ARTICLE 23 BIS
Objectifs de dépenses par branche
Commentaire : cet article tend à fixer les
objectifs de dépenses par branche de l'ensemble des régimes
obligatoires de base comptant plus de vingt mille cotisants actifs ou
retraités titulaires de droits propres.
Dans le projet de loi de financement initial, cet article figurait à la
suite de l'article 15 relatif aux prévisions de recettes, et avant
l'article 17 relatif aux plafonds de trésorerie des régimes
de base de sécurité sociale. Alors que ces trois articles
figuraient en tête du projet de loi de financement l'an dernier, le
Gouvernement a voulu cette année les insérer entre les
dispositions relatives aux recettes et les dispositions relatives aux
dépenses, sur le modèle des lois de finances.
L'Assemblée nationale a jugé opportun de modifier la structure de
la loi de financement de la sécurité sociale proposée par
le Gouvernement, en reportant à la fin de son texte les objectifs de
dépenses et les plafonds de trésorerie.
Votre rapporteur n'est pas certain que la loi de financement y gagnera en
lisibilité. Il rappelle que l'article d'équilibre de la loi de
finances, que le Gouvernement avait souhaité transposer aux lois de
financement, a d'abord une fonction politique : il permet au Parlement,
à l'issue de l'examen de la première partie de la loi de
finances, de prendre acte du montant des recettes disponibles pour le budget de
l'Etat ainsi que du montant du déficit autorisé, avant de
s'engager dans la discussion de la seconde partie relative aux dépenses.
La solution retenue par l'Assemblée nationale, qui déconnecte les
recettes et les dépenses, semble admettre en quelque sorte que le
déficit de la sécurité sociale soit, non pas un choix
politique, mais la simple résultante des évolutions
spontanées et divergentes de recettes insuffisamment dynamiques et de
dépenses mal maîtrisées.
Les quatre branches qui ont été retenues pour la
détermination des objectifs de dépenses sont celles existant au
sein du régime général : maladie - maternité -
invalidité - décès ; accidents du travail ;
vieillesse ; famille.
Comme pour les recettes, cette nomenclature implique certaines conventions
comptables.
La définition de la branche maladie - maternité -
invalidité - décès a nécessité le
reclassement des pensions d'invalidité servies à des
bénéficiaires âgés de plus de 60 ans par les
principaux régimes spéciaux, car ces derniers les rattachent au
risque vieillesse. Dans le régime général et les
régimes alignés, les prestations d'invalidité à la
branche maladie sont transformées en pensions de vieillesse lorsque
leurs bénéficiaires ont atteint 60 ans.
La branche vieillesse rassemble donc les prestations d'assurance vieillesse
proprement dites, les prestations d'assurance veuvage et les prestations
d'invalidité servies à des bénéficiaires
âgés de plus de 60 ans.
La branche accidents du travail regroupe les dépenses effectives des
fonds existants ainsi que les dépenses réalisées
directement par les régimes d'employeurs en contrepartie de cotisations
fictives.
La branche famille correspond, pour l'essentiel, aux dépenses de la
CNAF, qui retracent déjà l'ensemble des prestations
légales servies par les autres régimes ainsi que les charges
annexes des organismes du régime général. Les frais de
gestion et les dépenses d'action sociale des régimes agricoles et
du régime minier, pour la part correspondant aux cotisations
complémentaires familiales, s'y ajoutent.
Votre rapporteur tient à rappeler ici les observations de la Cour des
comptes, dans son rapport au Parlement sur la sécurité sociale de
septembre 1997, sur la présentation des transferts entre branches.
La Cour des comptes a estimé que la convention consistant à
maintenir le transfert dans l'objectif de dépenses de la branche
contributaire et à le porter en diminution de la branche
bénéficiaire faussait la présentation des objectifs des
dépenses par branche, dans la mesure où les montants des
transferts peuvent être modifiés par simple décision
réglementaire.
La Cour des comptes a estimé qu'il serait plus
logique d'exclure les transferts de l'objectif des dépenses de la
branche qui les verse et de les imputer à celle qui les
reçoit.
Les objectifs des dépenses des régimes obligatoires de base
comptant plus de vingt mille ressortissants sont fixés, par le
présent article, à
1.731,2 milliards de francs pour
1998
, selon le détail suivant :
Maladie-maternité-invalidité-décès 678,5
Vieillesse-veuvage 755,0
Accidents du travail 50,8
Famille 246,9
Total des dépenses
1.731,2
Par ailleurs, les dépenses des régimes comptant moins de 20.000
ressortissants, qui restent en dehors du champ de cet article, sont
évaluées à 2,6 milliards de francs.
Pour bien apprécier ces objectifs de dépenses, il convient de
considérer leurs évolutions par rapport aux années
précédentes.
La forte diminution de l'objectif des dépenses de la
branche accidents du travail, qui passe de 54,8 milliards de francs en
1997 à 50,8 milliards de francs en 1998, est trompeuse. Elle
correspond en fait au prélèvement exceptionnel sur le fonds de
l'allocation temporaire d'invalidité des agents des collectivités
locales (ATIACL) au profit de la CNRACL, opéré par la loi de
financement de l'an dernier, qui s'est traduit par un transfert non
renouvelable de la branche accidents du travail vers la branche vieillesse.
La baisse de 7,3 % qui en résulte pour 1998 n'est qu'apparente,
ce qui confirme le bien-fondé des observations de la Cour des comptes
sur le mode d'imputation des transferts entre branches.
En revanche, la diminution de 2,1 % des dépenses de la branche
famille pour 1998 correspond à l'impact bien réel des mesures
d'économies proposées par le Gouvernement.
Le taux de progression du total des objectifs de dépenses, soit
+ 2 % pour 1998, peut être rapproché utilement des taux
de croissance du PIB, tels qu'ils figurent dans le rapport économique et
financier annexé au projet de loi de finances : + 2,2 %
en 1997 et + 3 % pour 1998.
Votre commission vous soumet pour cet article un amendement tendant à
réduire les objectifs de dépenses d'un montant de
1,2 milliard de francs réparti entre les quatre branches au prorata
de leurs dépenses de gestion
. Il s'agit d'un amendement de
conséquence du gel des budgets de gestion administrative des caisses du
régime général pour 1998 qu'elle vous propose par ailleurs.
Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.