des cinq derniers exercices.

La situation n'est pas identique pour le fonds national d'aménagement du territoire, dont les crédits connaissent une érosion régulière depuis 1995, ramenant les moyens financiers de ce fonds à un niveau inférieur à ceux dont disposaient, avant la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, les six fonds que celle-ci a regroupé au sein du FNADT.

Ces derniers étaient en effet dotés, en loi de finances initiale pour 1994, de 360 millions de francs au titre des crédits d'intervention et de 1.208 millions de francs au titre des subventions d'équipement.

Votre rapporteur insiste donc, comme l'an passé, sur le fait que les amputations subies par le FNADT constituent une remise en cause de l'effort budgétaire engagé après le vote de la loi Pasqua. L'absence de dotation du fonds de gestion de l'espace rural (FGER), dont les crédits sont inscrits au budget de l'agriculture et qui étaient déjà passés de 500 millions de francs en loi de finances initiale pour 1995, à 388 millions de francs dans le projet de loi de finances initiale pour 1996, confirme une orientation que votre rapporteur ne peut cautionner.

2. À la recherche de moyens supplémentaires

Aussi, se félicite-t-il des perspectives de renforcement des moyens budgétaires inscrits pour 1997, au titre du FNADT et du FGER, seront confirmées.

En ce qui concerne le FNADT, votre rapporteur considère que faute d'assurer un maintien en francs courants des dotations inscrites à ce fonds en loi de finances initiale pour 1996, l'annonce de l'inscription en 1997 de 70 millions de francs de crédits supplémentaires constitue une première étape salutaire.

En ce qui concerne le FGER, votre rapporteur note l'inscription de 100 millions de francs au cours de la discussion de ce budget à l'Assemblée nationale prélevés - pour l'essentiel - sur le centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA). Il considère cependant que sa dotation devrait encore être complétée, à hauteur de 100 millions de francs supplémentaires, grâce à un report de crédits dégelés sur l'exercice 1996 ce qui amènerait le niveau des crédits à 200 millions de francs. Il convient cependant de rappeler que les crédits inscrits à ce fonds en 1996 s'élevaient à 388 millions de francs.

B. 1997, L'ANNÉE DU MONDE RURAL ?

Si votre rapporteur salue l'action conduite par le Gouvernement en 1996 en faveur de la ville, il n'en souhaite pas moins que l'année 1997 soit l'occasion de transformer en actes le souci, exprimé par M. Jean-Claude Gaudin, ministre de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration, de maintenir un équilibre entre la politique de la ville et l'action en faveur du monde rural, afin de rétablir une indispensable équité.

1. Le renforcement des mesures relatives aux ZRR

Dans ce domaine, il faut souligner que le décret délimitant les zones de revitalisation rurale (ZRR), a enfin été publié le 15 février 1996 (décret n° 96-119 du 14 février 1996), après l'obtention de l'avis favorable de la Commission européenne.

Depuis lors, outre les dispositions existant en faveur des territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP), plusieurs mesures spécifiques suivantes sont applicables dans les ZRR.

Votre rapporteur se félicite par ailleurs de l'extension, dans le cadre de la loi relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, du dispositif d'exonération sur douze mois des cotisations sociales patronales applicable aux embauches dans les ZRR et les zones de redynamisation urbaine, institué par l'article 6-5 de la loi n° 89-18 du 13 janvier 1989 et modifié par loi n° 95-115 du 4 février 1995. Cette disposition qui se trouve maintenant codifiée à l'article L. 322-13 du code du travail comporte une double extension :


· cette mesure, qui n'était applicable qu'aux embauches ayant pour effet de porter l'effectif à quatre salariés au moins et cinquante au plus, est désormais applicable à partir du premier salarié ;


· les bénéficiaires de cette exonération pour embauche sont dorénavant, « les entreprises et les groupements d'employeurs exerçant une activité artisanale, industrielle, commerciale, au sens de l'article 34 du code général des impôts, une activité agricole, au sens de l'article 63 du même code ou non commerciale au sens de l'article 92 du même code ».

Applicables au 1er janvier 1997 ces mesures nouvelles viendront ainsi renforcer les moyens mis en oeuvre en faveur du monde rural, le coût budgétaire en année pleine de l'ensemble des mesures d'exonérations applicables aux ZRR étant évalué par le Gouvernement à environ 1,2 milliards de francs.

2. L'annonce d'un « plan pour l'avenir du monde rural »

Ce plan, qui comportera un volet législatif, est destiné à satisfaire l'objectif, fixé par l'article 61 de la « loi Pasqua » du 4 février 1995, d'assurer aux habitants des ZRR des conditions de vie équivalentes à celles ayant cours sur les autres parties du territoire.

À cette fin, ce plan, qui pourrait faire l'objet du prochain comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire, devrait inclure notamment :


· un volet de mesures fiscales destinées à favoriser le maintien et le développement d'activités, ce volet devrait comporter une amélioration des conditions d'exonération de la taxe professionnelle dans les ZRR ;


· une série de mesures ayant pour objet de d'encourager à la réhabilitation des logements et de stimuler l'offre locative ;


· une action en faveur de la présence et de la qualité des services collectifs essentiels ;


· une dynamisation de la politique des « pays » au terme de la deuxième phase d'expérimentation sur 42 « pays-tests », qui pourrait déboucher sur l'attribution « d'instruments financiers adaptés » tels que des chartes de pays.

Votre rapporteur ne peut que se féliciter de la perspective d'un tel plan et souhaite que l'objectif annoncé d'une mise en oeuvre complète au 1er janvier 1998 puisse être respecté.

C. UNE « LOI PASQUA » BIENTÔT APPLIQUÉE EN TOTALITÉ ?

1. Le schéma national d'aménagement et de développement du territoire

Présenté par la DATAR à la commission permanente du conseil national d'aménagement et de développement du territoire le 5 novembre 1996 sous forme « d'avant projet », ce schéma devrait être discuté au Parlement au printemps 1997, après consultation des élus locaux.

Malgré son retard par rapport au délai d'un an fixé par l'article 2 de la loi Pasqua pour sa présentation au Parlement, dû à l'ampleur du travail de synthèse nécessaire, ce texte constituera cependant un aboutissement pour la plupart des dispositions de la loi restant encore à appliquer. L'adoption de ce schéma, qui doit déterminer les orientations que devront respecter toutes les politiques publiques ayant une incidence territoriale, conditionne en effet la publication de l'ensemble des schémas sectoriels qui lui sont associés.

2. Une fâcheuse lacune : le fonds national de développement des entreprises

Les dispositions de la « loi Pasqua » n'ayant pas encore fait l'objet de textes d'application sont donc peu nombreuses. Il s'agit, en particulier, de l'article 29 relatif aux contrats de services publics, de l'article 30 relatif à l'extension des possibilités d'ouverture d'une officine de pharmacie dans les communes de moins de 2.000 habitants et surtout de l'article 43 qui prévoit la mise en place d'un fonds national de développement des entreprises.

Ayant pour vocation de distribuer des prêts personnels aux entrepreneurs ainsi que d'octroyer des garanties d'emprunts et de garanties d'engagements (contregaranties) au bénéfice de certains établissements de prêt et de cautionnement, cette structure, très attendue des parlementaires, aurait due être dotée en 1995 de 650 millions de francs dont 500 millions de francs alloués par la Caisse des dépôts et consignations et 150 millions de francs dégagés sur des ressources budgétaires de l'État.

Or, votre rapporteur constate, comme l'an passé, que la création de ce fonds se heurte à l'hostilité résolue du ministère des finances.