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20 novembre 1997 : Budget 1998 - Les conditions générales de l'équilibre financier (première partie de la loi de finances) ( rapport général - première lecture )

 



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ARTICLE 6

Suppression de l'avantage fiscal lié à la provision
pour fluctuation des cours

Commentaire : le présent article tend à supprimer la provision pour fluctuation des cours et à prévoir la réintégration dans le résultat imposable, sur une durée de trois ans, des provisions déjà constituées.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA RAISON D'ÊTRE DE LA PROVISION POUR FLUCTUATION DE COURS


Les industries qui transforment des matières premières acquises sur les marchés internationaux ou le territoire national sont exposées aux fluctuations permanentes des cours de ces matières qui affectent le coût de renouvellement des stocks nécessaires à leur exploitation.

Or, bien que les stocks de ces entreprises doivent être renouvelés à un volume constant ou croissant, la différence entre la valeur comptabilisée du stock à la clôture d'un exercice et la valeur du même stock à l'ouverture de l'exercice fait partie intégrante du résultat imposable. Le profit sur stock ainsi constaté est soumis à imposition alors même qu'il est affecté d'une obligation de remploi et ne constitue donc pas un profit disponible susceptible d'être distribué aux actionnaires.

Dans de nombreux pays, cette difficulté est résolue par la valorisation des stocks selon la méthode " dernier entré, premier sorti " (DEPS ou LIFO). En effet, les stocks sont consommés à une valeur proche de leur coût de remplacement et l'augmentation de la valeur des stocks ne touche pas le stock comptable tant que le stock outil reste stable. Cette méthode permet donc de neutraliser la quasi-totalité des variations de prix affectant les stocks de base indispensables à la poursuite de l'exploitation.

Cette méthode, bien que prévue par la 4ème directive comptable européenne, n'est jusqu'à présent pas admise par la législation fiscale française, qui, conformément à la législation comptable, prévoit l'évaluation des stocks selon le prix d'acquisition historique.

En effet, aux termes du 3 de l'article 38 du code général des impôts, " les stocks sont évalués au prix de revient ou au cours du jour de la clôture de l'exercice si ce cours est inférieur au prix de revient ".

Par ailleurs, en vertu de l'article 12 du code du commerce, " les biens fongibles sont évalués soit à leur coût moyen pondéré d'acquisition ou de production, soit en considérant que le premier bien sorti est le premier bien entré " (PEPS). Les produits sont ainsi réputés vendus dans l'ordre chronologique de leur comptabilisation. Sans mécanisme correcteur, les entreprises françaises paieraient donc d'avantage d'impôt que leurs concurrentes tenant leur comptabilité en LIFO.

Pour éviter que ces règles restrictives compromettent l'activité des entreprises qui effectuent la première ou la deuxième transformation de matières dont les prix sont liés aux variations des cours internationaux, la législation française permet depuis 1948 à ces entreprises de constituer, en franchise d'impôt, une provision représentative de la dérive des coûts d'un stock de base strictement défini.

B. LE MÉCANISME DE LA PROVISION POUR FLUCTUATION DE COURS

Encadrée par des dispositions relativement complexes, la provision pour fluctuation de cours (PFC) a pour effet de détaxer, dans une certaine mesure, les bénéfices " virtuels " correspondant aux augmentations des cours mondiaux de certaines matières premières, et de faciliter l'autofinancement, en franchise fiscale, du coût de réapprovisionnement des stocks.

Sa création remonte à un décret n° 48-1986 du 9 décembre 1948 qui renvoie à un autre décret la fixation " des règles d'après lesquelles des provisions pour fluctuation des cours peuvent être retranchées des bénéfices des entreprises dont l'activité consiste essentiellement à transformer directement des matières premières acquises sur les marchés internationaux ". Cette disposition est codifiée au 5° du 1 de l'article 39 du code général des impôts.

Les conditions d'application de cette disposition ont été fixées par le décret n° 49-708 du 28 mai 1949. Elles sont codifiées aux articles 3 à 10 septies de l'annexe III du CGI.

La loi n° 59-1472 du 28 décembre 1959, portant réforme du contentieux fiscal et divers aménagements fiscaux, a étendu la possibilité de constituer de telles provisions aux entreprises dont l'activité consiste principalement à transformer directement " des matières premières acquises sur le territoire national et dont les prix sont étroitement liés aux variations des cours internationaux ". Ces matières sont limitativement énumérées par l'article 4 de l'annexe III du CGI et figurent dans l'encadré ci-après.

Liste des matières premières pouvant donner lieu à PFC

Liste fixée par l'article 2 du décret n° 49-708 du 28 mai 1949

- des minerais et métaux : minerai d'antimoine et antimoine, minerai de cuivre et cuivre, minerai d'étain et étain, minerai de magnésium, minerai de molybdène, minerai de plomb et plomb, minerai de Tungstène, minerai de vanadium, minerai de zinc et zinc, cadmium, minerai de chrome, platine et métaux de la mine de platine ;

- textiles : chanvre, coton, jute, laine, lin et étoupe de lin, schappe, sisal et fibres dures d'importation, soie ;

- graines oléagineuses : graines de coprah, graines de lin, graines de soja ;

- divers : amiante, caoutchouc, coke de pétrole, os des Indes, pâtes de bois d'origine étrangère, pétrole brut.

Liste complémentaire fixée par le décret n° 60-871 du 6 août 1960

- fèves de cacao, graines de palmiste, graines de ricin, ferrailles, grumes et sciages bruts, pâtes de bois ou de végétaux annuels d'origine française, peaux brutes de bovins, équidés, ovins et caprins, poils fins et grossiers utilisés dans l'industrie textile.

Le décret n° 68-720 du 2 août 1968 y a ajouté l'argent métal ;

Le décret n° 72-695 du 20 juillet 1972 y a ajouté l'or.

Constituée au passif des entreprises, la PFC permet de compenser le coût, constaté à l'actif, de l'intégration dans le résultat fiscal imposable des plus ou moins-values latentes consécutives à la valorisation des stocks selon la méthode " premier entré, premier sorti " ou selon celle du coût moyen pondéré.

Lorsque les cours augmentent, les entreprises provisionnent, puis elles rapportent ces provisions à leurs résultats imposables lorsque le mouvement s'inverse.  Ainsi, elles diminuent leur bénéfice des profits nominaux réalisés en période de hausse. En revanche, ces profits deviennent imposables en cas de baisse des cours, puisque la provision est alors réintégrée dans la base imposable. La PFC a ainsi pour conséquence de " lisser " les résultats des entreprises dans le temps, et d'éviter des " à-coups " sur leur trésorerie.

Le montant maximal de la PFC susceptible d'être constitué par les entreprises est égal à la différence entre la valeur d'inventaire du stock de base à la clôture de l'exercice et la valeur de ce même stock calculée par référence à des exercices de référence5(*), ajustée pour tenir compte des variations du dollar.

Pour les entreprises dont l'objet principal est de faire subir en France la première transformation du pétrole brut, le montant de la provision pour fluctuation des cours ne peut, depuis 1976, excéder 69 % de la limite maximale de la provision calculée conformément aux dispositions ci-dessus.

La dotation qui peut être prélevée sur les résultats d'un exercice est égale à la différence entre la limite maxima de la provision et le total des provisions déjà constituées au titre des précédents exercices. En outre, le montant de la dotation annuelle doit, en tout état de cause, être limité au montant du bénéfice de l'exercice considéré. Lorsque la provision antérieurement constituée est supérieure au montant de la limite maxima de la provision calculée à la clôture d'un exercice, la différence est rapportée au bénéfice imposable de cet exercice.

Cette provision s'apparente à un LIFO réservé au seul stock outil des entreprises. Elle ne peut se cumuler, pour un même bien, avec la provision pour hausse des prix (cf. infra).

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. LE DISPOSITIF INITIAL


Le présent article prévoit la suppression de la provision pour fluctuation des cours pour la détermination des résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 1997, ou, en d'autres termes, des exercices ouverts à compter du 1er janvier 1997.

En outre, l'article prévoit la réintégration aux résultats imposables des dotations déjà pratiquées et inscrites au bilan à l'ouverture de l'exercice. Afin de ne pas accroître de façon excessive le résultat imposable des entreprises dès le premier exercice d'application de cette mesure, la réintégration serait étalée par parts égales sur trois ans. Les entreprises devront donc, dès cette année, rapporter à leurs bénéfices imposables une fraction égale à un tiers du montant des provisions constatées au 1er janvier 1997.

Le tableau ci-après récapitule le nombre d'entreprises ayant constitué des provisions pour fluctuation des cours à la fin des exercices clos en 1993 par secteur d'activité, et le montant des provisions correspondant. On y constate que 317 entreprises seraient touchées par la disposition du présent article pour un montant total de 9 milliards de francs.

Stock de provisions pour fluctuation des cours

Secteur d'activité

Nombre d'entreprises ayant constitué une PFC

Montant cumulé de la PFC à la fin de l'exercice

(en millions de francs)

Raffinage de pétrole

7

4.017

Production de métaux précieux

7

1.105

Préparation de la laine

16

627

Fabrication de papier et carton

25

461

Première transformation du cuivre

12

436

Fabrication de fils et câbles isolés

9

422

Autres activités

241

2.021

Total

317

9.089

Néanmoins, des chiffres plus récents font état d'un montant de 8,2 milliards de francs de PFC dans le seul secteur du raffinage du pétrole d'après les bilans de 1996.

Il est donc permis de penser que le montant total des PFC constituées par les entreprises est plus élevé que les 9 milliards de francs indiqués dans le tableau ci-dessus.

B. LES AMÉLIORATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'adoption de cet article dans sa rédaction initiale aurait eu pour conséquence, non seulement d'accroître très considérablement le montant de l'impôt à acquitter par de nombreuses entreprises, mais aussi de fragiliser leur structure de bilan. En effet, la provision pour fluctuation des cours peut représenter jusqu'à 80 % des fonds propres des entreprises de transformation des matières premières, et parfois davantage.

Pour limiter le nombre d'entreprises touchées par la mesure et renforcer leurs fonds propres, les députés ont institué une franchise de 60 millions de francs : seul le montant des PFC qui excède ce seuil devra être rapporté au résultat des entreprises sur trois exercices, le reste étant porté à une réserve spéciale destinée à être incorporée au capital.

La réserve spéciale des provisions pour fluctuation des cours

Le mécanisme de la réserve est calqué sur celui de la réserve spéciale des plus-values à long terme prévue à l'article 209 quater du CGI. Ainsi, il prévoit que les sommes prélevées sur cette réserve sont rapportées au résultat, sauf :

- si la société est dissoute,

- si la réserve est incorporée au capital,

- en cas d'imputation de pertes sur la réserve spéciale.

De plus, en cas de réduction de capital avant la fin de la cinquième année suivant celle au cours de laquelle est intervenue l'incorporation au capital de la réserve, les sommes incorporées au capital sont rapportées aux résultats de l'exercice au cours duquel intervient cette réduction. Le montant de la reprise est néanmoins, le cas échéant, limité au montant de cette réduction. Cette dernière disposition s'inspire du f du I de l'article 219 bis du CGI, relatif au taux réduit d'imposition des bénéfices des PME qui incorporent la fraction de leurs bénéfices taxée à 19 % à leur capital.

Initialement fixé à 40 millions de francs, le seuil de la franchise a été porté à 60 millions de francs pour englober le plus grand nombre d'entreprises.

Il a pour conséquence de porter de 1 milliard à 700 millions de francs le rendement budgétaire de la mesure instituée par le présent article. Sur trois ans, le rendement total s'élèvera à 2,1 milliards de francs contre 3 milliards de francs anticipés au départ par le Gouvernement.

Votre rapporteur général ne peut que se féliciter d'une mesure qui exonère des dispositions du présent article la quasi totalité des petites et moyennes entreprises, ne laissant dans son champ que 22 entreprises, selon les informations apportées à l'Assemblée nationale par le secrétaire d'Etat au budget.

Néanmoins, il importe de noter que la fixation d'une franchise de 60 millions de francs ne repose sur aucun fondement économique objectif et institue un traitement différencié entre les entreprises.

En effet, le montant des PFC constituées dépend du prix de base des matières premières concernées qui sont sans commune mesure les uns avec les autres. Ainsi, des chiffres d'affaires variant du simple au quintuple peuvent recouvrir des réalités économiques et sociales identiques.

Il convient également d'observer que cette franchise laisse dans le champ du présent article, outre les raffineurs de pétrole, plusieurs entreprises dont le montant des PFC excède le seuil de 60 millions de francs. Dans le secteur des minerais et métaux, 7 entreprises sur 37 au total, possèdent des montants de PFC compris entre 70 et 360 millions de francs. Dans l'industrie textile, quatre entreprises restent concernées pour un montant cumulé de 550 millions de francs. Ces entreprises devront donc acquitter un impôt supplémentaire que leurs concurrentes, plus petites, n'auront pas à acquitter, et sont donc parfaitement fondées à invoquer une rupture de concurrence.

Votre rapporteur général s'est déjà prononcé contre l'institution de mesures créant une discrimination entre entreprises. Il ne peut donc, sur le principe, que regretter cette disposition, qui ne constitue qu'un pis-aller pour contrer l'impact extrêmement préjudiciable d'une mesure de rendement qu'il n'approuve pas.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. L'INOPPORTUNITÉ D'UNE MESURE DE RENDEMENT DONT L'IMPACT N'AVAIT PAS ÉTÉ ÉVALUÉ


Votre rapporteur n'approuve pas les dispositions initiales du présent article qui apparaissent uniquement motivées par la nécessité de trouver des ressources budgétaires. Non seulement, une telle mesure aurait eu, sans les assouplissements apportés par les députés, des conséquences catastrophiques pour la plupart des entreprises de transformation des matières textile, des métaux non ferreux, de l'argent et de l'or ou du bois, mais elle prive d'un mécanisme nécessaire des entreprises les plus exposées à une concurrence internationale sévère.

De surcroît, en prélevant aujourd'hui un impôt sur les PFC rapportées aux résultats des entreprises, l'Etat se prive d'une ressource équivalente pour l'avenir. En effet, les provisions présentent un caractère provisoire : elles n'occasionnent pour l'Etat qu'un décalage de recettes en trésorerie car toute provision dotée doit être un jour rapportée aux résultats, soit que l'événement anticipé se réalise, soit, en l'occurrence que les cours baissent après avoir augmenté. De ce point de vue, les provisions réglementées sont des " aides fiscales " remboursables. Sur le plan de l'analyse financière, elle se présentent comme des réserves provisoirement affranchies d'impôt.

Il est enfin piquant de constater que l'Assemblée nationale propose aujourd'hui la suppression d'un dispositif qu'elle approuvait hier, en refusant un amendement de la commission des finances tendant à porter de 69 % à 50 % la limite maximale de la provision que les entreprises de raffinage du pétrole peuvent pratiquer6(*).

B. LA NÉCESSITÉ D'ALLÉGER LE COÛT DE LA RÉINTÉGRATION DES PFC DANS LE RÉSULTAT DES ENTREPRISES

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale a certes exonéré de l'impôt les provisions de la plupart des petites et moyennes entreprises. Néanmoins, comme indiqué ci-dessus, il en resterait 22 dont le montant des PFC excède le seuil de 60 millions de francs. Elles se répartissent comme suit :

Secteur d'activité

Nombre d'entreprises touchées

Métaux non ferreux 

7

Pétrole

7

Textile

4

Papeterie

1

Bijouterie 

1

Divers

2

Or, la PFC, en vigueur en France depuis cinquante ans, a façonné les bilans des sociétés autorisées à l'utiliser. En gommant les conséquences fiscales des variations de prix, elle a simultanément neutralisé les hausses de prix résultant de l'inflation générale des prix qui a, sur cette période, été très forte. Ainsi, des provisions très importantes ont pu être constituées au passif des entreprises, le rapport entre les prix actuels et les prix d'origine pouvant remonter jusqu'à 1946.

Au total, la PFC est assimilable à des quasi capitaux propres qui se trouveraient, en vertu du présent article, amputés d'un montant égal à l'impôt sur le profit exceptionnel dégagé. La provision comptabilisée peut en effet, dans certaines entreprises, représenter jusqu'à 80 % des fonds propres.

Ainsi, comme indiqué plus haut, dans le secteur des minerais et métaux, sept entreprises restent concernées par l'obligation de rapporter à leurs résultats la fraction de leur PFC supérieure à 60 millions de francs. Il s'agit des entreprises les plus importantes du secteur qui concentrent 60 % des emplois. Le fait qu'elles aient " capitalisé " des PFC supérieures à 60 millions de francs ne préjuge en rien de leur opulence, mais démontre simplement que la matière que ces entreprises transforment est coûteuse.

Contraintes aujourd'hui de réintégrer ces sommes dans leur résultat imposable, et ne disposant pas d'une trésorerie suffisante pour leur permettre de faire face à la charge fiscale supplémentaire immédiatement, ces entreprises sont confrontées aux trois possibilités suivantes :

- réduire leurs investissements sur fonds propres, ce que votre rapporteur ne peut accepter dans la situation actuelle d'atonie des investissements ;

- vendre une partie du stock pour réaliser des plus-values, ce qui induirait une perte de surface de l'entreprise et des licenciements ; cela est évidemment exclu ;

- accroître leur endettement, déjà très élevé pour certaines, au détriment de leur équilibre financier ; cette solution serait d'autant plus coûteuse que la Banque de France ne manquerait pas de déclasser ces entreprises.

Placées devant un accroissement considérable de leurs frais financiers, voire devant l'impossibilité d'obtenir de nouveaux prêts, un certain nombre de ces entreprises seraient, sans un assouplissement, probablement conduites à déposer leur bilan. La plupart verraient leurs ressources ponctionnées, au détriment de l'investissement et de l'emploi. Elles seraient incitées à se délocaliser à l'étranger.

Dans l'industrie pétrolière, l'importance des stocks pétroliers est amplifiée par la nécessité de constituer des stocks stratégiques imposée par la loi n° 92-1443 du 31 décembre 1992 portant réforme du régime pétrolier. Le montant des provisions constituées s'élève ainsi à 8,3 milliards de francs d'après les bilans de 1996, ce qui porte à 3,4 milliards de francs la facture fiscale des sept entreprises de raffinage implantées sur le territoire français.

Pour ces entreprises, la franchise de 60 millions de francs instituée par les députés ne diminue leur assiette imposable que de 4 % en moyenne.

Or cette industrie est confrontée à des besoins d'investissements massifs dictés par des considérations environnementales, dans un contexte de restructuration du raffinage européen surcapacitaire.

A défaut de supprimer le présent article, ce qui aggraverait le solde budgétaire prévu par le présent projet de loi de finance, il convient donc d'allonger la période au cours de laquelle les entreprises pénalisées par son dispositif devront rapporter à leurs résultats le montant de leurs provisions pour fluctuations des cours. Votre commission des finances vous proposera un amendement en ce sens.

C. LA NÉCESSITÉ D'UN MÉCANISME DE SUBSTITUTION PERMETTANT D'AMORTIR L'EFFET DE L'ENRICHISSEMENT SANS CAUSE


Si l'amendement de l'Assemblée nationale a pris en compte le coût qui aurait été insupportable à court terme de la réintégration des provisions pour fluctuation de cours dans les comptes des entreprises, il ne résout pas le problème que suscite, pour l'avenir, l'absence d'un mécanisme permettant d'atténuer l'impact de l' "enrichissement sans cause".

En effet, comme le Gouvernement l'écrit lui-même dans son exposé des motifs, la PFC " permet aux entreprises d'atténuer les incidences des variations des cours internationaux des matières premières comprises dans un stock de base indispensable à la poursuite de l'exploitation. "

De même, le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, M. Didier Migaud, conclut son commentaire de l'article 67(*) par la mise en garde suivante :

La provision pour fluctuation des cours a pour effet d'éviter la taxation d'une plus-value latente enregistrée par le système comptable FIFO. On peut donc s'interroger sur l'impact de la suppression de la provision pour fluctuation des cours, en l'absence de mesure d'accompagnement ou d'ajustement "

En effet, les fluctuations des cours de matières premières n'ont rien perdu de l'ampleur et de la fréquence qu'elles avaient en 1948 quand fut créée la PFC. En l'absence d'un mécanisme identique dans ses effets, les résultats des entreprises fluctueraient au gré des variations des cours et les entreprises afficheraient des bénéfices ou des pertes uniquement dus à la valorisation de leurs stocks au coût historique.

Le graphique ci-après illustre les fluctuations comparées des cours du cuivre et du zinc depuis 1982 :



Le graphique ci-après retrace l'évolution du cours du plomb (en cts/kg) depuis 1982.



Le prélèvement d'impôt sur les ressources des entreprises pourrait faire obstacle au renouvellement des stocks des entreprises de transformation des matières premières et donc à la poursuite de leur exploitation.

Exemple


Soit une entreprise réalisant un chiffre d'affaires de 100 MF et un bénéfice de 1,5 MF. Elle dispose d'un stock acquis au prix historique de 2 MF. Supposons que le prix de cette matière augmente brutalement de 50 %.

En méthode LIFO, le stock se trouve automatiquement revalorisé de 1 MF et le bénéfice fiscal réduit d'autant. L'entreprise peut donc financer le renouvellement de son stock sur le bénéfice de l'exercice.

En revanche, en méthode française, le stock n'est pas revalorisé, ce qui laisse le bénéfice fiscal inchangé et l'entreprise ne peut financer le renouvellement de son stock.

Sans un mécanisme d'effet équivalent à la PFC, la France serait le seul pays d'Europe à faire payer à ses entreprises le coût de l'enrichissement sans cause. Il en résulterait une dégradation de la compétitivité des entreprises françaises de transformation des matières, une chute des investissements, des licenciements et des délocalisations.

Pour le pétrole brut, dont les prix internationaux sont éminemment variables, la PFC neutralise à hauteur de 69 % les conséquences fiscales et comptables propres à la variation des cours du brut, en permettant aux sociétés de raffinage d'affecter en franchise d'impôt, la plus-value constatée sur les stocks à leur reconstitution, en cas de hausse du pétrole. En d'autres, termes, la PFC donne à ces sociétés la possibilité de disposer des moyens de trésorerie nécessaires au financement permanent de leurs approvisionnements, en évitant de soumettre à l'impôt, des profits qui ne sont pas économiquement disponibles.

Un rapport rédigé en 1980 par le ministre du budget et le ministre de l'industrie à l'attention du premier ministre, concluait de la façon suivante :

Encore que les mécanismes de la provision soient passablement complexes, celle-ci répond à une évidente nécessité et il n'est pas proposé de modifier ce mécanisme qui a fait l'objet, après une discussion parlementaire approfondie, d'une révision dans la loi de finances pour 1976 ; c'est en effet cette loi qui a plafonné la provision pour les entreprises dont l'objet principal est de faire subir en France la première transformation du pétrole brut, à 69 % de la limite antérieure. "

Le graphique ci-après illustre l'évolution du cours du pétrole (arabian light depuis 1972, en $/baril).



Les professionnels interrogés par votre rapporteur s'accordent cependant pour dire que la PFC mérite d'être " toilettée " afin, d'une part, d'actualiser les valeurs de référence des stocks, dont certaines remontent à 1946, et d'autre part de simplifier son mécanisme et son mode de calcul.

Deux pistes sont par conséquent envisageables :

La première consisterait à s'orienter vers un LIFO fiscal, c'est-à-dire une valorisation fiscale des stocks selon la méthode " dernier entré, premier sorti ". A l'exception de la Grande-Bretagne8(*) et de la Norvège, tous les pays européens valorisent leurs stocks selon cette méthode. Encore la Norvège permet-elle de différer la taxation.

Ce changement de méthode n'aurait d'impact que fiscal, les entreprises continuant, sur le plan comptable, à évaluer leurs stocks selon la méthode PEPS ou selon le coût moyen pondéré. Elle devrait, en tout état de cause, être précédée d'une large concertation et son coût devrait être soigneusement évalué.

La seconde, plus immédiatement applicable, consisterait à assouplir le dispositif de la provision pour hausse des prix pour la rendre exploitable par les entreprises soumises à des fluctuations erratiques des cours des matières premières.

A l'appui de la suppression de la provision pour fluctuation de cours, le Gouvernement fait en effet valoir que les entreprises pourront recourir à la provision pour hausse des prix (PHP).

Le dispositif de la provision pour hausse des prix (art. 39, 1-5° du CGI)

Les entreprises peuvent, lorsque pour une matière ou un produit donné, il est constaté, au cours d'une période ne pouvant excéder deux exercices successifs, une hausse de prix supérieure à 10 %, pratiquer une provision correspondant à la fraction de cette hausse excédant 10 %.

Sont susceptibles de donner lieu, le cas échéant, à la constitution d'une PHP, les matières, produits et approvisionnements de toute nature existant en stock à la clôture de l'exercice, à l'exception toutefois, de ceux pouvant donner lieu à la constitution de PFC.

L'exonération d'impôt dont bénéficient les PHP n'est pas définitive. En effet, la provision pratiquée à la clôture d'un exercice est rapportée de plein droit aux bénéfices imposables de l'exercice en cours à l'expiration de la sixième année suivant la date de cette clôture. Toutefois, dans le cas des entreprises dont la durée normale de rotation des stocks est supérieure à trois ans, la réintégration est seulement effectuée dans un délai correspondant au double de cette durée.

Enfin, à la différence de la PFC, la PHP peut être constituée même si les résultats de l'exercice sont déficitaires.

Or, la PHP laisse à la charge des entreprises les conséquences des hausses de prix inférieures à 10 % très fréquentes dans certains secteurs industriels (transformation des métaux notamment). Ainsi, dans le secteur de la transformation du cuivre, les années 1991, 1992, 1993 et 1997 ont connu des fluctuations inférieures à 10 %, d'une année sur l'autre.

Or, si à cinq hausses annuelles successives de 10 % succède une chute des prix de 50 %, les entreprises se retrouvent dans la situation initiale, mais la PHP ne les aura pas exonérées du paiement d'un impôt sur 50 % du stock outil.

Par ailleurs, la PHP fait obligation aux entreprises de réintégrer la provision au cours du sixième exercice, ce qui peut constituer une charge très lourde pour les entreprises si la hausse de départ a été élevée.

Il convient donc, à tout le moins, d'exonérer les entreprises de première transformation de ce seuil de 10 % et de modifier la date de réintégration de la provision.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé, dans l'attente que le gouvernement mette en place dans les plus brefs délais un dispositif similaire à la PFC permettant d'atténuer l'impact de la variation des cours des matières premières sur les résultats des entreprises transformatrices de ces matières.

ARTICLE 6 BIS

Suppression de la déductibilité de la provision
pour indemnités de licenciement

Commentaire : introduit par l'Assemblée nationale, à l'initiative du président de sa commission des finances, cet article tend à supprimer la déductibilité de la provision pour indemnités de licenciement.

En principe, les indemnités de licenciement constituent une charge de l'exercice au cours duquel elles sont payées et ne peuvent être déduites que des bénéfices de cet exercice.

Toutefois, une provision peut valablement être constituée afin de tenir compte des indemnités qui seront versées ultérieurement à raison de licenciements non encore prononcés mais que des événements en cours à la clôture de l'exercice rendent probables (perte de parts de marché, baisse continue du chiffre d'affaires, résultats déficitaires...).

A défaut d'éléments propres à l'entreprise, le risque de licenciement est simplement éventuel et ne saurait être provisionné.

C'est la déductibilité de cette provision que le présent article propose de supprimer. L'Assemblée nationale a évalué la dépense fiscale correspondante à 1,9 milliard de francs, en se fondant sur un taux de provisionnement des indemnités de 20 %.

Selon le rapport de la commission des finances de l'Assemblée nationale9(*), le montant total d'indemnités de licenciement versé en 1996 s'est élevé à 56,5 milliards de francs. En estimant le taux moyen d'imposition des entreprises à 16,89 %10(*), le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale évalue le gain fiscal à :

- 950 millions de francs en cas de provisionnement de 10 % des indemnités ;

- 1.425 millions de francs en cas de provisionnement de 15 % des indemnités ;

- 1.900 millions de francs en cas de provisionnement de 20 % des indemnités.

C'est cette dernière estimation que les députés ont retenue pour fixer le solde de la loi de finances pour 1998.

Si l'on retient un taux de provisionnement de 20 %, ce serait en effet une somme de 11,3 milliards de francs que les entreprises devraient rapporter à leurs résultats imposables du premier exercice clos à compter du 15 octobre 1997.

En effet, contrairement à l'article précédent, l'article 6 bis ne prévoit pas de mécanisme de lissage pour étaler dans le temps le coût fiscal de la réintégration aux résultats imposables des entreprises de la provision antérieurement constituée.

Votre commission vous propose de ne pas adopter cet article pour quatre raisons :

Les entreprises ont déjà été pénalisées, dans la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier du 10 novembre 1997, par l'augmentation du taux de l'impôt sur les sociétés et par le doublement du taux de l'imposition des plus-values à long terme. En outre le présent projet de loi prévoit un certain nombre de mesures défavorables à leur égard (modification de la provision pour fluctuation des cours, augmentation de l'imposition forfaitaire annuelle, des droits d'enregistrement, de la taxe sur les véhicules de société...).

Il convient de ne pas aggraver encore le poids de leurs impôts.

Au demeurant, les entreprises qui constituent une provision pour indemnités de licenciement sont par définition les plus fragiles puisqu'elles anticipent une contraction de leur activité. Il n'est donc pas opportun de diminuer leur trésorerie en accroissant le montant de leur impôt. Il faudrait alors craindre qu'un certain nombre d'entre elles déposent leur bilan ou désinvestissent pour acquitter leur dette fiscale.

Les provisions ne constituent pas une dépense fiscale pour l'Etat puisque toute provision dotée doit être rapportée au résultat comptable lorsque l'événement prévu ou anticipé se réalise. Elles ne procurent aux entreprises qu'un avantage de trésorerie en leur permettant d'anticiper des charges ou des pertes prévisibles. En conséquence, les 1,9 milliard de francs de recettes escomptées pour 1998 seront autant en moins pour l'année suivante.

La suppression de la provision pour licenciements dégraderait de nouveau l'image de la France auprès des investisseurs internationaux.

Par ailleurs, votre commission estime qu'il faut assortir de réserves l'évaluation du gain budgétaire attendu de la présente mesure. En effet, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général, la masse des indemnités de licenciement versée en 1996 a été beaucoup moins élevée que les chiffres précités ne le laisseraient supposer.

Décision de votre commission : votre commission vous propose de supprimer le présent article.

ARTICLE 7

Normalisation du régime fiscal des produits de placement
des compagnies d'assurances

Commentaire : le présent article a pour objectif de soumettre les entreprises d'assurances au régime de droit commun pour l'imposition de leurs produits de placement, à l'exclusion de ceux correspondant à des opérations d'assurance sur la vie ou de capitalisation.

I. LA SITUATION ACTUELLE


Placés dans le champs de l'impôt sur les sociétés au taux de droit commun par l'article 11 de la loi de finances pour 1992, les gains ou pertes en capital réalisés sur les OPCVM étaient à l'époque pris en compte dans le résultat imposable au moment de leur réalisation, et donc lors de la cession des parts.

Toutefois, et conformément aux règles comptables, si à la clôture d'un exercice, la valeur liquidative de certaines parts s'avérait inférieure à leur valeur de bilan, l'entreprise constatait une provision pour dépréciation, fiscalement déductible.

L'article 14 de la loi de finances pour 1993 a modifié ce dispositif pour les parts détenues par des entreprises autres que celles régies par le code des assurances. Ce nouveau régime d'imposition figure sous l'article 209-0 A du CGI. Il s'agit d'une règle distincte de la règle comptable et dont la portée est uniquement fiscale.

A. LE RÉGIME DE DROIT COMMUN

L'objectif de cette modification était d'appréhender les produits non distribués, et notamment ceux des OPCVM de capitalisation. Toutefois, le texte a un champ plus large puisqu'il concerne tous les OPCVM -français ou étrangers-, qu'ils soient de capitalisation ou de distribution, détenus par l'entreprise, à l'exception :

- des OPCVM français ou européens dont l'actif est composé, pour 90 % au moins, d'actions, ou de certificats d'investissement de sociétés ayant leur siège en France ou en Europe, et passibles de l'impôt sur les sociétés ou d'un impôt comparable.

- des parts de fond commun de placement à risques (FCPR) investis pour plus de 50 % en titres à risques, et pour lesquels l'entreprise prend un engagement de conservation de 5 ans (sous les mêmes conditions, ces parts de FCPR continuent d'ailleurs à bénéficier du régime des plus ou moins values à long terme).

Sous réserves de ces cas particuliers, l'imposition des parts d'OPCVM détenues par les entreprises soumises à l'IS s'effectue désormais "au fil de l'eau". Concrètement, l'entreprise doit intégrer dans son résultat imposable de chaque exercice, l'écart de valeur liquidative -positif ou négatif- constaté sur ces titres au cours de cet exercice (ou depuis l'acquisition des parts, si celle-ci a eu lieu après l'ouverture de l'exercice).

Corrélativement :

- lors de la cession des parts, l'écart de valorisation à prendre en compte devient résiduel ; (plus ou moins value de cession corrigée des écarts déjà pris en compte, ce qui en "régime de croisière" doit être égal à la différence entre le prix de cession et la valeur liquidative à l'ouverture de l'exercice considéré) ;

- les provisions pour dépréciation comptabilisées à raison de ces titres ne sont plus déductibles ( la dépréciation est fiscalement prise en compte par le biais de l'écart de valorisation).

Un dispositif de "rappel" permet d'éviter que ce régime d'imposition soit contourné en logeant les parts d'OPCVM dans une structure étrangère dont l'entreprise française est actionnaire (troisième alinéa du 1° de l'article 209 OA).

B. L'EXCEPTION : LES ENTREPRISES D'ASSURANCE

A l'époque, les entreprises d'assurance avaient été maintenues hors du champ d'application de ce dispositif et les gains ou pertes sur leurs parts d'OPCVM sont restés, jusqu'à présent, pris en compte lors de la cession des titres.

Pour les entreprises d'assurance-vie ou de capitalisation, cette exemption était, et reste, justifiée par les règles de participation aux bénéfices. En effet, l'essentiel de leurs produits financiers - revenus ou plus-values - revient aux assurés.

Pour les entreprises d'assurance-dommages, l'exception prévue en 1992 était liée à la situation économique du secteur. Il n'en reste pas moins vrai que leurs actifs financiers n'ont pas le même rôle que dans les entreprises industrielles classiques, notamment dans les branches assurant des risques "longs", telle l'assurance construction. Pour ces entreprises, les OPCVM ne sont pas le simple vecteur de placement d'un excédent de trésorerie mais représentent la contrepartie des engagements pris. Les plus-values qu'ils recèlent ont essentiellement pour objet de faire face aux aléas de la sinistralité.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT ET LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article prévoit de mettre fin à l'exception de l'article 209-0 A et donc de prendre fiscalement en compte, année après année, les variations de valeur des parts d'OPCVM détenus par certaines entreprises d'assurances.


Dans son principe, cette disposition tend essentiellement à soumettre les entreprises d'assurance dommages au régime "de droit commun".

Techniquement, deux dispositions conduisent à restreindre le champ de l'actuelle exception :

- le paragraphe 1. du présent article supprime la dérogation générale prévue pour les entreprises régies par le code des assurances ;

- le paragraphe 2. réintroduit une exception pour les parts d'OPCVM mises en représentation d'engagements réglementés relatifs à des opérations d'assurance-vie ou de capitalisation réalisées par des entreprises exerçant majoritairement leur activité dans ce secteur.

La rédaction complexe du 2. vise donc le cas des titres détenus par les entreprises-vie ou de capitalisation et les entreprises mixtes, celles-ci effectuant en réalité l'essentiel de leur activité dans le domaine de l'assurance-vie.

Le paragraphe 3. prévoit le dispositif transitoire pour l'entrée en vigueur de cette mesure. Le principe est que le nouveau régime s'applique dès la détermination du résultat de l'exercice 1997.

Toutefois, pour ce premier exercice d'application, et par analogie avec la solution retenue en 1992, les entreprises concernées devront intégrer dans leur résultat l'écart de valorisation constaté au cours du second semestre, c'est-à-dire depuis le 1er juillet 1997.

Toujours par analogie au précédent de 1992, cette règle souffre une exception si l'écart de valorisation constaté au cours du second semestre est de sens inverse de celui enregistré pour le premier semestre. Dans cette hypothèse, il faut alors prendre en compte l'écart constaté sur l'ensemble de l'exercice.

Dans l'ensemble, les titres d'OPCVM détenus par les entreprises d'assurance dommage représentaient, fin 1996, environ 66 milliards de francs.

Même s'il faut tenir compte de la situation fiscale effective des entreprises concernées, et des fluctuations de taux d'intérêts, le rendement estimé de la mesure, soit 100 millions de francs en 1997 et 200 millions en rythme de croisière, ne paraît pas correspondre totalement à l'importance de ce stock.

L'Assemblée nationale n'a apporté qu'une légère modification rédactionnelle à cet article.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission n'a pas d'objection de principe à ce que les entreprises d'assurance-dommages réintègrent le droit fiscal commun des parts d'OPCVM.

Toutefois, elle vous soumet un amendement de simplification visant à maintenir hors du champ d'application de l'article 209-0 A du code général des impôts la totalité des parts ou actions d'OPCVM détenues par les entreprises exerçant majoritairement leur activité dans le secteur de l'assurance-vie ou de la capitalisation.

En effet, la rédaction actuelle du paragraphe 2. du présent article conduirait à distinguer les parts représentatives d'engagements et celles adossées aux fonds propres, appelant ainsi une ségrégation qui n'existe pas au plan comptable.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article, sous réserve de l'amendement qu'elle vous soumet.

ARTICLE 8

Suppression du régime fiscal des quirats de navire

Commentaire : le présent article propose de ne plus accorder d'encouragement fiscal en faveur de la souscription de parts de copropriété de navires de commerce aux navires qui n'auront pas fait l'objet d'une demande d'agrément avant le 15 septembre 1997.

I. LA SUPPRESSION DU RÉGIME FISCAL DES QUIRATS AURAIT DES CONSÉQUENCES TRÈS LOURDES POUR L'EMPLOI ET L'AVENIR DE LA FLOTTE DE COMMERCE FRANCAISE

A. LA SUPPRESSION DU DISPOSITIF QUIRATAIRE EST UNE DECISION RADICALE ET INJUSTIFIÉE

1. Présentation du dispositif des quirats de navires


La loi n° 96-607 du 5 juillet 1996 relative à l'encouragement fiscal en faveur de la souscription de parts de copropriété de navires de commerce, mise en application par le décret n° 96-843 du 23 septembre 1996, autorise les personnes physiques à déduire de leur revenu imposable les sommes investies dans les navires de commerce français, dans la limite annuelle d'un plafond de 500.000 francs pour une personne seule et 1 million de francs pour un couple marié.

L'article 163 unvicies du code général des impôts dispose que les personnes physiques peuvent procéder à de telles opérations directement ou par l'intermédiaire d'une entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée (EURL), d'une société à responsabilité limitée (SARL) ou d'un fonds de placement quirataire.

Les sociétés sont quant à elles autorisées à déduire de leur bénéfice imposable l'intégralité des sommes investies (article 217 nonies du C.G.I).

Cette mesure d'encouragement fiscal à la flotte de commerce française est encadrée par une procédure d'agrément. Le deuxième alinéa de l'article 238 bis HN du CGI dispose en effet que " le projet de copropriété quirataire doit avoir fait, préalablement à sa réalisation, l'objet d'un agrément délivré par le ministre du budget après avis du ministre chargé de la marine marchande et du ministre chargé de l'équipement naval. L'agrément est accordé lorsque l'investissement, effectué à un coût financier normal, permet de renforcer la flotte de l'armateur et présente, au regard notamment des besoins du secteur concerné de la flotte de commerce, un intérêt économique justifiant l'avantage fiscal demandé. "

Certaines contraintes sont par ailleurs imposées telle que le maintien sous pavillon français du navire pendant 5 ans.

Enfin, l'incitation fiscale est limitée dans le temps puisque la souscription doit avoir été effectuée avant le 31 décembre 2000.

2. L'argumentation du Gouvernement

Le présent article prévoit de supprimer l'encouragement fiscal à l'acquisition de parts de copropriété de navires de commerce pour les dossiers n'ayant pas fait l'objet de demande d'agrément avant le 15 septembre 1997.

Cette mesure de suppression repose sur l'argumentation suivante :

- le dispositif serait trop coûteux (2 milliards de francs) et peu créateur d'emplois (400 emplois soit 5 millions de francs par emploi) ;

- il bénéficierait aux chantiers navals étrangers (6 navires seulement ont été construits en France, sur 25 navires agréés) ;

- enfin, le Gouvernement estime qu'il s'agit d'une "niche fiscale", réduisant indûment les revenus imposables des plus gros contribuables.

3. Une argumentation critiquable

Tous les motifs invoqués à l'appui de la décision de supprimer brutalement le système d'encouragement fiscal à l'acquisition de parts de copropriété de navires peuvent être nuancés, voire écartés.

 Le coût du dispositif doit être apprécié au regard de son impact économique global.

Le gain budgétaire de la suppression du système quirataire est évalué par le Gouvernement à 1,5 milliards de francs en 1998, soit une somme bien supérieure à celle envisagée lors de la mise en place du dispositif, puisque la dépense fiscale était évaluée à 400 millions de francs par an.

S'il est vrai que la dépense fiscale s'est élevée à 2 milliards de francs depuis la mise en place du dispositif, c'est d'abord en raison de l'effet d'attente provoqué par l'annonce de la loi portant incitation fiscale à l'acquisition de parts de copropriété de navires.

En effet, sur les trois derniers mois de 1996, l'investissement s'est élevé à 2,7 milliards de francs contre 2,9 milliards de francs sur les huit premiers mois de 1997, ce qui traduit déjà un ralentissement certain.

La première année d'utilisation d'un dispositif d'incitation fiscale révèle inévitablement une montée en charge, qui devrait s'estomper au fur et à mesure que l'objet de l'incitation est atteint.

Mais si cette dépense fiscale a été près de 5 fois plus élevée que prévu11(*), c'est surtout parce que l'investissement réalisé dans la flotte de commerce française a été multiplié par 5,6 témoignant de l'efficacité du dispositif.

Le système quirataire a en effet connu un succès important depuis sa mise en place, qui ne date que du dernier trimestre 1996.

Au total, 25 navires ont fait l'objet d'un agrément pour un investissement de 5,6 milliards de francs, dont 16 navires neufs sur lesquels 6 ont été construits en France. Ce nombre de 25 navires doit être rapproché du nombre d'unités de la flotte de commerce française, qui s'élève à 210 : l'équivalent de 12 % de la flotte a ainsi été concerné.

Le volume d'investissement dans la flotte de commerce française a été plus de deux fois supérieur au volume annuel moyen constaté de 1992 à 1995.

Il paraît logique qu'un dispositif d'incitation fiscale fortement efficient ait un coût relativement important.

Si tel n'avait pas été le cas, l'investissement n'aurait pas correspondu à l'ambition du projet, à savoir renforcer significativement la flotte de commerce française, au moyen d'un avantage fiscal temporaire (le régime doit prendre fin au 31 décembre 2000) et ciblé en faveur du pavillon français.

L'investissement réalisé dans la flotte de commerce française a donc permis un véritable renouvellement du pavillon français, conformément à l'objectif poursuivi.

C'est d'ailleurs le constat du Conseil économique et social qui observe, dans un avis du 24 septembre 199712(*), que " les résultats actuels (qui dépassent les prévisions et les espérances des promoteurs avec plus d'une quarantaine de navires à l'achat) montrent qu'une telle disposition permet de dynamiser le processus de renouvellement avec l'apport de capitaux neufs extérieurs, quand les fonds propres des entreprises sont insuffisants ou taris. "

Il propose de s'en inspirer pour créer une incitation fiscale en faveur des navires de pêche. La récente loi d'orientation pour la pêche a ainsi créé des "sofica-pêche" : ce dispositif d'aide à la construction de bateaux bénéficie aux jeunes patrons pêcheurs pour un coût unitaire de l'ordre de 15 millions de francs.

 Le dispositif des quirats bénéficie pour une part non négligeable à la construction navale française.

Les navires, dont le dossier a été agréé, et qui ont été construits dans un chantier naval français, représentent un montant total investi de 2,4 milliards de francs soit 42 % de l'investissement total et 50 % de l'investissement en navires neufs.

Ce sont des unités spécialisées dans la construction desquelles les chantiers français peuvent faire valoir un savoir-faire et des prix compétitifs : il s'agit d'un paquebot, d'un catamaran de croisière, d'un navire sismique, d'un sablier, d'une vedette à passagers et d'un ravitailleur de plate-forme pétrolière.

Il apparaît donc qu'au-delà d'un effet volume sur la flotte de commerce française, le dispositif des quirats a un rôle dans la modernisation de la flotte de commerce française et le développement des nouvelles technologies.

Les autres unités construites à l'étranger représentent des navires qui n'auraient pu de toute manière être construits en France à un coût compétitif et pour lesquels l'avantage fiscal a joué en faveur du renforcement de la flotte sous pavillon français.

L'analyse des agréments montre que pour les navires neufs, 6 sont construits en France, 4 en Europe (2 en Espagne et 2 aux Pays-Bas) et 6 en Asie (4 en Corée et 2 au Japon). Aucun investissement pour un navire d'occasion ne concerne la France, mais 5 navires d'occasion sur 9 concernent l'Union Européenne (Allemagne notamment).

Enfin, il convient de souligner que dans le dispositif fiscal allemand dont s'est inspiré le système quirataire français et qui a permis de renforcer la flotte de commerce sous pavillon allemand, seuls 43 % des navires neufs ont été construits en Allemagne13(*).

 L'impact sur l'emploi est manifestement plus important que l'évaluation donnée par le ministère de l'Economie et des Finances, même s'il est difficile à préciser.

Le Gouvernement ne tient compte que des seuls emplois de navigants à l'exclusion des emplois induits à terre, notamment dans les chantiers navals. Or, l'impact sur la construction navale représenterait plusieurs milliers d'emplois en France, notamment à Nantes-Saint-Nazaire, mais également dans de petits chantiers de construction navale.

Lors de la mise en place du dispositif, l'étude d'impact réalisée avait permis de montrer que chaque investissement réalisé entraînait en moyenne la création de 30 emplois de navigants et au moins autant d'emplois à terre.

Plusieurs milliers d'emplois seraient par conséquent fragilisés par la suppression du dispositif des quirats, dans la flotte de commerce française, dans les chantiers navals et au sein de certaines professions (banquiers, assureurs, agents maritimes, courtiers ...).

Dans un récent rapport concernant les aides à la construction navale 14(*), le député Patrick Rimbert observe qu'au delà des effectifs des chantiers navals français " on peut (...) considérer que le total des emplois indirects chez les fournisseurs et sous-traitants reste de l'ordre du triple des seuls effectifs des chantiers ".

Le député ajoute : " pour la construction d'un grand paquebot de croisière, le chantier de Saint-Nazaire fait appel à des entreprises situées dans près de soixante-dix départements... ".

Peut-on croire que les nouveaux navires construits grâce à l'encouragement fiscal des quirats, pour un investissement de plus de 2 milliards de francs, dans des unités de haute technologie, échapperaient à cette règle et n'engendreraient que 400 emplois de navigants ?

 Enfin, l'argument relatif à l'existence d'une " niche fiscale " doit être relativisé.

Il est abusif de qualifier le dispositif quirataire de " niche fiscale " alors qu'il n'a jusqu'à présent bénéficié, pour la quasi-totalité des navires financés, qu'aux seules personnes morales.

Les personnes physiques n'ont pas eu le temps de faire aboutir leurs projets, dont l'investissement est plus modeste (7 à 20 millions de francs, pour des sabliers ou des remorqueurs par exemple) mais pour lesquels l'incitation fiscale joue le rôle d'un véritable "effet de levier".

B. UNE DÉCISION NÉFASTE POUR L'AVENIR DE LA FLOTTE DE COMMERCE FRANCAISE ET POUR L'EMPLOI DANS LA MARINE MARCHANDE

1. La priorité reste d'enrayer le déclin de la marine marchande en France


Il faut rappeler la finalité de la mesure dont le Gouvernement envisage la suppression, à savoir redynamiser la flotte de commerce française qui est passée du 7ème au 28ème rang mondial depuis 1970, et dont les effectifs ont été divisés par sept.

La population active maritime a fortement décru depuis 1970 : ainsi, le taux de chômage dans ce secteur d'activité atteint 14,4 % en 1997 soit un taux supérieur de 2 points au taux de chômage moyen français.



Depuis 1992, le taux d'inemploi dans la marine marchande a considérablement progressé alors que le nombre de navires sous pavillon français diminuait.

Le renforcement de la flotte sous pavillon français créerait donc les conditions d'un débouché professionnel dans le secteur de la marine marchande.



Il faut rappeler également que ce dispositif s'inspire de plusieurs exemples étrangers, notamment ceux de Allemagne, du Danemark et de la Norvège, pays qui ont connu un renouveau impressionnant de leur flotte de commerce.

La France, dont la flotte de commerce est dans une situation très défavorable au niveau mondial comme au niveau européen, pourrait voir sa position se renforcer grâce à la commande de navires neufs.



2. Les effets pervers de l'instabilité fiscale

La loi du 5 juillet 1996, mise en application à partir de l'automne 1996, est très récente et sa remise en cause apparaît comme une condamnation symbolique avant même que l'ensemble de l'intérêt du dispositif ait pu être mesuré.

En tout état de cause, il convient, avant toute décision définitive, d'évaluer soigneusement le rapport coût/avantages du dispositif. C'est la mission de l'audit demandé au Commissariat au Plan par l'Office Parlementaire d'évaluation des politiques publiques. Cet audit devrait certainement apporter des éléments de réflexion sur le régime des quirats.

Il apparaît donc pour le moins inopportun de supprimer un dispositif existant, dont le seul critère d'appréciation indiscutable est son efficacité manifeste à renforcer la flotte de commerce française, au motif que son coût serait supérieur aux prévisions, en raison même du nombre de nouveaux navires commandés.

Cette suppression est d'autant plus discutable qu'un nouveau plan d'aide à la marine marchande est annoncé pour la fin 1997 : il aurait mieux convenu de procéder à une transition acceptable qui ne rompe pas la continuité du dispositif.

L'intérêt d'une telle procédure est évidemment d'aboutir à un "bouclage" du budget de l'Etat grâce au gain de 1,5 milliards de francs.

Si le dispositif comporte certaines imperfections, il aurait été tout à fait envisageable de s'appuyer sur une évaluation complète et indiscutable et de modifier la loi fiscale dans le courant de 1998.

Les déclarations du secrétaire d'Etat au budget devant l'Assemblée Nationale plaident d'ailleurs en ce sens. Il a indiqué que le ministre de l'Equipement, des transports et du logement et le ministre de l'Economie et des Finances "travaillaient ensemble à une évaluation complète du système des quirats" et que le résultat de cette réflexion commune serait connu d'ici la fin de l'année. Comment est-il possible de condamner un dispositif quelques mois avant d'en faire une "évaluation complète" ?

Au total, la suppression du dispositif quirataire apparaît d'autant plus inopportune que les aides budgétaires, déjà très réduites, sont appelées à disparaître en vertu des dispositions européennes.

II. UNE DÉCISION INUTILE ET A CONTRE-TEMPS DES ORIENTATIONS EUROPEENNES

A. UNE DÉCISION INUTILE

L'Etat a la maîtrise de l'agrément
: il lui appartient donc de sélectionner les projets favorables à l'armement français.

En effet, aux termes de la loi, l'agrément est accordé lorsque l'investissement, effectué à un coût financier normal, permet de renforcer la flotte de l'armateur et présente, au regard notamment des besoins du secteur concerné de la flotte de commerce, un intérêt économique justifiant l'avantage fiscal demandé.

Une plus grande sélectivité de l'agrément fiscal aurait également pu contribuer à modérer la dépense fiscale.

Or, l'analyse du fonctionnement de la procédure d'agrément montre que la sélection des projets n'a pas permis de jouer un rôle modérateur de la dépense fiscale puisqu'elle a davantage pénalisé les investissements de faible importance.

Dossiers traités au 1er septembre 1997

(en millions de francs)

Le pourcentage de rejet est particulièrement faible si l'on considère le critère du montant total de l'investissement (7 % de rejet) alors que le pourcentage de dossiers rejetés est plus important (19 % de rejet). Cela signifie que les dossiers rejetés étaient des dossiers d'un coût moindre que le coût moyen des dossiers acceptés.



(en millions de francs)

Une conception plus stricte de la procédure d'agrément aurait pu suffir à modérer le coût fiscal du dispositif des quirats.

B. UNE DÉCISION À CONTRE-TEMPS DE L'ÉVOLUTION DE L'UNION EUROPÉENNE

1. Les orientations de l'Union européenne et de l'OCDE en matière de politique maritime commandent la disparition des aides directes au profit des incitations fiscales


Il est d'autant plus inopportun de supprimer le dispositif quirataire qu'il n'existe pas de véritable alternative à l'incitation fiscale et que tout système de remplacement serait fortement contraint par la position de l'Union Européenne.

En effet, dans le domaine des aides à l'investissement, la Commission Européenne a récemment modifié ses "orientations communautaires en matière d'aides d'Etat au transport maritime" (JOCE, 5 juillet 1997) : elle propose l'abandon de la notion de subvention d'investissement assise sur la valeur du navire au profit d'une égalisation des charges pesant sur les armements (impôts et charges sociales).

Cette prise de position s'oppose au développement d'aides directes à l'investissement dans la marine marchande, alors même que le plan "Marine marchande" arrive à son terme et doit être renégocié.

Le plan "Marine marchande" 1990-1994 a été reconduit de 1995 à 1997 inclus. Il comprenait trois volets essentiels :

l'aide à l'investissement : en 1996, 79,9 millions de francs ont été consacrés à 12 navires, dont 3 unités neuves et 9 d'occasion. En 1997, 120 millions de francs devaient être consacrés à 5 navires.

- l'aide à la consolidation et à la modernisation (ACOMO) : 90 millions de francs devaient y être consacrés en 1997 après 107 millions de francs en 1996.

- le remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle.

Le plan pluriannuel de soutien à la marine marchande s'achevant le 31 décembre 1997, les modalités de renouvellement de ce dispositif réglementaire devront bientôt être fixées mais le ministère de l'Equipement, des transports et du logement reconnaît que les orientations de l'Union européenne devront être prises en compte dans la définition d'un nouveau dispositif.

Rappelons que le dispositif actuel des quirats présente a contrario l'avantage d'avoir été agréé par Bruxelles.

La prise de position de l'Union européenne s'inscrit dans le champ plus vaste de la suppression des aides directes au secteur industriel. En effet, l'accord OCDE15(*) du 21 décembre 1994 sur " les conditions normales de concurrence dans l'industrie de la construction et de la réparation navales marchandes " a pour objet de supprimer les aides directes à l'investissement.

Avant son entrée en vigueur définitive, les participants sont notamment convenus de ne pas :

- accroître le niveau des subventions dans les mesures d'aides actuelles,

- instituer de nouvelles mesures d'aides qui accroîtraient le niveau des subventions.

Si tous ces éléments sont pris en considération, il faut constater que la disparition des aides directes à la marine marchande comme à la construction navale, permet d'envisager de lier ces deux secteurs stratégiques dans une même politique d'incitation fiscale menée dans le domaine maritime. Une récente communication de la Commission européenne va d'ailleurs dans ce sens.

2. Les récentes prises de position de la commission européenne encouragent à assortir les systèmes d'incitation fiscale d'une "exigence européenne"

Une communication de la commission européenne en date du 1er octobre 1997 précise que :

" Les Etats-membres devraient envisager de lier une taxation préférentielle ou des garanties d'Etat pour l'acquisition de nouveaux navires à une exigence "européenne" (...) qui serait compatible avec l'accord de l'OCDE en matière de construction navale ".

La Commission ajoute : " cette mesure pourrait entrer dans le cadre de la politique communautaire sur la sécurité maritime, si l'aide n'est octroyée qu'aux navires construits dans l'Union européenne, selon des normes de sécurité très strictes ".

Cette proposition constitue un élément nouveau par rapport au contexte dans lequel a été adoptée la loi du 5 juillet 1996. Elle permet en effet d'instituer une discrimination en faveur des chantiers navals européens et donc in fine, des chantiers navals français.

Dans sa communication, la commission européenne note que le secteur de la construction navale japonaise bénéficie d'un système national de crédit qui offre des prêts à taux d'intérêt réduit et privilégie exclusivement la construction navale nationale. Elle remarque que la Corée a réussi à orienter vers les chantiers coréens la demande publique de navires neufs et a exclu les chantiers européens concurrents.

Il est donc parfaitement envisageable d'apporter des modifications au régime actuel d'incitation fiscale à l'acquisition de parts de copropriétés de navires, de manière à encourager la construction de navires dans les chantiers navals européens.

M. Patrick Rimbert, au cours de l'examen de la proposition de règlement du Conseil concernant les aides à la construction navale (n°E 936) confirme cette analyse en déclarant :

" On constate que la Commission européenne, elle-même, apparemment consciente de l'impossibilité de laisser les chantiers européens sans un soutien significatif à court et moyen termes, prône l'instauration d'aides fiscales sectorielles qui d'ailleurs ne sont nullement prohibées par l'accord OCDE ".

III. LES AMÉLIORATIONS POSSIBLES DE LA LOI AU PROFIT DE L'EMPLOI ET DE L'AMBITION MARITIME DE LA FRANCE

A. UN ENCADREMENT DU DISPOSITIF QUIRATAIRE EST INDISPENSABLE


Un certain nombre d'arguments plaident pour une réforme limitée du système quirataire.

S'il appartient à l'Etat de sélectionner les projets favorables à l'armement et à la construction navale français, il apparaît clairement que le système de l'agrément n'a pas joué le rôle discriminant qu'il aurait dû avoir. Il semble donc essentiel de traduire dans la loi les contraintes qui auraient dû s'imposer d'elles-mêmes.

Les propositions suivantes sont destinées à encadrer l'avantage fiscal procuré par les quirats, dans le souci de donner le maximum d'efficience à la dépense fiscale, sans pour autant freiner le développement de la flotte de commerce française.

B. LES MODALITÉS D'AMÉLIORATION DU DISPOSITIF DES QUIRATS

1. La primauté à l'emploi dans les chantiers navals français


La priorité donnée à la construction navale française pourrait se traduire par un taux de déductibilité des sommes investies différencié selon que le navire est construit dans un chantier européen ou dans un chantier hors Europe.

Le taux pourrait être de :

- 100 % pour les navires construits dans l'Union européenne ;

- 50 ou 80 % pour les navires construits hors de cette zone.

L'octroi d'un avantage aux chantiers navals européens, sous la forme d'un taux de déductibilité variable des sommes investies, ou éventuellement d'une sélection grâce à des critères législatifs du même ordre encadrant la procédure d'agrément (aujourd'hui peu discriminante), pourrait se justifier par des contraintes spécifiques imposées à la construction des navires, notamment en termes de respect des normes de sécurité européenne.

Cette proposition s'inspire directement des nouvelles orientations de la Commission européenne en matière de construction navale, prônant une "préférence européenne".

2. Une volonté de renforcer l'armement sous pavillon français

Par ailleurs, l'allongement de l'obligation de maintenir le navire sous pavillon français de 5 à 8 ans, permettrait de favoriser l'emploi français dans la flotte de commerce.

Il est vrai que la contrainte de maintien sous pavillon français s'est traduite par l'immatriculation de nombreux navires dans le registre des terres australes et antarctiques françaises (TAAF) qui impose un minimum de 35% d'effectifs français et des officiers français.

Mais cette tendance n'est pas propre au dispositif des quirats car désormais, le registre TAAF concerne 42 % de la flotte française en unités et 92 % de sa capacité de transport au 1er juillet 1997 (88 % au 1er janvier 1997). Ce registre présente en particulier l'avantage d'alléger les cotisations patronales de l'armateur.

3. Un encadrement de l'avantage fiscal

Pour réduire son coût, l'avantage fiscal pourrait être plafonné pour les personnes physiques comme pour les personnes morales.

Pour les personnes morales, la part déductible de l'impôt sur les sociétés pourrait ainsi être portée à 50 % du bénéfice imposable.

Pour les personnes physiques, le plafond de l'investissement déductible du revenu imposable pourrait être réduit de 500.000 francs pour une personne seule et 1 million de francs pour un couple, à 250.000 francs et 500.000 francs.

Dans les mois à venir, le dispositif pourrait favoriser les caboteurs et permettre ainsi le développement des petits ports maritimes, avec des trafics côtiers potentiels. Le maintien des quirats doit correspondre à la volonté d'afficher une véritable politique maritime, favorable autant aux petits projets qu'aux grands investissements.

Toutes ces propositions visent à ajuster le régime d'incitation fiscale en faveur de la flotte de commerce française afin de donner à la dépense fiscale son maximum d'efficacité.

Votre commission des finances se propose donc de réfléchir activement, dans les délais qui lui sont impartis, à une amélioration du dispositif des quirats. Dans cette attente, et pour montrer sans ambiguïté son attachement à un dispositif fiscal de modernisation de la flotte de commerce française, elle vous propose de supprimer cet article ayant pour objet d'abroger purement et simplement le système quirataire en vigueur.

Décision de votre commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

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