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Projet de loi de finances pour 1997 : travail, emploi et formation professionnelle

 

II. EXAMEN DE L'AVIS

Réunie le jeudi 21 novembre 1996, sous la présidence de M. Bernard Seillier, vice-président, la commission a examiné les rapports pour avis de MM. Louis Souvet et Jean Madelain sur les crédits du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle pour 1997.

Après avoir précisé qu'il s'exprimait également au nom de M. Jean Madelain, rapporteur pour avis des crédits de la formation professionnelle, empêché, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis des crédits du travail et de l'emploi, a indiqué que le budget pour 1997 reprenait les objectifs fixés par le Gouvernement depuis deux ans : préparer l'avenir en développant le lien « emploi-croissance » et en favorisant les politiques d'insertion et de formation des jeunes, réaffirmer la solidarité en faveur des publics les plus défavorisés et participer à la maîtrise de la progression budgétaire.

Le rapporteur pour avis a indiqué que les crédits consacrés à la politique de l'emploi progressaient de 8 % par rapport à 1996, essentiellement pour financer les exonérations de charges sociales. Il a souligné le changement de nature du budget qui laissait désormais une place moins importante aux actions traditionnelles de la politique de l'emploi.

Puis, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a résumé le contexte dans lequel s'inscrivait la politique de l'emploi : une croissance modeste du produit intérieur brut, une stabilité des effectifs salariés, mais également une augmentation du chômage. Il a expliqué la progression de ce dernier par la situation économique, la diminution du nombre d'entrées dans les dispositifs spécifiques de la politique de l'emploi, ainsi que par la forte croissance de la population active (+ 160.000).

Il a toutefois précisé que 140.000 emplois auraient été créés en 1996, en grande partie dans le secteur tertiaire et très souvent à temps partiel.

Il a souligné le fait qu'une croissance modeste (1,5 %) était aujourd'hui suffisante pour maintenir le taux de chômage à un niveau constant en absorbant le surplus de population active. En conséquence, la croissance de plus de 2 % attendue l'année prochaine devrait entraîner une diminution du chômage, à condition toutefois que l'impact sur l'emploi des restrictions apportées au traitement social du chômage ne soit pas trop important.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a ensuite présenté les crédits consacrés au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle.

Il a indiqué que ceux-ci étaient répartis en deux grandes masses : le budget du ministère (section du travail) qui s'élevait à 103 milliards de francs (+ 3,5 %) et les crédits inscrits au budget des charges communes qui s'élevaient à 47,3 milliards (+ 19 %).

Il a précisé que la majeure partie de la hausse était consacrée à l'allégement des charges sociales et que, pour appliquer les consignes de rigueur budgétaire, les crédits affectés à certains des autres dispositifs de la politique de l'emploi avaient été réduits.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a alors présenté les principales caractéristiques du budget pour 1997.

Il a tout d'abord rappelé que, pour préparer l'avenir, le budget privilégiait trois types d'actions : l'allégement du coût du travail, l'insertion des jeunes et l'aide aux restructurations.

Il a indiqué que 38,3 milliards inscrits au budget des charges communes étaient consacrés à la ristourne dégressive sur les bas salaires fusionnée avec l'abattement famille, que 2 milliards étaient en outre dévolus au secteur du textile et que 1,5 milliard était consacré aux aides à l'aménagement du territoire.

Après avoir rappelé le mécanisme de la ristourne dégressive et son application au temps partiel, ainsi que l'exonération pour l'embauche d'un premier salarié et l'aide fiscale pour les emplois familiaux, il a indiqué que le budget prenait en compte, avec 800 millions, la mise en oeuvre de la loi du 11 juin 1996 « dite de Robien » qui proposait des aides à l'aménagement et à la réduction du temps de travail en contrepartie d'embauchés ou, dans le cadre de plans sociaux, de maintien de l'emploi.

Il s'est cependant interrogé sur le coût du dispositif et sur l'influence qu'il pourrait exercer sur les négociations de branches en cours relatives à l'aménagement et à la réduction du temps de travail.

Après avoir rappelé les difficultés d'insertion des jeunes, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a présenté les principales mesures visant à faciliter leur formation et leur recrutement par les entreprises.

Il a indiqué que l'aide au premier emploi des jeunes et le complément d'aide à l'emploi avaient été supprimés en raison de leur faible succès et que le contrat initiative-emploi (CIE) avait été ouvert aux jeunes les plus en difficulté. Il a souligné que les mesures liées à l'insertion professionnelle augmentaient de 18,86 % (17,664 milliards) : 9,531 milliards d'exonérations de charges et 5,27 milliards de primes à l'embauche et à la formation étaient consacrés à l'apprentissage, ce qui permettrait de financer 220.000 contrats nouveaux, et 2,831 milliards étaient par ailleurs destinés à financer l'exonération de charges sociales de 130.000 contrats de qualification.

Le rapporteur pour avis a ensuite détaillé les difficultés qui risquaient d'entraver le développement des contrats de formation en alternance à la suite de l'adoption d'un amendement par l'Assemblée nationale visant à opérer un prélèvement de 1 milliard au moins sur les fonds de l'association de gestion du fonds des formations en alternance (AGEFAL). Il a expliqué que l'importance de la trésorerie de cet organisme était due, d'une part, au retard pris pour mettre en oeuvre les formations en raison de la réforme du système de collecte et, d'autre part, aux efforts de rigueur décidés par les partenaires sociaux pour être en mesure de financer un plus grand nombre de contrats. Il a indiqué qu'il proposait avec M. Jean Madelain un amendement visant à supprimer ce prélèvement.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a ensuite détaillé le deuxième objectif du budget du travail pour 1997 : réaffirmer la solidarité en faveur des publics les plus en difficulté tout en la réorganisant.

Après avoir indiqué que les actions en faveur des publics prioritaires bénéficiaient de 42,5 % du total des crédits (+ 10,88 %), le rapporteur pour avis a dressé un bilan du contrat initiative-emploi, soulignant notamment ses effets sur la diminution du chômage de longue durée. Il a indiqué que 17,9 milliards lui seraient consacrés en 1997 afin de permettre 280.000 nouvelles entrées et d'atteindre 498.000 contrats enfin d'année. Il a, en outre, précisé qu'en raison de son coût et de certains effets pervers, le dispositif avait été réorienté sur les publics prioritaires, et notamment sur les jeunes.

Le rapporteur pour avis a ensuite indiqué que, dans le secteur non marchand, 500.000 contrats emploi solidarité seraient financés pour un coût de 11,991 milliards, ainsi que 20.000 emplois consolidés à l'issue d'un contrat emploi solidarité (CES) et 25.000 emplois ville.

Le rapporteur pour avis a également rappelé les crédits consacrés dans le budget du travail aux travailleurs handicapés, qui permettront d'augmenter le nombre de places d'insertion par le travail à 109.350 en 1997. Il a aussi précisé que la garantie de ressources des travailleurs handicapés en milieu ouvert était mise à la charge de l'association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des handicapés (AGEFIPH), pour un montant de 245,74 millions.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a ensuite présenté les moyens retenus par le Gouvernement pour contenir à 11 milliards la progression du budget du travail qui, à défaut, aurait augmenté de 26 milliards.

Il a rappelé que, pour éviter les effets d'aubaine, l'aide au premier emploi des jeunes (APEJ) et le contrat d'aide à l'emploi (CAE) avaient été supprimés et que la prime associée au CIE avait été modulée.

Il a indiqué que les moyens consacrés au retrait d'activité diminuaient de 2,58 %, notamment en raison du recentrage des préretraites progressives sur les entreprises en restructuration et de la réduction du nombre d'entrées nouvelles en allocation spéciale du fonds national de l'emploi (ASFNE).

Il a précisé que les employeurs de CES devraient désormais payer un ticket modérateur de 5 % et a rappelé que la Cour des Comptes avait formulé de nombreuses critiques à l'encontre de ce dispositif.

Il a également rappelé que les conditions de versement de l'allocation de solidarité spécifique seraient plus restrictives pour les nouveaux bénéficiaires.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a ensuite justifié d'autres réductions de crédits par des ajustements aux besoins ou par le fait que les mesures ne répondaient qu'imparfaitement aux objectifs.

Il a notamment cité le cas des stages d'insertion et de formation à l'emploi (CIF), dont le nombre est ramené de 160.000 à 100.000, du montant de la partie de l'indemnité de chômage partiel prise en charge par l'État, des mesures de soutien à la formation professionnelle des adultes, et des mesures d'insertion des jeunes non qualifiés.

Il a souligné qu'en revanche la dotation accompagnant la décentralisation des formations qualifiantes évoluait comme la dotation globale de fonctionnement.

Il a noté que les crédits consacrés à la formation professionnelle par l'État hors apprentissage étaient en baisse, la charge étant reportée sur les collectivités locales et les partenaires sociaux.

Il a souhaité, comme l'avait souvent fait M. Jean Madelain, que l'on sorte de la période transitoire de réforme des dispositifs de la formation professionnelle, rappelant que l'examen des propositions de M. Michel de Virville pouvaient en être l'occasion.

Il a également indiqué que la prime versée aux chômeurs pour la création ou la reprise d'entreprise était supprimée, seule subsistant l'exonération des charges sociales ainsi que le chèque-conseil. Il a toutefois précisé que les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI) et de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) créant leur entreprise continueraient de percevoir leurs allocations pendant 6 mois. Il a justifié cette modification de l'aide aux chômeurs créateurs et repreneurs d'entreprise (ACCRE) par la volonté du Gouvernement de mettre en place un dispositif global d'aides à la création d'entreprise.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a ensuite indiqué que la maîtrise de la progression budgétaire passait également par le transfert de responsabilités et de charges. Il a notamment cité l'allocation de formation reclassement (AFR) dont une partie plus importante du financement, à hauteur de 2,66 milliards, était mise à la charge de l'union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC), ce qui ramènerait la part financée par l'État à 40 %, et la garantie de ressources des travailleurs handicapés transférée à l'AGEFIPH.

Il a toutefois indiqué que 250 millions étaient prévus pour permettre à l'UNEDIC de prendre en charge l'inscription des demandeurs d'emploi.

Enfin, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a indiqué que le service public de l'emploi participait lui aussi à la rigueur budgétaire, ses crédits n'augmentant que de 1,91 %.

Il a ainsi mentionné les crédits de l'agence nationale pour l'emploi (ANPE), qui diminuaient de 2,42 % et ceux de l'association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), qui baissaient de 0,85 %. Il a aussi précisé que ces deux organismes avaient réalisé les objectifs prévus par les contrats de progrès signés avec l'État et poursuivaient avec succès leur réforme.

En conclusion, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a souligné que le budget du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, constituait une exception dans le cadre restrictif du projet de loi de finances, sans cependant échapper aux impératifs de rigueur et d'économie.

Il a indiqué que, malgré certaines incertitudes entourant la mise en oeuvre de la politique de l'emploi, les choix gouvernementaux, notamment en faveur de l'allégement du coût du travail et du partage du travail, apparaissaient clairement et méritaient d'être approuvés.

C'est pourquoi il a invité la commission à donner un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle.

Après que la commission eut accueilli M. Paul Vergès, Mme Joëlle Dusseau a souligné que le rapport dressait un constat négatif de la situation de l'emploi, qui condamnait la politique menée actuellement. Elle a souligné la complexité et le désordre de cette politique, a déploré la baisse de certains crédits, notamment ceux de l'ACCRE, et a souhaité que l'instauration du ticket modérateur sur les CES tienne compte de la diversité des employeurs.

M. Jean Chérioux, tout en soulignant l'objectivité du rapport, a admis la complexité de la politique de l'emploi. Il a souhaité savoir comment évoluait la population active française par rapport à celles des autres pays, et s'il existait des statistiques sur l'ensemble des emplois en France.

M. Roland Huguet a lui aussi souligné la complexité des dispositifs en faveur de l'emploi et a regretté que de nombreuses actions subissent une réduction de leurs moyens. Il s'est inquiété des risques de voir le dispositif « défensif » de la loi de Robien prendre le pas sur le dispositif « offensif ». Il a souhaité des précisions sur les crédits affectés aux missions locales et a indiqué la création dans le département du Pas-de-Calais d'une équipe de « facilitateurs », rendue nécessaire par la complexité de la politique de l'emploi. Il a regretté que l'aide aux chômeurs créateurs et repreneurs d'entreprise soit supprimée avant que le Gouvernement ait mis en place son dispositif global de financement des créations d'entreprise.

M. André Jourdain a souligné que le rapporteur avait indiqué que le budget du travail augmentait de 8 %, ce qui, selon lui, ne pouvait justifier un dénigrement de la politique actuelle de l'emploi. Il a reconnu que des ajustements étaient nécessaires entre les diverses actions pour adapter le dispositif aux besoins. C'est ce qui expliquait la complexité de cette politique. Il a relevé que la Cour des Comptes avait critiqué l'usage fait des CES et a souhaité que le rapport de M. Michel de Virville soit étudié attentivement par la commission afin de rechercher les moyens de mettre en oeuvre plus de clarté et de rigueur dans la formation professionnelle.

M. Jacques Machet s'est félicité de l'augmentation de 8 % du budget tout en reconnaissant qu'il laissait subsister quelques points d'interrogation qui justifierait parfois une autre répartition des crédits ; il a, en conséquence, souhaité que la politique de l'emploi soit progressivement réorganisée et simplifiée.

M. Marcel Lesbros a souligné l'intérêt de la création de « facilitateurs » et a souhaité que la politique de l'emploi soit abordée de façon différente. Il a ainsi suggéré une décentralisation et une déconcentration des crédits afin de les utiliser au plus près du terrain. Revenant sur les dérives constatées à propos des CES, il a également souhaité une clarification du dispositif

M. Gérard Roujas, jugeant la situation de l'emploi grave, voire « explosive », a déploré que le budget pour 1997 n'y consacre pas de moyens exceptionnels et se contente de mesures timorées.

En réponse aux différents intervenants, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a rappelé que le rapporteur pour avis devait présenter une information objective, destinée à éclairer la commission. Il a rappelé que si toutes les mesures ne donnaient pas les résultats attendus, du moins d'autres répondaient parfaitement à leurs objectifs. Il a ajouté qu'en matière de formation professionnelle, les régions avaient pris le relais dans plusieurs domaines et a admis, pour le déplorer, que les CES avaient été parfois utilisés de façon abusive.

Il a indiqué que son rapport écrit contenait des indications précises sur la croissance de la population française, desquelles il ressortait qu'avec les États-Unis, la France connaissait la plus forte croissance. Il a ajouté qu'à sa connaissance, l'administration ne publiait pas de statistiques sur l'ensemble de la population active occupée.

Il a dit qu'il partageait les craintes de M. Roland Huguet à propos de la loi de Robien, tout en soulignant que le dispositif défensif permettait d'éviter de nombreuses suppressions d'emplois.

Il a approuvé la création de « facilitateurs » permettant d'orienter les différents acteurs de la politique de l'emploi dans les dédales de celle-ci.

En réponse à M. Gérard Roujas, il a souhaité que, face à l'emploi, les élus conjuguent leurs efforts, ce qui permettrait d'éviter la création de situations « explosives ».

Il a souhaité que le rapport de M. Michel de Virville fasse l'objet d'une étude attentive.

M. Bernard Seillier, vice-président, a indiqué que la commission s'y consacrerait.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a alors apporté des précisions sur les crédits de l'alternance. Il s'est aussi déclaré favorable à une simplification des mesures de la politique de l'emploi et à une certaine déconcentration des crédits.

Le rapporteur pour avis a ensuite présenté deux amendements, le premier pour supprimer le prélèvement opéré sur les fonds de l'AGEFAL (art. 24 quater), le second pour corriger une anomalie du code du travail qui a pour effet de faire cotiser deux fois les entreprises de travail temporaire pour garantir les créances de salaires.

M. Jacques Machet s'est déclaré favorable à la décentralisation d'une partie des crédits consacrés à la politique de l'emploi, rappelant à cette occasion les propos du Président René Monory qui soulignait le fort potentiel en terme d'emploi du tissu économique local, plus aisément mobilisable à un niveau décentralisé.

La commission a adopté les deux amendements et a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle.

Mesdames, Messieurs,

Les fascicules budgétaires présentent désormais les crédits par « agrégats ». Les regroupements opérés au sein de ces agrégats et les comparaisons de crédits entre ceux-ci montrent clairement que les objectifs définis il y a deux ans, et dont le caractère prioritaire a été renforcé l'année dernière, restent au coeur des préoccupations gouvernementales.

C'est ainsi que le budget pour 1997 consacré au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle s'articule autour des trois objectifs suivants :

préparer l'avenir en développant le lien « croissance - emploi » et en favorisant les politiques de formation et d'insertion des jeunes ;

réaffirmer la solidarité en faveur des publics les plus défavorisés ;

participer à la maîtrise de la progression budgétaire.

Ces priorités justifient que les crédits du travail et de l'emploi continuent à progresser, de 8 %, par rapport à 1996, quand l'ensemble du budget, témoignant de la volonté de respecter les critères de Maastricht, reste à un niveau sensiblement identique à celui de 1996 (+ 0,8 %). Ces crédits représentent environ 10 % du budget total de l'État.

La politique de l'emploi n'a cependant aujourd'hui plus tout à fait le même champ ni la même nature que par le passé dans la mesure où une part grandissante des crédits est consacrée à l'allégement du coût du travail ; le passage progressif d'une cotisation sociale sur les revenus du travail à la contribution sociale généralisée (CSG), amorcé par la loi de financement de la sécurité sociale, donne même à ce transfert un caractère structurel qui pourrait en faire autre chose qu'un élément de la politique de l'emploi. En contrepartie, les actions traditionnelles de la politique de l'emploi voient leur rôle réduit, même si budgétairement, en raison de l'effet de stock, ce changement n'apparaît pas aussi clairement. Néanmoins, l'évolution « spontanée » du budget aurait été plus importante d'environ 15 milliards, si ces mesures n'avaient pas été revues en baisse.

*

La priorité accordée à la politique de l'emploi est rendue nécessaire par un niveau de chômage élevé, sans véritables perspectives d'amélioration à court terme, et par une reprise de la croissance encore insuffisante pour entraîner durablement une reprise de l'emploi.

I. LE CONTEXTE DE LA POLITIQUE DE L'EMPLOI

Le deuxième trimestre 1996, après une hausse du PIB marchand non agricole au premier trimestre de 1,2 %, est caractérisé par une nouvelle baisse de 0,6 %, sensiblement identique à celle du dernier trimestre 1995 (- 0,7 %). Ces trois trimestres sont cependant marqués par une stabilité du niveau de l'emploi, les créations d'emplois dans le secteur tertiaire équilibrant les pertes d'emplois dans la construction et l'industrie. Fin 1995, les effectifs salariés dans le secteur privé et concurrentiel (hors secteur agricole, administration, éducation, santé et secteur social) s'élevaient à 13,352 millions en données CVS (+ 0,1 % sur un an). Ils sont identiques au 31 mars 1996 et accusent une très légère hausse au 30 juin avec 13.354.800 salariés. Mais en septembre, l'INSEE les estime à 13.345.000, en baisse de 0,1 % par rapport au trimestre précédent.

Evolution de l'emploi salarié au cours du troisième trimestre 1996(1)

(en milliers)

(1) Champ : ensemble des secteurs hors agriculture, administration, éducation, santé et action sociale. Ce champ couvre 13,4 millions de salariés sur un effectif salarié de 19,6 millions. Il ne correspond pas tout à fait à l'ancien champ des « secteurs marchands non agricoles » (14,7 millions de salariés) : en particulier, il ne comprend pas les salariés de la santé et de l'action sociale.

Source : Estimation réalisée par l'INSEE à partir des résultats de l'enquête ACEMO du ministère du Travail. Cette estimation inclut les salariés des établissements de moins de 10 salariés.

Pour l'Office français de conjoncture économique (OFCE), une certaine reprise devrait se manifester au second semestre et porter la croissance du PIB en volume à 1,2 % en 1996, et à 2,1 % en 1997, très légèrement inférieures à celles présentées avec le projet de budget, respectivement 1,3 et 2,3 %.

Marché du travail (emploi salarié au 30 juin 1996 : 13.354.800)

Fin août 1996, les demandes d'emploi de catégorie 1 (CVS) s'élevaient à 3.085.100, en hausse de 1,3 % sur un mois et de 5,3 % sur un an, après un mois de juillet caractérisé par une baisse du nombre des demandeurs d'emploi de - 0,7 % par rapport à juin. Le taux de chômage au sens du BIT est de 12,5 % de la population active contre 12,4 % en juillet.

Fin septembre 1996, une nouvelle hausse des demandeurs d'emploi (cat. 1, CVS), de 27.700, est enregistrée, portant leur nombre à 3.112.800. Cela correspond à une augmentation de 0,9 % sur un mois et de 5,8 % en un an. Le taux de chômage (BIT) augmente à 12,6 %, ce qui correspond à 1,2 point de plus sur un an.

Quant aux licenciements économiques, premières vagues des plans sociaux annoncés depuis le printemps, ils s'élèvent à 28.795 en septembre, après 29.400, soit une hausse de 7,6 % sur un an.

Licenciements économiques

Il faut donc s'attendre à une importante progression du chômage en 1996 (entre 170.000 et 220.000), bien que l'on assiste à une légère inversion de tendance.

Evolution du pourcentage d'augmentation du nombre de chômeurs d'une année sur l'autre

Ce phénomène est accentué par la diminution des entrées dans les dispositifs spécifiques de la politique de l'emploi (- 7,6 % entre le deuxième trimestre 1995 et le deuxième trimestre 1996) ; on constate ainsi fin septembre une baisse des effectifs, parfois très importante, dans toutes les actions de la politique de l'emploi à l'exception de l'apprentissage, des CIE et des emplois consolidés (voir tableau : principales actions de la politique de l'emploi) ; la forte croissance de la population active (+ 160.000), phénomène particulier à la France y contribue également. La France reste donc l'un des pays occidentaux les plus touchés par le chômage. On estime néanmoins que 140.000 emplois auront été créés en 1996, en grande partie dans le secteur tertiaire et très souvent à temps partiel.

Evolution de la population active

Période

États-Unis

Japon

Allemagne (,)

Royaume-

Italie

France

1960-1969

1,5

1,2

0,0

0,3

-0,6

0,6

1970-1979

2,3

0,8

0,3

0,5

0,6

0,9

1980-1989

1,5

1,0

0,6

0,6

0,7

0,5

1990

0,7

1,8

1,9

0,3

1,1

2,3

1991

0,4

1,9

r

0,2

0,3

0,7

1992

1,3

1,1

-0,2

-0,5

0,1

0,4

1993

0,8

0,6

0,2

-0,8

r

0,4

1994

2,3

0,5

0,1

-0,5

0,3

0,7

1995 (p)

0,9

0,3

-0,4

-0.4

-0,3

0,7

(1) Les données se réfèrent à l'Allemagne occidentale jusqu'en 1990. Depuis 1991, elles se réfèrent à l'Allemagne.

Source OCDE

p : données provisoires

r : rupture de série

La synthèse de ces chiffres laisse penser qu'aujourd'hui la France peut créer des emplois avec une croissance modeste (1,5 %), suffisante pour absorber une partie de l'accroissement de la population active, mais encore trop réduite pour diminuer le chômage. Les deux graphiques suivants montrent clairement cette corrélation nouvelle ; celle-ci n'existait pas, par exemple en 1992, où l'on voit que l'emploi s'était considérablement dégradé avec un peu plus d'un point de croissance.

Le nombre d'emplois générés par la croissance bénéficierait d'un effet multiplicateur lié aux mesures d'abaissement du coût du travail avec la ristourne sur les charges des bas salaires dont le seuil d'application dépend désormais du salaire effectivement pratiqué (et non du salaire calculé en équivalent temps plein), à la loi « de Robien » qui établit une baisse des charges sociales patronales en cas de baisse de la durée du travail, aux incitations au travail à temps partiel, qui combine également allégement de charges et partage du travail, au recours à une plus grande flexibilité, contrepartie directe ou indirecte des allégements, et à une progression moins importante de la productivité en raison du développement important du secteur tertiaire.

La croissance escomptée de plus de 2 % devrait favoriser davantage de créations d'emplois en 1997 (200.000 dans le tertiaire) et, si la population active croît comme en 1996, entraîner une légère diminution du chômage, qui devrait s'accentuer en 1998 si la croissance de 1997 se poursuit.

Le risque, néanmoins, est que les restrictions concernant le traitement social du chômage -qui pourraient faire sortir de ces dispositifs près de 80.000 personnes- jouent en sens inverse et annulent les effets favorables de la croissance. Pour l'OFCE, dans cette hypothèse, et malgré l'allégement du coût du travail, le nombre des demandeurs d'emploi augmenterait de 90.000 et le niveau de chômage (BIT) s'établirait en 1997 à 3,3 millions.

Les grandes tendances actuelles de l'emploi sont donc la reprise de la hausse du chômage des jeunes, la réduction du chômage de longue durée grâce à l'efficacité des dispositifs de lutte contre l'exclusion, mais qui, malheureusement, semblent aujourd'hui marquer le pas, la reprise des licenciements économiques (accompagnées d'annonces de plans sociaux pour l'avenir), l'importance des contrats à durée déterminée et la diminution des offres d'emploi.

Cette situation est aux yeux de votre commission, très préoccupante. La nécessité de contenir le déficit budgétaire, de lutter contre les effets d'aubaine en recentrant les aides à l'emploi complique la mise en oeuvre de mesures plus efficaces.

La situation du régime d'assurance chômage

Les mesures prises par les partenaires sociaux, avec l'aide de l'État, se sont révélées efficaces.

Les résultats des comptes du régime d'assurance chômage

En millions de francs

 

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996 (p)

1997 (p)

1998 (h)

                   

Recettes RAC

83 325

85 942

96 257

116 949

132 948

137 333

134 525

137 481

142 230

                   

Dépenses RAC

79 716

94 077

111 411

125 742

124 235

114 929

120 927

125 705

126 667

                   

Ajustement bilan

 

-590

-373

-326

21

       
                   

Résultat RAC

3 606

-8 725

-15 527

-9 119

8 734

22 404

13 598

II 776

15 652

                   

Situation financière du RAC au 31 décembre.

-208

-8 933

-24 460

-33 579

-24 844

-2 440

11 158

22 935

38 587

p : prévu ; h : hypothèse

La tendance à l'amélioration financière du régime s'est poursuivie tout au long de l'année 1995, et un excédent recettes-dépenses courantes d'environ 22,4 milliards de francs a été enregistré. Cela permet d'aboutir à une situation financière nette d'environ -2,4 milliards à la fin de décembre 1995.

En 1996, l'excédent d'exploitation serait sensiblement réduit par rapport à 1995 mais resterait significatif : il pourrait s'inscrire aux environ de 13,6 milliards.

D'après les prévisions de l'UNEDIC, en 1997, l'excédent serait réduit à environ 11,8 milliards compte tenu de la faible progression de la masse salariale et de l'augmentation des dépenses d'allocation chômage et de remplacement pour l'emploi1(*).

Sous l'hypothèse d'une poursuite de la croissance en 1998, le régime d'assurance chômage connaîtrait un excédent de l'ordre de 15,7 milliards de francs.

Ces chiffres tiennent compte de la reconduction des dispositifs d'activation des dépenses passives.

Vos rapporteurs rappellent en outre que l'avenant signé avec l'État le 5 octobre 1995 à la convention financière du 13 octobre 1993 prévoit que l'État se substituera à l'UNEDIC à hauteur de 10 milliards pour le remboursement en 1999 d'une partie de l'emprunt obligatoire contracté. 5 milliards seront ensuite versés à l'UNEDIC en 2002, ou avant si la situation de l'organisme le nécessitait.

Les excédents s'expliquent par les mesures prises dans le cadre des protocoles de 1991, 1992 et 1993 ; leurs effets peuvent être estimés en 1996 à 47,2 milliards malgré la baisse des affiliés et l'augmentation du chômage. A ce chiffre doivent être ajoutés les effets difficilement quantifiables de la rigueur croissante de gestion, notamment à la suite des croisements de fichiers et des suivis ainsi que des réorganisations budgétaires et informatiques. La réduction des frais financiers à la suite du redressement des comptes, ainsi que la multiplication des contrats à durée déterminée2(*), dont l'effet est de réduire les droits à indemnisation, concourront également à l'équilibre du régime.

C'est dans ce contexte d'ensemble que doit intervenir la renégociation de la convention relative à l'assurance chômage, qui s'est ouverte le 19 novembre. Trois thèmes devraient y être traités : l'activation des dépenses, l'amélioration des prestations qui pourrait porter sur les niveaux de dégressivité ou la durée des paliers, ainsi que sur la situation des jeunes au regard de l'assurance chômage, enfin la baisse des cotisations (demandée par le patronat, mais qui resterait minime dans la mesure où un point de cotisation correspond à 18 milliards). Le caractère global de cette négociation en rend l'issue très incertaine.

Ces analyses et préoccupations se retrouvent dans le projet de budget.

* 1 Ce résultat ne tient pas compte de la réduction éventuelle de la participation de l'État au financement de l'allocation formation reclassement de 2,66 milliards de Francs. Il ne prend pas non plus en compte les dépenses éventuelles de 500 millions de francs par an pendant vingt ans, au titre du changement de méthode de validation des points de retraite AGIRC et que l'accord du 25 avril 1996 a décidé de faire examiner par les partenaires sociaux dans le cadre de l'UNEDIC.

* 2 30 % des embauches se font sur CDI, 70 % sur CDD.