Allez au contenu, Allez à la navigation

20 novembre 1997 : Budget 1998 - Les conditions générales de l'équilibre financier (première partie de la loi de finances) ( rapport général - première lecture )

 



Retour Sommaire Suite

ARTICLE 15

Plafonnement de la restitution de l'avoir fiscal
aux personnes physiques

Commentaire : le présent article a pour objet de plafonner la restitution de l'avoir fiscal à 500 F pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés, et à 1.000 F pour les contribuables mariés et de corriger les revenus des contribuables de l'année suivante lorsque l'avoir fiscal non restitué a contribué à réduire le déficit reportable.

A l'appui de cette mesure, le Gouvernement indique que la restitution de l'avoir fiscal aux personnes physiques va au-delà de l'objectif d'élimination de la double imposition pesant sur les bénéfices distribués. Il cite en particulier le cas de 120 contribuables qui bénéficieraient de restitutions supérieures à 1 million de francs.

Or, le plafonnement de la restitution de l'avoir fiscal à 500 ou 1.000 francs pénalise certes ces quelques 120 contribuables pour lesquels le montant de l'avoir fiscal assorti à leurs dividendes excède considérablement celui de leur revenus imposables et qui bénéficient à ce titre d'un crédit d'impôt important, mais aussi et surtout, un grand nombre de retraités dont les retraites sont modestes, et qui, en conséquence, ont constitué un portefeuille d'actions substantiel en prévision de leurs " vieux jours ". Au total, plus de 331.000 contribuables verraient leur situation parfois sensiblement altérée, et notamment les plus modestes d'entre eux.

Votre rapporteur s'est déjà élevé contre la pratique constituant à légiférer pour quelques centaines, voire parfois pour quelques dizaines, de contribuables. Le présent article en est une nouvelle illustration : il a pour objet de faire obstacle à la restitution de l'avoir fiscal aux contribuables qui, par le biais d'investissements défiscalisés et d'une gestion optimale de leur patrimoine, réduisent leur revenu imposable à la portion congrue, voire font apparaître des déficits.

Si cette pratique est critiquable, il convient alors de la poursuivre par le biais de la procédure de l'abus de droit. Mais, en l'occurrence, la restitution de l'avoir fiscal, dans sa totalité, est le corollaire de l'inclusion de cet avoir fiscal dans les bases imposables du contribuable.

De plus, en ayant un impact significativement plus large que la cible visée, non seulement le présent article donne un signe négatif aux actionnaires au moment même où l'on souhaite développer le capitalisme dit " populaire ", mais il pénalise la prévoyance, la prise de risques et le financement des investissements dont notre économie a besoin.

Il importe enfin de noter que cette disposition intervient après que la loi n° 97-1026 du 10 novembre 1997 portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier a porté le taux de l'impôt sur les sociétés à 41,66 % et donc déjà atténué sensiblement la portée de l'avoir fiscal.

I. LE MÉCANISME DE L'AVOIR FISCAL

Rappelons que l'avoir fiscal a été institué pour éviter une nouvelle imposition, entre les mains des actionnaires, des bénéfices distribués qui ont déjà été soumis à l'impôt sur les sociétés. Il représente l'impôt sur les sociétés payé par la société distributrice et vaut crédit d'impôt imputable sur l'impôt sur le revenu dû par l'actionnaire.

Egal à la moitié des sommes distribuées, l'avoir fiscal vient ainsi s'ajouter " virtuellement " au dividende pour composer le revenu imposable de l'actionnaire. Ce revenu est ensuite taxé suivant la tranche marginale d'imposition du contribuable, et l'avoir fiscal est retranché du montant de l'impôt brut.

Lorsque le montant de l'impôt est inférieur à celui de l'avoir fiscal, le Trésor public restitue la différence au contribuable. C'est cette différence que le présent article propose de ne pas restituer au delà de 500 ou 1.000 F.

L'encadré ci-dessous précise le mécanisme de l'avoir fiscal :

Sans avoir fiscal, on pourrait atteindre, pour un bénéfice imposable de 100, avec un taux d'impôt sur les sociétés de 33,1/3 % et un taux marginal d'impôt sur le revenu de 35 %, une charge fiscale moyenne de :

33,33 + 23,33 (35 % de 66,66) = 56,66

L'avoir fiscal réduit la charge fiscale pesant sur le bénéfice distribué à :

33,33 + 1,67 = 35

Bénéfice 100

Impôt sur les sociétés - 33,33

Dividende net 66,66

Avoir fiscal 33,33

Revenu imposable 100

Impôt sur le revenu : (66,66 + 33,33) x 35 % - 35

Imputation de l'avoir fiscal + 33,33

Impôt à acquitter sur le dividende net - 1,67

Disponible après impôt : 66,66 - 1,67 65

Il y a ainsi correspondance entre le taux de l'IRPP applicable au contribuable et l'impôt effectivement perçu sur le dividende.

Appliqué à partir de 1966, le mécanisme de l'avoir fiscal n'a atteint son plein effet au plan national qu'en 1993, lorsque le taux de l'impôt sur les sociétés a été fixé à 33,33 %. En effet, comme l'indique l'exemple ci-dessus, à ce taux le montant de l'avoir fiscal est strictement égal au montant de l'impôt sur les sociétés acquitté par la société. Ainsi, le dividende imposable entre les mains de l'actionnaire est égal au bénéfice imposable au niveau de la société. L'impôt acquitté par la société a donc bel et bien été effacé.

Depuis que le taux effectif de l'IS est passé à 41,66 %, le montant de l'avoir fiscal ne compense plus totalement, pour l'actionnaire, le montant de l'impôt acquitté par la société. Il faudrait en effet fixer le montant de l'avoir fiscal à 58,4 % du dividende net pour supprimer toute double taxation.

Comme l'indique le tableau ci-après, près de 4 millions de contribuables peuvent imputer un avoir fiscal sur leur impôt sur le revenu.



Sur ces 4 millions, 1,18 million de contribuables (soit 30 %) se voient restituer un crédit d'impôt, dont 73,8 % pour un montant inférieur ou égal à 500 francs.

A l'exclusion donc de ces derniers et des couples qui se voient restituer jusqu'à 1.000 francs d'avoir fiscal, ce sont au total, 331.647 contribuables qui seraient concernés par le plafonnement de la restitution de l'avoir fiscal, soit 20,7 % des contribuables qui touchent un crédit d'impôt.



II. APPRÉCIATION DES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA PRÉSENTE MESURE

Le présent article vise à contenir la restitution de l'avoir fiscal dans la limite de l'impôt sur le revenu acquitté par les contribuables majoré d'une somme de 500 ou 1.000 francs.

A. L'AVOIR FISCAL N'EST PAS UN " CADEAU FISCAL "

1. L'objectif poursuivi par l'avoir fiscal


L'avoir fiscal a pour objet d'exonérer, en tout ou partie, le contribuable du paiement de l'impôt sur les dividendes qu'il reçoit dans la mesure où ces dividendes ont déjà fait l'objet d'une imposition entre les mains de la société distributrice.

L'objectif consiste à ce que le taux d'imposition des dividendes distribués n'excède pas, au total22(*), le taux marginal de l'impôt sur le revenu des personnes physiques. Si le taux marginal d'imposition de l'actionnaire excède la taux de l'impôt sur les sociétés acquitté par la société distributrice, alors il paye la différence. Si en revanche, son taux marginal d'imposition est inférieur au taux de l'IS, l'Etat lui rembourse la différence.

Ainsi, si la société a acquitté l'impôt au taux de 33,33 % et si le taux marginal d'imposition de l'actionnaire est de 45 %, ce dernier paiera :

(45 - 33,33) x dividende brut

En revanche, le contribuable dont le taux marginal d'imposition est de 10,5 % se verra restituer sous forme de crédit d'impôt la somme égale à :

(33,33 - 10,5) x dividende brut.

Ainsi, seuls les contribuables dont le taux marginal d'imposition excède le taux de l'impôt sur les sociétés acquittent un impôt supplémentaire au titre de leurs dividendes.

Les contribuables déficitaires ne sont imposables que sur le montant de leurs revenus de capitaux mobiliers (dividendes + avoir fiscal) minoré de leur déficit. Si ce dernier est supérieur aux revenus de capitaux mobiliers, alors, ces derniers ne sont pas imposés et la totalité de l'impôt sur les sociétés acquitté en amont par l'entreprise distributrice est reversée au contribuable sous la forme de l'avoir fiscal.

Ce reversement n'est critiquable que si l'actionnaire réalise " artificiellement " des déficits de façon à toucher des crédits d'impôt.

2. Le mécanisme de l'avoir fiscal

Après avoir acquitté l'impôt sur les sociétés sur son bénéfice, l'entreprise décide de rémunérer ses actionnaires en distribuant une partie de ce bénéfice net sous forme de dividendes.

A ces dividendes, ayant subi l'IS, est assorti un avoir fiscal " virtuel " égal à 50 %, ce pourcentage correspondant (plus ou moins) exactement au montant de l'IS acquitté par la société. La somme de ces deux termes compose le revenu imposable des actionnaires.

L'avoir fiscal attaché aux dividendes distribués est " fictif " : les actionnaires ne le touchent en effet pas à cette étape du processus car cela obligerait l'Etat à débourser d'importantes sommes en trésorerie, qui lui seraient pour partie reversées par la suite sous forme d'impôt. Cet avoir fiscal n'est donc versé qu'à la fin du processus, net d'impôts. Les contribuables possèdent, à cette étape, une créance sur le Trésor.

En effet, le revenu imposable des actionnaires est ensuite taxé suivant la tranche marginale d'imposition des contribuables, comme s'il n'avait pas subi d'imposition au niveau de l'entreprise au départ.

C'est seulement alors, que l'Etat rembourse sa dette : en effet si l'avoir fiscal est inférieur au montant de l'impôt brut obtenu, le contribuable n'acquitte au Trésor public que la différence. En revanche, s'il est supérieur, l'Etat reverse à l'actionnaire le solde : il s'agit alors d'un crédit d'impôt.

On constate donc que la restitution au contribuable du crédit d'impôt correspondant au montant de l'avoir fiscal qui excède le montant de l'impôt est, par construction, justifiée dans sa totalité. C'est uniquement parce qu'il n'a pas effectivement versé l'avoir fiscal attaché aux dividendes au moment de leur distribution, que l'Etat le reverse au contribuable après imputation de l'impôt.

L'objectif poursuivi par l'avoir fiscal n'est atteint que si l'actionnaire se voit restituer la totalité du montant de l'impôt acquitté par la société en amont, y compris lorsque cette somme excède la somme qu'il doit lui-même acquitter au titre de l'impôt sur le revenu des personnes physiques.

En plafonnant cette restitution à 500 ou 1.000 francs, le dispositif proposé perd de vue l'objectif premier de l'avoir fiscal qui est de faire concorder le taux applicable au contribuable et le taux effectivement appliqué au dividende distribué.

Au demeurant la mesure ici proposée pénalise les titulaires des revenus les plus faibles.

B. UNE MESURE INÉQUITABLE

Seuls les contribuables payant suffisamment d'impôt sur le revenu pour " absorber " l'avoir fiscal continueront à se faire restituer la totalité de leur avoir fiscal " potentiel ". Les autres, bien que la société ait déjà acquitté l'impôt sur les bénéfices distribués, ne récupéreront que 500 francs pour une personne seule et 1.000 francs pour un couple. Dans la pratique, ce seront donc les contribuables les plus modestes qui pâtiront de la présente mesure.

Un seul exemple suffit à le démontrer.

Prenons le cas de deux personnes à la retraite et possédant chacune un portefeuille d'actions leur rapportant des dividendes de 46.756 F par an. La première touche une pension de 32.000 F par an et la seconde une pension de 100.000 F par an. Le tableau ci-après décompose leur imposition respective.

Source : commission des finances

Le présent dispositif conduira à plafonner le montant de l'avoir fiscal du premier retraité, très peu imposé, à 500 F alors que le second pourra continuer à imputer l'intégralité de son avoir fiscal sur le montant de son impôt.

Ainsi, le premier retraité, dont les ressources globales étaient de 8.430 francs par mois lorsque lui était restitué l'avoir fiscal, verra son revenu amputé de 810 francs par mois.

En revanche, le retraité dont les revenus de pension atteignent 100.000 francs par an pourra continuer à imputer l'intégralité de son avoir fiscal sur le montant de son impôt.

C. UNE MESURE DISCRIMINATOIRE

Il convient de noter que cette mesure maintient une discrimination entre les contribuables résidant en France et les non résidents. En effet, en application de conventions internationales destinées à éviter les double impositions, la France accorde le remboursement de l'avoir fiscal à certains résidents d'une trentaine de pays conventionnés (l'essentiel des pays développés). Ces derniers continueront donc à se voir restituer automatiquement les avoirs fiscaux.

En outre, le plafond de restitution ne s'appliquerait pas aux avoirs fiscaux attachés aux produits procurés par les placements effectués dans le cadre d'un PEA.

D. L'AVOIR FISCAL EST RESTITUÉ DANS LA QUASI TOTALITÉ DES PAYS EUROPÉENS OÙ IL EXISTE

Le tableau ci-après compare les régimes d'imposition des dividendes des pays de l'Union européenne. On y constate que l'avoir fiscal existe dans tous les pays européens qui ne pratiquent pas une retenue à la source sur les dividendes distribués, et même dans certains de ces derniers (Allemagne, Espagne), et y est remboursable partout (notamment en Italie et Allemagne) sauf en Espagne.

Régime d'imposition des dividendes reçus par les personnes physiques
résidentes d'un Etat de l'Union européenne












PAYS

Les principes généraux d'imposition

L'avoir fiscal ou le crédit d'impôt imputables sur l'IR

ALLEMAGNE

Prélèvement d'une retenue à la source de 26,87 % (2).

Avoir fiscal (100 % de l'IS au taux de 30 %) (3).

Les dividendes nets, augmentés de la retenue et de l'avoir fiscal, sont inclus dans le revenu imposable.

Avoir fiscal égal à 42,85 % du dividende brut (RALS comprise), imputable sur l'IR et remboursable le cas échéant.

Crédit d'impôt au titre de la retenue à la source.

AUTRICHE

Prélèvement d'une retenue à la source de 25 % libératoire.

La retenue à l source est libératoire de l'IR

BELGIQUE

Prélèvement d'une retenue à la source de 25 % libératoire (4).

Sur option, l'ensemble des dividendes nets augmentés de la retenue sont inclus dans le revenu imposable.

Régime général : pas d'avoir fiscal et de crédit d'impôt au titre de la retenue à la source.

Sur option : crédit d'impôt au titre de la retenue à la source.

DANEMARK

Prélèvement d'une retenue à la source libératoire de 25 % jusqu'à 33.800 DS (29.900 FF) de dividendes par personne et par an et de 40 % au-delà (5)

La retenue à la source est libératoire de l'IR.

ESPAGNE

Prélèvement d'une retenue à la source de 25 %.

Avoir fiscal (74,2 % de l'IS au taux de 35 %).

Les dividendes nets, augmentés de la retenue (et de l'avoir fiscal) sont inclus dans le revenu global.

Avoir fiscal et crédit d'impôt au titre de la retenue à la source, imputable sur l'IR global.

L'avoir fiscal, égal à 40 % du dividende brut (retenue comprise), n'est pas remboursable.

FINLANDE

Les dividendes augmentés de l'avoir fiscal (100 % de l'IS au taux de 28 %) sont inclus dans le revenu imposable à l'IR au titre des "revenus du capital". Imposition particulière à l'IR au taux de 28 %

Avoir fiscal, égal à 38,88 % du dividende, imputable sur l'IR.

FRANCE

Les dividendes, augmentés de l'avoir fiscal (100 % de l'IS au taux de 33,33 %) (1), sont inclus dans le revenu imposable à l'IR au titre des revenus de capitaux mobiliers

Avoir fiscal égal à 50 % des sommes distribuées, imputables sur l'IR et remboursable le cas échéant.

GRÈCE

Pas de retenue à la source et exonération du bénéficiaire à raison des dividendes de source grecques.

Non

IRLANDE

Imposition des dividendes majorés d'un crédit d'impôt égal à 47,25 % de l'IS (au taux de 36 %) ou égal à 50 % de l'IS (au taux de 10 %).

Si l'IS est au taux de 0 %, pas de crédit d'impôt et exonération des dividendes

Crédit d'impôt de 26,58 % du dividende si taux de l'IS égal à 36 % et de 1/18 du dividende si taux de l'IS égal à 10 %.

Le crédit d'impôt est imputable sur l'IR et remboursable le cas échéant

ITALIE

Prélèvement d'une retenue de 10 %

Avoir fiscal (100 % de l'IS d'Etat au taux de 37 %).

Les dividendes nets, augmentés de la retenue et de 'lavoir fiscal, sont inclus dans le revenu global.

Sur option, retenue à la source libératoire de 12,5 % (si actions cotées).

Régime général : avoir fiscal et crédit d'impôt au titre de la retenue à la source imputables sur l'IR.

L'avoir fiscal, égal à 58,73 % du dividende brut (retenue comprise), est remboursable le cas échéant.

Sur option : pas d'avoir fiscal ou de crédit d'impôt au titre de la retenue à la source

LUXEMBOURG

Prélèvement d'une retenue e 25 %.

Les dividendes nets, augmentés de la retenue, sont inclus dans le revenu imposable, sans avoir fiscal..

Avoir fiscal : non.

Crédit d'impôt au titre de la retenue à la source imputable sur l'IR et remboursable, le cas échéant.

PAYS-BAS

Prélèvement d'une retenue à la source de 25 %.

Les dividendes nets, augmentés de la retenue, sont inclus dans le revenu imposable, sans avoir fiscal.

Avoir fiscal : non.

Crédit d'impôt au titre de la retenue à la source imputable sur l'IR.

PORTUGAL

Retenue à la source au taux de 25 %, libératoire d'IR, sauf option pour l'imposition selon le barème général de l'IR. Dans ce cas, attribution d'un avoir fiscal égal à 60 % de l'IS d'Etat au taux de 36 % et retenue à la source de 25 %.

Dividendes nets augmentés de la retenue et de 'lavoir fiscal inclus dans le revenu imposable;

Impôt complémentaire (6) : retenue à la source de 5 % sur dividendes de source portugaise.

Avoir fiscal égal à 33,75 % du dividende brut (retenue comprise) et crédit d'impôt au titre de la retenue imputable sur l'IR (si option pour ce régime).

ROYAUME-UNI

Imposition des dividendes majorés d'un crédit d'impôt égal à 50,76 % de l'IS au taux de 33 %.

Crédit d'impôt de 25 % du dividende imputable sur l'IR et remboursable, le cas échéant.

SUÈDE

Prélèvement d'une retenue à la source de 30 % si actions nominatives uniquement.

Les dividendes nets, augmentés, le cas échéant, de la retenue, sont inclus, sans avoir fiscal, dans le revenu imposable au taux particulier de 30 %.

Avoir fiscal : non.

Crédit d'impôt au titre de la retenue imputable sur l'impôt au taux particulier de 30 %.

(1) Indépendamment de la majoration de 10 % du taux de l'IS.

(2) 25 % + majoration "exceptionnelle" de 7,5 %, soit 25 + 1,87 = 26,87 % (à compter du 1/1/95).La majoration exceptionnelle de 7,5 % devrait être réduite à 5,5 % le 1/1/98.

(3) Indépendamment de la majoration de 7,5 % du montant de l'IS.

(4) La retenue s'élève à 15 % sur dividendes d'actions cotées émises à compter du 1/1/94, d'actions non cotées émises à compter du 1/1/94 correspondant à des apports en numéraire, enregistrées nominativement auprès d'établissements financiers, d'actions fiscalement privilégiées, sous certaines conditions et de parts de SICAV belges de distribution.

(5) Pour déterminer le seuil annuel de 33.800 CD, le montant des dividendes est globalisé avec le montant de plus-values à long terme ( 3 ans) sur cession d'actions de sociétés danoises ou étrangères et d'obligations convertibles.

(6) Impôt dit de substitution prélevé sur les distributions au titre des droits de succession.


III. IL CONVIENT D'ALLER AU DELÀ DES ASSOUPLISSEMENTS DÉJÀ APPORTÉS DANS LE TEXTE

A. LES ASSOUPLISSEMENTS DÉJÀ PRÉVUS SONT INSUFFISANTS

1. La déduction, en cas de déficit reportable, de la fraction non restituée de l'avoir fiscal


Le projet de loi prévoit que lorsque l'avoir fiscal pris en compte pour le calcul du revenu global est supérieur au montant de ce revenu, la fraction non restituée de cet avoir fiscal est retranchée des revenus de l'année suivant celle de la perception des dividendes, dans la catégorie des revenus de capitaux mobiliers.

Il s'agit de corriger les revenus des contribuables de l'année suivante, lorsque l'avoir fiscal non restitué a contribué à réduire le déficit reportable. Ainsi, lorsque le déficit a été artificiellement réduit par un avoir fiscal qui n'est restitué qu'en partie, il est possible de reporter la fraction non restituée de l'avoir fiscal sur les revenus de l'année suivante.

L'exemple ci-après permettra de mieux comprendre la justification d'une telle disposition :

Soit un commerçant assujetti à l'impôt sur le revenu et ayant enregistré un déficit industriel et commercial de 200.000 francs. S'il a parallèlement reçu des dividendes pour un montant de 140.000 francs, sa base imposable sera la suivante :

Dividende 140.000 F

Abattement forfaitaire de 8.000 F - 8.000 F

Avoir fiscal 70.000 F

Revenus de capitaux mobiliers 202.000 F

Bénéfice industriel et commercial - 200.000 F

Revenu net global 2.000 F

Il ne paye pas d'impôt et, en vertu du présent article, l'avoir fiscal lui est restitué à hauteur de 500 F. Or, s'il n'avait pas ajouté l'avoir fiscal au montant de ses revenus, ce contribuable n'aurait pas été imposable, mais il aurait pu reporter le montant de son déficit sur les cinq années suivantes.

La présente disposition lui permet de reporter la fraction de l'avoir fiscal qui ne lui est pas restituée, soit 70.000 - 500 = 69.500 francs, sur son revenu de l'année suivante.

Néanmoins, cette opération de report n'est possible qu'à la condition que l'avoir fiscal pris en compte pour le calcul du revenu net global soit supérieur au montant de ce revenu.

Cette restriction risque de donner lieu à des discriminations entre épargnants, comme l'indique le tableau ci-après :



Source : commission des finances

Les deux situations examinées sont presque identiques, le seul différentiel étant de 2.000 francs sur le revenu imposable. Mais, dans le premier cas, l'avoir fiscal est inférieur au revenu imposable : aucun crédit d'impôt n'est reportable. Dans le second cas, le contribuable a la possibilité de déduire de ses revenus de valeurs mobilières de l'année suivante un montant de 54.208 francs.

2. La déduction de l'assiette de la CSG de la fraction non restituée de l'avoir fiscal

Comme indiqué plus haut, l'avoir fiscal est inclus dans le revenu imposable de l'actionnaire.

Trois impôts sont perçus au titre de l'impôt sur le revenu sur une assiette composée du dividende et de l'avoir fiscal :

- l'impôt sur le revenu des personnes physiques,

- la contribution complémentaire de 1 %,

- le prélèvement social de 1 %.

L'avoir fiscal est déduit de ces trois impôts, ou, le cas échéant, restitué, ce qui efface l'impôt assis sur l'avoir fiscal non restitué.

Néanmoins, deux prélèvements sont supportés au titre de contributions sociales, sur la même assiette, mais ne peuvent en revanche être compensés par l'avoir fiscal. Il s'agit de :

- la CSG au taux de 7,5 %,

- la CRDS au taux de 0,5 % (soit 0,75 % du dividende perçu).

Le plafonnement de l'avoir fiscal à 500 et 1.000 francs pouvait poser problème pour ces deux derniers impôts, dans la mesure où l'avoir fiscal ne s'impute pas sur leur montant.

En effet, dans le cas précédent, le premier retraité aurait du ajouter le montant de l'avoir fiscal, soit 23.378 francs à son revenu imposable, mais n'aurait pu en récupérer que la moitié, c'est-à-dire 13.000 francs. Il aurait donc acquitté les impôts précités sur 10.378 francs de revenus purement " virtuels ".

Lors de l'examen de l'article 15 à l'Assemblée nationale, M. Christian Sautter a répondu à M. Philippe Auberger qui l'interrogeait sur l'assujettissement de l'avoir fiscal non restitué à la CSG :

" M. Auberger a posé un vrai problème qui appelle une vraie réponse. Il est vrai qu'il y aurait anomalie à assujettir à la CSG un avoir fiscal qui ne serait pas perçu. L'assiette de la CSG sera corrigée. Le Gouvernement déposera un amendement en ce sens lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale. "

C'est l'objet d'un paragraphe III nouveau à l'article 3 du projet de loi de financement de la sécurité sociale relatif à l'augmentation du taux de la CSG qui précise que " l'avoir fiscal non utilisé en application des dispositions de l'article 158 bis du code général des impôts est déduit de l'assiette de la contribution ".

Néanmoins, la logique appellerait une exclusion similaire de l'avoir fiscal non restitué de l'assiette de la CRDS.

B. LES AMÉLIORATIONS POSSIBLES


Le Gouvernement aurait pu décider de ne plus restituer l'avoir fiscal. En instituant deux seuils de plafonnement de 500 francs et 1.000 francs, il a affaibli la logique de sa décision pour ne pas porter atteinte à la situation de 79 % des titulaires de dividendes qui se voient restituer un avoir fiscal inférieur à ces seuils.

Il en reste néanmoins 20 % dont le montant de la restitution excède ces seuils, soit 331.647 contribuables. Or, on l'a vu, le plafonnement de la restitution suscite des inégalités d'autant plus critiquables que ce sont les titulaires de faibles revenus qui apparaissent les plus pénalisés.

A défaut d'une réforme d'ampleur de l'avoir fiscal, il demeure envisageable, malgré toutes les réserves que votre rapporteur a déjà exprimées à l'égard de l'institution de seuils, de majorer les plafonds de façon à porter de 79 à 95 % le nombre de contribuables dont la situation resterait inchangée après l'adoption du présent article, et de réserver la restitution de l'avoir fiscal aux contribuables qui ne minorent pas " artificiellement " leurs revenus par des dispositifs défiscalisés. Votre commission vous propose un amendement en ce sens.

Il importe d'autre part de permettre sans condition, l'imputation sur les revenus de l'année suivante lorsque l'avoir fiscal non restitué à contribué à réduire le déficit reportable.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 16

Plafonnement de l'exonération des produits des titres non cotés détenus dans un plan d'épargne en actions

Commentaire : le présent article a pour objet de limiter à 10 % le rendement exonéré des titres non cotés placés dans un PEA, à l'exception toutefois des parts de sociétés coopératives régies par la loi de 1947.

A une nuance près, le dispositif proposé est le même que celui que l'Assemblée nationale avait adopté sur le projet de loi de finances rectificative pour 1996.

I. LA SITUATION ACTUELLE DU PEA

Votre rapporteur général a consacré de larges développements au plan d'épargne en actions à l'occasion du précédent débat sur ce thème23(*). Il n'est donc pas utile d'y revenir, sinon pour mentionner deux évolutions récentes : les statistiques établies par la Banque de France à fin juin 1997, et les nouveaux prélèvements prévus par le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

A. L'ÉVOLUTION RÉCENTE DU PEA

Le PEA a connu un rebond récent, lié sans doute aux privatisations et à l'aggravation de la taxation des plus-values sur valeurs mobilières. La dernière enquête de la Banque de France montre que 2,7 millions de PEA sont actuellement en fonctionnement (+ 2 % sur un trimestre). Leur encours à fin juin 1997 s'élevait à 246 milliards de francs, en hausse de 26 % sur un an.

L'attrait de la simplicité a initialement primé sur la réalité de l'avantage fiscal puisque le montant moyen des PEA à la fin de juin 1997 était de 90.000 francs, soit un montant plus faible que la moyenne des comptes de titres (159.000 francs), mais ces comptes peuvent contenir tous types de titres, à la différence du PEA.

Compte tenu des avantages fiscaux existants pour la détention d'actions (notamment les abattements de 8.000 francs et 16.000 francs sur les dividendes), le PEA n 'a un intérêt significatif que pour des montants élevés. Toutefois, cet intérêt relatif tend à s'accroître à mesure que la taxation des plus-values sur valeurs mobilières voit ses seuils baisser et son taux augmenter.

Il faut se réjouir du succès du PEA, favorable à l'entrée de l'investissement long en actions dans les habitudes de placement des particuliers.

B. LES NOUVEAUX PRELEVEMENTS PUBLICS SUR LE PEA

Actuellement, les revenus et plus-values produits sur un PEA subissent la contribution sociale généralisée au taux de 3,4 % et la contribution au remboursement de la dette sociale au taux de 0,5 %, lors de la sortie normale du plan après cinq ans. Pour les durées inférieures à cinq ans, s'ajoute aux prélèvements sociaux une pénalité fiscale spécifique destinée à encourager l'épargne de moyenne durée.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 propose d'instituer une CSG à 7,5 % et d'appliquer au PEA un prélèvement nouveau de 2 %, la CRDS restant inchangée à 0,5 % (la durée de cette dernière contribution étant par ailleurs augmentée).

II. UN DISPOSITIF SENSIBLEMENT IDENTIQUE AU PRECEDÉNT

A. UN PLAFONNEMENT DU RENDEMENT EXONÉRÉ


Il consiste à limiter à 10 % du prix d'acquisition les revenus des titres de capital d'une société non cotée (ou cotée sur le marché "hors-cote") qui sont exonérés d'impôt sur le revenu dans le cadre du PEA. Ce plafond concerne les dividendes, avoir fiscal ou crédit d'impôt inclus.

C'est le même dispositif que celui que l'Assemblée nationale avait adopté dans la loi de finances rectificative pour 1996, à une exception près : les intérêts de parts de sociétés coopératives seraient exemptés de la mesure. Cette exemption fait suite à une demande des banques mutualistes dont de nombreux salariés ont logé les parts dans un PEA.

Le Sénat avait obtenu le rejet de cette disposition en commission mixte paritaire.

B. UNE MOTIVATION JUSTIFIÉE, UNE MAUVAISE SOLUTION

Extrêmement simpliste, ce dispositif obéit aux mêmes motivations que lors des discussions précédentes : au travers de divers montages, certains associés ou actionnaires de petites sociétés, des cabinets d'audit notamment, ont abusivement transformé une grande part de leurs rémunérations sous la forme de dividendes versés au titre d'actions logées dans un PEA.

Votre rapporteur général ne peut que rappeler qu'il condamne ces abus avec la plus grande fermeté.

Toutefois, le dispositif proposé encourt toujours la même critique : il utilise la loi, règle de portée générale, pour réprimer les abus commis par quelques-uns contre l'esprit des textes relatifs au PEA. Ce faisant, il risque de sanctionner des épargnants de bonne foi, alors que les dissimulateurs pourront recourir à d'autres astuces pour échapper à l'impôt (s'ils ne sont pas déjà partis à l'étranger).

Certes, la critique peut être atténuée sur deux points. D'une part, le dispositif porte sur les revenus de 1997. Le débat qui a eu lieu au Parlement, les articles de presse, l'instruction fiscale parue le 30 avril 1997 atténuent l'aspect "prise au piège" que pouvait avoir la proposition présentée fin 1996. Les épargnants habiles, mais honnêtes, ont dû mettre fin à leurs pratiques depuis le début de 1997. D'autre part, l'exemption des titres de coopératives répond partiellement au souci de ne pas affecter les petits porteurs de titres de grandes entreprises.

Mais ces atténuations ne sauraient emporter la conviction : la loi ne doit pas être utilisée pour réaliser ce que l'administration et le juge peuvent faire mieux qu'elle. De surcroît, il ne faut pas oublier que le PEA doit être bloqué cinq ans, et qu'il est désormais soumis à 10 % de prélèvements sociaux. Enfin, un impôt de 10 % du prix d'acquisition ne tient aucun compte de la valorisation des titres.

C. LA PROCÉDURE D'ABUS DE DROIT EST-ELLE RÉELLEMENT INEFFICACE ?

La parution d'une instruction fiscale relative aux abus de droit en matière de PEA, qui s'appuyait clairement sur les travaux de l'Assemblée nationale et du Sénat, pouvait laisser penser que l'administration fiscale était prête à tenter d'utiliser cette notion, qu'elle juge en général peu efficace24(*).

Votre rapporteur général observe que le dispositif proposé par le présent article n'est pas totalement substituable à cette instruction. En effet, si cet article tend à empêcher les abus commis sur les dividendes, il n'empêchera pas ceux qui pourraient l'être sur les plus-values : minoration de la valeur des titres, achetés-vendus pour éviter les perceptions de coupons, politique de valorisation de l'actif au détriment de la distribution...

Votre rapporteur général veillera donc à la bonne application de cette circulaire.

Constante dans ses positions, votre commission ne peut que proposer le rejet de cet article.

Décision de la commission : votre commission vous demande de supprimer cet article.

ARTICLE 17

Régime fiscal des produits des contrats d'assurance-vie
et des bons de capitalisation

Commentaire : dans le souci de rééquilibrer la taxation des revenus du capital et celle des revenus du travail, le présent article propose de limiter, à compter du 1er janvier 1998, l'exonération des produits des contrats d'assurance-vie et assimilés de plus de huit ans à 30.000 francs par an pour un célibataire, veuf ou divorcé et à 60.000 francs par an pour un couple marié. Au-delà de ces seuils, ces produits seraient soumis à une taxation forfaitaire au taux de 7,5 %. Des dispositions spécifiques sont prévus pour les contrats en cours. La modification du régime fiscal des produits lors d'un rachat partiel, initialement envisagée, a été abandonnée. Enfin, dans le but de favoriser la mobilisation de l'épargne vers les petites et moyennes entreprises et les entreprises innovantes, les produits des contrats d'assurance-vie investis en titres non cotés ou cotés sur le nouveau marché seraient exonérés d'impôt sur le revenu.

I. LA SITUATION ACTUELLE


En grande partie grâce à son régime fiscal, l'assurance-vie constitue l'un des placements financiers favoris des ménages français.

A. IMPORTANCE ÉCONOMIQUE ET DIFFÉRENTS TYPES D'ASSURANCE VIE

En 1996, dix millions trois cent mille ménages français, soit quasiment un ménage sur deux (45 %), détenaient un ou plusieurs contrats d'assurance-vie.

Les opérations d'épargne-assurance, concernées par le présent article représentaient 435 milliards de francs de souscriptions nouvelles en 1996, sur un encours total de 2.630 milliards de francs.

On rappelle que les bons ou contrats d'assurance-vie sont des placements financiers, généralement émis pour une longue durée (huit ans au moins), moyennant le versement d'un intérêt et d'une participation aux bénéfices qui ne sont pas mis en paiement chaque année, mais capitalisés jusqu'à l'échéance du contrat. Ces bons ou contrats comportent une possibilité de remboursement anticipé dont la contrepartie est éventuellement une diminution du rendement attendu. Le montant de ce remboursement correspond à la valeur de rachat, variable annuellement, dont le montant figure au contrat.

Au terme du placement, c'est à dire soit lors du décès du souscripteur, soit à l'échéance, soit lors du remboursement anticipé, le souscripteur (ou son bénéficiaire en cas de décès) reçoit son capital, diminué des frais et augmenté des intérêts ou produits capitalisés au cours de la vie du contrat.

Sur demande du souscripteur, l'assureur peut, dans certaines conditions précisées contractuellement, procéder au rachat partiel du contrat. Le souscripteur est alors remboursé d'une partie de son épargne moyennant une réduction du capital du contrat qui continue néanmoins d'exister.



D'un point de vue juridique, l'on distingue, d'une part, les contrats à prime unique et à versements libres et, d'autre part, les contrats à versements périodiques.

Comme leur nom l'indique, les contrats à prime unique sont constitués d'un versement unique lors de la souscription du contrat ; le souscripteur n'a plus alors qu'à attendre le dénouement du contrat au terme convenu pour encaisser le produit capitalisé sur plusieurs années de ce versement. Les bons de capitalisation entrent dans cette catégorie.

Les contrats à versements libres fonctionnent comme des contrats à prime unique mais offrent de surcroît la possibilité de compléter le versement initial à tout moment, ce qui leur donne une grande souplesse d'utilisation dans la mesure où les nouveaux versements ne modifient pas le terme normal du contrat, ni sur le plan civil, ni sur le plan fiscal.

Les contrats à prime périodique prévoient que le souscripteur fasse des versements à des échéances convenues conventionnellement. Ces contrats constituent la forme la moins moderne de l'assurance-vie et ne représentent plus que 27 % de l'ensemble des contrats.

D'un point de vue économique, la distinction la plus importante passe entre les contrats en francs et ceux en unités de compte. Par opposition aux premiers, les contrats en unités de compte sont ceux dont les garanties sont exprimées par référence à un ou plusieurs supports : parts ou actions de valeurs mobilières ou immobilières (SICAV, actions, parts de FCP, parts de SCI). L'assureur garantit un nombre de parts, et non la valeur des parts, de sorte que c'est l'assuré qui assume le risque de placement. En contrepartie, les contrats en unités de compte permettent une gestion active et assurent, en règle générale, des rendements plus élevés que les contrats en francs. Les contrats multisupports sont ceux dont l'un des supports peut être en francs ou en devises.

Les contrats en francs représentaient en 1996 86 % des contrats souscrits et 73,7 % des cotisations collectées. Toutefois, les contrats en unités de compte connaissent depuis quelques années des taux de progression plus élevés et devraient voir leur part dans l'ensemble augmenter significativement au cours des prochaines années.

B. RÉGIME FISCAL DE L'ASSURANCE-VIE

Jusqu'en 1996, le régime fiscal de l'assurance-vie comportait trois avantages :

1) une prime à l'entrée : les primes versées actuellement sur les contrats d'assurance-vie conclus pour une durée d'au moins huit ans ouvraient droit à une réduction d'impôt égale à 25 % dans une limite de 4.000 francs majorée de 1.000 francs par enfant à charge.

Cet avantage a été supprimé, en deux étapes, par les lois de finances pour 1996 et 1997. Désormais, les contrats d'assurance-vie, quelle qu'en soit la nature, (primes périodique ou versements libres) souscrits à compter du 5 septembre 1996, n'ouvrent plus droit à une réduction d'impôt à l'entrée.

2) l'exonération d'impôt sur le revenu après huit ans de détention ; cette exonération est valable quel que soit le nombre de contrats souscrits par un même contribuable et sans limitation de versement.

De façon plus précise le régime fiscal au regard de l'impôt sur le revenu est le suivant :

Les produits des bons ou contrats d'assurance-vie souscrits à compter du 1er janvier 1983 doivent, en principe, être compris par le bénéficiaire dans la déclaration d'ensemble de ses revenus établie au titre de l'année de l'encaissement pour être soumis à l'impôt dans les conditions de droit commun.

Le bénéficiaire peut, toutefois, opter pour le prélèvement libératoire dans les conditions prévues à l'article 125 A du code général des impôts ou, s'il est domicilié hors de France, être obligatoirement soumis à ce prélèvement.

Cette option, ouverte seulement aux personnes physiques doit être exercée pour chaque contrat au plus tard au moment du versement des sommes dues à l'établissement payeur. L'option est irrévocable.

Pour la détermination du taux du prélèvement applicable, il est tout d'abord opéré une distinction selon que le bénéficiaire révèle ou ne révèle pas son identité et son domicile fiscal à l'établissement payeur. Lorsque le bénéficiaire ne révèle pas son identité et son domicile fiscal, le taux de prélèvement est fixé à 50 %.

S'il révèle son identité et son domicile fiscal, le taux du prélèvement est fixé, pour les contrats souscrits depuis le 1er janvier 1990 :

- à 35 % lorsque la durée du contrat est inférieure à quatre ans ;

- à 15 % lorsque la durée du contrat est comprise entre huit et quatre ans.

Ils sont exonérés d'impôt au-delà de huit ans.

3) l'exonération de droits de succession pour les sommes versées à un tiers dans le cas du dénouement du contrat par décès du souscripteur. Cependant, pour les contrats souscrits après le 20 novembre 1991, les primes versées au-delà de 70 ans sont assujetties aux droits de succession pour la fraction dépassant 200.000 francs.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT ET LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article modifie le régime fiscal des contrats d'assurance-vie. Mais il doit être mis en cohérence avec les articles 3 et 6 du projet de loi de financement de la sécurité sociale qui modifient de façon substantielle les prélèvements sociaux des revenus du capital, y compris l'assurance-vie.

A. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES DU RÉGIME FISCAL

Initialement l'article 17 prévoyait trois séries de modifications :

1. La modification de l'assiette de l'imposition en cas de rachat partiel

Actuellement, en cas de rachat partiel d'un contrat d'assurance, seule une fraction des sommes retirées est soumise à l'impôt au motif qu'en pareille hypothèse, l'épargnant est réputé appréhender à la fois une fraction des primes et une fraction des produits capitalisés qui seuls constituent le revenu imposable.

Supposons par exemple, un rachat partiel d'un montant de 50.000 francs effectué peu avant la quatrième année suivant la souscription d'un contrat à prime unique d'un montant initial de 200.000 francs et d'une valeur totale de rachat de 250.000. Les sommes remboursées se décomposent, au prorata, en 40.000 francs de capital et 10.000 francs d'intérêts taxables au taux de 35 % soit 3.500 francs.

Le paragraphe I du projet de loi de finances prévoyait un aménagement de ces règles d'assiette, de sorte qu'en cas de rachat partiel, l'épargnant soit réputé appréhender en priorité les produits capitalisés acquis depuis la souscription.

Dans l'exemple cité ci-dessus, le montant du rachat partiel serait réputé porter en priorité sur les produits capitalisés soit 50.000 francs et ainsi l'imposition serait de 17.500 francs.

Cette disposition qui devait rapporter l'essentiel du rendement de cet article (190 millions de francs sur 200 millions escomptés pour 1998) a été supprimée, à l'initiative du gouvernement, lors de la discussion du projet devant l'Assemblée nationale

2. L'imposition des produits attachés aux contrats d'au moins huit ans


Le paragraphe II de l'article 17 du projet de loi prévoit de supprimer l'exonération d'impôt sur le revenu dont bénéficient les contrats d'assurance-vie au bout de huit ans. Ces produits seraient désormais taxés à l'impôt sur le revenu lors du dénouement (rachat partiel ou total) du contrat. Toutefois, deux tempéraments sont prévus :

- la taxation serait atténuée par rapport à la taxation de droit commun grâce, d'une part, à un abattement spécifique de 30.000 francs (60.000 pour les couples mariés) et, d'autre part, à un taux réduit de prélèvement. En effet, au-delà de l'abattement, les produits imposables des bons ou contrats d'une durée au moins égale à huit ans pourraient, sur option du contribuable, être soumis à un prélèvement libératoire à un taux de 7,5 % (contre 15 % pour le taux de droit commun) hors prélèvements sociaux (dont on a vu qu'ils s'élèveraient à 10 % pour 1998) ;

- seuls les contrats nouveaux, souscrits après le 15 septembre 1997 (cette date a été repoussée au 25 septembre après l'examen à l'Assemblée nationale) seraient taxés. Les contrats en cours continueraient à bénéficier de l'exonération à la condition qu'aucune prime ne soit versée à compter de cette date s'il s'agit de contrats à versements libres ou que l'épargnant se borne à verser les primes convenues s'il s'agit de contrats à prime périodique. Dans le cas contraire, les produits attachés à ces contrats seraient soumis à l'impôt sur le revenu, mais uniquement pour la partie acquise après le 1er janvier 1998.

Ce dispositif a été quelque peu assoupli, à l'initiative du gouvernement, lors de l'examen du projet de loi de finances à l'Assemblée. Outre la modification de la date déjà évoquée, ces assouplissements consistent, pour l'essentiel, à admettre le maintien de l'exonération d'impôt sur le revenu pour les produits afférents, d'une part, aux versements programmés effectués à la suite d'un engagement antérieur sur les contrats à versements libres du 26 septembre 1997 au 31 décembre 1997 et, d'autre part, aux versements exceptionnels effectués sur tout type de contrat au cours de la même période sous réserve que ces derniers versements n'excèdent pas 200.000 francs.

3.Le maintien du régime actuel pour les contrats d'assurance-vie majoritairement investis dans le capital risque

Jusqu'à présent, la structure d'investissement des fonds collectés dans le cadre d'un contrat d'assurance-vie n'avait pas d'incidence au regard des règles d'imposition des produits à l'impôt sur le revenu : le même régime s'applique aux contrats en francs et aux contrats en unités de compte.

Or, le dernier alinéa du paragraphe II du présent article prévoit que les produits attachés aux bons ou contrats en unités de compte principalement investis dans des opérations de capital risque 25(*) seraient exonérés d'impôt sur le revenu en cas de rachat au-delà d'une durée de huit ans. En cas de rachat partiel ou total avant l'expiration de la huitième année, les produits de ces contrats seraient imposables dans les conditions de droit commun.

B. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES DES PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX

1.La CSG et le CRDS


Les produits capitalisés des bons ou contrats de capitalisation et placements de même nature sont soumis à la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) au taux de 0,5 % depuis le 1er février 1996 et à la contribution sociale généralisée (CSG) au taux de 3,4 % depuis le 1er janvier 1997 :

- lors de leur inscription au contrat pour les contrats en francs (en pratique, chaque année) ;

- lors du dénouement du contrat (ou d'un rachat partiel) pour les contrats en unités de compte.

L'article 3 du projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoit de faire passer le taux de la CSG à 7,5 %.

2.Les prélèvements spécifiques aux revenus de capitaux mobiliers

Outre la CSG et le CRDS, les produits capitalisés des bons ou contrats de capitalisation et placements de même nature, lorsqu'ils sont soumis à la taxation forfaitaire de 35 % ou de 15 % (ou en cas d'imposition au barème), subissent :

- un prélèvement social de 1 % prévu à l'article 1600-0 F du code général des impôts au profit de la Caisse nationale d'allocation vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) ;

- une contribution sociale de 1 % prévue à l'article 1600-0 A du code général des impôts au profit de la Caisse nationale d'allocation familiale (CNAF).

Lorsque les bons ou contrats ont plus de huit ans, ils sont actuellement exonérés de ces prélèvements.

L'article 6 de la loi de financement de la sécurité sociale, fusionne ces deux prélèvements en un nouveau prélèvement dont le taux serait de 2 % et l'assiette identique à celle de la CSG. Le résultat est que les contrats d'assurance-vie et les bons de capitalisation, même lorsqu'ils sont dénoués plus de huit ans après leur souscription, subiraient ces prélèvements spécifiques.

Les tableaux ci-après montrent l'imposition actuelle des produits d'assurance-vie et l'imposition projetée en prenant en compte les dispositions du présent article ainsi que celles du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Il faut en retenir que le taux d'imposition normal des produits d'assurance-vie passerait de 3,9 % à l'heure actuelle à 17,5 % si l'ensemble des dispositions qui nous sont proposées sont adoptées.



III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Sur la forme, on observera que le gouvernement a demandé à l'Assemblée nationale de ratifier les termes de son communiqué de presse intervenu entre le dépôt du projet de loi et son examen en séance publique. Votre commission des finances souligne les limites de cette façon de légiférer.

Sur le fond, votre commission des finances vous demande de rejeter le présent article pour les raisons suivantes :

En premier lieu, il s'agit d'une mesure qui contribue à inverser la hiérarchie normale de la fiscalité de l'épargne en défavorisant l'épargne longue, la plus utile à l'économie et en favorisant l'épargne liquide, qui continue d'être détaxée. Ce non sens fiscal incitera les ménages à placer leur épargne sur les livrets défiscalisés et augmentera ce faisant les coûts de financement de notre économie.

On peut en effet se demander pour quelles raisons les épargnants accepteraient de bloquer leurs avoirs pendant huit ans dans l'assurance-vie, alors qu'aux niveaux actuels de taux d'intérêts, les livrets d'épargne défiscalisés leur assurent parfois un rendement comparable. De surcroît la mesure proposée conduira à raccourcir la durée des contrats en cours, puisque les épargnants dont les contrats ont plus de huit ans auront tout intérêt à procéder à des rachats partiels afin de "maximiser" leur franchise de 30.000 /60.000 francs, alors qu'ils ont actuellement intérêt à le laisser continuer.

Supposons par exemple un couple ayant souscrit un contrat d'assurance-vie en francs et à prime unique au 1er janvier 1998 et décidant de le dénouer en une seule fois le 2 janvier 2006. Si l'on suppose que la rentabilité du produit est en moyenne de 5,5 %, et que les frais d'entrée sont d'environ 5 %, le produit net d'impôt d'un tel placement serait, au bout de huit ans, de 265.975 francs, soit à peine 11.500 francs de plus que si le couple avait placé son argent sur un livret A (en supposant que le taux du livret reste à 3,5 %). La prime ainsi donnée à l'épargne bloquée apparaît assez faible, alors même qu'en cas de besoin anticipé des fonds la pénalité serait forte.



En second lieu, cette mesure tend à priver les épargnants d'un moyen efficace de se constituer un complément d'épargne en vue de la retraite, alors même que le gouvernement a refusé de prendre les décrets d'application de la loi sur les fonds de pension, privant ainsi cette loi de tout effet, sans pour autant proposer de solutions alternatives au problème des retraites.

Ensuite, cette mesure fait courir un risque important pour le financement du déficit budgétaire. En 1996, les entreprises d'assurance ont souscrit 52 % des émissions obligataires du Trésor. Or l'année 1998 semble particulièrement mal choisie pour procéder à une réforme d'ensemble de l'assurance-vie dans la mesure où arriveront à échéance près de 100 milliards de francs de contrats souscrits en 1990, soit le double des "tombées" habituelles.

Par ailleurs, au moment où la libre prestation de services en matière d'assurances commence à se développer et à la veille de l'euro, la taxation accrue de l'assurance-vie pousse à la délocalisation des épargnants français. Déjà des documents publicitaires de compagnies européennes faisant l'éloge du secret bancaire dont les épargnants peuvent jouir en dehors de la France sont distribués sur le territoire national.

La mesure proposée ne répond à aucune logique fiscale cohérente. Le taux et les modalités d'imposition constituent une cote mal taillée entre l'exonération actuelle et le taux normal de 15 %. Pourquoi ce compromis ? On peut penser que ce taux intermédiaire sera relevé et que le plafond d'abattement de 30.000- 60.000 francs sera abaissé en fonction des besoins budgétaires du moment.

En outre, la mesure proposée est d'une grande complexité. Le contrôle des abattements ne pourra être effectué que par l'administration car un contribuable peut être détenteur de plusieurs contrats auprès de sociétés d'assurance-vie différentes. Comment d'ailleurs une société d'assurance pourra-t-elle organiser le prélèvement de 7,5 % sans connaître la situation fiscale d'ensemble de ses clients ? Dans le même ordre d'idées, chaque entreprise d'assurance sera dans l'obligation d'ouvrir, pour chaque contrat, un contrat bis destiné à accueillir les nouveaux versements. Chaque contrat aura donc à partir du 1er janvier 1998 deux compartiments : l'un correspondant à l'épargne acquise précédemment dont les intérêts capitalisés (y compris ceux à venir) ne seront pas fiscalisables après 8 ans ; le deuxième destiné à recevoir les nouveaux versements dont les produits capitalisés seront fiscalisables après huit ans à compter de la date d'effet initiale du contrat. Immanquablement, cette plus grande complexité entraînera des coûts de gestion qui seront supportés par l'ensemble des souscripteurs.

Accessoirement, on observera que le maintien de l'exonération pour les contrats d'assurance-vie investis majoritairement en actifs risqués supposerait la mise en place de produits spécifiques ne correspondant pas à la physionomie traditionnelle de ce type de placement et pour lesquels devraient être appliquées des règles spécifiques en matière de démarchage. On peut même penser que de tels contrats tomberaient sous le coup des dispositions du code des assurances et, notamment de son article L. 131-1 aux termes duquel : "les unités de compte doivent être constituées de valeurs mobilières ou d'actifs offrant une protection suffisante de l'épargne investie".

Pour la troisième année consécutive, le paysage fiscal de l'assurance-vie se trouve à nouveau bouleversé sans qu'il soit tenu compte du rôle majeur qu'elle joue dans le financement de l'économie. Cette instabilité fiscale rend impossible de fonder un calcul économique rationnel et d'ores et déjà, la réforme proposée a entrainé un gel des versements, voire des retraits anticipé de l'épargne disponible.

Enfin, tous ces risques sont pris pour un rendement budgétaire qui devrait être en 1998 de l'ordre de 10 millions de francs et qui ne devrait pas dépasser en "régime de croisière", c'est à dire d'ici huit ans, environ un milliard de francs.

Décision de la commission : votre commission vous demande de supprimer le présent article.

Retour Sommaire Suite