Projet de loi relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes

II. EXAMEN DU RAPPORT

Le mercredi 24 septembre 1997, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Louis Souvet sur le projet de loi n° 423 relatif au développement d'activités pour l'emploi des jeunes.

Après avoir cité les chiffres du chômage des jeunes -plus de 600.000 jeunes sont inscrits comme demandeurs d'emploi et leur taux de chômage est de 25,1 %- M. Louis Souvet, rapporteur, a rappelé que l'objectif du projet de loi était de créer 350.000 emplois destinés aux jeunes dans les secteurs public et associatif. Ces emplois devront avoir un caractère d'utilité sociale et répondre à des besoins émergents ou non satisfaits. Il a cependant ajouté que les élus locaux n'avaient pas attendu le projet de loi pour créer ce type d'emplois, la liste des 22 nouveaux métiers n'étant que le recensement de ce qui avait été fait par les collectivités territoriales jusqu'à présent.

Le rapporteur a ensuite retracé les évolutions récentes de la politique de l'emploi, caractérisées par une déconcentration, voire une décentralisation des mesures, le projet de loi ne faisant que poursuivre dans cette voie. Il a résumé la philosophie du texte en disant que l'Etat cherchait à inciter les collectivités locales à se transformer en pépinières d'activités nouvelles.

M. Louis Souvet, rapporteur , a ensuite présenté les principales dispositions du projet de loi ; il a indiqué que l'Etat contribuerait au financement des activités nouvelles en versant une aide correspondant à 80 % du montant du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) avec les charges sociales par emploi créé, que les bénéficiaires devraient avoir entre 18 et 25 ans et, exceptionnellement, moins de 30 ans, les employeurs étant obligatoirement les collectivités territoriales ou leurs groupements, les autres personnes morales de droit public et les personnes morales de droit privé chargées de la gestion d'un service public ; l'Etat et le service privé marchand sont exclus du dispositif sauf, en ce qui concerne l'Etat, dans le cadre de l'article 2 instituant les adjoints de sécurité.

Il a précisé que l'aide de l'Etat s'élèverait en moyenne à 92.000 F par poste et par an pour un coût de 10 milliards en 1998 et de 35 milliards par an, lorsque les emplois auront été tous créés.

Le rapporteur a ajouté que ces emplois avaient vocation à être professionnalisés et pérennisés. Il a également indiqué que le projet de loi innovait en instituant un contrat de droit privé à durée déterminée de cinq ans, susceptible d'être rompu chaque année.

M. Louis Souvet, rapporteur, a alors présenté son analyse du projet de loi, estimant que celui-ci était dangereux pour les collectivités locales et susceptible de générer une profonde désillusion chez les jeunes et au sein du corps social dans son entier.

Il a tout d'abord souligné la grande ambiguïté du texte quant à la nature des activités envisagées. Pour lui, les métiers de l'environnement ou ceux qui sont liés à l'entretien et à la maintenance des logements, relèvent à l'évidence de la sphère privée ; cela aura pour conséquence de concurrencer les petites entreprises du secteur privé, notamment dans le cadre des gestions déléguées, et d'entraîner d'importantes destructions d'emplois.

Il a également souligné que certains de ces métiers ne lui semblaient pas adaptés aux jeunes de moins de 26 ans sans expérience professionnelle ni expérience humaine, et a cité la médiation familiale, la réinsertion des détenus ou encore la prévention de la violence. Les risques d'échec sont donc grands.

M. Louis Souvet, rapporteur, a encore indiqué que les annonces des différents ministères de créer des emplois jeunes accentuaient l'ambiguïté du dispositif en laissant supposer que l'on créait une fonction publique bis. Il a ajouté que le projet de loi n'abordait pas les vrais problèmes de l'exclusion des jeunes du marché du travail, liés notamment à la médiocre qualité ou à l'inadaptation aux besoins des entreprises de la formation initiale. Il a en outre observé que le dispositif ne s'articulait pas avec la question de l'exclusion générale du marché du travail, alors que ce lien aurait permis, par exemple, de profiter de l'expérience des cadres au chômage pour encadrer ces activités nouvelles.

Enfin, le rapporteur a insisté sur la perte d'autonomie des collectivités locales et sur la charge financière qui leur sera imposée. Pour lui, le problème majeur du projet de loi est en effet la sortie du dispositif, non organisée, et dont on voit bien que la charge incombera aux collectivités locales contraintes à financer elles-mêmes la pérennisation de ces emplois, imposée par la pression sociale. Pour lui, à terme, ce dispositif débouchera sur une augmentation de la pression fiscale, et par conséquent, sur des destructions d'emplois.

Après avoir souligné que l'Assemblée nationale avait eu conscience de ces problèmes mais n'avait, pour des raisons de discipline majoritaire, pu les résoudre, le rapporteur s'est interrogé sur la conduite à tenir à l'égard de ce texte. Il a rejeté l'idée de recourir à une question préalable, d'une part parce que l'annonce des emplois jeunes avait suscité de nombreux espoirs, d'autre part parce que lui-même considérait que la recherche d'emplois nouveaux n'était pas une solution à rejeter a priori. En conséquence, pour lui, la seule solution était d'amender fortement le texte afin d'en corriger les défauts les plus criants.

M. Louis Souvet, rapporteur, a alors précisé les grandes orientations de ses amendements.

Il a tout d'abord proposé de mieux cerner les activités à créer en confiant un rôle de conseil et de suggestion au conseil départemental de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi. Il a souligné que cette instance interviendrait avant la signature de la convention avec l'Etat, puis au cours de son exécution afin d'évaluer les activités et les emplois créés et de déterminer les conditions de leur éventuel transfert au secteur privé. En pareille hypothèse, le préfet pourra décider de supprimer l'aide de l'Etat et de subventionner de façon limitée le repreneur privé.

Le rapporteur a également indiqué qu'il souhaitait donner la possibilité aux partenaires sociaux de participer financièrement au dispositif par l'intermédiaire du fonds paritaire d'intervention en faveur de l'emploi. Le dispositif serait également ouvert aux cadres au chômage ou en préretraite afin de favoriser l'encadrement des activités.

Le rapporteur a ensuite proposé d'adosser la professionnalisation de ces activités à un dispositif d'apprentissage au sein des collectivités locales et des entreprises partenaires.

Enfin, pour éviter de grever trop fortement les finances des collectivités locales et de créer une fonction publique de l'Etat bis, le rapporteur a proposé de sortir les emplois annoncés par le ministre de l'éducation nationale du dispositif emploi-jeunes et de les transférer dans un dispositif analogue à celui de l'article 2 pour les agents de sécurité.

En conclusion, M. Louis Souvet, rapporteur a souligné que le projet ainsi amendé confiait aux collectivités locales, avec l'aide de l'Etat, un rôle de pépinière d'activités nouvelles, celles-ci ayant vocation après consolidation, à migrer vers le secteur privé marchand. Il a alors invité la commission à adopter le projet de loi ainsi amendé.

Au cours de la discussion générale, M. Jean-Pierre Fourcade, président, s'est félicité de la position du rapporteur refusant l'alternative du tout ou rien.

M. Jean Chérioux a approuvé l'orientation du rapport qui consistait à organiser la migration des activités vers le secteur marchand, tout en soulignant que cette démarche rejoignait les déclarations du ministre du travail. Il s'est inquiété de la création d'une fonction publique bis. Il a approuvé la mise en place de passerelles entre différents dispositifs emploi et a souhaité que les conventions mentionnent la possibilité de faire payer une partie du coût de ces activités nouvelles directement par l'usager afin de faciliter leur passage vers le secteur marchand. Il a également proposé d'élargir la liste des employeurs potentiels.

M. Roland Huguet a trouvé excessives les critiques formulées par le rapporteur à l'encontre du projet de loi, tout en admettant que certaines améliorations pouvaient être apportées. Il a regretté que ces critiques n'aient pas été exposées directement au ministre qui aurait pu y répondre.

M. Serge Franchis s'est déclaré très favorable à la séparation opérée entre les emplois de la fonction publique de l'Etat et ceux qui ont vocation à migrer vers le secteur marchand ou à rester dans la fonction publique territoriale. Il s'est demandé pourquoi limiter les emplois de l'Etat à la police et à l'éducation nationale. Il a également indiqué sa préférence pour un système de type emploi-ville, plus souple, qui permettrait, à enveloppe constante, d'embaucher davantage de personnes et d'ouvrir ainsi le dispositif sans condition d'âge.

M. André Jourdain a trouvé les propositions du rapporteur satisfaisantes, mais a suggéré de souligner davantage le caractère économique des activités à créer, afin de favoriser leur transfert au secteur privé.

M. Alain Gournac s'est félicité de l'approche du rapporteur qui évitera aux jeunes certaines désillusions. Il a approuvé le principe d'une séparation nette des emplois publics et des emplois ayant vocation à passer dans le secteur privé et a souhaité que l'on accentue l'aspect professionnel de ces emplois, notamment au travers de la formation et du tutorat.

M. Guy Fischer a rappelé que l'examen du texte à l'Assemblée nationale avait permis de prendre en considération certaines des préoccupations évoquées. Il a souhaité cependant que des dispositions soient prises afin de pérenniser les emplois liés à la police et à l'éducation nationale. Il a évoqué la mise à jour nécessaire des grilles de qualification, les niveaux de rémunération et les problèmes posés par l'articulation de ces emplois avec les statuts des personnels. Il a également souligné l'importance des attentes de la jeunesse qui posaient la question de la sortie des dispositifs. Enfin, il s'est félicité du caractère novateur du projet de loi.

M. Jean Madelain a approuvé les propositions du rapporteur qu'il a jugées constructives et adaptées au problème posé.

Mme Joëlle Dusseau a rappelé que le projet de loi devait être complété par un plan de création de 350.000 emplois jeunes dans le secteur privé. Après avoir regretté que la commission ait une approche de l'économie qu'elle a jugée trop traditionnelle et avoir souligné l'importance du secteur tertiaire, elle a observé que le secteur marchand était également aidé. Elle a déclaré partager les réserves du rapporteur sur les embauches dans la fonction publique et sur certains métiers qui requéraient une forte expérience humaine. Elle a rappelé qu'aujourd'hui, pour un jeune, un contrat de cinq ans était loin de correspondre à un emploi précaire. Elle a contesté l'opportunité d'ouvrir le dispositif aux employeurs privés n'appartenant pas au secteur du logement social. Elle s'est déclarée en désaccord avec le rôle confié au comité départemental de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi (CODEF), instance qu'elle a considérée comme inadaptée.

M. Gérard Roujas a rappelé les espoirs que suscitait le projet de loi et a jugé que les amendements du rapporteur n'avaient pas pour but d'améliorer le texte, mais au contraire de le dénaturer.

M. Jean-Louis Lorrain, après avoir rappelé l'absence de perspectives d'avenir pour beaucoup de jeunes, s'est inquiété de voir les rapports entre citoyens régis dans le cadre de l'économie marchande, ce qui excluait ceux qui n'avaient pas les moyens de recourir à ces emplois. Il a donc souhaité une grande vigilance dans la sélection des activités. Enfin, il a réclamé une meilleure protection des jeunes en emplois précaires.

M. Bernard Seillier a souhaité que les missions locales pour l'emploi, plus proches du terrain, soient associées à l'élaboration des avis demandés au CODEF.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, s'est félicité de la séparation faite entre les emplois dits publics et les emplois jeunes. Il a manifesté le souci que les emplois créés soient intégrés dans les meilleurs délais au secteur marchand. Il s'est demandé si l'incitation ne pourrait pas consister en une aide dégressive. Il a rappelé qu'en France les emplois publics étaient beaucoup plus nombreux que dans le reste de l'Union européenne et qu'il n'était pas opportun d'y affecter la moitié des 700.000 emplois annoncés par le Gouvernement en faveur des jeunes. Il a indiqué que d'après les déclarations du ministre de l'intérieur, il n'était pas sûr que les collectivités locales ne seraient pas amenées à financer indirectement les emplois de sécurité dans la mesure où il pourrait être fait appel à des emplois-jeunes, partiellement financés par les communes, en complément des postes d'agent de sécurité. Selon lui, cela justifiait donc pleinement de disjoindre ces deux types d'emplois.

M. Paul Vergès a rappelé la situation de l'emploi à la Réunion, qu'il a qualifiée d'explosive, et a insisté sur la spécificité de ce département d'outre-mer.

M. Louis Souvet, rapporteur, a répondu aux différents commissaires, en précisant les orientations qu'il avait retenues dans ses amendements et en proposant d'y intégrer certaines des suggestions formulées.

Après avoir repoussé l'idée de recourir à une motion de procédure conduisant à ne pas examiner le texte, la commission a procédé à l'examen des articles.

A l'article premier (aide à la création d'activités d'utilité sociale pour l'emploi des jeunes), la commission a examiné cinq amendements proposés par le rapporteur sur l'article L. 322-4-18 à insérer dans le code du travail. Après un long débat portant notamment sur la notion d'utilité sociale finalement remplacée par celle d'intérêt général, au cours duquel sont intervenus Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Jean Chérioux, Roland Huguet, Serge Franchis, André Jourdain, Jean-Pierre Fourcade, président, Mme Joëlle Dusseau, MM. Paul Blanc, Jean Madelain, Georges Mazars, Guy Fischer et Bernard Seillier , la commission a adopté le premier amendement, qui vise à clarifier la liste des employeurs et des activités concernés par le dispositif emploi-jeunes.

La commission a précisé la portée du deuxième amendement du rapporteur, qui vise à énumérer le contenu des conventions, afin d'une part d'y inclure la mention d'une éventuelle participation financière de l'usager, et d'autre part de permettre au CODEF de déléguer le soin de formuler son avis aux missions locales pour l'emploi.

Elle a adopté sans modification les trois autres amendements rédactionnels ou de précision.

Elle a adopté, après un débat sur la professionnalisation des emplois au cours duquel sont intervenus MM. Roland Huguet, Jean-Pierre Fourcade, président, Jean Chérioux, Guy Fischer et Mme Joëlle Dusseau, deux amendements du rapporteur à l'article L. 322-4-19 relatifs à l'encadrement et à la possibilité de recourir à l'apprentissage sur proposition de M. Louis Souvet, rapporteur . Elle a adopté un amendement portant sur l'article L. 322-4-20 précisant le régime juridique des contrats puis deux amendements visant à insérer deux articles nouveaux, L. 322-4-21 et L. 322-4-22, le premier pour organiser le transfert éventuel de l'activité vers le secteur privé en confiant un rôle d'évaluation au CODEF, le deuxième pour permettre au préfet de subventionner dans certaines limites l'entreprise qui aura repris l'activité.

La commission a ensuite adopté sur proposition du rapporteur un article additionnel avant l'article premier bis afin d'autoriser le fonds paritaire d'intervention en faveur de l'emploi à financer les postes d'encadrement et les postes transférés dans le secteur marchand, puis un article additionnel avant l'article premier bis, de simple coordination.

Aux articles premier ter (quota d'emplois réservés aux handicapés) et premier quinquies (aide à la création d'entreprise), elle a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 2 relatif aux emplois d'adjoints de sécurité, elle a porté la limite d'âge à 30 ans afin de permettre le recrutement de personnes hautement qualifiées.

Elle a ensuite adopté sur proposition du rapporteur un article additionnel avant l'article 2 bis autorisant l'Etat à engager des adjoints d'éducation et, après intervention de MM. Henri de Raincourt, Alain Gournac, Guy Fischer, Louis Souvet, rapporteur, Jean Pierre Fourcade, président, Serge Franchis et Alain Vasselle, des adjoints de justice, dans les mêmes conditions que les adjoints de sécurité .

Après intervention de M. Paul Vergès qui s'interrogeait sur les conditions d'un recours au fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer, la commission a adopté une nouvelle rédaction de l'article 2 bis, s'inspirant de la loi de 1988 sur le revenu minimum d'insertion (RMI).

Enfin, la commission a adopté sur proposition du rapporteur un article additionnel après l'article 3, dont l'objet est d'inclure dans le projet de loi le dispositif adopté par la commission à l'occasion de l'examen de la proposition de loi relative à la promotion de l'apprentissage dans le secteur non industriel et commercial.

Puis, après intervention de M. Jean-Pierre Fourcade, président, observant que certaines des dispositions adoptées avaient des implications financières mais que les modifications retenues allaient dans le sens des préoccupations du ministre de l'emploi, la commission a approuvé l'ensemble du projet de loi ainsi amendé .

Mesdames, Messieurs,

Attendu depuis le changement de majorité à l'Assemblée nationale, le projet de loi relatif au développement d'activités pour l'emploi des jeunes a été adopté par le conseil des ministres le 20 août dernier, puis examiné par l'Assemblée nationale les 15, 16 et 17 septembre ; celle-ci l'a adopté sans bouleversements notables.

L'objectif annoncé, repris des promesses de campagne électorale, est de créer 350.000 emplois pour répondre à des besoins nouveaux ou non satisfaits présentant un caractère d'utilité sociale. A cet effet, 22 métiers plus ou moins nouveaux concernant le logement, la santé, la sécurité, la culture ou l'environnement, ont été recensés. Ces " vrais " emplois devront permettre à des jeunes d'entrer dans la vie active au sein des secteurs publics et associatifs. Les emplois auraient vocation à être pérennisés.

Il s'agit de l'un des deux volets du plan visant à créer 700.000 emplois pour les jeunes en trois ans, le second volet, la création de 350.000 emplois dans le secteur privé, restant pour l'instant, en l'état des informations recueillies, à l'état de projet.

Le projet de loi vise à répondre à l'angoisse sociale générée par le fort taux de chômage des jeunes en poursuivant dans la voie ouverte depuis plusieurs années d'une délégation de la politique de l'emploi aux acteurs locaux.

Répondre à l'angoisse sociale générée par le chômage des jeunes...

Sur les 8 millions de jeunes de 16 à 25 ans, plus de 600.000 sont au chômage : ils représentent 20 % des chômeurs. 120.000 sont au chômage depuis plus d'un an.

Quant à la situation des jeunes de plus de 25 ans, elle n'est guère plus enviable. En juin 1996, 220.000 jeunes âgés de 25 à 29 ans bénéficiaient du RMI. Pour ceux qui ont un emploi, celui-ci est le plus souvent précaire ; d'après une enquête INSEE, le niveau de vie des moins de 25 ans a diminué de 15 % entre 1989 et 1994.

En outre, les difficultés d'accès au marché du travail incitent les jeunes à poursuivre des études, ce qui retarde leur entrée dans la vie active et explique pourquoi la France a un taux d'activité des jeunes parmi les plus faibles des grands pays industrialisés. Cette surqualification par rapport aux besoins entraîne un allongement de la durée moyenne de chômage des jeunes diplômés avant leur premier accès à l'emploi, et donc une augmentation des taux de chômage.

En juin 1997, le taux de chômage des jeunes de moins de 25 ans était de 25,1 %, 22 % pour les hommes et 28,9 % pour les femmes.

Cette situation suscite une attente forte du corps social pour que soient prises des mesures permettant de lutter efficacement contre ce fléau.

Pour y répondre, le Gouvernement a poursuivi dans la voie, tracée depuis quelques années, d'une délégation des instruments de la politique de l'emploi aux acteurs les plus proches du terrain, notamment aux élus locaux. Ceux-ci n'ont d'ailleurs pas attendu les aides du Gouvernement en ce domaine et pour beaucoup expérimentent déjà, depuis des années, ces nouveaux emplois de proximité : la liste des 22 métiers proposée par le ministre de l'emploi n'est pour partie que le recensement de ces emplois.

... En poursuivant dans la voie d'une délégation de la politique de l'emploi

Depuis plusieurs années, l'Etat confie à d'autres, collectivités territoriales ou partenaires sociaux, le soin de gérer certaines actions qui relevaient jusqu'alors de sa compétence. Il s'agit ainsi d'intervenir au plus près des besoins, en laissant l'initiative à ceux qui ont une connaissance du terrain ou de la réalité de l'entreprise. Les contraintes budgétaires ne sont évidemment pas neutres, et poussent aux transferts de financements. On citera la prise en charge partielle de l'allocation de formation reclassement par l'UNEDIC, ainsi que le transfert de l'inscription des demandeurs d'emploi, le financement de la préretraite par l'UNEDIC avec l'allocation de remplacement pour l'emploi, l'allégement du coût du travail et l'assouplissement du cadre juridique de l'exécution du contrat de travail.

L'action gouvernementale consiste donc moins à oeuvrer directement pour l'emploi, qu'à créer un cadre général favorable qui facilitera la démarche des relais locaux.

Le présent projet s'inscrit pleinement dans cette démarche en l'accentuant. Non seulement l'Etat crée un cadre favorable à l'emploi en allégeant le coût du travail, mais il pousse en outre à l'émulation des acteurs locaux en cherchant à généraliser des initiatives spontanées d'élus locaux, d'organismes publics ou d'associations.

On retrouve d'ailleurs la démarche proposée par le Président René Monory l'année dernière d'une politique de proximité. Mais le dispositif élaboré par le Gouvernement souffre d'un handicap majeur : il concentre ses efforts -volontairement ou involontairement, mais le résultat sera celui-là- sur le secteur public, au risque de faire peser à terme une charge insupportable sur les collectivités territoriales au premier rang desquelles il faut placer les communes. La proposition du Président Monory ne souffrait pas de ce vice rédhibitoire puisqu'elle s'insérait dans le tissu économique.

Or, ce n'est là qu'une des faiblesses du projet de loi dont les conséquences à long terme restent à établir, notamment en matière d'augmentation des prélèvements obligatoires. Le texte du Gouvernement avec ses défauts et ses incohérences risque de ne pas être à la hauteur des espoirs suscités, accentuant de ce fait encore un peu plus la détresse de toute une partie de la jeunesse.