ARTICLE 9
Rétablissement de la réduction
d'impôt
au titre des frais de scolarité
Commentaire : profondément remanié à
l'Assemblée nationale, le présent article ne comporte plus que
l'un de ses deux volets initiaux, qui est le rétablissement de la
réduction d'impôt au titre des frais de scolarité. La
première partie de l'article, relative aux déductions
supplémentaires de frais professionnels pour certaines professions, a en
effet été supprimée par l'Assemblée nationale.
I. LE PROBLÈME DES DÉDUCTIONS SUPPLÉMENTAIRES DE FRAIS
PROFESSIONNELS
A. LE PROJET DE LOI INITIAL DU GOUVERNEMENT
L'article 9 comportait initialement la suppression des articles 87
et 88 de la loi de finances pour 1997, visant ainsi à rétablir
les déductions supplémentaires de frais professionnels
accordées à certaines professions (supprimées par
l'article 87), et à supprimer par voie de conséquence la
compensation instituée pour les journalistes par la suppression de ces
déductions de frais professionnels (instituée par
l'article 88).
1. La question des déductions supplémentaires de frais
professionnels
Dans le cadre de la réforme de l'impôt sur le revenu,
opérée par l'article 81 de la loi de finances pour 1997, le
législateur avait décidé de supprimer progressivement les
déductions de frais professionnels, au-delà des 10 % dont
bénéficient les salariés et les adhérents à
des centres de gestion.
a) La base juridique des déductions supplémentaires
Les déductions visées à l'article 83-3° du code
général des impôts s'adressent à "des
catégories de professions qui comportent des frais dont le montant est
notoirement supérieur" à 10 % ; leur taux est
fixé par arrêté ministériel, et leur plafond est
fixé à 50.000 francs.
Ces taux vont de 5 % à 40 %, et concernent
110 professions, dont la liste figure à l'article 5 de
l'annexe IV du code général des impôts et est
reproduite ci-dessous.
|
Artistes dramatiques, lyriques, cinématographiques ou chorégraphiques |
25 |
|
Artistes musiciens. Choristes. Chefs d'orchestre. Régisseurs de théâtre |
20 |
|
Aviation marchande. Personnel navigant comprenant : pilotes, radios, mécaniciens navigants des compagnies de transports aériens : pilotes et mécaniciens employés par les maisons de construction d'avions et de moteurs pour l'essai de prototypes : pilotes moniteurs d'aéro-clubs et des écoles d'aviation civile |
30 |
|
Casinos et cercles :
|
8
|
|
Chauffeurs et receveurs convoyeurs de cars à services réguliers ou occasionnels, conducteurs démonstrateurs et conducteurs convoyeurs des entreprises de construction d'automobiles. Chauffeurs et convoyeurs de transports rapides routiers ou d'entreprises de déménagements par automobiles |
20 |
|
Commis de société de
bourse et commis du
marché en banque (place de Paris). Sur les émoluments variables
de toute nature
|
20 |
|
Culture (personnel des grandes
maisons parisiennes de) :
|
20
|
|
Fonctionnaires ou agents des assemblées parlementaires |
20 |
|
Inspecteurs d'assurances des branches vie, capitalisation et épargne |
30 |
|
Internes des hôpitaux de Paris |
20 |
|
Journalistes, rédacteurs photographes, directeurs de journaux. Critiques dramatiques et musicaux |
30 |
|
Ouvriers à domicile relevant
des industries
ci-après :
|
20
|
|
Broderie :
|
20
|
|
Cartonnage de la région de Nantua |
5 |
|
Confection et couture en gros pour dames, fillettes et enfants |
5 |
|
Cotonnade de la région du
Sud-Est :
|
30 |
|
Départements du Var : Tricoteurs |
30 |
|
Coutellerie de la région de
Thiers
(Puy-de-Dôme) :
|
15 |
|
Diamant de la région de Saint-Claude (Jura) |
10 |
|
Éponges métalliques du département de l'Ain |
15 |
|
Galoches de la région de
Laventie (Pas-de-Calais) :
|
10
|
|
Lapidairerie du Jura et de
l'Ain :
|
25 |
|
Limes de la Loire |
20 |
|
Lunetterie de la région de
Morez (Jura)
|
15
|
|
Matériels
médico-chirurgical et dentaire et
coutellerie de la région de Nogent-en-Bassigny (Haute-Marne) :
|
15 |
|
Matières plastiques de la
région de
Saint-Lupicin (Jura) :
|
5
|
|
Métallurgie :
|
20
|
|
Ouvriers bottiers de la région parisienne |
5 |
|
Peignes et objets en matière
plastique d'Oyonnax (Ain):
|
25
|
|
Pipes de la région de
Saint-Claude (Jura) :
|
5
|
|
Rubanerie des départements de la Loire et de la Haute-Loire |
20 |
|
Textile :
|
25
|
|
Tissage de la région de
Fourmies, de Cambrai et du
Cambrésis :
|
25 |
|
Tissage de la soierie de la
région du Sud-Est
(départements de l'Ain, de l'Ardèche, de la Drôme, du Gard,
de la Haute-Loire, de la Haute-Savoie, de l'Isère, de la Loire, du
Puy-de-Dôme, du Rhône, de la Savoie, de la Saône-et-Loire et
du Vaucluse) :
|
20
|
|
Tissage mécanique des
départements de l'Aisne,
du Nord, de la Somme :
|
25
|
|
Ouvriers d'imprimerie de journaux travaillant la nuit |
5 |
|
Ouvriers du bâtiment visés aux paragraphes 1er et 2 de l'article 1er du décret du 17 novembre 1936, à l'exclusion de ceux qui travaillent en usine ou en atelier |
10 |
|
Ouvriers forestiers |
10 |
|
Ouvriers horlogers, lorsqu'ils sont personnellement propriétaires des outils et petites machines nécessaires à l'exercice de leur métier |
5 |
|
Ouvriers mineurs travaillant au fond des mines |
10 |
|
Ouvriers scaphandriers |
10 |
|
Représentants en publicité |
30 |
|
Speakers de la radiodiffusion télévision française |
20 |
|
Voyageurs, représentants et placiers de commerce ou d'industrie |
30 |
b) La suppression programmée par la loi de finances
pour 1997
Près de 700.000 contribuables, dont 524.000 imposables,
étaient concernés en 1996 par les déductions
supplémentaires, pour un coût budgétaire estimé
à 2.600 millions de francs.
Dans le cadre de l'allégement général de l'impôt
sur le revenu prévu sur cinq années, le législateur avait
décidé très logiquement, l'an dernier, de diminuer
progressivement l'avantage représenté par ces déductions
supplémentaires. Ainsi le plafond de cet avantage était
diminué :
- de 50.000 francs à 30.000 francs pour les revenus de
1997 ;
- de 30.000 francs à 20.000 francs pour les revenus de 1998 ;
- de 20.000 francs à 10.000 francs pour les revenus de 1999.
La déduction supplémentaire était supprimée pour
l'imposition des revenus de l'an 2000.
La situation des journalistes, auxquels s'applique une déduction de
30 %, ayant été considérée comme devant faire
l'objet d'un traitement particulier, l'article 88 de la loi de finances
avait institué "
un fonds spécifique pour les
journalistes
", doté de 50 millions de francs, destiné
à apporter une compensation aux journalistes pour lesquels
l'allégement du barème ne compenserait pas la diminution
progressive du plafond de la déduction.
2. La proposition initiale de l'article 9
Dans sa version initiale, le gouvernement proposait d'abroger purement et
simplement les articles 87 et 88 de la loi de finances pour 1997,
c'est-à-dire de rétablir les déductions
supplémentaires, et de supprimer le Fonds pour les journalistes.
La mesure était motivée comme suit dans le dossier de presse
accompagnant le projet de loi de finances pour 1998 :
"la
limitation de
cet avantage fiscal
(la déduction supplémentaire)
avait
été décidée sans concertation avec les professions
concernées. Il est donc proposé de suspendre la suppression
progressive de ces déductions, dans l'attente des conclusions de la
concertation qui va être engagée avec les représentants de
chacune des professions".
B. LE VOTE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Dans son rapport général, la commission des finances de
l'Assemblée nationale appuyait l'argument avancé par le
gouvernement en l'étayant par l'abandon de la réforme de
l'impôt sur le revenu, tout en évoquant toutefois les doutes
émis par le Conseil d'Etat sur la constitutionnalité du
rétablissement des déductions, au regard de l'article 34 de
la Constitution, celles-ci ayant pour base de simples arrêtés
ministériels.
Finalement, en séance publique, le rapporteur général du
budget a présenté un amendement de suppression de cette
disposition, cosigné par plusieurs membres de la commission, en faisant
part d'une décision prise par la commission à l'issue d'un examen
plus attentif du texte :
"La commission des finances n'a pas suivi
le
gouvernement dans sa proposition de rétablir les abattements
supplémentaires pour frais professionnels dont
bénéficiaient certaines professions, estimant que ce serait en
contradiction avec la volonté de justice fiscale affichée par le
gouvernement"
.
Le gouvernement s'en remettant à la sagesse de l'Assemblée
nationale sur ce point, celle-ci a finalement supprimé le
rétablissement des déductions forfaitaires supplémentaires.
C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission des finances se félicite de la suppression
opérée par l'Assemblée nationale. En effet, elle souhaite,
dans le cadre de l'allégement général de l'impôt sur
le revenu qu'elle préconise, que soient maintenues les suppressions
d'avantages fiscaux divers telles que votées dans la deuxième
partie de la loi de finances pour 1997.
Votre commission appelle toutefois l'attention du gouvernement sur
l'incohérence consistant à arrêter la réforme de
l'impôt sur le revenu, et à ne pas s'opposer à la
suppression des déductions supplémentaires :
l'équilibre existant dans la deuxième partie de la loi de
finances pour 1997 est ainsi rompu, et les professions concernées sont
en droit de manifester leur inquiétude sur le sort qui leur est
réservé.
Le gouvernement a doté, en cours de discussion budgétaire, le
fonds pour les journalistes de 100 millions de francs. Qu'en sera-t-il
pour les autres professions dont les déductions supplémentaires
vont être progressivement supprimées, au cas où le
législateur déciderait en dernier ressort de revenir à la
proposition du gouvernement de renoncer à la réforme de
l'impôt sur le revenu ?
II - LE RÉTABLISSEMENT DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT AU TITRE
DES FRAIS DE SCOLARITÉ
A. LA PROPOSITION DE L'ARTICLE 9
L'Assemblée nationale a voté conforme l'autre volet contenu dans
l'article 9, soit le rétablissement de la réduction
d'impôt au titre des frais de scolarité, en supprimant
l'article 91 de la loi de finances pour 1997 qui prévoyait
l'extinction sur deux ans de cette réduction.
1. Le principe de la réduction d'impôt accordée au titre
des dépenses de scolarité des enfants à charge
Cette réduction d'impôt a été créée
par la loi de finances pour 1993, pour les contribuables dont les enfants
à charge poursuivent des études secondaires ou
supérieures. Le montant de cette réduction est forfaitaire :
- 400 francs par enfant au collège ;
- 1.000 francs par enfant au lycée ;
- 1.200 francs par enfant dans l'enseignement supérieur.
Elle s'applique aux enfants à charge, même majeurs et
mariés, s'ils sont rattachés au foyer fiscal.
Son coût, en 1997, est estimé à 2,7 milliards de
francs pour un nombre de bénéficiaires de 2.500.000
2. La suppression opérée par l'article 91 de la loi de
finances pour 1997
L'article 91 de la loi de finances pour 1997 prévoyait la
suppression, en deux ans, et seulement à compter de 1998, de cette
réduction d'impôt.
Pour l'imposition des revenus de 1997, la réduction d'impôt
était diminuée de 50 %, soit :
- 200 francs par enfant au collège ;
- 500 francs par enfant au lycée ;
- 600 francs par enfant dans l'enseignement supérieur.
Pour l'imposition des revenus de 1998, la réduction d'impôt
était supprimée. En effet, le législateur avait
considéré, à juste titre, que la réforme de
l'impôt sur le revenu serait particulièrement favorable aux
familles ; il avait donc prévu cette suppression progressive un an
après le début de cette réforme, afin que les familles
aient pu percevoir les premiers effets de l'allégement de l'impôt.
Décision de la commission : votre commission considère que la
poursuite de l'allégement de l'impôt sur le revenu qu'elle
préconise compensera pour les familles la suppression de la
réduction d'impôt pour frais de scolarité. Elle vous
propose donc de supprimer cet article.
ARTICLE 10
Réduction de 50 % du plafond
de la réduction d'impôt au titre de l'emploi d'un salarié
à domicile
Commentaire : le présent article propose de
réduire de 90.000 francs à 45.000 francs le plafond des
dépenses retenues pour la réduction d'impôt accordée
au titre des sommes versées pour l'emploi d'un salarié à
domicile.
I. LE DISPOSITIF ACTUEL
A. L'ORIGINE DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT
La réduction d'impôt pour emploi d'un salarié à
domicile a été instituée par l'article 17 de la loi
de finances rectificative pour 1991, dans le cadre d'un plan pour l'emploi qui
se proposait notamment de développer les services aux personnes, afin de
créer de 100.000 à 150.000 emplois sur une période de
deux ans.
La réduction d'impôt a ainsi été instituée
à compter de l'imposition des revenus de 1992 : elle était
alors de 50 % des dépenses effectivement supportées, les
dépenses déductibles étant plafonnées à
25.000 francs par an. En face d'une dépense fiscale
évaluée à 3,3 millions de francs pour 1992, le
gouvernement faisait alors valoir la perspective de recettes nouvelles de
1,2 milliard de francs au profit des régimes de
sécurité sociale, par création d'emplois à temps
partiel, y compris par "blanchiment" du travail au noir.
Dès sa première année d'application, la mesure a en effet
touché près d'un million de contribuables et a permis de
créer 130.000 emplois représentant 30.000 emplois
à temps plein.
B. LE DISPOSITIF EN 1997
1. La nature des dépenses prises en compte
a) Les sommes ouvrant droit à la réduction d'impôt
Il s'agit des salaires et cotisations sociales versées pour l'emploi
d'un salarié travaillant à la résidence du contribuable
-principale ou secondaire-, mais située en France. Il s'agit
également des sommes versées à une association
agréée par l'Etat ou ayant pour objet ou pour activité
exclusive la fourniture de services rendus aux personnes à leur
domicile. Il peut s'agir enfin des sommes versées à un organisme
à but non lucratif ayant pour objet l'aide à domicile et
habilité au titre de l'aide sociale ou conventionné par un
organisme de sécurité sociale.
b) Les services entrant dans le champ de la réduction
d'impôt
Il s'agit des services à caractère familial ou ménager
rendus par un salarié employé au domicile du contribuable,
notamment les services rendus par les employés de maison. Sont donc
concernées les dépenses liées aux gardes d'enfants, aux
femmes de ménage, aux garde-malades (à l'exclusion des soins),
aux assistantes de vie qui permettent le maintien à domicile des
personnes âgées ou handicapées, ou encore aux personnes
assurant à domicile un soutien scolaire.
En revanche, ne sont pas concernés les services rendus par des gardiens
ou personnels, qui ne sont pas directement employés par les
contribuables, par les jeunes étrangers placés au pair et par les
salariés embauchés dans le cadre de l'activité
professionnelle de l'employeur.
c) L'assiette de la réduction d'impôt
Il s'agit des dépenses effectivement supportées par le
contribuable-employeur : salaires et cotisations sociales correspondantes,
ou bien des sommes acquittées par le contribuable au titre d'un service
et facturées par un organisme habilité ou une association
agréée.
Viennent toutefois en déduction de cette assiette les diverses
allocations et aides versées par des organismes publics pour aider
à l'emploi de travailleurs familiaux, et notamment l'allocation de garde
d'enfant à domicile (AGED) ou l'allocation représentative de
services ménagers.
2. Le relèvement du plafond des dépenses prises en compte
Le plafond des dépenses prises en compte, qui avait été
porté à 26.000 francs en 1994, a été
relevé à 90.000 francs par la loi de finances pour 1995.
Ce relèvement était justifié par le succès
rencontré par la mesure, démontrant son effet incitatif en termes
d'emplois. Le but recherché était triple :
- inciter un plus grand nombre de ménages à revenu moyen
à entrer dans le dispositif ;
- inciter les ménages qui bénéficiaient
déjà du dispositif à employer une aide familiale pendant
un plus grand nombre d'heures ;
- faire reculer le travail au noir, en assurant aux emplois familiaux une
nouvelle reconnaissance sociale.
3. Le bilan du relèvement du plafond des dépenses
a) Le bilan global
Selon les chiffres fournis par le ministère de l'économie et des
finances, on estime à 1.269.000 le nombre de foyers fiscaux
bénéficiaires de la mesure en 1996, pour une dépense
fiscale évaluée à 6,2 milliards de francs.
b) L'effet sur l'emploi
Comme le souligne une toute récente étude du ministère de
l'emploi et de la solidarité
16(
*
)
, l'évolution des employeurs
et des employés familiaux s'est modifiée depuis 1995 sous la
pression conjuguée de deux facteurs : "l'augmentation du plafond de
réduction d'impôt de 13.000 à 45.000 francs d'une
part,
qui a favorisé des emplois déclarés de plus
longue durée
(garde d'enfants, assistance aux personnes
âgées), le succès du chèque emploi service d'autre
part".
Alors que la population des employeurs familiaux "classiques" avait
décru provisoirement en 1995 au bénéfice des utilisateurs
du chèque emploi service, la hausse des effectifs employeurs a repris en
1996, avec la progression du nombre de ménages
bénéficiaires de l'allocation de garde d'enfants à
domicile, et celle du nombre d'employeurs âgés
bénéficiaires de la réduction d'impôt.
Les effectifs salariés (hors chèque emploi service) ont suivi
une évolution comparable puisqu'après être passés de
383.000 à 463.000 entre 1991 et 1994, ils ont diminué en 1995,
puis retrouvé en 1996 un niveau supérieur à celui de 1994.
Evolution des emplois familiaux
Graphiques à coller
Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité - Novembre 1997
L'écart entre le nombre d'employeurs "classiques"
(771.000) et le nombre de bénéficiaires de la réduction
(1.562.000) d'impôt s'explique principalement par le nombre d'employeurs
ayant recours au chèque service : 589.794 à la fin 1996.
L'effet incitatif en termes d'emplois de la réduction d'impôt
pour emplois à domicile apparaît donc indéniable.
II. LA DISPOSITION PROPOSÉE
L'article 10 propose de ramener à 45.000 francs le montant
des dépenses prises en compte pour la réduction
d'impôt : l'argument invoqué par le gouvernement est que le
relèvement du plafond de ces dépenses à 90.000 francs
a abouti à favoriser les contribuables aisés. La commission des
finances de l'Assemblée nationale, dans son rapport
général, soutient même que ce relèvement n'aurait eu
pour seul but que de réduire indirectement le taux marginal
supérieur.
L'abaissement du plafond des dépenses à 45.000 francs
aurait pour effet, d'après les informations fournies, de toucher 69.000
contribuables et d'alléger la dépense fiscale pour l'Etat de
700 millions de francs.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission des finances juge indispensable de rétablir la
véritable motivation du relèvement du plafond,
opéré en 1996.
Cette mesure avait pour objet de traiter les ménages comme des
employeurs potentiels, avec les avantages nouveaux liés à cette
fonction. En effet, on n'imagine pas une entreprise être imposée
sur les salaires versés à ses employés. Par ailleurs, au
vu des résultats obtenus, il apparaît que le relèvement du
plafond a permis, notamment, à des personnes âgées de
recourir à une aide à domicile dans de bonnes conditions.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 10 bis
Déduction de frais
professionnels pour les
chômeurs de longue durée
Commentaire : introduit à l'Assemblée
nationale sur l'initiative de M. Jean-Pierre Brard, l'article 10 bis
nouveau institue un seuil minimum spécifique de déduction de
frais professionnels pour les chômeurs de longue durée à la
recherche d'un emploi
I. LE CONTENU DE LA MESURE
A. SON ORIGINE
Sur initiative de M. Jean-Pierre Brard, un article 10 bis a
été adopté par l'Assemblée nationale, qui fixe un
minimum de 5.000 francs à la déduction de frais
professionnels applicable aux chômeurs de longue durée.
L'assemblée a par ailleurs repoussé un amendement d'inspiration
identique présenté par M. Laurent Dominati, qui visait à
rendre déductibles les dépenses de recherche d'emploi par les
contribuables inscrits à l'ANPE, dans la limite de 10 % des revenus
qu'ils perçoivent au titre de l'assurance chômage durant une
année.
B. SON INSERTION DANS LE DROIT EXISTANT
Actuellement, le plancher applicable aux déductions forfaitaires pour
frais professionnels est de 2.000 francs (article 83-3° du code
général des impôts). Ce plancher s'applique aux
déductions forfaitaires de 10 % sur les traitements et salaires,
comme aux déductions supplémentaires réservées
à certaines professions (cf. article 9).
L'article 10 bis crée un plancher spécifique de
5.000 francs pour la déduction forfaitaire de frais professionnels,
lorsque celle-ci s'applique aux chômeurs de longue durée.
Ce montant, plus élevé, est destiné à aider les
chômeurs inscrits depuis plus d'un an à l'ANPE, dans leur
recherche d'emploi. S'il ne s'agit pas de frais "professionnels" à
proprement parler, il s'agit bien de frais exposés en vue de la
recherche d'un revenu, qui sont assimilés à des frais
professionnels.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission des finances ne peut que saluer l'esprit de cet article
10 bis nouveau, inspiré par une évidente
générosité, tout en faisant remarquer que la
déduction des frais réels devrait permettre de prendre en compte
la situation des demandeurs d'emploi de longue durée, lorsque leur
niveau de revenu reste suffisant pour qu'ils soient imposables. Votre
commission vous recommande donc l'adoption de cet article, au
bénéfice d'une
précision rédactionnelle
permettant de définir la notion de "chômeurs de longue
durée".
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE 11
Réduction à 5,5 % du taux
de la TVA applicable aux travaux d'amélioration réalisés
dans les logements sociaux
Commentaire : le présent article assujettit
à la TVA à taux réduit (5,5 %) la livraison à
soi-même des travaux d'amélioration, de transformation ou
d'aménagement des logements locatifs sociaux.
Il s'agit de poursuivre le processus d'assujettissement des investissements
des bailleurs sociaux à la TVA à taux réduit sous forme de
livraison à soi-même. La loi de finances pour 1997 avait ainsi
soumis les travaux de construction à la TVA à taux réduit.
I. CHAMP D'APPLICATION
Le champ d'application du présent article a une double
délimitation, dont la clarté a été
améliorée par les amendements de l'Assemblée nationale. Il
combine des types de logements et des natures de travaux.
A. LES LOGEMENTS CONCERNÉS
les logements doivent obéir à trois conditions : ils doivent
être
locatifs
; ils doivent être
conventionnés
de façon à donner droit à l'aide personnalisée au
logement pour le locataire ; ils doivent être
sociaux
, c'est
à dire loués à des ménages sous plafond de
ressources, et à des niveaux de loyers également plafonnés.
Ces conditions sont communes à tous les logements visés par le
présent article.
Quatre type de logements, correspondant au 2° et 3° de l'article
L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation sont ainsi
visés :
- les logements construits avant 1977 et qui n'ont pas depuis subi de travaux
subventionnés (article L. 351-2-2° du CCH), qui appartiennent aux
HLM, à des sociétés d'économie mixte, ou à
d'autres bailleurs qui ont été aidés par l'Etat ;
- les logements qui ont bénéficié d'une prime à
l'amélioration des logements à usage locatif et à
occupation sociale (PALULOS) depuis 1977 ;
- les logements construits ou acquis et améliorés à
l'aide d'un prêt locatif aidé (le cas échéant d'un
PLA-très social) ;
- les logements construits depuis le 1er octobre 1996 sous le régime de
la livraison à soi-même assortie de la TVA à taux
réduit (5,5 %).
Le statut du bailleur n'a en principe pas d'importance
. Les logements
financés par PLA du Crédit Foncier devraient donc
bénéficier du nouveau système.
Très majoritairement, il s'agit du parc locatif public, et notamment
les logements des organismes HLM. (Pour le seul parc HLM, 3,3 millions de
logements sont concernés). Cependant, tous les logements détenus
par les HLM n'entrent pas dans le champ d'application : les 400.000 logements
non conventionnés en sont exclus. Il en est de même du parc
locatif intermédiaire, qui ne donne pas droit à l'APL.
On peut s'étonner que les logements conventionnés
visés par le 4. de l'article L.351-2 du code de la construction et de
l'habitation, construits sans aide de l'Etat depuis 1977, mais qui
n'appartiennent pas aux HLM ou aux SEM soient exclus du dispositif, dès
lors qu'ils remplissent les trois conditions fondamentales.
B. LES TRAVAUX
Les travaux pouvant bénéficier du taux réduit sont de
trois sortes :
- les travaux donnant droit à la PALULOS. Ce sont des travaux de mise
aux normes d'habitation ou d'amélioration ;
- les travaux d'amélioration, d'aménagement ou de transformation
en logement financés par un PLA acquisition-amélioration. Ce sont
les travaux les plus lourds : transformation de bureaux en logements,
reconstruction, agrandissement. Pour ces travaux, la frontière entre
construction neuve et acquisition-amélioration sera quelquefois
difficile à établir;
- les travaux d'amélioration, de transformation ou d'aménagement
financés sur fonds propres. En ce cas, les travaux de grosses
réparations (qui ont lieu tous les 3 ou 4 ans) et de gros entretien
(travaux infra-annuels) sont concernés également.
Le champ d'application concernant les travaux est donc très large.
Seuls sont exclus le petit entretien et la maintenance, en
général financés par répercussion sur les loyers.
La définition précise de ces travaux fera l'objet d'une
instruction fiscale. Celle-ci devrait prévoir une conception souple et
pragmatique des travaux éligibles. En particulier, tous les travaux
d'une grosse opération seront pris en compte : le bailleur ne sera pas
tenu de distinguer ce qui, dans une transformation de local en logement aurait
dû relever du petit entretien.
II. LES MODALITÉS D'APPLICATION
Le bénéfice de la TVA à 5,5 % est subordonné
à
l'autorisation du préfet.
Par conséquent, contrairement à la réduction du taux
de TVA pour la construction, qui simplifie globalement la procédure en
supprimant dans de nombreux cas la nécessité d'obtenir une
subvention, la TVA à taux réduit sur la réhabilitation va
la compliquer quelque peu. En effet, les travaux effectués sur fonds
propres ne donnaient jusqu'à maintenant jamais lieu à
autorisation administrative : il faudra désormais y recourir.
Une fois l'autorisation obtenue,
l'opération fiscale se
déroule en deux temps :
- dans un premier temps, le bailleur acquitte la TVA à 20,6 % sur les
travaux qu'il fait effectuer. Rien ne change pour les entreprises et artisans
qui facturent ces travaux et la TVA y afférente ;
- dans un second temps, le bailleur demande le remboursement sur un ensemble
de travaux de la différence entre la TVA acquittée en amont et la
somme résultant de l'application du taux réduit sur ces travaux.
L'assiette de la TVA
sera constituée du prix de revient total
des travaux, à savoir les éléments de coût qui
auront subi la TVA en amont. Dans les opérations
d'acquisition-amélioration, seuls les coûts d'amélioration
seront pris en compte. Ceux d'acquisition, qui concernent des immeubles
anciens, n'ont pas subi la TVA mais les droits de mutation à titre
onéreux.
Les rémanences de TVA affectant les constructeurs sociaux dans leurs
travaux de réhabilitation sont supprimées. La dépense
fiscale correspondante est évaluée à 2,2 milliards de
francs pour 1998.Elle se décompose en deux éléments :
une augmentation de la TVA perçue en 1998 de 0,3 milliard de
francs, liée à l'accélération anticipée des
travaux des bailleurs acquittant la TVA à 20,6 % ;
une augmentation des remboursements de TVA (correspondant à la
différence entre 20,6 % et la LASM à 5,5 %) de 2,5 milliards de
francs.
Votre rapporteur général observe que l'évaluation de
la dépense fiscale tient compte en l'occurence des effets
économiques du nouveau système. Les propositions des
parlementaires ne sont en général pas estimées selon la
même méthode. Il ne leur est appliqué qu'une estimation des
conséquences directes sur les recettes, à effet économique
nul.
En régime de croisière, le service de la législation
fiscale évalue l'avantage total à 1,3 milliard de francs en
année pleine. Compte tenu notamment de la réduction du taux de la
prime PALULOS de 20 % à 10 %, et de la réduction de 7 points du
taux de subvention aux prêts locatifs aidés finançant des
opérations d'acquisition-amélioration, l'avantage fiscal se
concentre sur les travaux financés sur fonds propres. Sur une
dépense fiscale totale de 2,8 milliards de francs en régime de
croisière; 1,5 milliard de francs seraient neutralisés par la
réduction des subventions.
En complétant l'article 269 du code général des
impôts, le présent article précise que
le fait
générateur de la TVA
sur la livraison à soi-même
sera soit :
la date d'achèvement de l'ensemble des travaux ;
la date située deux ans après la date de l'autorisation
accordée par le préfet.
Dans ce second cas, les travaux n'étant pas achevés par
hypothèse, les opérations postérieures ne
bénéficieraient plus de la livraison à soi-même. Il
conviendra donc de s'assurer à l'avenir du juste calibrage de ce
délai.
Si, après avoir bénéficié de ce dispositif, le
bailleur ne respectait plus les règles relatives à la location
sociale,
l'avantage fiscal serait rappelé.
Une disposition
similaire avait été adoptée lors de la mise en place du
taux réduit sur la construction sociale.
III. RÉCAPITULATION DES NOUVELLES MODALITÉS DE FINANCEMENT DU
PARC SOCIAL
Le tableau suivant récapitule les modalités de financement de
l'investissement des bailleurs sociaux en tenant compte des modifications des
taux des subventions.
Le nouveau financement du logement social
|
Type d'opération |
Ancienne subvention |
Nouvelles modalités |
|
Construction (1997)
|
12 % de l'opération
|
TVA à 5,5 % sur
LASM
|
|
PLA-TS |
20 à 25 % de
l'opération
|
TVA à 5,5 % sur LASM
|
|
Réhabilitation (1998)
|
12 % de l'opération |
TVA à 5,5 % sur LASM
|
|
PALULOS |
20 % de l'opération |
TVA à 5,5 % sur LASM
|
|
PLA-TS
|
20 % à 25 % |
TVA à 5,5 % sur LASM
|
|
Autres travaux |
néant |
TVA à 5,5 % sur LASM |
Le Gouvernement a par ailleurs annoncé un programme de
10.000 PLA-TS bénéficiant de la TVA à 5,5 % mais avec
une subvention maintenue à 20 %, afin de rendre plus attractifs ces
logements boudés par les collectivités locales. Il a
également annoncé un programme de 5.000 PLA
reconstruction-démolition qui, tout en bénéficiant du
système de TVA à taux réduit entré en vigueur
depuis octobre 1996, pourront être également subventionnés.
Votre rapporteur général ne dispose pas encore des informations
nécessaires à l'établissement d'un jugement sur
l'équilibre financier des opérations de construction sous le
régime de la livraison à soi-même. La réforme
entreprise en 1996 avait vocation à être équilibrée,
à peu près opération par opération, comme on le
voit sur le tableau précédent.
Il n'en va pas de même pour l'extension de ce dispositif à la
réhabilitation, dont l'équilibre doit s'apprécier
globalement. En effet, les travaux financés sur fonds propres seront
très fortement avantagés. A l'inverse, selon l'union des HLM, la
moitié des opérations en PLA et PLA-TS
acquisition-amélioration sera perdante ; surtout compte tenu des
coûts d'acquisition, qui ne seront plus subventionnés et ne
bénéficieront pas pour autant de la réduction du taux de
TVA (ils n'y sont pas assujettis).
Globalement, l'ensemble est très favorable aux bailleurs sociaux,
puisqu'un effort de 1,3 milliard de francs est réalisé en
leur faveur. Mais, il faudra examiner attentivement les effets que pourraient
avoir les importantes disparités entre opérations sur certains
organismes, sur certains types d'opération et sur certaines
localisations, notamment à forte charge foncière.
Votre rapporteur général sera également vigilant quant
à la réalisation des programmes physiques annoncés :
80.000 PLA et 20.000 PALULOS. L'effort financier produit rendrait
difficilement admissible la non réalisation de ces programmes. Il ne
serait notamment pas très logique que les organismes HLM consacrent une
trop grande partie de cet effort au soulagement de leur trésorerie ou
à d'autres fonctions que l'investissement.
Au-delà du présent article, il conviendra d'approfondir à
terme la réflexion sur le taux de TVA qui devrait s'appliquer au
logement.
La notion de logement social retenue par le présent article peut
être discutée sur deux aspects.
Le logement social n'est pas
nécessairement locatif
: les logements financés par un
prêt d'accession à la propriété, un prêt
d'accession sociale ou un prêt à taux zéro le sont
aussi.
Le logement locatif social n'est pas nécessairement public
: il existe un parc privé à vocation sociale, un parc social de
fait, qu'il serait nécessaire de développer au lieu de le laisser
disparaitre, et qui a un besoin de rénovation plus grand encore que le
parc public.
Au sein de l'Union européenne, il existe une grande disparité de
taux sur la réhabilitation sociale : de 3% au Luxembourg, à 15%
en Allemagne, et jusqu'à 25% au Danemark et en Suède.
Actuellement, l'Union européenne n'admet le taux réduit que sur
le logement social. Mais ne faudra-t-il pas l'étendre à terme
à toute la filière logement, chaque Etat ayant une
définition différente de la notion de logement social ?
Le logement est-il un bien de première
nécessité ?
Est-il logique, lorsqu'on achète une
résidence principale neuve, d'emprunter sur 15 ans pour acquitter une
taxe de 20,6% dont l'Etat utilisera la recette dans l'année ?
Votre rapporteur général ne proposera pas d'extension de la
mesure à ce stade. D'une part, le droit communautaire ne laisse que des
possibilités limitées. D'autre part, il faut procéder
progressivement : l'extension du taux réduit à tous les travaux
sur le logement occasionnerait une perte de TVA de 21 milliards de francs. Mais
il est nécessaire d'engager un débat avec nos partenaires.
Décision de la commission : sous les réserves ci-dessus
mentionnées, votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 11
bis
Définition du champ d'application du taux réduit de la
TVA applicable
au bois de chauffage
Commentaire : cet article additionnel tend à obtenir
du gouvernement des précisions sur la manière dont
l'administration fiscale entend appliquer le taux réduit de la TVA au
bois de chauffage.
Le Sénat est à l'origine d'une mesure votée en loi de
finances l'an dernier, qui abaisse de 20,6 % à 5,5 % le taux
de la TVA sur le bois de chauffage. Il s'agit de l'article 20 de la loi de
finances pour 1997.
Cette mesure est surtout une
mesure de simplification
, qui vise à
mettre un terme à la distinction arbitraire qui était faite entre
le bois en tant que "
produit non transformé de la
sylviculture
",
taxé à 5,5 %, et le bois en tant que "
bois de
chauffage
", taxé à 20,6 %. Ainsi, les rondins de plus
d'un mètre de long relevaient de la première catégorie,
mais les rondins de moins d'un mètre de la seconde.
Cette extension du champ du taux réduit de la TVA est conçue pour
bénéficier au
consommateur final
. C'est pourquoi le
3°
bis
de l'article 278
bis
du code
général des impôts, tel qu'il résulte de
l'article 20 de la loi de finances pour 1997, précise que le taux
réduit ne s'applique qu'au bois de chauffage et produits
assimilés "
à usage domestique
".
En sont exclues toutes les entreprises utilisant des combustibles
. En
effet, ces entreprises peuvent déduire la TVA sur leurs charges :
il leur est donc indifférent de payer le bois de chauffage qu'elles
utilisent à 5,5 % plutôt qu'à 20,6 %.
Cette exclusion vaut également pour les réseaux de
chaleur
. En effet, même si ces entreprises étaient
autorisées à bénéficier du taux de 5,5 % pour
leurs achats de bois, elles ne pourraient pas répercuter le
bénéfice du taux réduit vers leurs clients car, en vertu
de la sixième directive TVA n° 77/388 CEE du 17 mai 1977,
toute vente d'énergie relève du taux normal de la TVA.
La précision "
à usage domestique
" est donc
nécessaire. En revanche, elle semble présenter certaines
difficultés d'interprétation.
D'après les informations qui sont parvenues à votre rapporteur
général depuis l'entrée en vigueur de la mesure, il
semblerait que l'administration fiscale en ait une
interprétation
excessivement restrictive.
Pourtant, la notion d'usage domestique en matière d'énergie avait
été définie de manière assez large lorsqu'elle
s'appliquait aux abonnements à l'électricité, au gaz et au
chauffage urbain. En effet, de 1988 à 1994 inclus, le taux réduit
de la TVA a été applicable aux "
abonnements relatifs aux
livraisons d'électricité, de gaz combustible et d'énergie
calorifique,
à usage domestique
, distribués par
réseaux publics
" (ex-article 279 b
decies
du code
général des impôts).
La notion d'usage domestique avait alors été définie comme
le chauffage, l'éclairage, la production d'eau chaude des "
locaux
d'habitation
", à l'exclusion des locaux professionnels,
administratifs ou industriels (instruction 3C2294).
Le taux réduit bénéficiait ainsi aux immeubles collectifs
affectés en totalité à l'habitation, ainsi qu'aux
immeubles collectifs "
à usage principal d'habitation
",
c'est-à-dire dont les trois quarts au moins de la superficie sont
affectés à l'habitation.
Le caractère d'immeuble d'habitation était également
reconnu aux foyers de travailleurs, aux résidences universitaires et aux
maisons de retraite dès lors que ces locaux ne font pas l'objet d'une
exploitation commerciale, et notamment lorsqu'ils sont exploités par des
associations sans but lucratif ou par les services sociaux des
collectivités locales.
Enfin, dans l'hypothèse, très commune, où la gestion du
chauffage d'un immeuble à usage d'habitation est confiée à
un prestataire de services, celui-ci pouvait bénéficier du taux
réduit à la condition d'en refacturer le montant exact à
ses clients.
Votre commission des finances estime que toutes ces solutions qui
s'appliquaient aux abonnements d'énergie, doivent être
transposées,
mutatis mutandis
, au bois de chauffage
à usage domestique.
Ainsi, une maison de retraite non lucrative devrait bénéficier du
taux réduit de TVA pour ses acquisitions de bois de chauffage, de
même qu'une commune pour le chauffage de son école, tandis que le
bois acheté par un chauffagiste pour le compte d'une
copropriété devrait logiquement être taxé à
5,5 %, celui-ci étant fiscalement transparent.
Or, cette acception large du champ du taux réduit de la TVA applicable
au bois de chauffage ne semble pas être partagée par
l'administration locale.
Par ailleurs, votre commission des finances s'étonne des
disparités géographiques qui existeraient dans l'application des
dispositions concernées au bois destiné au barbecue, certains
services fiscaux départementaux considérant qu'il s'agit de bois
de chauffage à usage domestique relevant du taux réduit, mais
d'autres continuant de lui appliquer le taux normal.
Ces restrictions et ces divergences d'interprétation amènent
votre commission des finances à considérer qu'il est grand temps
que l'administration fiscale précise sa position exacte, et publie enfin
l'instruction d'application annoncée comme imminente depuis maintenant
plusieurs mois.
L'article additionnel qu'elle vous soumet, en proposant de supprimer la notion
"d'usage domestique" dans le 3°
bis
de
l'article 278
bis
du code général des
impôts, a pour but d'obtenir du Ministre des précisions sur
l'interprétation que ses services entendent faire du champ d'application
du taux réduit de la TVA au bois de chauffage, et des assurances sur le
fait que cette interprétation sera la plus large possible.
Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter
cet article additionnel, qui devrait contribuer à hâter la
réflexion du gouvernement sur la définition exacte du champ
d'application du taux réduit de la TVA au bois de chauffage.