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20 novembre 1997 : Budget 1998 - Les conditions générales de l'équilibre financier (première partie de la loi de finances) ( rapport général - première lecture )

 



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ARTICLE 13 bis

Aménagement du régime des donations partage

Commentaire : le présent article a pour objet de proroger d'un an le dispositif favorable aux donations partage.

A l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a décidé de proroger d'un an le dispositif en faveur des donations partages, mis en place, à l'initiative de votre commission des finances, par la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

Ce dispositif prévoyait, notamment, l'instauration d'une période transitoire pendant laquelle l'ensemble des donations réalisées par les donateurs âgés de soixante-cinq révolus mais de moins de soixante quinze ans bénéficierait des réductions de droits applicables aux donateurs âgés de moins de soixante-cinq ans. Cette période vient à expiration au 31 décembre 1997. Le gouvernement propose de la proroger jusqu'au 31 décembre 1998.

Votre commission des finances se félicite que le dispositif qu'elle a contribué à mettre en place soit ainsi prorogé et vous demande d'adopter cet article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14

Aménagement du régime d'aide fiscale
à l'investissement outre-mer

Commentaire : le présent article a pour objet d'aménager le régime d'aide fiscale à l'investissement outre-mer.

Cet article avait, dans sa rédaction initiale, pour seul objet d'encadrer plus strictement certains aspects du régime d'aide fiscale à l'investissement outre-mer, dit " loi Pons ", tout en conservant, dans leurs principes et leurs modalités, les composantes essentielles de ce dispositif.

Dans un double souci de maîtrise de la dépense fiscale et de limitation de l'avantage fiscal afférent aux investissements outre-mer, l'Assemblée nationale a cependant décidé, en outre, de supprimer une des composantes essentielles de l'avantage fiscal lié à l'investissement outre-mer.

Mesurant l'enjeu d'une telle décision, votre commission des finances a le devoir de mettre en lumière les conséquences potentielles de la suppression de cet avantage, avant de proposer au Sénat une démarche mesurée et responsable dans ce domaine.

I. UN DISPOSITIF INITIAL ACCEPTABLE

Dans sa rédaction initiale, cet article comportait, en effet exclusivement des adaptations limitées dont l'économie générale paraît acceptable.

Sur le plan formel tout d'abord, le présent article a pour objet de scinder en deux ensembles distincts le dispositif actuellement en vigueur de l'article 238 bis HA du code général des impôts. Il introduit donc deux articles nouveaux dans ce code respectivement consacrés, l'un aux déductions ouvertes aux contribuables relevant de l'impôt sur le revenu (article 163 duovicies du code général des impôts) et l'autre aux déductions des contribuables relevant de l'impôt sur les sociétés (article 217 decies du code général des impôts).

Ce transfert des dispositions de l'article 238 bis HA du code général des impôts n'est cependant pas effectué " à droit constant ", puisqu'un certain nombre de " corrections " accompagnent le transfert de ces dispositions.

Ces corrections concernent :

· les investissements réalisés par les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés (IS), pour lesquels les subventions publiques seront exclues de la base défiscalisable ;

· les investissements réalisés par les entrepreneurs individuels et les sociétés soumises au régime fiscal des sociétés de personnes, la déduction fiscale serait pratiquée sur le revenu net global de l'investisseur et non sur les résultats imposables de l'entreprise constituée à cet effet. Cette mesure a pour objet d'éviter de réduire la base du revenu retenue pour le calcul du plafonnement de l'impôt de solidarité sur la fortune du montant des sommes déduites dans le cadre d'investissements d'entreprises soumises à l'impôt sur le revenu ;

· le régime de la délivrance de l'agrément est précisé pour y intégrer explicitement le critère de création ou de maintien de l'emploi dans les DOM-TOM.

L'ensemble de ces mesures " correctrices " est apparu acceptable à votre commission des finances.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Au dispositif décrit ci-dessus, l'Assemblée nationale a cependant apporté une modification substantielle. Celle-ci a en effet supprimé le paragraphe III du texte proposé par cet article pour l'article 163 duovicies du code général des impôts. La suppression de ce paragraphe entraîne la disparition de l'exception à la " tunnélisation " des déficits provenant d'activités relevant des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) non professionnels qui subsistait en faveur des investissements outre-mer.

Ainsi, les investissements outre-mer seraient, en cas d'adoption définitive de cette mesure, soumis au régime résultant de l'article 72 de la loi de finances pour 1996.

A cet égard, il s'agit tout d'abord de rappeler la signification de ce qu'il est communément convenu d'appeler la " tunnélisation " des déficits BIC non professionnels, avant de souligner les lourdes conséquences de son application aux investissements en outre-mer.

A. LA " TUNNÉLISATION " DES DÉFICITS BIC NON PROFESSIONNELS

L'article 72 de la loi de finances pour 1996 a, en effet, aménagé les modalités d'imputation des déficits relevant des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) en pratiquant une distinction entre les BIC professionnels, pour lesquels la possibilité d'imputation du déficit sur le revenu global a été maintenue et les BIC non professionnels, pour lesquels les déficits ne peuvent plus s'imputer que sur des bénéfices de même nature (" tunnélisation ").

Il s'agissait en effet de supprimer un " levier fiscal " à l'investissement des particuliers dans le domaine industriel et commercial, qui bénéficiait en particulier au secteur de l'hôtellerie, dans la mesure où l'équipement hôtelier apparaissait en France comme étant en surcapacité.

Concrètement, cette " tunnélisation " des déficits BIC non professionnels empêche le contribuable de déduire ces déficits de son revenu global, ce qui en pratique revient à supprimer un avantage fiscal, puisque, dans la quasi-totalité des cas, les contribuables ne disposent pas des revenus industriels et commerciaux sur lesquels ils pourraient imputer leurs déficits industriels et commerciaux.

Cette disposition prévoyait explicitement une exception en faveur des investissements outre-mer, en raison des contraintes économiques particulières de ces territoires et de la nécessité d'y attirer des investissements privés.

Cette exception a été prévue dans la mesure où la possibilité de déduire les déficits BIC du revenu global constitue un complément essentiel du dispositif spécifique d'incitation fiscale à l'investissement outre-mer, dit " loi Pons ".

Or, la suppression de ce " deuxième étage " de l'incitation fiscale à l'investissement outre-mer que comporte le présent article est de nature à entraîner une importante diminution de ces investissements.

B. UNE MESURE LOURDE DE CONSÉQUENCES POUR L'INVESTISSEMENT OUTRE-MER

Au regard des conditions économiques prévalant en outre-mer, force est de constater que l'existence d'un puissant " levier fiscal " est une condition déterminante de l'investissement sur ces territoires.


En effet, la décision d'investir en outre-mer ne relève pas, en général, de la pure rationalité économique, dans la mesure où il s'agit d'un contexte très risqué pour l'investissement. Investir en outre-mer, du point de vue de l'investisseur, relève en effet fondamentalement d'une logique de capital-risque. Les " marchés " que constituent ces territoires comportent en effet des caractéristiques difficiles dues, en particulier, à leur faible dimension et à l'environnement très concurrentiel dans lequel il se trouvent.

C'est pourquoi les Gouvernements successifs ont tenté de remédier au très faible flux d'investissement productif qui caractérisait ces territoires en instituant un régime d'aide fiscale.

A cet égard, il convient de citer quelques extraits du rapport d'information de M. Alain Richard, alors rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, sur la fiscalité dans les départements d'outre-mer (n° 2215 du 11 juillet 1991). Les conclusions de ce rapport sont en effet d'autant plus marquantes qu'elles ont été rédigées par une personnalité qu'on ne peut guère suspecter de complaisance et à une époque où le système d'incitation fiscale n'avait pas encore été redéfini.

"Ces critiques ne sont pas infondées, mais doivent être maniées avec précaution. Somme toute, elles s'appliquent à l'ensemble des aides fiscales et de plus elles restent difficiles à évaluer concrètement, surtout si l'on admet que l'abaissement du seuil de rentabilité est la condition sine qua non de la réalisation effective de l'investissement." (p. 32)

"Quoiqu'il en soit, le légitime souci d'éviter quelques dérapages réels ne doit pas conduire à remettre en cause un dispositif qui, globalement, fonctionne correctement." (p. 36)


III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : LA NÉCESSITÉ D'UNE DÉMARCHE RESPONSABLE

On peut en récuser le principe, mais force est de constater que la puissance de l'incitation fiscale fonde, pour l'essentiel, la décision d'investir en outre-mer.

A cet égard, la fragilité économique et sociale de ces territoires commande à la plus extrême prudence lorsqu'il s'agit de modifier l'équilibre du système d'incitation fiscale à y investir et, a fortiori, lorsqu'il est question de réduire la portée de ce dispositif.

C'est pourquoi, après avoir souligné l'importance des effets de cette incitation fiscale, votre commission des finances vous proposera d'amender le dispositif adopté par l'Assemblée nationale.

A. LA "LOI PONS" : UN DANGEREUX PROCÈS EN SORCELLERIE

1. Les grandes règles du régime d'aide fiscale à l'outre-mer


Le mécanisme institué par la loi Pons prévoit un régime d'aide fiscale en faveur des investissements productifs réalisés dans les départements et les territoires d'outre-mer. Ce dispositif a été institué par la loi de finances rectificative du 11 juillet 1986. Il a, depuis lors, été modifié à plusieurs reprises par les textes suivants :

 la loi de finances pour 1992 du 30 décembre 1991 qui a notamment instauré la procédure d'agrément dans certains secteurs économiques ;

 la loi de finances rectificative pour 1993 du 22 juin 1993

 la loi de finances pour 1994 du 30 décembre 1993

 la loi de finances pour 1996 du 30 décembre 1995

Comme on le voit, ce dispositif qui a pour objet d'accorder une aide fiscale aux investissements réalisés dans des secteurs considérés comme prioritaires pour le développement économique et social de l'outre-mer a donc été régulièrement modifié afin d'adapter ce dispositif à ces objectifs.

Ce régime fiscal comporte deux aspects selon que l'investissement est effectué par une entreprise ou par une personne physique.

Le principe pour les entreprises est une déductibilité de leurs résultats imposables du montant des investissements qu'elle réalisent de façon directe ou par voie d'apports au capital de sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés et qui exercent une activité dans les secteurs éligibles à l'aide.

Les personnes physiques bénéficient quant à elle d'une réduction d'impôt pour les souscriptions au capital de sociétés qui réalisent des investissements dans ces mêmes secteurs. Dès l'origine, ce dispositif prévoyait que cette réduction d'impôt était égale à 50 % du montant de l'investissement effectué pour les années 1986 à 1989, Cette réduction revenant à 25 % pour les revenus des années 1990 à 2005. Le montant de cette économie d'impôt s'imputant par cinquième sur l'impôt dû au titre de l'année de réalisation de l'investissement et les quatre années suivantes (article 199 undecies du code général des impôts).

A cet ensemble, s'ajoute la possibilité de déduire les déficits industriels et commerciaux non professionnels du revenu global. Or, c'est cette possibilité que l'Assemblée nationale a décidé de supprimer.

C'est pourtant la combinaison de ces deux avantages qui forme l'efficacité du " levier fiscal " d'incitation à l'investissement outre-mer.

2. Un enjeu essentiel : l'équilibre économique et social de l'outre-mer

Quel que soit le jugement que l'on puisse porter sur la " puissance " de l'incitation fiscale, force est de constater que celui-ci est à l'origine, en 1996, d'un flux d'investissements qui a atteint 5,6 milliards de francs, soit un montant supérieur à celui du budget de l'outre-mer lui-même, dont le montant s'élève à 5,2 milliards de francs en 1998.

Ce dispositif a donc atteint l'objectif qui lui était assigné en faisant naître un flux d'investissement productif privé qui était presqu'inexistant avant la création de l'aide fiscale. A cet égard l'analyse faite, dès 1991, par M. Alain Richard est essentielle.

"Sur un plan général, la défiscalisation est certes une aide publique et entre dans la panoplie des transferts de l'Etat vers ces départements. Mais même dans cette optique, la défiscalisation a tout de même un mérite inestimable comparée à la subvention. Elle ne correspond pas à une logique d'assistance mais, au contraire, stimule l'initiative et favorise les adaptations. S'il s'agit d'une aide dispendieuse, et personne ne peut le contester, il n'en reste pas moins qu'elle soutient un développement économique plus sain que celui qui résulte des simples transferts sociaux." (Alain Richard, rapport précité p. 36)

Le tableau suivant, extrait du dernier rapport annuel de la direction générale des impôts sur la mise en oeuvre de l'agrément prévu en faveur des investissement dans certains secteurs économiques outre-mer, met en évidence la répartition sectorielle et géographique de ces investissements..



3. Un dispositif fortement encadré

Votre commission des finances tient à souligner son attachement au dispositif de " moralisation " qui a été introduit avec l'institution d'un mécanisme d'agrément délivré par les services de la direction générale des impôts. L'institution de ce mécanisme a en effet permis de répondre à des abus qui avaient marqué la première phase d'application de la " loi Pons " et qui ont contribué à ternir l'image de cette incitation fiscale.

Ce système d'agrément permet en effet de contrôler la mise en uvre de l'aide fiscale à l'investissement outre-mer. Le tableau ci-dessous présente l'économie de ce dispositif :


B. UN APPEL À LA RESPONSABILITÉ

Au regard de la gravité de l'enjeu pour l'outre-mer, votre commission des finances a choisi d'adopter une démarche responsable.

Elle considère en effet qu'il serait dangereux de décider, subitement, d'une importante modification de l'équilibre du dispositif d'incitation fiscale à l'investissement outre-mer, sans avoir évalué au préalable ses conséquences et, surtout, sans avoir étudié les modalités de remplacement de ce dispositif, dont il convient de rappeler qu'il est, en tout état de cause, " borné " dans le temps puisqu'une date butoir a été fixée à l'année 2001.

Si la commission des finances émet un jugement nuancé sur le concept de dépense fiscale, elle souhaite néanmoins qu'un débat serein puisse être retrouvé au sujet du régime d'aide fiscale à l'investissement outre-mer afin d'éviter une mise en cause, involontaire, des investissements privés outre-mer, dont il faut rappeler qu'ils sont économiquement préférables à un système de subventions et d'assistance.

C'est pourquoi votre commission des finances vous propose d'adopter un amendement ayant pour objet de soustraire à la tunnélisation les secteurs et les opérations qui seraient les plus pénalisés.

En effet, pour certains secteurs tels que l'industrie et les transports, cette exception n'est pas indispensable car, en pratique, il s'agit d'opérations dites locatives, dans lesquelles les investisseurs font l'acquisition d'un bien pour le louer à une entreprise située outre-mer avec des pertes d'exploitations modérées. Pour ces opérations locatives seules certaines charges doivent continuer à bénéficier d'une soustraction à la " tunnélisation " pour que les investissements dans ces secteurs ne soient pas pénalisés.

Il s'agit des charges indispensables à la mise en place de ces opérations locatives dans la limite de 15 % du montant de l'investissement et de celles créées par la limitation des amortissements déductibles des loueurs d'équipements.

En revanche, il est des secteurs particulièrement importants pour le développement de l'outre-mer et notamment l'hôtellerie, le tourisme et les énergies renouvelables (stations géothermiques, éoliennes notamment) où les investissements ne peuvent être réalisés sur le mode locatif en raison d'une durée d'amortissement trop longue et des importantes pertes d'exploitation qui caractérisent l'investissement dans ces secteurs. C'est pourquoi l'amendement prévoit une exception à la tunnélisation pour les pertes d'exploitation enregistrées dans ces secteurs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

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