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Rapport n° 353 - TAUX REDUIT TVA DES PRODUITS DE CHOCOLATERIE


M. Bernard BARBIER, Sénateur


Commission des finances, du contrôle budgétaire, et des comptes économiques de la nation - Rapport n° 353 - 1996/1997

Table des matières


AVANT-PROPOS
I.PETITE HISTOIRE D'UNE ABERRATION FISCALE
A.UN HÉRITAGE DES ANNÉES DE PÉNURIE...
1.Le chocolat, produit de luxe ?
2.Les autres aliments soumis au taux normal
B.... AGGRAVE PAR DES DISTINCTIONS BYZANTINES
1.Des taux différents selon les types de chocolat
2.Une véritable casuistique fiscale
II.LES INCONVÉNIENTS DE LA SITUATION ACTUELLE
A.UN FREIN POUR LES CONSOMMATEURS
1.Un lien entre niveau de TVA et niveau de consommation
2.Une forte élasticité-prix
B.UNE CONTRAINTE ÉCONOMIQUE ET JURIDIQUE POUR LES PRODUCTEURS
1.Une perte de chiffre d'affaires
2.Une complexité de gestion doublée d'une insécurité juridique
III.LA NECESSITE DE SORTIR DU STATU QUO
A.UN "DÉSAVANTAGE ACQUIS"?
1.La réponse de M. Giscard d'Estaing en 1973
2.La réponse de M. Lamassoure en 1996
B.LES ELEMENTS NOUVEAUX
1.Le relèvement du taux normal en 1995
2.L'accord international de 1993 sur le cacao
3.La révision en cours de la directive chocolat de 1973
C.LA SOLUTION PROPOSEE : UN PASSAGE PROGRESSIF AU TAUX RÉDUIT
1.Un coût considérable à étaler dans le temps
2.La définition des cinq tranches annuelles
3.Une perte de recettes dûment gagée
EXAMEN EN COMMISSION
CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
TABLEAU COMPARATIF



N° 353

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès-verbal de la séance du 12 juin 1997.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur la proposition de loi de MM.  Bernard BARBIER, Maurice LOMBARD et Henri REVOL, tendant à appliquer progressivement sur cinq ans le taux réduit de TVA à l'ensemble des produits de chocolaterie,

Par M. Bernard BARBIER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, René Régnault, Alain Richard, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Michel Sergent, Henri Torre, René Trégouët.

Voir le numéro :

Sénat : 167 (1996-1997).

Impôts et taxes.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La commission des finances a faite sienne la présente proposition de loi dont votre rapporteur est également l'auteur, avec ses collègues Maurice Lombard et Henri Revol, tendant à appliquer le taux réduit de TVA à l'ensemble des produits de chocolaterie.

Votre rapporteur a bien conscience que cette proposition, au-delà de son caractère immédiatement sympathique, risque de paraître un peu inactuelle dans un contexte de difficile maîtrise des finances publiques et d'incertitude sur les échéances de la monnaie unique.

Pourtant, il croit que de solides raisons, qui sont des raisons de principe, mais aussi des raisons très pratiques, commandent de la défendre aujourd'hui, et que le Sénat s'honorerait en le faisant.

Alors qu'il existe un accord unanime sur l'opportunité de desserrer le frein que la TVA constitue pour la consommation, une mesure de portée générale apparaît encore improbable en raison de contraintes budgétaires persistantes. Or, la présente proposition de loi vous soumet une mesure ponctuelle de diminution de la TVA, dont le coût reste raisonnable.

A la différence d'autres propositions tendant à étendre le champ du taux réduit de TVA, cette mesure ne nécessite pas l'accord préalable de nos partenaires européens. En fait, pour mettre fin à cette curiosité fiscale dénuée de raison d'être, il n'est besoin de rien d'autre qu'un peu de volonté politique.

I. PETITE HISTOIRE D'UNE ABERRATION FISCALE

A titre préalable, pour une bonne compréhension du sujet, votre rapporteur estime qu'il n'est pas inutile de faire un retour en arrière et de retracer ce que l'on pourrait appeler la "petite histoire d'une aberration fiscale".

A. UN HÉRITAGE DES ANNÉES DE PÉNURIE...

1. Le chocolat, produit de luxe ?

Le régime de TVA applicable au chocolat est vraisemblablement un héritage des années de pénurie.

Rappelons que le principe général posé par le 2° de l'article 278 bis du code général des impôts est l'application du taux réduit de 5,5 % à l'ensemble des produits destinés à l'alimentation humaine.

Or, par exception à ce principe général, les chocolats et les produits composés contenant du chocolat ou du cacao ainsi que, par contagion, la confiserie, sont soumis au taux normal de 20,6 % (alinéas a) et b) de l'article 278 bis 2° du CGI). Faut-il en conclure que le chocolat et la confiserie sont des produits de luxe ?

Cette conception pouvait se défendre lors de la création de la TVA en 1954, lorsque l'économie sortait à peine de la période de reconstruction, que les habitudes alimentaires étaient encore proches du monde rural, et qu'il pouvait sembler opportun de freiner la consommation d'une denrée fabriquée à partir d'un produit d'importation, le cacao.

Aujourd'hui, alors que le chocolat est devenu un produit de consommation de masse, il ne s'agit plus que d'une atteinte non justifiée au principe de neutralité de la TVA, pourtant censée être notre impôt le plus moderne et le plus rationnel.

A cet égard, il convient de relever que l'évolution des différents taux de TVA au cours des années 1990 s'est faite dans le sens d'une simplification : suppression du taux majoré de 22 %, suppression du taux intermédiaire aligné sur le taux normal depuis 1977, fusion du taux réduit de 7 % avec le taux "super-réduit" de 5,5 %. Le chocolat a été oublié dans cette évolution de la TVA vers une plus grande neutralité économique.

Par ailleurs, l'application du taux normal au chocolat est un choix propre à la France, nullement imposé par les textes communautaires définissant l'assiette commune de la TVA. En effet, l'annexe H de la sixième directive TVA de 1977 (directive du Conseil n°77/388 du 17 mai 1977) autorise les Etats membres à appliquer des taux réduits aux "denrées alimentaires destinées à la consommation humaine et animale", sans aucune restriction autre que les boissons alcooliques.

2. Les autres aliments soumis au taux normal

Si l'on procède par comparaison, il apparaît que trois autres produits alimentaires seulement sont soumis au taux normal de TVA :

- le caviar, qui est indéniablement un produit de luxe, même s'il ne l'est pas forcément plus que la truffe où le foie gras, pourtant taxés au taux réduit ;

- les margarines et graisses végétales, pour des motifs sans doute légitimes de protection des graisses d'origine animale ;

- les boissons alcooliques, pour des raisons de santé publique, qui peuvent justifier de surcroît l'application de droits d'accises spécifiques dont votre rapporteur conteste toutefois le niveau excessif.

On constate que le chocolat et la confiserie ne s'inscrivent dans aucune des logiques applicables aux autres produits alimentaires soumis au taux normal de TVA.

L'argument de santé publique n'est certainement pas pertinent en l'occurrence. Une consommation excessive de chocolat ou de confiseries est certes susceptible d'avoir des effets dommageables. Mais cela est aussi vrai de la plupart des aliments bénéficiant du taux réduit de 5,5 %.

A l'inverse, par sa teneur en magnésium et en vitamines diverses, le chocolat possède des vertus stimulantes et antidépressives reconnues qui pourraient tout aussi bien, dans une stricte perspective de santé publique, le rendre justiciable du taux super-réduit de 2,1 % réservé aux médicaments.

B. ... AGGRAVE PAR DES DISTINCTIONS BYZANTINES

1. Des taux différents selon les types de chocolat

L'illogisme du régime fiscal du chocolat est aggravé par le fait que certains produits de chocolat restent soumis au taux réduit de TVA, tous les autres relevant du taux normal.

En effet, par exception à l'exception, "le chocolat, le chocolat de ménage, le chocolat de ménage au lait, les fèves de cacao et le beurre de cacao sont admis au taux réduit" (seconde phrase de l'alinéa b) du 2° de l'article 278 bis du CGI)

Cette distinction remonte à la généralisation de la TVA, réalisée par la loi n°66-10 du 6 janvier 1966 portant réforme des taxes sur le chiffre d'affaires. Depuis cette époque, les chocolats en général et les produits composés relèvent du taux intermédiaire, aligné le 1er janvier 1977 sur le taux normal puis fusionné avec lui le 1er janvier 1993, tandis que les produits ci-dessus énumérés relèvent du taux réduit, abaissé de 7% à 5,5% en 1982.

Votre rapporteur reste perplexe sur les raisons qui ont conduit à soumettre certaines catégories de produits de chocolat limitativement énumérées au taux réduit. Il semblerait que le fait qu'elles entraient à l'époque dans l'indice des prix à la consommation n'ait pas été étranger à ce choix.

Les catégories de produits de chocolat concernées, qui ne correspondent pas aux dénominations d'usage courant, sont définies très précisément en fonction de leurs composants par la directive chocolat de 1973 (directive 73/241/CEE du Conseil, du 24 juillet 1973, relative au rapprochement des législations des Etats membres concernant les produits de cacao et de chocolat destinés à l'alimentation humaine), transcrite en droit français par un décret de 1976 (décret n° 76-692 du 13 juillet 1976).

TABLEAU A INSERER

2. Une véritable casuistique fiscale

Cette dualité des taux de TVA applicables aux différents produits de chocolat entraîne des distinctions byzantines.

Par exemple, les types de chocolat éligibles au taux réduit ne peuvent y prétendre que s'ils sont présentés sous forme de tablettes, à l'exclusion des "palets, croquettes, objets divers et granulés". Ainsi, l'oeuf de Pâques est taxé à 20,6 %, alors que sa matière première en tablettes est taxée à 5,5 %. De même, la tablette de pur chocolat taxée à 5,5 % est taxée à 20,6 % dès lors que s'y mêlent des noisettes, par ailleurs taxées à 5,5 %.

Autre exemple, l'administration fiscale s'est longuement interrogée pour savoir si un "Napolitain" destiné à accompagner le café pouvait être considéré comme une tablette. Elle a finalement admis, eu égard à sa forme parfaitement rectangulaire, que le "Napolitain" est assimilable à une tablette constituée d'un seul carreau, et peut donc bénéficier du taux réduit. Mais elle serait sans doute impitoyable à l'égard d'un "Napolitain" de forme circulaire.

L'affaire se complique encore avec les produits qui mêlent chocolat taxé à 20,6 %, biscuit taxé à 5,5 % et confiserie taxée à 20,6 %. L'instruction de l'administration fiscale prévue pour les "biscuits additionnés de chocolat" mérite d'être citée in extenso.

Extrait de l'instruction fiscale 3 C 2112 relative au taux réduit de TVA applicable
aux produits alimentaires autres que les boissons

Il est précisé que le taux de 5,5 % s'applique aux produits composés uniquement :

- d'un biscuit ou d'une gaufrette (il s'agit de spécialités traditionnellement commercialisées en biscuiterie) ;

- et de chocolat tel qu'il est défini par le décret n° 76-692 du 13 juillet 1976, et/ou de succédané de chocolat (composition contenant du sucre, une matière grasse végétale et du cacao...), si le chocolat et/ou le succédané représente au maximum 50 % du poids total du produit.

Lorsque le biscuit ou la gaufrette renferme un fourrage, cet élément n'est pris en considération au même titre que le chocolat ou le succédané de chocolat que s'il s'agit de chocolat au sens du décret de 1976 déjà cité ou si ce fourrage contient au moins 30 % de matière sèche totale de cacao.

Si le produit comprend un produit de confiserie consommable isolément en tant que tel (caramel, pâte de fruits, fruits confits, nougat...), cet ingrédient est pris en compte avec le chocolat et/ou le succédané de chocolat pour apprécier si la limite de 50 % est atteinte.

En tout état de cause, les produits répondant à la définition des chocolats fourrés donnée par le décret n° 76-692 du 13 juillet 1976, c'est-à-dire les produits fourrés, dont la partie extérieure constituée de chocolat, de chocolat de ménage, de chocolat aux noisettes gianduja, de chocolat de couverture, de chocolat au lait, de chocolat de ménage au lait, de chocolat au lait et aux noisettes gianduja, de chocolat de couverture au lait et de chocolat blanc, représente 25 % au moins du poids total du produit, sont soumis au taux de 18,6 %.

Il en est de même pour les produits contenant du chocolat (ou du succédané de chocolat) quelle qu'en soit la proportion lorsque ces compositions ne contiennent ni biscuit, ni gaufrette.

L'application stricte de ces principes aurait conduit à écarter de ces dispositions des produits très voisins qui ne correspondent pas à la conception qualitative de biscuit même si ses ingrédients sont quantitativement présents.

Ainsi les nouvelles fabrications à base de produits céréaliers, obtenues généralement par un processus d'extrusion, agglomérées ensuite par un mélange de matières grasses et de sucres contenant du chocolat ou du succédané de chocolat, quelle qu'en soit la proportion, devraient relever du taux de 18,60 %.

Dans un souci de neutralité fiscale, il est admis (depuis le 1er janvier 1987) que les barres céréalières, c'est-à-dire les produits structurés résultant de transformations technologiques, de céréales et/ou assimilés, et/ou de sucres et/ou de matières grasses et/ou d'oeufs, bénéficient des dispositions applicables aux biscuits chocolatés.

Il est rappelé qu'en tout état de cause le taux de 18,60 % de la taxe s'applique si les ingrédients de confiserie et de chocolaterie, représentent plus de 50 % du poids de ces produits.

En clair, dans ces hypothèses, l'administration se livre à une pesée minutieuse des différents ingrédients de la recette afin de déterminer si la part d'entre eux qui relèvent du taux normal de TVA constitue plus de la moitié du poids du produit. Il en résulte que la composition de beaucoup de biscuits ou barres chocolatés obéit plus à des considérations fiscales qu'à des considérations strictement gustatives.

Au total, 41,3 % du volume des produits de chocolat sont soumis au taux réduit de TVA, les 58,7 % restants relevant du taux normal.

Répartition en 1996 des produits de chocolaterie selon les taux de TVA


En tonnes En pourcentage
Tablettes pleines noir 50% de cacao et plus 17.100 5,4%
Tablettes pleines noir ménage 9.400 3,0%
Tablettes pleines noir supérieur 12.800 4,1%
Tablette pleines lait ménage 6.100 1,9%
Petits tablettages et fractionnés 9.100 2,9%
Tablettes pleines noir avec ingrédients 5.300 1,7%
Poudre de cacao sucré 41.200 13,0%
Pâtes à tartiner 29.400 9,3%
Total des produits assujettis au taux de 5,5% 130.400 41,3%
Autres confiseries de chocolat 2.600 0,8%
Turbinés chocolat 12.200 3,9%
Bouchées, rochers, pavés 6.100 1,9%
Tablettes pleines lait supérieur 19.300 6,1%
Barres 54.600 17,3%
Tablettes pleines lait avec ingrédients 26.300 8,3%
Chocolat blanc 3.900 1,2%
Moulages 10.500 3,3%
Bonbons de chocolat 43.900 13,9%
Tablettes fourrées 6.100 1,9%
Total des produits assujettis au taux de 20,6% 185.500 58,7%
TOTAL GENERAL 315.900 100%

Source : enquêtes de branche de l'Alliance 7

II. LES INCONVÉNIENTS DE LA SITUATION ACTUELLE

Le régime actuel du chocolat et de la confiserie soulève donc des questions de principe, en termes d'équité et de rationalité fiscales. Mais il pose également des inconvénients très pratiques, tant pour les consommateurs que pour les producteurs.

A. UN FREIN POUR LES CONSOMMATEURS

Pour les consommateurs, l'application du taux normal à plus de la moitié des produits de chocolat constitue inévitablement un frein à la consommation.

1. Un lien entre niveau de TVA et niveau de consommation

Les comparaisons européennes font apparaître la présomption d'un lien entre le niveau du taux de TVA et le niveau de consommation.

La France est l'un des pays européen où le taux de TVA applicable au chocolat et à la confiserie est le plus élevé : 20,6 %, contre 6 % en Belgique, 7 % en Allemagne, 2 % en Suisse, 10 % en Italie, et 7 % en Espagne, pour s'en tenir à nos voisins immédiats. Au Royaume-Uni, la confiserie est également soumise au taux normal, de 17,5 %, mais le chocolat bénéficie d'une TVA à taux zéro.

Or, la France est également l'un des pays en Europe où la consommation individuelle de chocolat et de confiserie est la plus faible.

Consommation annuelle par habitant de produits de chocolaterie
et de confiserie sur les principaux marchés européens en 1995


Pays Chocolaterie Confiserie
Allemagne 6,6 kg 6,1 kg
Belgique 7,8 kg 5,4 kg
France 4,8 kg 3,1 kg
Italie 1,9 kg 2,2 kg
Pays-Bas 6,4 kg 5,5 kg
Royaume-Uni 7,4 kg 5,0 kg

Source : Alliance 7

2. Une forte élasticité-prix

Par ailleurs, il existe une forte élasticité-prix du chocolat. Une étude économétrique commandée par le syndicat des fabricants de produits chocolatés à des universitaires spécialistes d'économie et de techniques quantitatives[1] a fait apparaître, par l'analyse de séries de prix et de quantités sur dix ans, une forte sensibilité des consommateurs aux variations de prix.

Il est donc permis de penser qu'une diminution du taux de TVA applicable au chocolat aurait un impact positif considérable sur la consommation de ce produit.

B. UNE CONTRAINTE ÉCONOMIQUE ET JURIDIQUE POUR LES PRODUCTEURS

1. Une perte de chiffre d'affaires

Le premier préjudice subi par les producteurs est le symétrique de celui subi par les consommateurs, c'est-à-dire une diminution de chiffre d'affaires. Toutefois, si l'on admet que la TVA est in fine supportée par le seul consommateur, il ne s'agit là que d'un préjudice indirect, en termes de pertes de marché.

Par ailleurs, les producteurs subissent des préjudices qui leur sont propres.

2. Une complexité de gestion doublée d'une insécurité juridique

Le premier est une certaine complexité de gestion. Celle-ci résulte du souci permanent d'élaborer des produits relevant autant que possible du taux réduit. Elle résulte également de la nécessité de tenir une comptabilité et de calculer les droits à déduction avec deux taux de TVA différents.

Le second préjudice est l'insécurité juridique dont sont victimes les producteurs de chocolat et de confiserie. Ainsi, la profession est actuellement engagée dans un contentieux avec l'administration fiscale au sujet du chocolat extra-noir.

La composition de ce type de chocolat, soumis au taux réduit, se rapproche par sa teneur en cacao et en beurre de cacao de celle du chocolat de couverture, soumis au taux normal. Le fisc estime donc qu'il convient de lui appliquer le taux normal, alors que les producteurs font valoir que ce chocolat n'est pas commercialisé en tant que chocolat de couverture, mais comme chocolat à croquer.

Il ne s'agit là que d'un exemple récent. Mais d'autres conflits ont déjà opposé l'administration fiscale aux producteurs de certains biscuits chocolatés, dont la composition frôlait la barre fatidique des 50 % de chocolat, et qui ont été requalifiés a posteriori à ce titre, entraînant des redressements substantiels.

III. LA NECESSITE DE SORTIR DU STATU QUO

A. UN "DÉSAVANTAGE ACQUIS"?

Au terme de cette rapide analyse, il apparaît à votre commission des finances que le chocolat est, en quelque sorte, victime d'une logique de "désavantage acquis".

1. La réponse de M. Giscard d'Estaing en 1973

Dès 1973, M. Valéry Giscard d'Estaing, alors ministre de l'Economie et des finances, saisi de la question du régime de TVA applicable au chocolat et à la confiserie par M. Olivier Stirn, député du Calvados, répondait en ces termes :

"Vous soulignez que les produits de chocolaterie et de confiserie figurent parmi les rares produits alimentaires solides qui restent soumis au taux intermédiaire de la taxe sur la valeur ajoutée.

Comme vous le savez, le plan récemment adopté par le Gouvernement afin de lutter contre l'inflation a prévu, entre autres mesures, l'application du taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée à la pâtisserie fraîche, secteur où l'incidence de la dualité des taux était la plus sensible.

L'importance des pertes de recettes provoquées par ce plan n'a pas permis d'étendre le champ d'application de la mesure à la chocolaterie et à la confiserie.

Je puis néanmoins vous assurer que le Gouvernement entend mener à son terme l'action d'unification, déjà largement avancée, en soumettant la totalité des produits alimentaires solides au taux réduit dès que les disponibilités budgétaires le permettront."

2. La réponse de M. Lamassoure en 1996

Tout récemment, la question a été évoquée au Sénat lors de la dernière discussion budgétaire, à l'occasion de laquelle le groupe socialiste avait présenté un amendement tendant à étendre le bénéfice du taux réduit de TVA à l'ensemble des produits alimentaires solides -sauf le caviar. Cet amendement avait donné lieu à l'échange de vues suivant (JO Débats Sénat - séance du 25 novembre 1996 - p 5.948 et 5.949) :

"M. Jean-Pierre Masseret. Vous connaissez notre opposition à la politique économique et sociale du Gouvernement, notamment à sa politique fiscale. Nous lui reprochons d'avoir, l'an dernier, augmenté le taux de TVA, d'avoir augmenté la taxe intérieure sur les produits pétroliers, de mener une politique en matière d'impôt sur le revenu que nous jugeons contestable parce qu'injuste.

Toutes ces mesures, auxquelles s'ajoutent les augmentations dont les cotisations sociales ont fait l'objet, ont largement contribué à déprimer la consommation, ce qui a sur l'emploi les incidences que l'on sait.

Nous avons précédemment défendu un amendement tendant à réduire la TVA, afin précisément de relancer la consommation. Nous allons maintenant aborder des amendements de repli par rapport à la mesure générale que nous avions préconisée.

L'amendement n° I-50 vise à porter au taux réduit l'ensemble des produits alimentaires, sauf le caviar. On comprend aisément la raison de cette exception : le caviar ne fait manifestement pas partie des produits alimentaires de première nécessité. (Sourires.)

Il s'agit, par cet amendement, de relancer la consommation de masse.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Alain Lambert, rapporteur général. Nous allons effectivement examiner une série d'amendements tendant à élargir le champ du taux réduit de la TVA ou à abaisser le niveau de ce taux.

Les motivations économiques et sociales de ce type d'amendements sont souvent légitimes mais il convient, et M. le ministre vient de nous y inviter, de tenir compte des impératifs budgétaires et de hiérarchiser les priorités.

Je porte, par exemple, beaucoup d'intérêt au chocolat, mais la préoccupation de M. Masseret est assez coûteuse : de l'ordre de 2 milliards de francs.

L'avis de la commission est donc défavorable.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Alain Lamassoure, ministre délégué. Cet amendement est indiscutablement savoureux ! (Sourires.)

Elu de la ville de Bayonne, ville de tradition chocolatière, et habitué à me "shooter" au chocolat noir,...

M. le président. Chez M. Cazenave !

M. Alain Lamassoure, ministre délégué. Je constate que vous connaissez bien ces lieux, monsieur le président ! (Nouveaux sourires).

...je ne peux que trouver cet amendement sympathique. Malheureusement, pour des raisons budgétaires -et nos évaluations sont encore nettement supérieures à celles de M. le rapporteur général - nous ne pouvons pas l'accepter.

M. le président. Personne ne demande la parole ?...

Je mets aux voix l'amendement n° I-50, repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)"

Ainsi, de M. Valéry Giscard d'Estaing en 1973 à M. Alain Lamassoure en 1996, chaque ministre rejoint ses prédécesseurs pour reconnaître l'absurdité de la situation, mais diffère toute modification en invoquant des impératifs budgétaires inexorables. Au regard de ces derniers, il peut alors faire valoir implicitement le caractère mineur d'une aberration fiscale à laquelle tant les consommateurs que les producteurs se sont finalement habitués.

Ainsi, de même qu'un bon impôt est un vieil impôt, une bonne iniquité fiscale serait-elle une vieille iniquité ?

Or, bien au contraire, votre commission estime qu'il est devenu aujourd'hui urgent de sortir du statu quo pour trois raisons d'ordre différents, mais toutes également fortes.

B. LES ELEMENTS NOUVEAUX

1. Le relèvement du taux normal en 1995

Le relèvement du taux normal de la TVA de 18,6 % à 20,6 % intervenu en 1995 s'est traduit par une aggravation mécanique de la distorsion de taux dont souffrent le chocolat et la confiserie.

Certes, les producteurs ont réussi à absorber le choc par leurs marges, au point d'obtenir une diminution des prix de vente qui leur a permis d'accroître leur chiffre d'affaires en 1996. Mais il est évident que cette stratégie dynamique rencontre des limites sur le long terme.

2. L'accord international de 1993 sur le cacao

En ratifiant en 1996 l'accord international sur le cacao négocié en 1993 par la Communauté européenne avec les pays ACP, et appliqué à titre provisoire depuis 1994, la France s'est formellement engagée à prendre des mesures internes en faveur du cacao.

En effet, l'article 32 de cet accord dispose que "tous les Etats membres s'efforcent de prendre toutes les mesures nécessaires pour encourager l'accroissement de la consommation de cacao dans leur pays. Chaque membre est responsable des moyens et des méthodes qu'il utilise à cet effet." On ne saurait être plus clair.

Certes, la force contraignante de cette disposition de droit international reste assez faible, ainsi que le souligne M. Gérard Gaud, rapporteur de la commission des affaires étrangères sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord international de 1993 sur le cacao (rapport n° 236 - 1995-1996) : après avoir rappelé que le cadre institutionnel de l'Organisation internationale du cacao créée en 1974 sera conservé par l'accord, il relève que le plan de gestion de la production appelé à se substituer au stock régulateur apparaît comme un "dispositif peu contraignant dans ses principes et son application".

S'agissant de la disposition précitée, le rapporteur de la commission des affaires étrangères estime que "les obligations qui incombent aux membres importateurs ne sont guère plus lourdes puisqu'elles se limitent à les appeler à "s'efforcer" de prendre des mesures encourageant la consommation de cacao (art. 32). A cet effet, le conseil institue un comité de la consommation auquel tous les membres de l'organisation peuvent appartenir. Le conseil cependant, ne peut adresser que des recommandations à un Etat membre qui ne découragerait pas l'usage de produits de remplacement du cacao."

Il n'en reste pas moins que toute mesure fiscale prise par la France en faveur de sa consommation domestique de cacao serait vivement appréciée par ses partenaires des pays ACP et, partant, d'une portée diplomatique non négligeable.

3. La révision en cours de la directive chocolat de 1973

Des incertitudes pèsent actuellement sur la définition communautaire du chocolat.

En effet, depuis l'an dernier, la Commission européenne propose de modifier la directive chocolat de 1973 afin de généraliser l'autorisation d'utiliser pour la fabrication du chocolat jusqu'à 5 % de graisses végétales autres que le beurre de cacao. Pour l'instant, seuls en bénéficient, à titre dérogatoire, sept Etats membres sur quinze : Danemark, Grande-Bretagne, Irlande, Autriche, Finlande, Suède, et Portugal.

Même si cette autorisation, dont la généralisation se heurte pour l'instant à un désaccord entre Etats membres, n'est finalement mise en oeuvre qu'assortie d'une obligation d'étiquetage, la situation relative des producteurs français de chocolat s'en trouvera dégradée.

En effet, la sensibilité gastronomique de leurs concitoyens imposera aux producteurs français de continuer à utiliser exclusivement du beurre de cacao. Il en résultera un désavantage compétitif par rapport à leurs concurrents étrangers, qui ne peut qu'être aggravé par le régime de TVA actuel.

Par ailleurs, la mise à jour de la directive chocolat de 1973 se traduira par une redéfinition des différentes catégories de produits de chocolat. Cela suppose à brève échéance une modification du décret de 1976 et une adaptation des textes fiscaux fondés sur ses définitions.

Il en résultera très probablement une période de confusion et d'insécurité juridique accrues pour les producteurs dans leurs relations avec l'administration fiscale. Bien évidemment, un alignement de l'ensemble des produits de chocolat sur le taux réduit permettrait de faire l'économie de ce genre de péripéties.

Ainsi, votre commission estime que les raisons conjoncturelles rejoignent aujourd'hui les raisons de fond pour rendre à la fois légitime et opportune la mesure qui fait l'objet de la présente proposition de loi.

C. LA SOLUTION PROPOSEE : UN PASSAGE PROGRESSIF AU TAUX RÉDUIT

1. Un coût considérable à étaler dans le temps

Le coût global d'un passage de l'ensemble des produits de chocolat et de confiserie du taux de 20,6 % à 5,5 % peut être estimé, sur la base de chiffres d'affaires en 1996 de 10,5 milliards de francs pour le chocolat et de 7,3 milliards de francs pour la confiserie, à 2,5 milliards de francs.

Il s'agit donc d'une mesure dont le coût n'est pas négligeable. Certes, elle pourrait éventuellement intervenir en une seule fois, en accompagnant le retour annoncé du taux normal de TVA à un niveau plus raisonnable. Toutefois, cet abaissement du taux normal, bien qu'il soit souhaité par tous, risque d'être encore indéfiniment reporté en raison de la persistance de fortes contraintes budgétaires.

C'est pourquoi votre commission des finances vous propose de commencer à la mettre en oeuvre dès le budget 1998, mais en étalant son coût sur cinq exercices.

Ainsi, l'article premier de la proposition de loi définit, pour chaque exercice budgétaire de 1998 à 2002, les catégories de produits de chocolat et de confiserie qui accèdent au taux réduit le 1er janvier de l'année considérée. Comme en matière de réforme du barème de l'impôt sur le revenu, cette programmation fiscale produira ses effets juridiques année après année, sans qu'il soit nécessaire de voter de nouvelles dispositions.

2. La définition des cinq tranches annuelles

Les catégories de produits de chocolat et de confiserie ont été définies de manière à correspondre approximativement à des tranches annuelles de 500 millions de francs.

Pertes fiscales annuelles résultant du passage graduel des produits de chocolaterie
et de confiserie du taux normal au taux réduit de TVA


En millions de francs
(valeur 1996)
Chocolaterie Confiserie Ensemble
1998 Chocolat en tablettes 455 455
1999 Bonbons de chocolat en vrac 161 243 404
2000 Produits de chocolat préemballés individuel-lement 535 57 592
2001 Produits de confiserie et autres produits de chocolat préemballés, sauf boîtes. 102 644 746
2002 Tous les autres produits de chocolaterie 269 92 361
Total sur cinq ans 1.522 1.036 2.558

Source : Alliance 7

Ce chiffrage, effectué sur la base des chiffres fournis par les professionnels groupés au sein de l'Alliance 7[2], appelle les précisions suivantes :

- les calculs ont été effectués sur la base des statistiques de ventes 1996 ;

- s'agissant de ventes sortie usine, des coefficients multiplicateurs ont été appliqués pour obtenir les ventes sortie magasin, de 1,2 pour les ventes en circuit court (85 % des ventes) et de 2,0 pour les ventes en circuit long (15 % des ventes), soit un coefficient moyen de 1,32 pour l'ensemble des produits ;

- enfin, une hypothèse d'augmentation des ventes de 8 % consécutive à la diminution du taux de TVA a été retenue.

Cette hypothèse d'accroissement en volume de la consommation paraît plausible, compte tenu de ce que l'on connaît de l'élasticité-prix des produits de chocolaterie et de confiserie. Le passage du taux normal au taux réduit correspond, toutes choses égales par ailleurs, à une diminution des prix de vente à la consommation de 12,5 %. Cet effet volume modérerait très légèrement le coût fiscal effectif de la mesure, à hauteur de 80 millions de francs environ.

Par ailleurs, les tranches annuelles ont été définies et ordonnées dans le temps de façon à donner la priorité aux fabrications plutôt artisanales sur les fabrications essentiellement industrielles.

3. Une perte de recettes dûment gagée

Enfin, dans le strict respect des règles de recevabilité financière qui s'imposent à l'initiative parlementaire, l'article second de la présente proposition de loi prévoit que la perte de recettes résultant de la diminution du taux de TVA applicable au chocolat sera compensée à due concurrence par un relèvement des droits de consommation sur le tabac.


EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 11 juin 1997, sous la présidence de M. Christian Poncelet, la commission des finances a examiné le rapport de M. Bernard Barbier sur la proposition de loi n° 167 (1996-1997), dont il est l'auteur, tendant à appliquer progressivement sur cinq ans le taux réduit de TVA à l'ensemble des produits de chocolaterie.

M. Bernard Barbier, rapporteur, après avoir retracé l'historique et détaillé le régime de TVA applicable aux produits de chocolaterie et de confiserie, a souligné les inconvénients que celui-ci présente, tant pour les consommateurs que pour les producteurs. Il a estimé urgent de sortir du statu quo en raison du relèvement du taux normal de TVA intervenu en 1995, des engagements pris par la France dans le cadre de l'accord cacao de 1993, et des incertitudes pesant actuellement sur la définition communautaire du chocolat. Il a enfin souligné que la solution avancée par sa proposition de loi permettrait d'étaler sur cinq exercices budgétaires le coût fiscal de l'application du taux réduit de TVA à l'ensemble des produits de chocolaterie et de confiserie.

En conclusion, M. Bernard Barbier, rapporteur, a rappelé que M. Lionel Jospin, lors de la récente campagne législative, avait pris position en faveur d'une baisse de la TVA sur les produits de première nécessité, et que le nouveau Gouvernement pourrait donc ne pas être défavorable à la proposition de loi. Il a toutefois jugé opportun d'attendre la déclaration de politique générale du Premier ministre, afin de savoir s'il sera possible de la joindre à une mesure plus vaste concernant le taux réduit de la TVA.

Après avoir estimé que le chocolat constituait bien un produit de première nécessité, Mme Maryse Berger-Lavigne a supposé que si les Français consommaient plus de chocolat, ils ne seraient peut-être pas les premiers consommateurs européens d'anti-dépresseurs. Elle s'est inquiété du risque de dégradation de la qualité du chocolat consécutif à la modification de la directive européenne et a souhaité connaître la façon dont l'échéancier de la proposition de loi avait été construit. Elle s'est enfin déclarée tout à fait favorable à la proposition de loi.

M. Bernard Barbier, rapporteur, a indiqué que les producteurs français étaient hostiles à l'idée d'ajouter des graisses végétales dans le chocolat et que l'absence d'accord entre Etats membres bloquait pour l'instant la question. Il a précisé que la détermination des cinq tranches annuelles constituant l'échancier de la proposition de loi était fondée sur les statistiques de vente 1996 de la profession.

Mme Marie-Claude Beaudeau s'est déclarée d'autant plus favorable à la proposition de loi que le groupe communiste, républicain et citoyen avait défendu à plusieurs reprises au cours des discussions budgétaires passées une mesure semblable, sans jamais avoir été suivi par la majorité du Sénat.

La commission a alors adopté, à l'unanimité, le texte de la proposition de loi soumise par son rapporteur et tendant à appliquer progressivement sur cinq ans le taux réduit de TVA à l'ensemble des produits de chocolaterie.

CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Article premier

La taxe sur la valeur ajoutée est perçue au taux de 5,50 % en ce qui concerne les opérations d'achat, d'importation intracommunautaire, de vente, de livraison, de commission, de courtage ou de façon portant sur les produits de chocolaterie et confiserie suivants:

1° Chocolats présentés en tablettes ou en bâtons à compter du 1er janvier 1998;

2° Bonbons de chocolat vendus en vrac à compter du 1er janvier 1999;

3° Produits de chocolat préemballés individuellement à compter du 1er janvier 2000;

4° Produits de confiserie et autres produits de chocolat préemballés à l'exception des boîtages, à compter du ler janvier 2001;

5° Tous produits de chocolaterie à compter du 1er janvier 2002.

La gamme des produits mentionnés ci-dessus est définie par décret.

Article 2

La perte de recettes résultant des dispositions de l'article premier est compensée à due concurrence par une augmentation des droits sur les tabacs mentionnés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

TABLEAU COMPARATIF


Texte en vigueur

___

Texte de la proposition de loi

adopté par la Commission

___

Art. 278 bis (code général des impôts) Article premier.

La taxe sur la valeur ajoutée est perçue au taux réduit de 5,50 p. 100 en ce qui concerne les opérations d'achat, d'importation, d'acquisition intracommunautaire, de vente, de livraison, de commission, de courtage ou de façon portant sur les produits suivants :

-------------------------------------------------------------------------

2° Produits destinés à l'alimentation humaine à l'exception :

La taxe sur la valeur ajoutée est perçue au taux de 5,50 % en ce qui concerne les opérations d'achat, d'importation intracommunautaire, de vente, de livraison, de commission, de courtage ou de façon portant sur les produits de chocolaterie et confiserie suivants:

1° Chocolats présentés en tablettes ou en bâtons à compter du 1er janvier 1998;

a) Des produits de confiserie ;

b) Des chocolats et de tous produits composés contenant du chocolat ou du cacao. Toutefois le chocolat, le chocolat de ménage, le chocolat de ménage au lait, les fèves de cacao et le beurre de cacao sont admis au taux réduit ;

-------------------------------------------------------------------------

2° Bonbons de chocolat vendus en vrac à compter du 1er janvier 1999;

3° Produits de chocolat préemballés individuellement à compter du 1er janvier 2000;

4° Produits de confiserie et autres produits de chocolat préemballés à l'exception des boîtages, à compter du ler janvier 2001;

5° Tous produits de chocolaterie à compter du 1er janvier 2002.

La gamme des produits mentionnés ci-dessus est définie par décret.
Art. 2.
La perte de recettes résultant des dispositions de l'article premier est compensée à due concurrence par une augmentation des droits sur les tabacs mentionnés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.



1 "Incidences concurrentielles de l'application de taux de TVA non identiques à l'ensemble des marques de barres chocolatées" -Institut des sciences économiques de Brest -février 1993.

2 Union des syndicats des industries de la biscotterie, de la biscuiterie, des céréales prêtes à consommer, de la chocolaterie, de la confiserie, des aliments de l'enfance et de la diététique, des industries alimentaires diverses.