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Projet de loi de finances pour 1997 : aménagement du territoire

 

AMENDEMENTS PRÉSENTÉS PAR LA COMMISSION
À L'ARTICLE 27 DU PROJET DE LOI DE FINANCES
POUR 1997

1er amendement :

à l'article 27 supprimer cet article

Objet

La taxe de péréquation due par les entreprises de transport public aérien doit, aux termes du projet de loi de finances pour 1997, être abaissée de 3 francs à 1 franc, au motif que le FTPA a enregistré un fort excédent de trésorerie, tant en 1995 qu'en 1996.

Actuellement seules 10 lignes sur les 23 éligibles au FPTA bénéficient de l'aide du fonds. Mais, les crédits risquent de ne pas suffire dans le futur. Aussi est-il souhaitable de limiter la baisse de la taxe qui assure le financement du FPTA afin de préserver ses moyens pour l'avenir.

L'amendement de suppression de l'article 27 revient à maintenir en vigueur les dispositions actuelles de l'article 302 bis Z du code général des impôts fixant à 3 francs le montant de la taxe par passager destinée à alimenter le FPTA.

2e amendement

à l'article 27

A la fin de cet article, remplacer le tarif :

« 1 F »

par le tarif :

« 2 F »

Objet

Amendement de repli.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du 13 novembre 1996, la commission a procédé à l'examen des crédits de l'aménagement du territoire pour 1997.

Après s'être déclaré convaincu de la nécessité de l'assainissement des finances publiques, le rapporteur pour avis s'est interrogé sur les orientations budgétaires de la politique d'aménagement du territoire. Il a rappelé l'espoir qu'avait suscité, dans le pays, l'annonce de la promulgation de la loi d'orientation du 4 février 1995 et la contribution du Parlement à ce débat.

Puis, le rapporteur pour avis a présenté les grandes lignes du budget pour 1997. Il a déclaré que les crédits demandés, soit 1.610 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, diminuaient de 15 % pour 1997 après une baisse de 11 % en 1996, et que les autorisations de programme diminuaient, quant à elles, de 24 %.

Il a noté que les moyens du fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) étaient réduits de 18 % pour la section d'intervention et de respectivement 12 % et 24 % pour les crédits de paiement et les autorisations de programme de la section d'investissement. Il a ajouté que la baisse des crédits de la prime d'aménagement du territoire (PAT) atteignait 53 % tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement. Il a rappelé que des réserves existaient de ce fait pour 1997, du fait de la sous consommation antérieure des crédits.

Le rapporteur pour avis a estimé que ces réductions étaient trop fortes et qu'elles occasionnaient un gain infime. Il a indiqué que le budget de l'aménagement du territoire représentait 0,001 % du budget total de l'État et que les 326 millions de francs d'économies réalisés sur son compte ne représentaient que 0,0002 % du budget total et seulement 0,00115 % du déficit budgétaire prévu pour 1997.

Il a relevé que les évolutions enregistrées par les différents fonds qui concouraient à l'aménagement du territoire n'étaient guère plus encourageantes puisque le fonds de gestion de l'espace rural (FGER) n'avait pas été doté, dans le projet de loi de finances initiale et que l'Assemblée nationale lui avait attribué 100 millions de francs, et que le fonds national de développement des entreprises (FNDE), n'était pas davantage doté. Il a également évoqué les difficultés rencontrées dans la gestion du fonds d'investissement des transports terrestres et voies navigables (FITTVN).

Évoquant l'application de la loi d'orientation du 4 février 1995, M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a rappelé que de nombreux décrets avaient été pris mais que le décret relatif au FNDE était toujours attendu, tout comme le décret relatif au groupement d'intérêt public d'observation et d'évaluation de l'aménagement du territoire et comme le texte relatif au maintien des services publics prévu par l'article 29.

Le rapporteur pour avis a indiqué que l'application des articles 58 et 59 de la loi d'orientation avait rencontré quelques difficultés.

S'agissant de l'exonération de cotisations sociales prévue par l'article 58 il a ajouté que l'administration refusait d'en accorder le bénéfice aux sociétés anonymes.

Il a noté que le projet de loi relatif à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville avait clarifié les règles d'attribution de l'exonération, et qu'à compter de son entrée en vigueur, toutes les entreprises situées dans les ZRR, y compris les sociétés anonymes, seraient éligibles à l'exonération de charges sociales patronales précitée. Il a observé que le problème posé par les sociétés anonymes était donc réglé, pour l'avenir, mais il a souhaité que des dispositions soient rapidement prises, afin d'appliquer le nouveau régime, à titre rétroactif, aux sociétés anonymes qui avaient créé des emplois en ZRR, de septembre à décembre 1996.

M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a estimé que l'année 1997 serait décisive pour l'aménagement du territoire du fait de la présentation d'un plan en faveur de l'espace rural, de l'élaboration des schémas départementaux d'organisation des services publics qui auraient inévitablement une incidence sur le moratoire sur les services publics. Il a estimé qu'il convenait, d'étudier l'incidence de la levée de ce moratoire.

Il a également mentionné l'élaboration du schéma national d'aménagement du territoire et la poursuite de la politique des « pays ».

S'agissant des zonages, il a souhaité qu'une plus grande cohérence soit recherchée. Il a constaté, qu'en effet, une disparité existait entre, d'une part, l'étendue des zones éligibles à la prime d'aménagement du territoire et, d'autre, part, celle des zones éligibles aux aides européennes au titre de l'objectif 5b en matière d'aide publique aux entreprises. Il a précisé qu'actuellement, la carte des zones relevant de l'objectif européen « 5b » d'aide aux zones rurales en retard de développement chevauchait en partie la carte « PAT », sans en épouser tous les contours.

Il a souligné que, de ce fait, les aides publiques aux entreprises prévues par le décret n° 82-202 du 22 septembre 1982 afin de faciliter la construction d'entreprises ne pouvaient pas être attribuées dans les zones « 5b » situées en milieu rural qui n'appartenaient pas aux zones « PAT », alors même qu'elles pouvaient l'être dans les zones comprises à la fois dans la carte « PAT » et dans la carte « 5b ».

Il a souhaité que la question des zonages soit approfondie afin de donner aux collectivités locales les moyens d'intervention dont elles avaient besoin.

Le rapporteur pour avis a conclu son propos en indiquant que l'aménagement du territoire traversait une crise, que les moyens qui lui étaient dévolus demeuraient insuffisants, et qu'en conséquence la crédibilité de cette politique était mise en cause. Il a, en conséquence, à regret, proposé le renvoi de l'examen de ces crédits.

Répondant à Mme Anne Heinis qui s'était déclarée frappée par l'incapacité des pouvoirs publics à tenir compte des expériences réussies en matière d'emploi, M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a souhaité que le Gouvernement applique toutes les dispositions prévues par la loi d'orientation sur l'aménagement et le développement du territoire.

A la question de M. Jacques de Menou qui l'interrogeait sur les aides des collectivités locales aux PME-PMI, et souhaitait leur extension à toutes les zones rurales du territoire, et spécialement aux territoires ruraux de développement prioritaires (TRDP) qui n'étaient pas éligibles à la PAT, M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a répondu qu'il estimait, en effet, paradoxal que les zonages de la prime d'aménagement du territoire, destinés à l'aide aux grandes entreprises s'appliquent également aux aides aux petites entreprises, interdisant, de ce fait l'intervention des collectivités locales dans de nombreux cas.

M Michel Doublet a fait observer qu'il serait souhaitable de modifier les dispositions de la loi de 1982 qui limitent les possibilités d'intervention des collectivités locales à 25 % des investissements réalisés, sur l'ensemble du territoire, afin de permettre que celles-ci puissent intervenir.

M. Jacques de Menou a noté qu'en matière d'aide aux PME-PMI, seule la législation nationale constituait un frein aux aides des collectivités locales.

M. Hilaire Flandre a estimé qu'il était nécessaire de modifier la carte des zones rurales éligibles à la PAT, mais qu'il n'était pas envisageable d'étendre celle-ci à tout le territoire.

Le rapporteur pour avis a lui aussi jugé qu'il serait, en effet, souhaitable de modifier le zonage PAT afin de prendre en compte les besoins des zones rurales.

M. Louis Moinard a déclaré qu'il approuvait les choix du rapporteur et il a souhaité que le budget pour 1997 prenne en compte des préoccupations de long terme, telles que celles de l'aménagement du territoire.

Mme Janine Bardou s'est félicitée de l'effort accompli en faveur de la ville avant de souligner que cette politique était complémentaire de celle conduite en faveur du milieu rural.

Elle a regretté la diminution des crédits du FNADT, puis elle a estimé que les critères d'éligibilité à la PAT devaient être revus.

Répondant à la question de Mme Janine Bardou qui l'interrogeait sur l'évolution du fonds de péréquation des transports aériens (FPTA), M. Jean Pépin, rapporteur pour avis a déclaré que ce fonds, géré sous la forme d'un compte d'affectation spéciale avait été doté de 115 millions de francs en loi de finances initiale pour 1996.

Il a noté que le montant des subventions engagées en 1996 devait être de 80 millions de francs et que le total des versements au fonds issu de la taxe de 3 francs prélevée sur chaque passager serait significativement supérieur à ce montant.

Après avoir noté qu'environ 47 millions de francs avaient d'ores et déjà été engagés de janvier à août 1996, il a estimé que le montant des crédits disponibles, du fait du report des crédits de 1996 à 1997 serait suffisant et il a indiqué que le projet de loi de finances prévoyait d'abaisser le taux de la taxe sur les billets d'avion de 3 à 1 franc.

Mme Janine Bardou, M. Gérard Larcher, M. Louis Moinard et M. Jean François-Poncet, président, ont estimé qu'il était souhaitable de maintenir le taux de la taxe entre 2 et 3 francs au minimum, afin de préserver la marge de manoeuvre du FPTA dans l'avenir, compte tenu de l'accroissement du nombre de lignes subventionnées. Ils ont souhaité qu'un amendement soit déposé en ce sens.

M. Jean Huchon a déclaré qu'il partageait les préoccupations du rapporteur au sujet de l'évolution des crédits de l'aménagement du territoire.

Mme Josette Durrieu a jugé que la politique d'aménagement du territoire ne constituait plus une priorité pour les pouvoirs publics, ce que confirmait l'évolution des moyens y afférents. Elle a estimé nécessaire que l'État définisse clairement les priorités en matière d'aménagement du territoire.

M. Gérard Larcher a souhaité que l'on réexamine les crédits du fonds de gestion de l'espace rural (FGER), et que l'on dote le fonds national de développement des entreprises (FNDE) après l'avoir mis en place. Il a également souhaité recevoir des informations sur l'élaboration du schéma national d'aménagement du territoire. Puis il a observé que le montant des fonds structurels européens consacrés à l'aménagement du territoire pour la France était sept fois plus élevé que le montant des crédits nationaux. Il a noté qu'à compter de 1999, il était vraisemblable que les fonds structurels européens seraient affectés au bénéfice des États d'Europe centrale et orientale, et il a noté que les pouvoirs publics français devaient tirer, dès à présent, les conséquences de ces évolutions.

M. Jean François-Poncet, président, a regretté la baisse générale des crédits de l'aménagement du territoire. Il a relevé, au surplus, que l'article 68 de la loi d'orientation du 4 février 1995 prévoyait que le Gouvernement élaborerait des propositions sur la réduction des écarts de ressources entre les collectivités locales et il s'est interrogé sur l'avancement des travaux de l'exécutif sur ce sujet. Il a également évoqué la préparation du projet de loi sur l'espace rural dont le dépôt était prévu pour le premier semestre 1997.

La commission, suivant l'avis de son rapporteur, a décidé le renvoi de l'examen des crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 1997 au titre de l'aménagement du territoire.

Au cours d'une seconde séance tenue le 27 novembre 1996, la commission a procédé à un nouvel examen des crédits consacrés à l'aménagement du territoire, sur le rapport pour avis de M. Jean Pépin.

Après avoir donné lecture de la lettre qu'il avait adressée à M. le Premier ministre, à la suite de la décision de la commission de reporter son vote sur les crédits de l'aménagement du territoire, M. Jean François-Poncet, Président, a indiqué que le Premier ministre avait reçu une délégation conduite par M. le Président du Sénat à ce sujet.

Il a précisé qu'au cours de cet entretien, auquel participait également le ministre de l'aménagement du territoire, M. Jean-Claude Gaudin, celui-ci avait souligné que l'année 1997 serait marquée par la préparation du schéma national d'aménagement du territoire et par le dépôt du projet de loi sur l'espace rural. Il a en outre indiqué que le Premier ministre avait accepté d'accroître de 70 millions de francs en autorisations de programme les crédits affectés au fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), et qu'il avait également annoncé que, conformément au souhait émis par la commission, le montant de la taxe destinée au financement du fonds de péréquation des transports aériens (FPTA) fixé à 1 franc par l'article 27 du projet de loi de finances pour 1997 pourrait être relevé à 2 francs par passager, au lieu de 1 franc initialement. Puis, le président a donné lecture de la lettre que venait de lui adresser M. Jean-Claude Gaudin, ministre de l'aménagement du territoire, confirmant la décision de majorer de 70 millions de francs d'autorisations de programme les crédits du FNADT.

S'agissant des ressources du FPTA, M. Jean-François Le Grand a estimé qu'il n'était pas souhaitable de conserver un reliquat non utilisé.

M. Jean François-Poncet, Président, a jugé qu'en année pleine, les 52 millions de francs de ressources qu'était susceptible de procurer une taxe de 1 franc, ne suffiraient pas pour alimenter le fonds en 1997 ni, a fortiori, en 1998. Il a précisé que, sur certaines lignes, les subventions nécessaires au fonctionnement pourraient atteindre jusqu'à 10 millions de francs et il a estimé que, compte tenu du nombre de lignes susceptibles d'être aidées, les crédits du FPTA pourraient s'avérer insuffisants.

M. Jean-François Le Grand a fait observer que la taxe était perçue sur les passagers, et que si le fonds était doté de crédits excédentaires, cela serait susceptible de susciter des convoitises. Il a ajouté qu'au surplus, les critères d'éligibilité des lignes étaient précis et ne permettraient pas d'étendre l'aide à d'autres lignes, malgré l'existence d'un excédent.

M. Jean François-Poncet, président, a observé qu'une douzaine de lignes devaient encore être aidées, avant de préciser que la procédure d'appel d'offre européen, qui s'ajoutait aux dispositions prévues par la loi Sapin, était très lourde.

M. François Gerbaud a noté, en tant que membre du comité de gestion du FPTA, que cette instance ne s'était réunie qu'une seule fois depuis sa création. Il s'est déclaré partagé sur la fixation du taux de la taxe, et a indiqué que, lorsque l'union des chambres de commerce gestionnaires d'aéroports (UCGA) avait émis l'idée d'utiliser les ressources du fonds au financement des dépenses de sécurité, le ministre des transports s'y était opposé.

Puis, il a estimé que lors de l'examen du projet de loi portant approbation du FNADT, il conviendrait d'envisager une modification des critères relatifs aux lignes éligibles ainsi qu'une réforme des critères des zones de revitalisation rurale afin d'éviter que la présence d'une petite cité dans un canton n'empêche certaines zones de se voir reconnaître le statut de ZRR.

Revenant sur le problème posé par la fixation du taux de la taxe, il a estimé qu'il convenait de ne pas appauvrir le FPTA.

M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a estimé que les concessions du Gouvernement constituaient des avancées et il a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de l'aménagement du territoire.

Suivant son rapporteur, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à l'aménagement du territoire dans le projet de loi de finances pour 1997, le groupe socialiste votant contre.