Projet de loi de finances pour 1997 : Communication audiovisuelle

C. LE RAPPORT DE LA MISSION D'AUDIT DU SECTEUR PUBLIC DE LA COMMUNICATION AUDIOVISUELLE

Après avoir rappelé succinctement son environnement, le rapport s'attarde sur le fonctionnement et les coûts des sociétés du secteur public de la communication audiovisuelle avant de proposer des « schémas de réarticulation » et des « réorientations des liens entre les chaînes et l'État ».

Votre rapporteur s'attachera plus particulièrement à présenter les aspects financiers de cet audit.

1. Le financement du secteur public de la communication audiovisuelle

Les perspectives de financement sont, selon le rapport, préoccupantes .

Pour l'audit, la mixité des sources de financement doit être considérée comme une donnée durable, même si elle fait l'objet de critiques périodiques car elle crée des équivoques et des dérives : « la mixité des apports, si on fait en sorte d'en conserver l'équilibre et d'en proscrire les égarements, présente l'avantage d'entretenir une émulation marchande tout en évitant de conférer aux régies publicitaires le pouvoir de prescrire les programmes et d'organiser les grilles ». Sur ce point, l'audit se situe dans le droit fil des préconisations de la commission Campet (1989).

Confirmant les craintes de votre rapporteur pour l'exercice 1997, le rapport estime que « rien n'assure que le gisement de recettes publicitaires disponibles pour l'audiovisuel (...) et pour le secteur public en particulier continue de croître de 10 % par an, ni même qu'il demeure stable ». Les Français pourraient bien manifester une certaine lassitude devant la longueur des coupures publicitaires, ce qui conduirait les annonceurs à procéder à de nouveaux arbitrages dont la télévision pourrait pâtir.

Même si la réception hertzienne des chaînes généralistes demeurera dominante pendant une longue période, la perspective d'un foisonnement de canaux de diffusion nécessite de définir une stratégie et de fixer clairement un cap, ce qui n'a pas été fait jusqu'à présent.

2. Un secteur globalement bien géré

Les outils de gestion sont, en général, performants, même s'ils pourraient être améliorés.

• À France Télévision, l'approche par la tutelle se fonde sur une logique de reconduction annuelle, même si une simulation de plan quinquennal a eu lieu en 1996. En outre, les chaînes se voient refuser une partie des remboursements d'exonération sur lesquels elles comptent.

Votre rapporteur a, depuis longtemps, regretté que la procédure des contrats d'objectifs , prévue par l'article 21 de la loi du 17 janvier 1989 n'ait Pas été réactivée. Il s'agirait pourtant d'un instrument efficace pour le secteur public lui permettant de développer une stratégie cohérente sur le moyen terme . Il permettrait, par ailleurs, de clarifier et d'assainir les relations financières entre la tutelle et les chaînes, en assurant celles-ci de ressources sûres .

Les outils de gestion sont performants, et les procédures de contrôle internes sont, lorsqu'on les respecte, rigoureuses. La possibilité de comparer les comptes entre France 2 et France 3 pourrait être améliorée.

• À la SEPT - ARTE , la procédure de choix du programme mis à antenne - qui dépend du GEIE ARTE, basé à Strasbourg - ne facilite pas la maîtrise des coûts de la grille, dans la mesure où chaque pôle d'édition propose un chiffrage de son propre apport, qui constitue un coût théorique, alors que la programmation est du ressort du GEIE.

• À la Cinquième, des outils de gestion précis sont complétés par des procédures strictes de passation des marchés. Celles-ci sont importantes dans la mesure où la chaîne sous-traite l'intégralité de sa production.

Par ailleurs, les coûts internes et externes sont maîtrisés.

• À France Télévision toutefois, on constate un contrôle insuffisant des achats comme des productions, qui conduit à des dépréciations importantes. Il n'est pas normal , pour votre rapporteur, que, selon certaines informations, des programmes, parfois coproduits, soient mal montés ou inaudibles, voire mis au rebut, parce que la direction des programmes aurait changé radicalement de ligne éditoriale. France Télévision doit renforcer le suivi de ses coproductions pour éviter certains gâchis .

La maîtrise des coûts externes est toutefois plus facile que celle des coûts internes : des renégociations avec les fournisseurs (TDF, sociétés d'auteurs, abonnements à l'AFP) ont conduit à des économies. En revanche, les effets des plans sociaux de 1991-1992 ont été rapidement annihilés, à France 2, par un rattrapage des rémunérations des journalistes, intervenu en 1994, à France 3, par une augmentation des effectifs de 23 % de 1991 à 1995 , et de 25 % de la masse salariale.

Il s'agit là de l'une des évolutions les plus inquiétantes car elle prive France Télévision de marge de manoeuvre.

• À la SEPT - ARTE , la diminution du budget de production, que votre rapporteur avait relevée et qui est évaluée à 16 % de 1993 à 1996, est, selon l'audit, d'autant plus préoccupante qu'elle se traduit par une diminution sensible des stocks de programmes inédits, par une diminution du coût théorique de la grille et une augmentation corrélative des rediffusions. Dans le même temps, la chaîne possède un volume important de droits de diffusion non utilisés, ce qui constitue une anomalie majeure.

• La politique de diversification de la Cinquième est, en revanche, contestable. Les chiffres d'affaires prévisionnels de la filiale chargée de la commercialisation des produits dérivés. La Cinquième Développement, apparaissent particulièrement optimistes. L'utilité de certains instruments de la politique de communication, journal et association, ne paraît pas démontrée.

3. Des propositions pertinentes

a) Les propositions d'économies « internes »

Outre la renégociation des contrats avec les animateurs-producteurs, déjà évoquée, le rapport propose quatre mesures d'économies internes aux chaînes publiques nonobstant les modifications de structure du paysage audiovisuel français.

(1) Revoir la politique d'abandon de droits de France 2

Les programmes des chaînes sont amortis au fur et à mesure de leur diffusion. En principe, la part antenne d'une coproduction est amortie, en majeure partie, lors de la première diffusion, le solde étant amorti lors de la deuxième diffusion. Seule la Cinquième amortit 100 % du programme dès la première diffusion. Les dépréciations comptables sont enregistrées lorsqu'un programme n'est jamais diffusé ou lorsqu'il n'est pas rediffusé.

L'analyse des dépréciations a révélé leur niveau élevé pour France 2, résultant notamment de changements de ligne éditoriale trop fréquents.

Provisions ou abandons de droits pour les chaînes publiques

(En millions de francs)

1995	France 2	France 3	La Cinquième
Amort, entre 1ère et 2e diffusion	66 %/34 %	66 %/34 %	100 %/0 %
Provision pour non rediffusion	21	0	0
Provision programmes inédits	119	0	2,3
Abandon de droits non dépréciés	30	94*	0
Total	170	94	2,3
En % du coût de la grille	6%	3%	1 %

Source : mission d'audit du secteur public

de la communication audiovisuelle, juillet 1996

* Ces sorties avaient fait l'objet d'un amortissement dérogatoire à hauteur de 86 millions de francs

La mission d'audit souhaite, en conséquence, un contrôle plus strict des coproductions de la part de France 2 par un meilleur suivi des « pilotes », essais qui permettent d'abandonner ou de continuer une production au vu de leur qualité ou de leur impact.

(2) Rationaliser les unités régionales de production de France 3

Constatant une sous-utilisation de ces unités, représentant 7 % de la durée totale du travail, l'audit suggère soit que France 3 Production propose ces services à des diffuseurs privés, soit de « redimensionner » l'outil de production en allégeant les équipes de tournage.

Or, les contraintes excessives de la convention collective, maintes fois dénoncées par votre rapporteur, handicapent ces équipes sur le marché très compétitif de la production audiovisuelle et rendent peu probable leur utilisation par le secteur privé.

(3) Limiter les frais généraux des chaînes

Les effectifs des présidences et des services de communication des chaînes publiques sont particulièrement étoffés, comme l'indique le tableau ci-après.

Frais de structure des présidences et des services de communication

(En millions de francs)

1995	France 2	France 3	La Cinquième	La Sept	GEIE ARTE
Présidence	14		12	19	13
Service de presse et de communication	51	29	14	25	18
Total	58	36	26	44	31
Effectif de la chaîne	1 307	3 529	132	155	245
Total de ces 2 services / effectif total des chaînes	4 %	1 %	20 %	28 %	13 %
Budget communication hors charges de personnel	55,8	19	29	30	20
Soit en % du coût de grille	2	I	8	7	/

Source : mission d'audit du secteur public de la communication audiovisuelle, juillet 1996

La mission d'audit préconise de réduire d'un quart les effectifs de ces services , ce qui induirait une économie annuelle de 20 millions de francs .

(4) Renégocier les dépenses de diffusion ?

Les coûts de diffusion, qui représentent des sommes importantes en valeur absolue, sont en diminution constante : depuis dix ans, la part de cette dépense a diminué d'un tiers, en métropole.

Évolution des coûts de diffusion pour les chaînes hertziennes

(En millions de francs)

	1986		1996
	Diffusion	En % du budget	Diffusion	En % du budget
France 2	487	20,3	514	10,5
France 3	442	16,5	552	11,1
La Cinquième/ ARTE	/	/	275	15,3
Total hertzien public	929	18	1 341	11,5
RFO	98	17	180	15,5
RFI	145	41,5	308	41,9
Radio France	370	20,4	534	20,1
Total RFO, RF, RFI	613	22,4	1 022	22,4
TOTAL	1 542	19,6	2 363	14,6

Source : mission d'audit du secteur public de la communication audiovisuelle, juillet 1996

Par ailleurs, les tarifs pratiqués par TDF sont voisins des coûts de diffusion dans les autres États européens.

Coûts de diffusion des concurrents européens

(En centimes)

Diffuseur	Chaîne	Coût horaire/ habitant desservi	Coût horaire/ km ^2 desservi	Coût de la diff./ chiffre d'aff. de la chaîne
NTL	Channel 4	0,05	11,6	7,3 %
Deutsche Telekom	ZDF	0,12	28,3	8,8 %
TDF	TF1	0,08	8,7	6,4 %

Source : mission d'audit du secteur public de la communication audiovisuelle, juillet 1996

Dès lors, et même si des efforts de productivité et de restitution de ces gains de productivité aux diffuseurs peuvent être poursuivis, la disparition du monopole de TDF aurait un impact réduit .

En effet, TF1 a confié la diffusion de son programme à TDF, en exclusivité, contrairement au contrat précédent, et avec une baisse du prix ; dont le montant, communiqué à votre rapporteur, relève du secret des affaires.

L'introduction de la concurrence sur le marché de la diffusion hertzienne dépend d'une problématique nettement distincte de celle en vigueur sur le marché des télécommunications. Alors que celui-ci est en pleine expansion, le marché de la diffusion hertzienne en mode analogique est, par définition, un marché fini. Il en irait autrement si la transition vers la diffusion numérique était décidée par les pouvoirs publics. Votre rapporteur tient également à attirer l'attention sur la péréquation tarifaire réalisée entre les émetteurs par TDF , qui participe ainsi à la mission de service public d'aménagement du territoire, qui pourrait être remise en cause en cas de libéralisation « sauvage » de la diffusion hertzienne.

Enfin, l'abrogation éventuelle de l'article 51 de la loi du 30 septembre 1986 devrait s'accompagner de la sortie de TDF de la convention collective de l'audiovisuel.

Par ailleurs, les économies ponctuelles proposées par la mission d'audit suscitent les réserves que votre rapporteur a exposées supra au chapitre premier.

b) Les réformes du paysage audiovisuel public

(1) Les réformes non retenues

La mission d'audit écarte tout d'abord deux mesures radicales.

1/ La privatisation de France 2 amputerait le secteur public. Il n'aurait plus de poids suffisant pour que ses valeurs constituent une marque de référence pour l'ensemble du paysage audiovisuel. La privatisation affecterait l'équilibre économique du paysage audiovisuel français. La suppression de l'accès à la redevance de France 2 privatisée conduirait celle-ci à compenser cette perte de ressources par des recettes publicitaires.

2/ L'abandon de la diffusion hertzienne de La Cinquième et d'ARTE apporterait de substantielles économies, estimées à 225 millions de francs, compte tenu de l'audience des deux chaînes. La diffusion sur le câble limiterait cependant l'accès de chaînes de la connaissance et de la culture à moins de 10 % des foyers. En outre, pour ARTE, le traité franco-allemand, qui prévoit une « diffusion équilibrée » constitue un obstacle. Enfin, le chiffre d'affaires de TDF se trouverait sérieusement amputé, à moins de susciter l'apparition d'une nouvelle chaîne pour occuper le cinquième canal...

(2) Les réformes retenues

Elles sont au nombre de quatre :

1/ La transformation de la présidence commune de France Télévision en véritable société assurerait la transparence du fonctionnement de la société et clarifierait les relations entre la présidence commune et les directions des chaînes.

2/ La constitution d'un pôle public autour de France Télévision

mettrait un terme à la dispersion des initiatives du secteur public et un rôle de coordination des différentes antennes détenues par l'État (La Cinquième, la SEPT, RFO et l'action audiovisuelle extérieure) lui serait confié.

Les nouvelles initiatives du secteur public, telles la création de chaînes thématiques ou la diffusion numérique des programmes, pourraient être gérées par des filiales de France Télévision.

Cette rationalisation pourrait induire environ 50 millions de francs d'économies.

3/ La Cinquième et la SEPT-ARTE pourraient être fusionnées afin de rationaliser l'occupation du cinquième réseau, accroître la cohérence des programmes diffusés et supprimer quelques doublons dans les directions fonctionnelles.

Trois obstacles ne doivent pas être sous-estimés : les problèmes juridiques, la création d'ARTE résultant d'un traité, la complexité d'une éventuelle fusion, la différence de coût des programmes en raison de deux lignes éditoriales nettement différenciées.

Les économies attendues sont estimées à 70 millions de francs et seraient plus importantes si le taux de multidiffusion était augmenté.

4/ Le pôle français d'ARTE pourrait être alimenté par des productions issues de l'ensemble des chaînes publiques et non plus seulement de la SEPT

La mission d'audit préconise une réorganisation que votre rapporteur a, depuis l'origine, défendue et qu'il soutient, par cohérence évidente.

Néanmoins, la mission d'audit a mis en lumière les préalables qui devront être levés : la restructuration du pôle public, le maintien d'un niveau suffisant d'émissions en première diffusion, une négociation diplomatique avec le partenaire allemand.

Les économies attendues sont estimées à 100 millions de francs environ.

c) Les réformes des relations entre l'État et les chaînes publiques

• Les rôles respectifs de l'État et du Conseil supérieur de l'audiovisuel gagneraient à être clarifiés.

Le pouvoir de nomination du CSA des dirigeants des chaînes publiques, dont votre rapporteur a analysé les ambiguïtés qu'il induit, présente un inconvénient majeur. Le CSA, directement intéressé à la réussite de la stratégie des dirigeants qu'il a choisis, devient juge et partie, alors qu'il devrait être un régulateur de l'ensemble du secteur audiovisuel.

Comme votre rapporteur, la mission d'audit se prononce pour donner à l'actionnaire unique, l'État, le pouvoir de nomination des présidents des chaînes publiques.

Le rapport sous-entend également de mettre fin à la désignation de représentants du CSA au conseil d'administration, ce qui est une évidence. En contrepartie, les pouvoirs du CSA en matière économique seraient renforcés en liaison avec le Conseil de la concurrence.

• Les liens entre la tutelle et les sociétés devraient évoluer.

Outre la remise en ordre de l'actionnariat de la SEPT (France 3 dispose de 45 % du capital sans jouer aucun rôle de direction), le rapport préconise de privilégier la logique économique sur la logique budgétaire et, à cet effet, de fixer des objectifs fondés sur des indicateurs de gestion, de responsabiliser les dirigeants des chaînes publiques à partir d'un mandat précis de l'actionnaire, dont la durée serait portée à cinq ans , et enfin de renforcer les pouvoirs du conseil d'administration.