ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 23
Gel des dépenses
de gestion administrative du régime général
Commentaire : cet article additionnel tend à
limiter, pour 1998, les budgets de gestion administrative du régime
général aux montants atteints en 1997.
I. LA DERIVE DES DEPENSES DE GESTION DES ORGANISMES DE SECURITE SOCIALE
L'annexe C du présent projet de loi de financement, relative aux
recettes et dépenses des régimes de base, montre que les frais de
gestion de l'ensemble des régimes de sécurité sociale
devraient s'élever, pour 1998, à 62,6 milliards de francs,
soit 3,4 % du total de leurs emplois.
Encore faut-il préciser que les frais de gestion des régimes dits
"d'employeurs", c'est-à-dire sans autonomie juridique ni comptable,
n'apparaissent pas dans les comptes présentés en loi de
financement de la sécurité sociale. Le principal de ces
régimes est celui des fonctionnaires de l'Etat, dont les coûts de
gestion sont imputés au budget général sans être
clairement identifiés.
Pour le seul régime général, l'évolution des frais
de gestion, depuis 1995, est la suivante :
On constate qu'après un effort de modération en
1997, les frais de gestion administrative du régime
général devrait pour 1998 reprendre leur tendance
antérieure à croître plus rapidement que les
dépenses de prestations.
Votre rapporteur rappelle que le plan de redressement financier de la
sécurité sociale présenté en novembre 1995 par le
Premier ministre prévoyait que les caisses de sécurité
sociale réaliseraient des économies sur leurs coûts de
gestion de 1,5 milliard de francs en 1996 et de 2 milliards de francs
en 1997.
Or, comme le souligne le rapport de la commission des comptes de la
sécurité sociale de septembre 1997, ces économies n'ont
pas été réalisées
. Par rapport aux
prévisions, les dépenses de gestion du régime
général ont été dépassées de
1,6 milliard de francs en 1996 et de 1,2 milliard de francs en
1997.
Le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale
avance plusieurs raisons pour expliquer ce dépassement.
Tout d'abord, les prévisions 1996 et 1997 ont été
établies à partir de l'exécution constatée en 1995,
majorée de l'évolution de l'indice des prix retenue par la loi de
finances pour le budget de l'Etat et diminuée de l'effet attendu des
économies du plan de novembre 1995. Cette approche supposait que les
budgets effectivement accordés progressent selon ces évolutions
et que leur taux d'exécution soit constant.
Or, l'ensemble des budgets de gestion administrative des caisses s'inscrit
depuis plusieurs années dans un cadre pluriannuel. Cette
pluriannualité donne une souplesse accrue dans l'utilisation des
budgets, notamment par
le mécanisme du report des excédents
d'une année sur l'autre
, mais il rend difficile
l'établissement de prévisions fiables des dépenses
annuelles.
Par ailleurs, plusieurs éléments non prévisibles peuvent
intervenir en cours de gestion. Ainsi, par exemple, en 1996 la CNAMTS a
procédé à la mise en place du carnet de santé,
alors que cette dépense n'avait pas été prévue
initialement. De plus, l'amélioration des taux d'exécution ou le
report d'excédents d'une année sur l'autre sont fluctuants et ne
peuvent, de fait, qu'être constatés en fin d'exercice. Ainsi, le
décalage entre les prévisions d'évolution et la
réalisation apparaît pratiquement inéluctable.
L'action engagée par les caisses pour se conformer à la
décision de novembre 1995 a, ainsi, principalement porté sur les
investissements et les reports d'excédents sans affecter directement les
dépenses de fonctionnement, afin de préserver les dépenses
de personnels.
Certes, le rapport de la Commission des comptes de la sécurité
sociale relève que cette mesure a permis de freiner très
fortement l'évolution des dépenses, puisque la progression des
dépenses de gestion administrative de la CNAF en 1996 par rapport
à 1995 est de 4,9 %, alors qu'elle aurait été de
7,06 % sans la mise en oeuvre du plan d'économie. La progression
des dépenses de gestion de la CANAMTS et de la CNAVTS a également
été ralentie, mais dans une moindre mesure, leurs dépenses
ayant déjà des taux d'évolution inférieurs à
celles de la CNAF.
Quoiqu'il en soit, votre commission estime indispensable que les
administrations sociales participent à l'effort d'économie qui
est par ailleurs demandé aux administrations de l'Etat et aux services
des collectivités locales.
II. LE PARLEMENT DISPOSE DES MOYENS JURIDIQUES DE MAÎTRISER CETTE
DÉRIVE
Grâce au plan de réforme de la sécurité sociale
promu par M. Alain Juppé, le Parlement est désormais
doté des moyens d'influer sur les dépenses de gestion des
organismes du régime général.
En effet, l'ordonnance n° 96-344 du 24 avril 1996, portant mesures
relatives à l'organisation de la sécurité sociale, pose le
principe de l'encadrement des budgets pluriannuels de gestion administrative
des trois caisses nationales du régime général et de
l'ACOSS par les
conventions d'objectifs et de gestion
conclues entre
celles-ci et l'Etat.
Ces conventions d'objectifs et de gestion doivent tenir compte des lois de
financement de la sécurité sociale, comme cela résulte
explicitement du premier alinéa de l'article L 227-1 du code de la
sécurité sociale : "
Dans le respect des lois de financement
de la sécurité sociale
, l'autorité
compétente de l'Etat conclut respectivement avec la Caisse nationale de
l'assurance-maladie des travailleurs salariés, la Caisse nationale
d'assurance vieillesse des travailleurs salariés, la Caisse nationale
des allocations familiales et l'Agence centrale des organismes de
sécurité sociale des conventions d'objectifs et de gestion
comportant des engagements réciproques des signataires
."
Une procédure de révision des conventions d'objectifs et de
gestion en cours est par ailleurs prévue par les deux derniers
alinéas du I de l'article précité, qui dispose que ces
conventions déterminent :
"1° Les conditions de conclusion
des avenants en cours d'exécution de chaque convention,
notamment en
fonction des lois de financement de la sécurité sociale
et
des modifications importantes de la charge de travail des organismes
liées à l'évolution du cadre législatif et
réglementaire de leur action ; "2° Le processus d'évaluation
contradictoire des résultats obtenus au regard des objectifs
fixés".
Ainsi, si le Parlement fixe, pour les dépenses de gestion des
organismes de sécurité sociale entrant dans le champ de l'article
L 227-1 du code de la sécurité sociale, un objectif dans la loi
de financement de l'année,
cet objectif devra être
répercuté par voie d'avenant dans les conventions d'objectifs et
de gestion qui lient l'Etat et ces organismes.
Par le présent article additionnel, votre commission vous propose,
compte tenu de la dérive constatée au cours des deux exercices
antérieurs, de geler pour 1998 les budgets de gestion administrative de
la CNAMTS, de la CNAVTS, de la CNAF et de l'ACOSS aux montants atteints en 1997.
Les dépenses de gestion des caisses seraient ainsi ramenées de
48,3 milliards de francs à 47,1 milliards de francs, soit une
économie de 1,2 milliard de francs.
Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter
l'article additionnel qu'elle vous propose.