Projet de loi de finances pour 1998 : Industrie

RAPPORT GENERAL N° 85 TOME 3 ANNEXE 11 - PROJET DE LOI DE FINANCES ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - INDUSTRIE

Bernard BARBIER, Sénateur

COMMISSION DES FINANCES DU CONTROLE BUDGETAIRE ET DES COMPTES ECONOMIQUES DE LA NATION - RAPPORT GENERAL N° 85 TOME 3 ANNEXE 11 - 1997/1998

Table des matières

N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 11

ÉCONOMIE, FINANCES ET INDUSTRIE :

III . - INDUSTRIE

Rapporteur spécial : M. Bernard BARBIER

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 (1997-1998).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

Un redéploiement des dépenses au profit des actions d'accompagnement de l'activité industrielle

Le budget de l'industrie augmente de 3,38 % après avoir été réduit de près de 17 % dans le PLF pour 1997. A dotations constantes (c'est-à-dire sans tenir compte des crédits rebudgétisés), la croissance des crédits est cependant limitée à 0,7 %.

L'analyse des crédits par titre met en évidence un redéploiement des crédits consacrés aux interventions publiques au profit des subventions d'investissement accordées par l'Etat , et notamment des subventions destinées à l'accompagnement de l'activité industrielle (restructurations industrielles, équipement naval, développement de la recherche industrielle).

Ainsi, l'amputation de l'aide au transport de la presse de 50 millions de francs permet d'accroître dans la même proportion les aides à l'équipement naval. De même, la contraction des prestations à certains retraités des mines et des industries électriques et gazières et de la subvention à Charbonnages de France permet d'économiser 50 millions de francs au profit du Fonds d'industrialisation de la Lorraine (FIL) et des crédits destinés à accompagner les dossiers de restructuration industrielle.

Enfin, l'absence de suppression d'emplois au sein du secrétariat d'Etat à l'industrie a pour objectif de réduire en 1998 les surnombres que connaît en gestion ce département ministériel depuis la fusion avec l'ex-ministère des Postes et Télécommunications, la suppression définitive de ces surnombres pouvant être envisagée en 1999 ou 2000.

La rebudgétisation de crédits

Votre rapporteur se félicite de l'inscription au budget de l'industrie des dotations au FIBM et de la subvention de recherche au CEA. Cette rebudgétisation des crédits dont le coût avoisine 422 milliards de francs pour le budget de l'Industrie, met fin au caractère aléatoire de la disponibilité de ces crédits , qui découlait de la dépendance de leur versement au produit des privatisations.

Au demeurant, cette évolution est plus conforme aux modalités de gestion de crédits d'intervention.

Néanmoins, une dotation en capital de 2,44 milliards de francs est promise à Charbonnages de France.

La difficile gestion du déclin des activités charbonnières

La subvention à Charbonnages de France reste le premier poste du budget de l'industrie après avoir été considérablement réduite en 1997.

En effet, avec 2,92 milliards de francs, c'est-à-dire 20 millions de francs de moins qu'en 1997, la subvention à CDF pour 1998 représente moins de la moitié de son montant de 1994.

Or, cette baisse a pour conséquence un accroissement sensible de l'endettement de l'établissement public passé de 23,5 milliards de francs en 1991 à plus de 28 milliards de francs en 1997. Cet endettement, qui a pour conséquence un accroissement des charges de Charbonnages de France, viendra inévitablement, à terme, s'ajouter à la dette, déjà fort élevée, de l'Etat.

En outre, si le résultat d'exploitation de l'établissement est prévu en amélioration pour 1997 (perte inférieure à 3 milliards de francs) grâce aux efforts d'économie entrepris et la fermeture de trois unités d'exploitation ^{1( * )} , le résultat financier devrait enregistrer une dégradation liée à l'accroissement de l'endettement. Le résultat final prévisionnel devrait être négatif d'environ 6,2 milliards de francs, compte tenu de l'absence d'influence de la dotation en capital sur le résultat.

L'augmentation de l'endettement devrait cependant connaître un certain ralentissement en 1998 du fait du versement par l'Etat d'une dotation en capital d'un montant voisin à celui de 1997 (environ 2,44 milliards de francs) venant corriger partiellement l'insuffisance de fonds propres de l'entreprise.

Enfin, l'exécution du Pacte charbonnier national ^{2( * )} conduira en 1998 à la poursuite de la décroissance régulière des effectifs du groupe Charbonnages de France, en fonction essentiellement de l'application des mesures d'âge, ainsi qu'à une diminution progressive de la production charbonnière française (de 7,4 millions de tonnes en 1997 à 6,5 millions de tonnes en 1998).

L'arrivée à terme de la réforme des écoles des mines

Les subventions aux six écoles nationales supérieures des mines augmentent sensiblement (+ 20 %).

Elles ont pour objet de financer le transfert sur le budget des établissements publics de 362 emplois de contractuels recherche des écoles des mines, jusqu'alors intégrés dans les dépenses de personnel du ministère. Ce transfert qui interviendra à compter du 1 ^er octobre 1998, s'accompagnera de la mise en place d'un nouveau statut applicable aux agents contractuels des écoles des mines.

Par ailleurs, les créations d'emplois se poursuivent avec la création de 12 postes de professeurs et 2 postes de maîtres assistants. Ces créations interviennent après 17 créations d'emplois en 1997, 40 en 1996, 60 en 1995 et 70 en 1994.

Enfin, les subventions à l'Ecole supérieure d'électricité et à l'Ecole nationale supérieure de création industrielle sont maintenues à leur niveau de 1997.

Votre rapporteur se félicite de la volonté ainsi manifestée par le gouvernement de continuer à donner une priorité à la formation et notamment à la formation d'ingénieurs.

L'enjeu de la prochaine ouverture des monopoles à la concurrence pour EDF et GDF

La consolidation et le redressement financier, marqué notamment par un désendettement significatif, d'EDF et de GDF placent ces deux opérateurs en bonne position face aux évolutions à venir dans le cadre de la libéralisation du secteur de l'énergie.

Toutefois, une nouvelle étape doit être franchie afin, notamment, de stabiliser les flux financiers entre les deux opérateurs publics et l'Etat. Il convient en particuler de prendre en compte l'évolution récente de la fiscalité des entreprises.

En effet, l'observation des flux financiers entre l'Etat et GDF met en évidence une forte augmentation des dividendes versés par l'Etablissement public à l'Etat. Or, l'accroissement récent du taux l'impôt sur les sociétés, passé de 36,66 à 41,66 %, devrait majorer de plus de 200 millions de francs la contribution de GDF au titre de cet impôt, ce qui devrait inciter à revoir les modalités de versement des dividendes.

Il en est de même, pour EDF, que la récente loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier ^{3( * )} rend redevable de l'impôt sur les sociétés, ce qui accroît considérablement ses versements à l'Etat.

Par ailleurs, le Gouvernement a prévu en contrepartie de l'abandon du canal Rhin-Rhône de porter de 1 milliard à 1,8 ou 1,9 milliards de francs la contribution d'EDF au FITTVN ^{4( * )} . Votre rapporteur considère qu'il convient de ne pas multiplier les charges pesant sur l'opérateur public à la veille de l'ouverture du marché intérieur de la production d'électricité à la concurrence .

En effet, la France, comme ses partenaires, a jusqu'au 19 février 1999 pour mettre sa réglementation en accord avec les termes de la directive concernant des " règles communes pour le marché intérieur de l'électricité, adoptée le 19 décembre 1996. Cette directive prévoit l'ouverture partielle et progressive de la production de l'électricité à la concurrence.

Néanmoins, votre rapporteur appelle l'attention du Gouvernement sur la nécessité d'apporter des clarifications sur :

la définition des missions d'intérêt économique général ;

la détermination d'une autorité de régulation ;

la question des tarifs à appliquer aux clients " captifs " par rapport aux clients dit " éligibles " ;

la problématique des coûts " échoués ", c'est-à-dire des coûts que ne supporte pas la concurrence : coût de l'énergie éolienne, coût liés au statut du personnel d'EDF, coût de l'énergie nucléaire...

La directive sur le marché intérieur du gaz reste en cours de discussion. Néanmoins, votre rapporteur restera vigilant sur la prise en compte par les autorités européennes des spécificités du marché français du gaz, et en particulier la dépendance de la France vis-à-vis des approvisionnement extérieurs en gaz. Il importe donc que l'ouverture du marché soit progressive et compatible avec les engagements à long terme de GDF.

La forte croissance des dotations et subventions de fonctionnement bénéficiant respectivement à l'Autorité de régulation des télécommunication (ART), à l'Agence nationale des fréquences (ANF) et au Groupement des écoles de télécommunications (GET) reflète le souci d'accompagner la montée en puissance des nouveaux établissements publics administratifs mis en place au 1 ^er janvier 1997 et de l'autorité administrative indépendante de régulation. 29 emplois sont ainsi créés à l'ART et à l'ANF.

Par ailleurs, votre rapporteur se réjouit de l'ouverture du capital de France Télécom à hauteur de 21 %. Cette opération, qui permettra à l'entreprise de se maintenir parmi les tous premiers opérateurs mondiaux du secteur, a rapporté une somme de 42 milliards de francs à l'Etat, dont l'essentiel sera affecté aux recapitalisations.

Le contenu de la directive sur la libéralisation des services postaux reflète les positions françaises

Le conseil des ministres des Postes et télécommunications a adopté formellement le projet de directive européenne sur la libéralisation des services postaux , en avril 1997. Il a été voté par le Parlement européen, qui y a apporté 5 amendements, le 16 septembre 1997. Une adoption définitive par le Conseil est attendue pour la fin de l'année 1997.

Cette directive a largement pris en compte les revendications exprimées par le Sénat dans sa proposition de résolution, et notamment le refus de toute libéralisation immédiate ou automatique du publipostage et du courrier transfrontalier. Elle retient ainsi l'approche française visant à maintenir le monopole de l'opérateur de service public sur certains services (courrier d'un poids inférieur à 350 grammes, courrier dont l'affranchissement est inférieur à cinq fois le tarif de base, courrier transfrontalier entrant) afin de compenser les charges de service public. La libéralisation immédiate porterait donc sur moins de 5 % du trafic courrier actuel.

Par ailleurs, la période d'application du premier contrat de plan de La Poste s'achèvera le 31 décembre 1997. Elle aura vu l'achèvement des réformes structurelles prévues par la loi et le cahier des charges (fiscalité de droit commun dès fin 1994, fin des franchises le 31 décembre 1995) et la préparation de l'entreprise aux évolutions de son environnement, notamment concurrentiel.

Il convient maintenant de préparer le deuxième contrat de plan en veillant à préciser les natures et les modalités de financement des missions de service public de l'entreprise, notamment en matière d'aménagement du territoire, et en réduisant ses handicaps de compétitivité. A cet égard, la pyramide des âges des fonctionnaires employés par la Poste met en évidence une accélération des départs à la retraite dans les prochaines années, ce qui devrait accroître les charges de retraite de l'entreprise de 690 millions de francs par an sur la période 1996-2001 .

Votre rapporteur engage par conséquent le Gouvernement à régler ce problème.

L'arrêt de la privatisation du secteur public industriel

Après les privatisations de Péchiney en décembre 1995, de Renault en juillet 1996 et de Bull entre septembre 1995 et avril 1997, seule l'entreprise Thomson SA reste détenue à 100 % par l'Etat.

Le Gouvernement a décidé de maintenir la partie Multimédia de l'entreprise dans le secteur public et de confirmer la décision prise par le précédent Gouvernement de recapitaliser l'entreprise à hauteur de 10,88 milliards de francs grâce aux recettes issues de l'ouverture du capital de France Télécom. Cette recapitalisation est soumise à la Commission européenne pour accord au titre de la réglementation sur les aides d'Etat.

S'agissant de Thomson-CSF dont l'Etat détient 58 % à travers Thomson SA , il a fait connaître son objectif de constituer un pôle français d'électronique professionnelle et de défense doté d'un actionnariat public déterminant, et a retenu Alcatel Alsthom comme partenaire stratégique, en préconisant un partenariat avec Dassault électronique et les activités satellite d'Aérospatiale. A l'issue de cette privatisation partielle, l'Etat sera le premier actionnaire de Thomson-CSF avec une participation supérieure à 35 %.

Par ailleurs, le secrétaire d'Etat à l'industrie a annoncé que Framatome resterait dans le secteur public, ce qui met fin au projet d'Alcatel Alsthom - l'unique actionnaire privé de l'entreprise à hauteur de 44 % de son capital - de fusionner Framatome avec Gec-Alsthom.

L'évolution défavorable de l'environnement fiscal et social des entreprises

Votre rapporteur déplore l'évolution récente de la législation fiscale se rapportant aux entreprises et les décisions prises en matière d'horaires légaux de travail . En effet, l'industrie française continue à accumuler les faiblesses par rapport à la concurrence étrangère, ce qui rend l'Hexagone moins attractif pour les investisseurs étrangers. Or, ni l'augmentation du taux de l'impôt sur les sociétés, ni la suppression de la provision pour fluctuation des cours ^{5( * )} , ni la diminution à 35 heures de l'horaire hebdomadaire légal de travail ne sont de nature à rendre l'industrie française compétitive par rapport à nos partenaires économiques, bien au contraire.

S'agissant des secteurs textile-habillement, cuir et chaussures , le Gouvernement a annoncé la mise en place dans les prochains mois de mesures d'aide visant à se substituer au plan textile . Il ne sera en particulier pas nécessairement exigé que de nouveaux emplois soient créés en contrepartie des aides à la diminution du temps de travail.

Par ailleurs, un amendement du Gouvernement voté par l'Assemblée nationale précise que les petites entreprises pourront continuer à bénéficier du plan textile, dans la limite d'un plafond de 650.000 francs s'appliquant, pour chaque entreprise, et sur une période de trois ans s'achevant le 31 décembre 1998 au plus tard, au cumul de l'avantage qu'il procure et des autres aides publiques reçues pendant la même période. Un autre amendement du gouvernement précise que cette aide coûtera 500 millions de francs en 1998. Elle sera financée par une réduction de 400 millions de francs des crédits consacrés au remboursement des exonérations de cotisations sociales attachées aux contrats d'apprentissage , rendue possible par l'économie résultant de l'effet du basculement des cotisations d'assurance-maladie sur la CSG.

Le gouvernement prévoit en outre une ponction supplémentaire en 1998 de 100 millions de francs sur les excédents de l'AGEFAL (Association pour la gestion des fonds de l'alternance).

CHAPITRE PREMIER
PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

En 1997, le budget de l'industrie a fait l'objet d'une monographie dans le rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exécution des lois de finances ^{6( * )} . Cette monographie a mis en évidence les fluctuations du périmètre de ce budget depuis 1993.

En effet, depuis cette date, trois modifications de structure sont intervenues :

- à la suite des élections législatives de 1993, un ministère de l'Industrie, de la Poste, des Télécommunications et de l'Espace s'est substitué au ministère de l'Industrie et un budget commun a été établi en 1994 et 1995 ; les crédits du Centre national d'Etudes spatiales (CNES) figurant auparavant au budget de la Recherche et de l'Espace ont également été inclus dans ceux de l'Industrie ;

- après le remaniement ministériel d'octobre 1995, le ministre délégué chargé de la Poste, des Télécommunications et de l'Espace a été chargé de la gestion des crédits correspondants qui ont fait l'objet d'un fascicule budgétaire spécial distinct de celui consacré à l'Industrie ;

- enfin, le Gouvernement issu des élections législatives de juin 1997 a de nouveau fusionné les fascicules budgétaires de l'Industrie et de la Poste et des Télécommunications, tout en procédant au rattachement des crédits du CNES et du bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) au budget de la recherche.

Ces fréquentes modifications de structure rendent difficile la comparaison des budgets d'une année sur l'autre et l'analyse de l'évolution des crédits consacrés à l'industrie, à la Poste et aux télécommunications sur le long terme.

Votre rapporteur a pris le parti de présenter les crédits de l'industrie, de la Poste et des Télécommunications ensemble dans la mesure où un certain nombre de chapitres ont été fusionnés, ne permettant pas de distinguer l'affectation précise des crédits.

I. EVOLUTION DU BUDGET DE L'INDUSTRIE DEPUIS 1993

A. PRINCIPALES OBSERVATIONS

Le tableau ci-après retrace l'évolution de la part du budget de l'industrie dans le budget général depuis 1993 (hors crédits consacrés à la Poste et aux Télécommunications). Pour simplifier l'analyse, la partie des effectifs et des crédits de la direction générale de l'administration du ministère de l'Industrie consacrés à la gestion des crédits de la Poste, des Télécommunications et de l'espace figure dans les crédits étudiés.



Ce tableau appelle trois commentaires :

On y constate en premier lieu que les montants des crédits nets et des dépenses nettes sont significativement supérieurs au montant des crédits initiaux. Pour 1996, le montant des crédits effectivement disponibles était quasiment le double du montant du budget initial.

Deux phénomènes sont à l'origine de cette différence :

- en premier lieu, le transfert en cours d'année, à partir de 1993, de la subvention d'investissement au Commissariat à l'Energie atomique (CEA), en provenance du budget de la Défense : 8 à 9 milliards de francs ont ainsi " gonflé " le budget de l'industrie en cours d'exécution depuis 1993 ;

- s'y ajoutent à partir de 1994 les crédits destinés à la reprise des véhicules anciens ouverts essentiellement par décrets d'avance et lois de finances rectificatives : 8,41 milliards de francs ont été imputés sur le budget de l'industrie à ce titre de 1994 à 1996.

On remarque en second lieu qu'après avoir atteint un sommet en 1994, les crédits de l'industrie ont par la suite soit régressé, soit stagné en volume aussi bien en loi de finances initiale qu'après comptabilisation des différents mouvements intervenus en cours de gestion.

On observe enfin que le poids des crédits de l'industrie dans le budget total de l'Etat ne cesse de régresser : ainsi, la part des dépenses nettes, c'est-à-dire des crédits effectivement consommés, dans le total des dépenses du budget général qui s'établissait à 1,9 % en 1993 avec 29,08 milliards de francs, n'atteint plus que 1,52 % en 1996 avec 28,95 milliards de francs.

Le graphique ci-après illustre ces tendances :



L'écart qui existe entre les deux courbes supérieures traduit le montant des très importants reports de crédits qui ont lieu d'une année sur l'autre.

B. LA DIMINUTION DES CRÉDITS INITIAUX

De 1993 à 1996, les crédits initiaux ont diminué de 12,4 % au total : ils atteignent leur maximum en 1994, avec 19,67 milliards de francs pour régresser ensuite jusqu'à 16,97 milliards de francs en 1996.

L'évolution la plus notable est l'accroissement du poids relatif des crédits du titre III consacrés aux moyens des services (ils passent de 25,7 % à 32,3 % des crédits totaux) aux dépens des crédits du titre IV consacrés aux interventions publiques (ils régressent de 43,4 % à 35,8 % des crédits totaux).

Néanmoins, il convient de constater le freinage progressif de l'accroissement des crédits du titre III sur la période examinée.

La réduction du poids relatif des crédits du titre IV s'explique par le fait que les crédits destinés au paiement de la prime à la reprise des véhicules anciens n'ont été ouverts que dans des décrets d'avance ou dans les lois de finances rectificatives. Ils ne sont donc pas comptabilisés dans les crédits initiaux.

Les crédits du titre V (Investissements exécutés par l'Etat) pèsent en revanche d'un poids tout à fait marginal (0,3 %). Les crédits du titre VI oscillent autour de 31 % des crédits totaux.

Le tableau ci-après décompose l'évolution des crédits initiaux de 1993 à 1996 par titre :

C. LA LÉGÈRE PROGRESSION DES CRÉDITS NETS

De 1993 à 1996, les crédits nets du ministère de l'industrie - c'est-à-dire les crédits effectivement disponibles au budget de l'industrie une fois pris en compte les divers mouvements qui interviennent en cours de gestion - ont globalement progressé de 5,6 % . L'évolution n'a pas été linéaire : les crédits ont d'abord progressé de 8,3 % en 1994, puis ils ont diminué de 2,6 % en 1995 et de 0,2 % en 1996. Ils sont ainsi passés de 30,12 milliards de francs en 1993 à 31,83 milliards de francs en 1996.

Ce sont les crédits du titre IV qui ont le plus progressé en volume (+24,4 %) et en part relative en raison de l'ouverture en cours d'exécution des crédits nécessaires à la prime à la reprise des véhicules anciens. Ils sont ainsi passés de 27,9 % des crédits totaux en 1993 à 32,8 % en 1996.

Les crédits nets en capital ont en revanche diminué de 6,5 % essentiellement en raison de la contraction des crédits du titre VI.

Le tableau ci-après récapitule les mouvements intervenus en cours de gestion depuis 1993 :

D. LE TASSEMENT DES DÉPENSES NETTES

De 1993 à 1996, la consommation finale des crédits du budget de l'industrie est passée de 29 milliards de francs à 28,94 milliards de francs après avoir atteint un pic en 1994 à 30,74 milliards de francs.

Sous l'effet des contraintes de gestion pour le titre III et de la nécessité d'un accroissement des dépenses d'intervention pour le titre IV, avec notamment le poids de la prime automobile, les dépenses ordinaires ont progressé de 14,16 milliards de francs à 15,18 milliards de francs entre 1993 et 1996, tandis que les dépenses en capital diminuaient de 14,91 milliards de francs à 13,77 milliards de francs.

Le tableau ci-après met en parallèle les crédits nets et les dépenses nettes pour faire apparaître le taux de consommation des crédits.



La principale tendance qui se dégage du tableau ci-dessus est la diminution du taux de consommation des crédits de 5,6 points en quatre ans . Ce phénomène résulte essentiellement de la forte contraction du taux de consommation des crédits du titre IV (- 13,5 points). Les taux de consommation des crédits du titre V ont été plus fluctuants, la forte progression enregistrée en 1995 s'expliquant par un rattrapage des dépenses d'études et d'analyse, de sûreté nucléaire.

Hors prime à la reprise des véhicules anciens, le ministère de l'industrie a réduit ses dépenses de 10,8 % pour l'ensemble de ses actions entre 1993 et 1996, les réductions les plus sensibles s'étant fait sentir en 1995 et 1996.

Le tableau ci-après retrace l'évolution du poids relatif des dépenses nettes par titre de 1993 à 1996. On constate que les dépenses ordinaires sont passées de 48,7 % du total des crédits consommés en 1993 à 52,4 % en 1996. A l'inverse, le poids relatif des dépenses en capital a régressé.

II. L'EXÉCUTION DES BUDGETS VOTÉS EN 1996 ET EN 1997

A. EXÉCUTION DU BUDGET 1996

En 1996, le budget du ministère de l'Industrie a été à nouveau présenté séparément de celui des Postes et Télécommunications. Les crédits de ce budget ont été approuvés par le Parlement en loi de finances initiale pour un montant de 16,96 milliards de francs contre 17,97 en 1995, soit une réduction de 5,7 %.

Les modifications suivantes sont également intervenues :

inscription d'une dotation d'investissement au Commissariat à l'Energie Atomique (CEA) pour un montant de 200 millions de francs (chapitre 62-00) alors qu'il n'y avait plus de dotation directe sur ce chapitre depuis 1991, les crédits faisant l'objet d'un transfert du ministère de la Défense en cours d'année ;

diminution des subventions aux entreprises d'intérêt national comme le Bureau de recherche géologique et minière (BRGM) ou les Charbonnages de France ;

suppression de la dotation de la Caisse française des matières premières (chapitre 45-14) ;

transfert des crédits de télécommunications du chapitre 34-95 vers le chapitre 34-96 ;

réduction des moyens des services et suppression de 21 emplois ;

Suite à des mouvements devenus traditionnels (transfert de la subvention d'investissement du CEA) et à des dotations exceptionnelles (financement de la prime automobile) en cours de gestion, le montant des dotations effectives du budget de l'industrie a atteint quasiment le double du montant initialement approuvé par le Parlement (31,922 milliards de francs contre 16,968 milliards de francs).

Néanmoins, le taux de consommation de ces crédits n'a atteint que 90,96 %, traduisant un essoufflement de l'exécution du budget.

1. Des ouvertures de crédits en forte croissance

Les crédits ouverts au cours de l'année 1996 ont atteint la somme de 3.842,4 millions de francs , soit 22,6 % des crédits votés en loi de finances initiale. Il s'agit d'une somme supérieure de 975 millions de francs au montant des ouvertures de crédits de 1995. Elle résulte d'un décret d'avance pris trois mois après le vote du budget et d'une loi de finances rectificative.

Le décret d'avance du 10 avril 1996 a ainsi ouvert 1.510 millions de francs de crédits pour le financement des primes auto " qualité " afin de pallier l'absence de tout crédit à cet effet en loi de finances initiale (chapitre 44-28). Les années 1994 et 1995 avaient connu le même phénomène pour des sommes respectives de 1.660 millions de francs et 600 millions de francs.

Par ailleurs, la loi de finances rectificative pour 1996 a ouvert 2.332,4 millions de francs de crédits nouveaux sur les chapitres suivants :

- 37-91 " Frais de justice - Réparations civiles " : 14,6 MF ; le chapitre 37-91 est en effet un chapitre évaluatif dont les dépenses sont imprévisibles ;

- 44-28 " Prime à la reprise de véhicules anciens " : 2.000 millions de francs sont venus s'ajouter aux 1.510 millions de francs évoqués ci-dessus et aux 515 millions de francs reportés de 1995 à 1996, portant ainsi la dotation du chapitre 44-28 à 4,025 milliards de francs pour douze mois ; 700.000 véhicules en ont bénéficié pour une prime moyenne de 5.700 francs ;

- 57-02 " Equipements administratifs et techniques " : 1,8 MF ;

- 62-00 " Commissariat à l'Energie Atomique " : 232,3 millions de francs ont été consacrés à hauteur de 200 millions de francs à la recherche duale et pour le reste au financement du programme AIDA de démantèlement de l'arsenal nucléaire en Russie ;

- 64-96 " Restructurations industrielles " : 83,75 millions de francs ont été ouverts au profit du CIRI au titre de la contribution de l'Etat au plan de redressement du Groupe Britanny Ferries .

Il convient de noter que les deux lois de finances rectificatives pour 1995 avaient également ouvert des sommes importantes (2.267 millions de francs), qui avaient été portées pour leur quasi totalité (2.000) au chapitre 44-82 au titre de la prime à la reprise des véhicules anciens.

2. Des annulations de crédits en diminution

Les annulations ont porté en 1996 sur un total de 498 millions de francs , soit 2,9 % des crédits initialement adoptés par le Parlement. En 1995, elles avaient porté sur un montant de 629,9 millions de francs.

Elles résultent pour l'essentiel de l'arrêté d'annulation du 26 septembre 1996 qui a annulé 435 millions de francs de crédits de paiement et 1.147,6 millions de francs en autorisations de programme. L'arrêté du 13 novembre 1996 a porté sur 63 millions de francs de CP et 10 millions de francs en AP.

Les annulations ont porté d'avantage sur les dépenses en capital (326 millions de francs) que sur les dépenses ordinaires (171 millions de francs), ce qui n'est pas souhaitable.

Des annulations supérieures à 15 % des crédits initiaux ont affecté les chapitres suivants :

- 34-97 " Centres de responsabilité (DRIRE) - Dépenses de matériel et de fonctionnement " : 10,5 millions de francs (- 23,3 %) ;

- 62-01 " Reconversion " : 32,6 millions de francs (- 17,6 %) ;

- 62-92 " ADEME " : 18,45 millions de francs (- 15,4 %).

En valeur absolue, les annulations les plus lourdes ont principalement affecté :

- les crédits pour les grands programmes , à hauteur de 137,9 millions de francs de CP et de 550 millions de francs d'AP (chapitre 66-01) ;

- les crédits de l'ANVAR : l'agence a ainsi vu da dotation de fonctionnement (chapitre 44-04) amputée de 12,3 millions de francs et ses crédits d'intervention réduits de 76,55 millions de francs (chapitre 66-02).

Inversement, les secteurs budgétairement les plus coûteux du ministère ont vu leurs crédits épargnés (CDF, équipement naval) voire accrus (CEA).

3. D'importants reports de crédits

En 1996, les reports ont atteint 2.369,6 millions de francs , soit 14 % du montant des crédits initiaux, contre 1.204,6 millions de francs en 1993 (soit 6,2 % du montant initial des crédits). Ils ont porté sur les moyens des services à concurrence de 201,6 millions de francs et sur les dépenses en capital à hauteur de 1.252,3 millions de francs.

900 millions de francs ont été reportés sur le chapitre 44-82 au titre de la prime à l'acquisition de véhicules.

4. Le poids déterminant des transferts et des répartitions

Des transferts pour un montant total de 7.763,9 millions de francs ont eu lieu sur le budget de 1996, soit 45,7 % des crédits initiaux. Leur montant est inférieur de 490 millions de francs à celui de 1995 où il avait atteint 8.253,8 millions de francs.

La quasi totalité de ces transferts résultent du transfert des crédits d'investissement du CEA depuis le budget de la Défense (7.897,6 millions de francs).

5. Des fonds de concours en progression

Les crédits ouverts au budget de l'industrie par rattachement de fonds de concours représentent en moyenne plus de 4 % du total des crédits nets. En 1996, ils se sont élevés à 1.389,5 millions de francs , soit 8,1 % des dotations initiales.

Les crédits de fonds de concours ouverts au titre III représentent en 1996 plus de 14 % des moyens de fonctionnement des services. Ils ont les provenances suivantes :

versements effectués par l'agence Centre Europe d'exploitations des oléoducs de l'OTAN pour couvrir les dépenses d'exploitation de la partie française du réseau d'infrastructure pétrolière de l'OTAN : ils ont atteint 254,6 millions de francs en 1996 et ont couvert 80,3 % des dépenses du chapitre 37-61 " Dépenses et remboursement supportés par la France au titre de l'infrastructure pétrolière " ;

redevances encaissées à l'occasion des expertises des ingénieurs des mines : elles sont passées de 265 millions de francs en 1993 à 421 millions de francs en 1996 ;

taxes et redevances perçues par le service des activités de mesure ;

redevances de surveillance des installations nucléaires ;

produit du contrôle des installations classées pour la protection de l'environnement.

Il convient de noter que 26,4 % des crédits inscrits aux chapitres de rémunération proviennent de fonds de concours. En particulier, le chapitre 31-02 " Indemnités et allocations diverses " est doté à hauteur de 66,5 % par le rattachement de fonds de concours et le chapitre 33-91 " Prestations sociales versées par l'Etat " à hauteur de 22,7 %.

Les crédits de fonds de concours du titre V ont principalement pour origine les redevances de surveillance des installations nucléaires, qui ont atteint en 1996 416,3 millions de francs, venant financer le chapitre 54-93 " Etudes ".

Sur le titre VI, les fonds de concours reçus en 1996 représentent la contribution du FEDER à la construction de l'école des mines d'Albi-Carmaux.

6. Un taux de consommation des crédits décroissant

En 1996, les crédits nets disponibles sur le budget de l'industrie ont enregistré une très légère progression en francs courants (+ 0,16 %) par rapport à 1995 après avoir régressé de 2,6 % en 1995. Ils atteignent 31,84 milliards de francs au 31 décembre 1996 contre 32,64 milliards en 1994.

En revanche, avec 28,95 milliards de francs de crédits consommés contre 29,42 milliards en 1995, les dépenses nettes (ou crédits consommés) ont diminué de 1,6 %.

Le tableau ci-après retrace l'exécution du budget 1996.



En dépit de la contraction du montant des crédits nets par rapport au " pic " atteint en 1994, le taux de consommation de l'ensemble des crédits du ministère a diminué , passant de 92,6 % en 1995 à 90,9 % en 1996.

Certains chapitres comme le chapitre 44-82 " Primes à l'acquisition de véhicules " ou le chapitre 34-97 " Moyens de fonctionnement des DRIRE " affichent un taux de consommation des crédits inférieur à 75 %. S'agissant du premier, le faible taux de consommation (71,8 %) traduit l'ouverture de crédits en loi de finances rectificative qui n'ont pu être engagés et ordonnancés que partiellement en 1996. Pour le chapitre 34-97, c'est le rattachement trop tardif des crédits de fonds de concours qui justifie le taux de consommation de 74 %.

Les crédits du chapitre 64-96 " Restructurations industrielles " n'ont été consommés que pour 21 % de leur montant net. C'est la conséquence d'une part de l'ouverture de crédits en loi de finances rectificative, et, d'autre part, de la faiblesse de l'activité du CIRI en 1996.

On constate enfin que seuls 57,4 % des crédits du titre V (Investissements exécutés par l'Etat) ont été consommés.

Le montant des crédits non consommés s'élève à 2.884,7 millions de francs.

B. L'EXÉCUTION DU BUDGET 1997

Les crédits votés dans la loi de finances initiale pour 1997 s'élevaient à 14.138,7 millions de francs en crédits de paiement, en baisse de 16,7 % par rapport au budget 1996. Les autorisations de programme ont quant à elles accusé une régression de 17,8 %.

Un premier bilan au 1 ^er octobre 1997 des mouvements intervenus depuis le 1 ^er janvier 1997 permet de constater que le montant des crédits disponibles atteint 23.733 millions de francs , ce qui traduit une progression de 67,8 % par rapport aux crédits votés (+ 9,6 milliards de francs). Le taux d'ordonnancement de ces crédits s'élevait à 74,7 %.

1. Les transferts habituels

Le solde des transferts de crédits intervenus au profit et aux dépens du budget de l'industrie s'élevait à l'issue du 1 ^er semestre 1997 à 4.068 millions de francs, soit 28,7 % des crédits initiaux. Ces transferts compensent dans une certaine mesure la réduction des dotations initiales.

Comme les années précédentes, un crédit de 4,71 milliards de francs en provenance du budget de la Défense a été imputé sur le chapitre 62-00 correspondant aux crédits d'investissement du CEA.

Par ailleurs, 98,45 millions de francs ont été transférés depuis le budget du ministère de l'environnement et de l'aménagement du territoire sur les chapitres de rémunération des personnels et sur le chapitre 34-97 " Moyens de fonctionnement des DRIRE " au titre des personnels exerçant leurs fonctions dans les DRIRE.

A l'inverse, 267 millions de francs ont été transférés depuis les chapitres 32-92 et 32-97 du budget de l'industrie au titre de la participation du ministère de l'industrie aux charges de pension.

2. Les reports de crédits

Au 30 juin 1997, le montant des crédits reportés atteignait 2.691,36 millions de francs , soit 19 % des crédits initiaux. Ce montant correspond à peu près au montant des crédits nets non consommés en 1996. Les principaux chapitres concernés sont les suivants :

chapitre 44-82 " Primes à l'acquisition de véhicules d'occasion " : 1.242,94 millions de francs de crédits ont été reportés en raison de l'ouverture de crédits en loi de finances rectificative pour 1996 qui n'ont pu être engagés et ordonnancés que partiellement en gestion complémentaire 1996 ;

chapitre 64-96 " Restructurations industrielles " : le report de 394,6 millions de francs est le résultat de l'ouverture de crédits intervenue en LFR 1996 et surtout de la faible activité du CIRI en 1996 déjà évoquée plus haut ;

chapitre 54-93 " Etudes " : le report de 209,4 millions de francs de crédits reflète la couverture sur deux gestions des études lancées en 1996 par la DSIN ;

chapitre 57-02 " Equipements administratifs et techniques " : le report de 145,7 millions de francs reflète également le couverture sur deux gestions des investissements immobiliers 1996 des DRIRE (centres de contrôle des véhicules et immobilier des DRIRE ", les crédits ouverts par rattachement de fonds de concours en 1996 s'opérant en autorisations de programme et crédits de paiement ;

chapitre 34-97 " Moyens de fonctionnement des DRIRE " : le report de 93,7 millions de francs tient également au rattachement de fonds de concours intervenus trop tardivement pour donner lieu à utilisation des crédits.

3. Les annulations de crédits

A la date de la rédaction de ce rapport, 448,4 millions de francs avaient été annulés en crédits de paiement (soit 3 % des crédits) et 511 millions de francs en autorisations de programme (soit 11 % des ouvertures votées en LFI pour 1997) :

L'arrêté du 9 juillet 1997 a ainsi annulé 333,233 millions de francs de crédits en CP et 466,1 millions de francs en AP ;

L'arrêté du 19 novembre 1997 a annulé 115,2 millions de francs de crédits en CP et 45 millions de francs en AP.

Les annulations les plus importantes en valeur absolue concernent :

- le chapitre 66-02 " ANVAR " (138,3 millions de francs) ;

- le chapitre 66-01 " Développement de la recherche industrielle et de l'innovation" (79 millions de francs) ;

- le chapitre 64-92 " Actions développement industriel régional en faveur des PMI " (41,3 millions de francs) ;

- le chapitre 64-96 " Restructurations industrielles " (35 millions de francs) ;

- le chapitre 34-96 " Moyens et fonctionnement des services " (28 MF).

En valeur relative, les chapitres les plus fortement amputés sont :

- le chapitre 64-96 " Restructurations industrielles " (- 43,75 %) ;

- le chapitre 34-97 " Moyens de fonctionnement des DRIRE " (- 27 %) ;

- le chapitre 57-02 " Equipements administratifs et techniques " (- 22,3 %) ;

- le chapitre 66-02 " ANVAR " (-21,8 %).

Enfin, 869 millions de francs de crédits ouverts par rattachement de fonds de concours sont déjà venus gonfler le montant des crédits disponibles.

Le tableau ci-après récapitule les dotations réelles par chapitre :

III. LE PROJET DE BUDGET POUR 1998

Le budget de l'industrie pour 1998 s'élève à 16,37 milliards de francs , en hausse de 15,7 % par rapport aux crédits inscrits dans le fascicule budgétaire " Industrie " du projet de loi de finances initiale pour 1997 qui s'élevaient à 14,14 milliards de francs.

Deux facteurs sont à l'origine de cette forte progression des crédits en affichage :

d'une part, la fusion des fascicules budgétaires " Industrie " et " Poste, Télécommunications et Espace " consécutive à la nouvelle structure gouvernementale mise en place en juin 1997. Les crédits relatifs à l'espace ^{7( * )} (dotations du CNES et crédits de recherche industrielle " espace ") sont néanmoins rattachés au budget de la recherche ;

d'autre part, la rebudgétisation des crédits affectés au Fonds d'industrialisation des bassins miniers (FIBM) et aux investissements recherche du Commissariat à l'énergie atomique (CEA).

A l'inverse, deux mouvements ont pour conséquence une diminution des crédits, qui ne compense cependant pas la hausse précédemment mise en évidence :

le transfert, sur le budget de la recherche, des crédits du Bureau de recherche géologique et minière (BRGM), inscrits jusqu'en 1997 au budget de l'Industrie pour un montant de 334,5 MF en crédits de paiement ;

le transfert de 13,7 % des crédits du chapitre 36-83 " subvention de fonctionnement du CEA " (soit un montant de 793,7 millions de francs) sur le budget de la recherche : cette subvention est en effet désormais répartie à égalité entre le budget de l'Industrie et celui de la Recherche, alors qu'elle était jusqu'en 1997 prise en charge à 63,7 % par le premier.

A structure constante, l'examen du budget de l'industrie révèle une croissance des crédits de 3,38 % (0,66 % en francs constants).

Cette évolution met un terme à la tendance générale, observée depuis plusieurs exercices, de baisse des crédits de l'industrie dont le tableau ci-après retrace le cheminement.

(1) Pour les années 1993 à 1995, les dotations du titre VI et les totaux intègrent les crédits de politique industrielle " espace " qui ne faisaient pas l'objet d'articles spécifiques.

En outre, le budget pour 1998 marque une inflexion par rapport à la tendance à la réduction des subventions d'investissement (titre VI) observée depuis 1994. En effet, les crédits du titre VI progressent de plus de 11 %. En revanche, les crédits du titre V régressent de 17,3 %.

Le graphique ci-après retrace l'évolution des dotations budgétaires par titre :



Le tableau ci-après met en parallèle les dotations projetées pour 1998 et celle de 1997 par titres et par chapitres, à structure constante.

* La dotation en LFI 1997 du chapitre 36-83 est corrigée pour tenir compte de la modification de la clé de partage entre le budget de l'industrie et celui de la recherche.

** Les dotations en LFI 1997 des chapitres 62-00 et 62-01 ne prennent pas en compte les crédits débudgétisés.

A. PRÉSENTATION PAR TITRE

1. Les dépenses ordinaires varient très légèrement

Les dépenses ordinaires représentent près de 70 % du budget de l'industrie. Elles ne varient que légèrement par rapport à 1997 ^{8( * )} :

- les moyens des services du titre III atteignent 5,38 milliards de francs, en hausse de 2,9 % par rapport aux crédits votés pour 1997 ;

- les interventions publiques du titre IV s'élèvent à 6 milliards de francs, en diminution de 1,6 % par rapport aux crédits votés pour le budget 1997.

Au total, les dépenses ordinaires augmentent de 0,47 % par rapport aux crédits votés pour 1997, ce qui correspond à des dépenses supplémentaires de 54 millions de francs.

a) La légère hausse des moyens des services (titre III)

le titre III recouvre un ensemble plus vaste que les moyens des services puisqu'il inclut trois chapitres consacrés au financement d'organismes n'appartenant pas au ministère proprement dit :

- le chapitre 36-83 consacré à la subvention de fonctionnement du CEA,

- le chapitre 36-70 relatif aux écoles des mines,

- le chapitre 37-61 concernant les dépenses d'infrastructure pétrolière, notamment l'entretien des oléoducs de l'OTAN en France.

L'histogramme ci-après retrace l'évolution depuis 1993 des crédits de la sixième partie du titre III recouvrant les subventions de fonctionnement aux écoles des mines et au CEA ^{9( * )} .



Le graphique ci-après retrace l'évolution des crédits des différentes parties du titre III, à l'exclusion des crédits de la sixième partie.



Au total, les dotations budgétaires du titre III ont progressé de 17,2 % entre 1993 et 1998, passant de 4,6 milliards de francs à 5,38 milliards de francs. Leur part dans le budget de l'industrie est passée de 22 % à 32,8 % des crédits totaux. La progression résulte essentiellement de l'augmentation des subventions de fonctionnement de la 6 ^ème partie (+ 837 millions de francs), compensée en partie par la contraction des dépenses d'équipement et de fonctionnement de la 4 ^ème partie (- 187 millions de francs).

Il convient de noter que si le montant des crédits de personnel ^{10( * )} affiche une progression tout à fait raisonnable dans les lois de finances initiales (augmentation de 6,25 % seulement entre 1993 et 1998), les crédits réellement consommés en exécution sur ces chapitres ont crû à un rythme sensiblement plus rapide. En effet, l'ensemble des dépenses nettes de personnel du ministère de l'Industrie a progressé de 15,1 % de 1993 à 1996, passant de 1,38 milliards à 1,59 milliards (24,5 % du titre III et 5,4 % du total des dépenses).

b) Le tassement des interventions publiques (titre IV)

Les dotations du titre IV consacré aux interventions publiques ont régressé de 40,4 % entre 1993 et 1998, passant de 10,16 milliards de francs à 6 milliards de francs dans le PLF pour 1998. Le budget pour 1998 marque cependant une inflexion par rapport à cette tendance puisque les crédits ne diminuent que de 1,6 % après avoir baissé de 21 % en 1997.

Cette régression résulte essentiellement de la contraction des dotations aux Charbonnages de France à partir de 1995 : les crédits consacrés à l'opérateur public passent en effet de 6,78 et 6,49 milliards de francs en 1993 et 1994 (chapitres 45-12 et 45-15) à 4,49 milliards en 1996 puis à 2,94 milliards de francs en 1997 (chapitre 45-12). Cette réduction des crédits versés à CDF est la conséquence du choix d'une recours accru à l'emprunt . Cet endettement n'incombe pas directement à l'Etat mais il est considéré comme bénéficiant de sa garantie implicite par l'établissement, par la jurisprudence et par l'ensemble de la communauté financière internationale.

En vertu de cette tendance la part des crédits destinés à CDF dans le titre IV est passée de 66,7 % en 1993 à 55 % en 1995 puis à 48,2 % en 1998.

Le tableau ci-après retrace les dotations du titre IV par chapitres :



On observe que le chapitre 44-82 " Primes à l'acquisition de véhicules anciens " n'a été doté qu'une seule fois en loi de finances initiale. C'était dans la LFI pour 1995 pour un montant de 390 millions de francs.

Le deuxième poste, par ordre d'importance, des crédits du titre IV est constitué par le chapitre 41-10 " Subventions à des organismes publics et internationaux ". Sa part dans le titre IV est ainsi passée de 20,2 % en 1993 à 31,5 % dans le PLF pour 1998. La quasi totalité des dotations de ce chapitre sont consacrées à l'aide au transport de la presse (1,9 milliard de francs environ).

Viennent ensuite les dotations des chapitres 46-90 et 46-93 incluant la garantie des retraites des anciens agents français des établissements publics, offices et sociétés concessionnaires de services publics d'Algérie, du Maroc, de Tunisie et d'outre-mer ainsi que les prestations certains mineurs pensionnés. Elles atteignent 443 millions de francs dans le budget pour 1998 contre 464,3 millions six ans plus tôt et représentent 7,3 % du titre IV.

Parmi les interventions permanentes du ministère de l'industrie, figurent des subventions à différents organismes participant à ses actions :

l'Agence nationale pour la valorisation de la recherche ( ANVAR ) est ainsi dotée de 257,7 millions de francs, soit sensiblement le même montant que les années précédentes ;

l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie ( ADEME ) retrouve une enveloppe égale à celle des années antérieures (96 millions de francs) après avoir vu cette dotation régresser de 4,7 millions de francs en 1997 ;

Enfin, l'effort du ministère de l'Industrie en faveur de la métrologie , de la normalisation et de l'amélioration de la qualité des produits (chapitre 44-93) se tasse légèrement dans le PLF pour 1998 avec 264,7 millions de francs contre 270 en 1997 et 275 millions de francs en 1996.

Il convient d'observer que la physionomie du titre IV a été profondément bouleversée en cours d'exécution depuis 1994, compte tenu des ouvertures de crédits nécessaires au financement des primes à l'acquisition de véhicules anciens. Ces crédits sont ouverts, on l'a vu, par décret d'avance ou loi de finances rectificatives. Ce dispositif devrait néanmoins prendre fin en 1997 compte tenu de l'ordonnancement de la quasi totalité des crédits reportés à ce titre de l'exercice 1996 à l'exercice 1997.

Les deux primes à la reprise des véhicules anciens

Deux dispositifs ont été successivement mis en place et dotés de crédits sur le chapitre 44-82 :

La prime à la reprise des véhicules de plus de dix ans a été en vigueur du 4 février 1994 au 30 juin 1995 ;

La prime à la reprise des véhicules de plus de huit ans a été accordée du 1 ^er octobre 1995 au 30 juin 1996.

Le principe de ces primes était d'accorder une aide de l'Etat à toute personne physique acquérant un véhicule neuf, dès lors que cet achat s'accompagnait de la remise au vendeur d'un véhicule ancien afin qu'il soit détruit. L'aide accordée a été fixée à 5.000 F dans le cas de la première prime et de 5.000 F à 7.000 F dans le cas de la seconde prime, selon qu'il s'agissait de voitures de petite cylindrée ou plus puissantes.

On a enregistré environ 880.000 primes (soit plus de 50.000 par mois en moyenne) pour le dispositif 1994-95 et un peu plus de 600.000 primes (50.000 par mois) pour la version 1995-96.

Les deux dispositifs ont coûté 1,58 milliard de francs en 1994, 2,42 milliards en 1995 et 3,02 milliards en 1996. Au 1 ^er octobre 1997, 1,24 milliards de francs avaient été ordonnancés sur le chapitre 44-82, portant le coût total du dispositif à 8,26 milliards de francs .

2. Les dépenses en capital augmentent sensiblement

Les dépenses en capital représentent, comme en 1997, environ 30 % du budget de l'industrie. Elles augmentent sensiblement (+10,7 %), en crédits de paiement comme en autorisations de programme (4,93 et 5,3 milliards de francs respectivement). Cependant, cette tendance masque des évolutions contrastées.

a) La contraction importante des investissements exécutés par l'Etat (titre V)

Les investissements exécutés par l'Etat ne représentent qu'une part marginale (0,9 %) des dépenses en capital. Ils diminuent de 17,3 % en crédits de paiement pour s'élever à 44 millions de francs, en raison essentiellement de la réduction de moitié des crédits du chapitre 57-02 " Equipements administratifs et techniques ". Il est à noter que ce chapitre fait généralement l'objet, en cours de gestion, de report de crédits très importants pouvant atteindre 7 fois la dotation initiale !

Les autorisations de programme enregistrent une légère hausse (+ 3,3 %) et atteignent 62 millions de francs.

Le tableau ci-après retrace l'évolution des dotations du titre V (en CP).



Le chapitre 57-02 correspond à l'équipement du ministère de l'industrie dont les crédits ont été divisés par six de 1993 à 1998 en raison de l'accumulation des crédits de reports. Au 1 ^er octobre 1997, les dépenses ordonnancées sur ce chapitre atteignent déjà quatre fois la dotation initiale. Ce chapitre doit être rapproché des dépenses de personnel et de matériel.

Le chapitre qui traduit le plus concrètement l'action d'incitation et d'information du ministère de l'Industrie est le chapitre 54-93. Les études qu'il finance portent sur tous les domaines : études industrielles, de sécurité industrielle ; observatoire de l'énergie et des matières premières ; études en matière d'actions régionales, études électroniques ; dépenses d'étude de sûreté nucléaire.

Les dépenses nettes engagées sur ce chapitre entre 1993 et 1996 figurent dans le tableau ci-après :



Les études de sûreté nucléaire représentent la majeure partie des dépenses avec une très forte progression en 1995. Les variations importantes des crédits des article 91 et 92 s'expliquent par des difficultés rencontrées en 1994 dans l'application de la convention qui lie la direction de la sûreté des installations nucléaires (DSIN) et l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN), aux termes de laquelle ce dernier effectue des études techniques pour le compte du ministère de l'Industrie ^{11( * )} .

b) La forte croissance des subventions d'investissement accordées par l'Etat (titre VI)

La forte croissance des subventions d'investissement accordées par l'Etat traduit les deux " rebudgétisations " évoquées précédemment :

la budgétisation de la subvention d'investissement attribuée au CEA pour ses programmes de recherche (les crédits du chapitre 62-00 passent ainsi de 50 à 325 millions de francs) ;

la budgétisation des crédits consacrés au Fonds d'industrialisation des bassins miniers (FIBM) pour 146,4 millions de francs.

Au total, les crédits du titre VI atteignent 4,9 milliards de francs en crédits de paiement et 5,2 milliards de francs en autorisations de programme, en hausse respectivement de 11 % et de 10,8 % par rapport aux dotations initiales pour 1997.

Le tableau ci-après retrace l'évolution des dotations du titre VI depuis 1993.



Il convient de noter la très forte contraction des crédits de ce titre depuis 1996 (- 16 %) et l'inflexion à la hausse marquée par le PLF pour 1998.

Les trois graphiques ci-après illustrent les évolutions des subventions d'investissement accordées par l'Etat aux différentes actions depuis 1993 (hors subvention d'investissement au CEA) en CP :



Ce graphique met en évidence la forte croissance des crédits de reconversion en 1998 due à la rebudgétisation des crédits du FIBM, et la légère augmentation des crédits destinés aux restructurations industrielles.



La principale tendance mise en relief par le graphique qui précède est la réduction de la subvention d'investissement de l'ANVAR. En revanche, les crédits destinés à soutenir les actions de développement industriel en faveur des PMI et les crédits d'intervention en faveur de l'équipement naval augmentent depuis 1996.



Ce graphique montre une réduction continue des crédits de paiement consacrés à la recherche industrielle et à l'innovation, interrompue néanmoins en 1995 et dans le présent projet de budget.

Les subventions d'équipement et les crédits de soutien aux programmes de recherche des écoles des mines augmentent respectivement de 26,8 % et 1,8 % pour s'établir à 216,5 millions de francs. Cette évolution résulte du transfert précédemment évoqué de 362 emplois du budget de l'industrie sur le budget des écoles à compter du 1 ^er octobre 1998. Le surcoût budgétaire de la prise en charge de ces emplois par les écoles des mines se chiffre à 4,72 millions de francs en raison essentiellement de l'assujettissement des établissements à la taxe sur les salaires, de taux plus élevés de certaines cotisations et de la nécessité de constituer des provisions (provision de 1 % sur les charges de personnel).

B. PRÉSENTATION PAR AGRÉGAT

Le budget de l'industrie pour 1998 comprend 6 agrégats contre 5 en 1997. Ce changement résulte de l'inscription des crédits de la Poste et des télécommunications - qui faisaient en 1996 l'objet d'un fascicule budgétaire distinct - au budget de l'industrie. Le graphique ci-après illustre la répartition des crédits entre les six agrégats.



Le tableau ci-après fournit le détail de ces agrégats.

1. Les moyens des services

Les moyens des services (10 % du budget) progressent de 0,93 % pour atteindre 1,67 milliard de francs , en dépit du transfert au budget des écoles des mines de 362 emplois de contractuels " Recherche " jusqu'alors imputés sur le fascicule budgétaire du secrétariat d'Etat à l'industrie.

Cette hausse est due à l'augmentation mécanique de 2,3 % des dépenses de personnel (compte tenu du glissement vieillesse et technicité et de l'incidence des mesures salariales générale et catégorielles), qui représentent 82 % des crédits de l'agrégat avec 1,3 milliard de francs.

La " maîtrise " des crédits de cet agrégat est par conséquent obtenue en amputant les crédits affectés au matériel et au fonctionnement des services (à l'exception des dépenses d'informatique qui augmentent de 6 %) et les crédits d'équipement administratif et technique. Ainsi, une économie de 9,5 millions de francs sur les crédits de fonctionnement des services est prévue.

Par ailleurs, un redéploiement des effectifs du secrétariat d'Etat à l'industrie est prévu au profit des tâches prioritaires, liées à la formation et à la sécurité. Ainsi, 20 emplois mis en réserve en 1997 dans l'administration centrale du secrétariat d'Etat seront transformés en 20 postes budgétaires répartis comme suit :

- 14 emplois d'enseignants dans les écoles des mines de Nantes et d'Albi-Carmaux,

- 3 postes d'experts techniques dans les DRIRE,

- 3 postes d'ingénieurs à la direction de la sûreté des installations nucléaires (DSIN).

A l'issue de ces mouvements, le nombre d'emplois budgétaires du secrétariat d'Etat à l'Industrie devrait s'élever à 5.203 contre 5.423 en 1997, dont

- 1.908 dans l'administration centrale,

- 2.211 dans les DRIRE,

- 918 dans les écoles des mines,

- 142 pour l'ART

- 24 dans différents services.

2. L'énergie et les matières premières

Il s'agit du premier agrégat du budget de l'industrie avec environ 22 % des crédits, soit 3,5 milliards de francs . Il connaît une baisse de 1,65 % par rapport aux crédits votés pour 1997, imputable à :

la contraction de 20 millions de francs de la subvention à Charbonnages de France, qui atteint 2.920 millions de francs ; cette subvention avait diminué de plus de 35 % dans le budget pour 1997.

la baisse de 4,2 % des dotations en faveur de l'ADEME (Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie) qui avoisinent 186,7 millions de francs ; ainsi, la hausse de 5 % de la subvention de fonctionnement de l'Agence (96 millions de francs) - qui intervient après une contraction de 5 % en 1997 - est plus que compensée par une diminution de 12,4 % des subventions d'investissement en crédits de paiement (90,7 millions de francs) ; en revanche, les autorisations de programme sont stables.

la réduction des crédits de prise en charge des retraites d'anciens agents français d'établissements et services publics d'Algérie, du Maroc, de Tunisie et d'Outre-mer, qui passent de 182,7 à 177 millions de francs (- 3 %) et des prestations à certains mineurs pensionnés qui s'élèvent à 266 millions de francs (- 8,8 %).

Dans le domaine des matières premières , les importantes économies réalisées au cours des exercices précédents, avec en particulier la suppression progressive du dispositif de stockage de précaution des matières minérales stratégiques, sont parvenues à leur terme. La Caisse Française des Matières Premières a été dissoute par le décret du 26 décembre 1996.

Cette série de mesures a conduit à un recentrage des activités de l' Observatoire des matières premières (OMP) autour de la surveillance et de la sécurité d'approvisionnement dont il a dorénavant la charge complète. L'OMP est doté à cet effet de 1,35 millions de francs en crédits de paiement pour réaliser des études (contre 2 millions dans le PLF pour 1997) et de 1,77 millions de francs en autorisations de programmes (contre 1,96 MF).

La dotation au Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) est désormais rattachée au budget de la recherche. Pour mémoire, elle s'élève à 334,5 millions de francs, en hausse de 3 % par rapport aux crédits votés pour 1997.

3. La recherche industrielle et l'innovation

Cet agrégat qui atteint 2,9 milliards de francs, en diminution de 0,4 % par rapport à 1997, comprend les crédits destinés, d'une part, à l'Agence nationale pour la valorisation de la recherche (ANVAR), et, d'autre part, aux grands programmes.

Il est à noter la poursuite de la tendance générale de baisse des crédits d'équipement destinés à l'ANVAR amorcée en 1993-1994 : ils diminuent de 2,8 % pour s'établir à 665 millions de francs. Les autorisations de programme restent stables à 840 millions de francs.

En revanche, la subvention à l'ANVAR reste constante à 237,7 millions de francs de même que les crédits destinés au Secrétariat général de la coordination nationale de la procédure EURÊKA (6 millions de francs). La dotation du réseau de diffusion technologique augmente de 2,7 millions pour atteindre 14 millions de francs (+ 19 %).

Les crédits destinés à soutenir les grands programmes de recherche industrielle ^{12( * )} (chapitre 66-01) progressent très légèrement (+ 1,2 %), en AP comme en CP. Cette hausse bénéficie surtout aux grands programmes relevant de secteurs autres que l'électronique (tels que le nouveau programme PREDIT dans le domaine des transports terrestres ou le programme REACTIF dans le domaine de la chimie de formulation) qui voient leurs crédits de paiement passer de 310 à 376 millions de francs (+ 21,3 %).

Les projets relatifs à l' électronique et aux autoroutes de l'information sont dotés de 20 millions de francs supplémentaire en crédits de paiement (1,43 milliard de francs en tout) et de 8 millions de francs supplémentaires en autorisations de programme (1,55 milliards de francs).

Enfin, la diffusion des technologies dans les petites et moyennes entreprises au travers de la procédure contractualisée " ATOUT ^{13( * )} " bénéficie d'un crédit d'intervention de 20 millions de francs, identique à celui de 1997, mais d'une subvention d'investissement inférieure de 9,6 % à celle de 1997 (160 millions de francs). Cette évolution s'explique par l'étalement des contrats de plan Etat-régions sur six ans.

4. Le Commissariat à l'énergie atomique

Cet agrégat, qui représente 20 % du budget de l'industrie, est celui qui connaît la plus forte croissance après l'agrégat " Accompagnement de l'activité industrielle ". Les crédits destinés au financement des activités civiles du Commissariat à l'énergie atomique augmentent en effet de 10,6 %.

La subvention de fonctionnement du CEA atteint ainsi 2,9 milliards de francs , ce qui représente une hausse de 1,19 % par rapport à la subvention votée pour 1997 corrigée pour tenir compte de la nouvelle répartition du financement du CEA entre l'industrie et la recherche. La part à la charge du budget de l'industrie passe en effet de 63,77 % (1997 et années antérieures) à 50 %.

Par ailleurs, 325,5 millions de francs sont inscrits, en AP comme en CP, au titre VI, pour le financement des programmes de recherche du CEA, ce qui représente 5,5 fois la dotation pour 1997 . Il convient cependant de comparer les crédits pour 1998 avec les crédits du budget pour 1997 complétés par l'enveloppe de 200 millions de francs inscrite au budget de la défense, au titre de la recherche duale, ainsi que par la dotation en capital de 350 millions de francs effectuée en 1997.

On rappellera que ce chapitre 62-00 n'a pas été doté de crédits de 1991 à 1995 et qu'en 1996, 200 millions de francs étaient inscrits, tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement.

5. La Poste et les télécommunications

Les crédits de cet agrégat qui s'élèvent à 2,63 milliards de francs, diminuent très légèrement (- 0,4 %) par rapport aux dotations pour 1997. Cette diminution est pour l'essentiel due à la baisse de la contribution de l'Etat au transport et à la distribution de la presse qui représente plus des deux tiers des crédits inscrits à cet agrégat. Elle est ainsi fixée à 1,85 milliard de francs, en diminution de 50 millions de francs par rapport aux crédits votés dans le budget pour 1997 (- 2,6 %).

En revanche, la quasi-totalité des chapitres voient leurs dotations accrues :

l'enseignement supérieur des télécommunications est doté de 443 millions de francs au total (+ 6,3 %), dont 441 millions de francs pour le Groupe des écoles de télécommunications (GET) et 2 millions de francs pour l' Ecole nationale supérieure des postes et télécommunications .

l' Autorité de régulation des télécommunications ^{14( * )} (ART) reçoit 81,7 millions de francs, soit 28,7 % de crédits supplémentaires ; les dépenses de personnel (142 agents) progressent ainsi de 12,2 % pour atteindre 44,7 millions de francs, et les dépenses de fonctionnement, fixées à 37 millions de francs, sont en hausse de plus de 56 % ; l'augmentation de ces dernières résulte du déménagement de l'Autorité dans de nouveaux locaux, du transfert de compétences en provenance du CSA et de la montée en charge des activités dont l'ART a reçu la compétence.

l' Agence nationale des fréquences ^{15( * )} (ANF) est dotée de 196 millions de francs (- 3 %) ; en effet, si la subvention de fonctionnement passe de 130 à 144 millions de francs (+ 10,6 %), les crédits d'équipement sont amputés de 26 % en CP pour s'établir à 52 millions de francs et de 10 % en AP (67 millions de francs).

Enfin, une somme constante de 55 millions de francs est consacrée aux organismes internationaux spécialisés et aux cotisations à l'Institut européen de normalisation des télécommunications (ETSI).

6. L'accompagnement de l'activité industrielle

Cet agrégat, qui représente 14 % des crédits du budget de l'industrie, recouvre des crédits aux destinations diverses dont le graphique ci-après illustre la répartition.



Globalement, l'agrégat progresse de 14 % par rapport au PLF 1997 après avoir diminué de plus de 11 % il y a un an.

Cette forte évolution, qui, avec celle du CEA tranche par rapport à celle des autres agrégats, résulte de l'augmentation des crédits inscrits sur la plupart des chapitres concernés, mais surtout de l'inscription des crédits accordés au Fonds d'industrialisation des bassins miniers (FIBM) sur le fascicule budgétaire du secrétariat d'Etat à l'industrie.

Si l'on compare l'agrégat avec celui du budget voté pour 1997 à structure constante, c'est-à-dire en excluant les crédits du FIBM, l'augmentation des crédits est limitée à 6 %.

Il faut noter une augmentation des crédits destinés aux écoles des mines de 20 % (216,5 millions de francs) qui résulte du transfert précédemment évoqué de 362 emplois du budget de l'industrie sur le budget des écoles à compter du 1 ^er octobre 1998. Le surcoût budgétaire de la prise en charge de ces emplois par les écoles des mines se chiffre à 4,72 millions de francs en raison essentiellement de l'assujettissement des établissements à la taxe sur les salaires, de taux plus élevés de certaines cotisations et de la nécessité de constituer des provisions (provision de 1 % sur les charges de personnel).

Par ailleurs, les crédits de paiement destinés au Fonds d'industrialisation de la Lorraine progressent de 20 % pour atteindre 106 millions de francs. Les autorisations de programme restent stables à 80 millions de francs.

De même, les actions de développement industriel régional en faveur des PMI (au travers des procédures déconcentrées et des contrats de plan Etat-Régions 1994-1998) augmentent de 15 millions de francs en CP et en AP pour s'établir respectivement à 486 et 520 millions de francs (+ 3 %). Des moyens supplémentaires de 25 millions de francs en CP et de 50 millions de francs en AP seront notamment consacrés à la diffusion de nouveaux outils de communication et d'information dans les PMI.

Les crédits de paiement destinés aux restructurations industrielles progressent très fortement (+ 45,5 %) pour atteindre 116,4 millions de francs, principalement au titre des actions non suivies par le CIRI qui voient leurs moyens plus que doubler (66,4 millions de francs en CP contre 30 en 1997).

Enfin, les aides à la construction navale qui constituent un tiers des crédits de l'agrégat, progressent de 6,7 % en CP pour atteindre 800 millions de francs. Les autorisations de programme sont stables à 850 millions de francs.

CHAPITRE II
LA POLITIQUE DE L'ENERGIE ET DES MATIERES PREMIERES

Les dotations affectées à l'énergie et aux matières premières dans le budget de l'industrie pour 1998 s'élèvent à 6,8 milliards de francs, en hausse de 3,8 % par rapport aux crédits votés pour 1997, à structure constante.

En dépit de cette hausse, la part de ces dépenses dans le budget de l'industrie diminue par rapport à 1997, en raison de l'inclusion des crédits de la Poste et des Télécommunications dans le budget de l'Industrie. Elle est également en très forte diminution par rapport à ce qu'elle était avant 1994 ; elle atteignait alors 60 % du budget.

I. LA POLITIQUE DE L'ÉNERGIE

Trois secteurs sont principalement concernés par les crédits de l'énergie : le nucléaire, le charbon et la maîtrise de l'énergie.

Par ailleurs, le ministère exerce la tutelle des établissements et grandes entreprises intervenant dans le domaine de l'énergie.

A. L'ÉNERGIE NUCLÉAIRE

La production nucléaire s'est montée en 1996 à 378,2 TWh contre 358,8 TWh en 1995, soit une augmentation de 5 %. Les prévisions pour 1997 laissent présager une production nucléaire globale de 379,7 TWh, soit un augmentation de 0,4 %. La part du nucléaire dans la production totale passerait ainsi de 77,6 % en 1996 à 82,2% en 1997 en raison de l'amélioration de la disponibilité du parc.

Votre rapporteur considère que le maintien des acquis du programme nucléaire français doit rester une priorité pour trois raisons essentielles : d'un point de vue stratégique, il s'agit de diminuer la dépendance énergétique française ; économiquement, il s'agit de réduire la facture énergétique extérieure : en effet, le nucléaire constitue une assurance contre les incertitudes des prix des combustibles fossiles ; enfin, du point de vue de l'environnement le nucléaire contribue à la lutte contre l'effet de serre.

A cet égard, la sûreté, dont le niveau d'exigence est périodiquement relevé, et la gestion de l'aval du cycle du combustible (retraitement des déchets), ainsi que la préparation du démantèlement des installations qui vont devenir obsolètes, représentent autant de sujets de réflexion et d'intervention que votre rapporteur considère comme majeurs pour les années à venir.

1. L'avenir du programme nucléaire

Le parc de production en service aujourd'hui résulte de décisions prises avant 1986, date du dernier engagement nucléaire. Depuis, la demande s'est considérablement ralentie et la disponibilité du parc nucléaire s'est améliorée. Le parc de production d'électricité apparaît globalement excédentaire d'environ 8.000 MW. Ce suréquipement est à la fois d'origine nucléaire et thermique classique.

Compte tenu de la mise en service au cours des prochaines années des dernières tranches nucléaires (CHOOZ B1 et B2, CIVAUX 1 et 2), du ralentissement durable de la croissance de la consommation, et des perspectives de développement de la cogénération, le suréquipement devrait se résorber assez lentement. Le parc de production devrait rester globalement excédentaire jusqu'en 2002-2003.

Compte tenu de la durée d'exploitation des tranches existantes (40 ans en moyenne dans de bonnes conditions de sûreté, de fiabilité et d'économie, voire 50 ans pour les tranches les plus récentes), le programme de renouvellement du parc existant ne devrait pas intervenir avant 2010.

a) Les orientations actuelles du Gouvernement

Les perspectives d'évolution de l'équilibre offre-demande ont conduit le Gouvernement à reporter l'engagement de nouvelles tranches nucléaires au delà de l'an 2000. Le ministère de l'Industrie et le Conseil d'administration d'EDF ont demandé à l'établissement d'analyser les conséquences de ce report sur l'industrie électronucléaire française.

Les résultats des études menées par EDF montrent que l'industrie nucléaire ne peut préserver son outil de production sans une cadence minimale de commandes de réacteurs neufs, et que cette cadence ne saurait être assurée par le programme d'équipement national au cours des prochaines années. Le marché international apparaît en outre relativement limité à moyen terme et son accès est difficile, la concurrence des Américains et des Japonais étant très vive.

Aussi, EDF a-t-elle identifié plusieurs voies permettant de maintenir ces compétences :

le suivi rapproché des fournisseurs (environ 100 entreprises) des produits stratégiques utilisés sur les tranches nucléaires d'EDF, doit permettre d'éviter leur disparition qui aurait dex conséquences importantes pour l'exploitation du parc existant ou pour la construction de tranches nouvelles ;

la maintenance du parc en exploitation : le ralentissement du programme d'équipement est partiellement compensé par le volume des activités de maintenance du parc en exploitation (54 tranches) qui permettant de maintenir la compétence des entreprises du domaine nucléaire ; EDF s'est engagé à développer de véritable partenariats avec les entreprises de maintenance et depuis 1995, les contrats sont passés sous forme pluriannuelle ; par ailleurs, EDF aide ces entreprises à maintenir un niveau élevé de qualification de leur personnel.

l'assistance aux pays d'Europe centrale et orientale : dans le cadre de missions internationales, EDF participe à la remise aux normes de l'AIEA de plusieurs centrales nucléaires dans les PECOs ;

L'exportation : EDF contribue à valoriser l'option nucléaire en Europe et en Asie par certaines réalisations " vitrine " sur le parc nucléaire en exploitation ou en apportant son concours aux démarches de l'industrie française à l'exportation ;

L'étude des réacteurs du futur : les activités de recherche et d'études sur les centrales du futur permettent de maintenir chez certains industriels une activité pour leurs bureaux d'études ; les études réalisées dans le cadre du futur projet de réacteur franco-allemand (EPR) en font partie.

Malgré ces voies de maintien des compétences, le risque existe de voir certaines parties de l'industrie électronucléaire française disparaître. Le ministère de l'industrie a décidé de poursuivre les travaux avec EDF en vue de préciser les objectifs industriels (par exemple, maintien d'une filière industrielle nationale totalement indépendante ou accords internationaux sur certaines parties de cette filière).

b) La collaboration entre industriels allemands et français

Actuellement, 75 % du parc nucléaire mondial est constitué par les réacteurs à eau légère. C'est donc sur ceux-ci qu'une large part des recherches et nouveaux développements se concentre. Dans ce but, et conformément aux souhaits des pouvoirs publics, un ensemble de partenaires français et allemands (EDF, FRAMATOME et SIEMENS au sein de NPI) se sont unis depuis 1990 pour créer le réacteur à eau sous pression de nouvelle génération EPR (European Pressurized Water Reactor). Celui-ci devra répondre à des critères élevés en termes de sûreté et viser une meilleure compétitivité. L'accord initial réserve à chaque associé la commercialisation de l'EPR sur son territoire national et une approche commune pour les autres marchés.

Pour la France, le programme EPR s'inscrit dans la préparation du renouvellement, le moment venu, du parc de réacteur actuellement en exploitation. Toutefois, la viabilité technique et économique du futur réacteur franco-allemand n'est pas encore démontrée. C'est précisément l'enjeu des études qui sont en cours.

c) L'avenir de Framatome

FRAMATOME, premier constructeur mondial de réacteurs nucléaires, s'est préparée depuis quinze ans à la baisse de construction des centrales en renforçant ses activités liées à l'exploitation et à la maintenance des réacteurs. Ainsi, les activités de service d'ingénierie, de maintenance et de vente du combustible représentent désormais 60 % des activités nucléaires du groupe. Néanmoins, confrontée à la baisse du marché des équipements nucléaires et à l'achèvement des travaux pour améliorer la sécurité du réacteur Phénix, l'entreprise prévoit une décroissance de ses effectifs.

A cet égard, le Gouvernement voit d'un œil favorable le rachat par l'entreprise de l'activité nucléaire (Energy Systems) de l'américain WESTINGHOUSE qui vient de céder sa division Powergen (centrales électriques traditionnelles) au groupe SIEMENS. L'acquisition de cette entreprise permettrait à FRAMATOME d'améliorer la qualité de son offre à l'exportation et d'accéder au marché américain de la maintenance.

Par ailleurs, la précarité de l'équilibre actionnarial actuel de FRAMATOME caractérisé par la forte présence d'ALCATEL-ALSTHOM (44 %) et la dispersion de l'actionnariat public (CEA-Industrie, EDF, Crédit Lyonnais) incite le Gouvernement à s'interroger sur la dévolution future de cet actionnariat. Il n'a pour l'instant pas donné d'indications sur ses intentions, mais a observé que sa réflexion prendrait en compte " la définition d'une stratégie industrielle à long terme " et ne perdrait pas de vue " l'attrait que peut exercer l'importance de la trésorerie (7 milliards de francs) de FRAMATOME ". Le Gouvernement a toutefois précisé que le groupe resterait public, ce qui a mis un terme au projet de fusion entre Gec-Alsthom et Framatome.

L'alliance récente de SIEMENS et du groupe britannique BNFL ferme par ailleurs la possibilité d'un rapprochement avec le groupe allemand qui aurait toutefois posé des problèmes de position dominante sur le marché français. Le président de FRAMATOME se déclare prêt à poursuivre la collaboration avec la nouvelle société issue du rapprochement dans le cadre du projet européen EPR mais indique que de nouvelles discussions doivent s'ouvrir pour rediscuter les conditions de cette collaboration.

En outre, la société issue du rapprochement entre SIEMENS et BNFL, confortée par la déréglementation de la production d'électricité, pourra venir offrir des services et des combustibles sur le marché français, ce qui aura sans nul doute un impact sur la recomposition du paysage nucléaire français.

Il convient donc que Framatome développe sans tarder ses actions et ses partenariats internationaux pour ne pas se laisser distancer.

d) L'abandon de SUPERPHÉNIX

SUPERPHÉNIX est un prototype industriel (1200 MW) des réacteurs à neutrons rapides (RNR). Il est exploité par la société NERSA, détenue à 51 % par EDF, à 33 % par ENEL (électricien italien) et à 16 % par un consortium d'entreprises allemandes, belges et hollandaises dénommé SBK.

L'objectif initial assigné à SUPERPHÉNIX était de valider la faisabilité de réacteurs surgénérateurs, c'est-à-dire de réacteurs capables de produire plus de matières fissiles, en l'occurrence de plutonium, qu'ils n'en consomment. Dans l'immédiat, le faible prix de l'uranium et des énergies en général, qui rend moins attractive à court terme la capacité des réacteurs à neutrons rapides à fonctionner en mode surgénérateur, a conduit le Gouvernement à décider l'abandon de SUPEPHÉNIX. Il a également indiqué qu'il se donnait le temps de la réflexion, soit environ six mois, pour arrêter les modalités et le calendrier de la fermeture du surgénérateur.

L'impact d'une telle décision doit se mesurer à la lumière des conséquences induites pour les partenaires étrangers d'EDF, pour le budget de l'Etat, pour l'emploi, pour les collectivités locales et pour l'application de la loi du 30 décembre 1991 sur les déchets nucléaires.

Compte tenu de toutes les difficultés induites, le Gouvernement a chargé M. Jean-Pierre Aubert, inspecteur général de l'industrie et du commerce, d'une mission destinée à évaluer les problèmes qui apparaissent localement afin de faire des propositions quant à la reconversion du site de Creys-Malville.

Votre rapporteur avait pris acte des observations faites par la Cour des Comptes dans son rapport public de 1996 sur le coût élevé de cet outil. Il lui avait alors paru nécessaire de bien déterminer ce que l'on attendait de ce "laboratoire de recherche" en essayant d'évaluer régulièrement le coût du fonctionnement du réacteur au regard des retombées scientifiques et industrielles qu'il permet. Il estime néanmoins que la décision d'arrêter Superphénix doit résulter d'une comparaison scrupuleuse entre le coût généré par l'exploitation du surgénérateur et le coût de son démantèlement. Cette comparaison doit notamment intégrer toutes les pertes et tous les gains induits

Le coût financier et humain du démantèlement de SUPERPHÉNIX

Le tableau ci-après recense le coût de l'arrêt de SUPERPHÉNIX :



Les relations financières entre EDF et les actionnaires étrangers de NERSA sont régies par deux conventions dont l'une date du 15 septembre 1995. Par cette dernière, EDF garantit à ses partenaires étrangers la fourniture de 2,4 TWh par an jusqu'à l'an 2000, cette quantité correspondant à 49 % de la production de SUPERPHÉNIX pour une disponibilité du réacteur d'environ 50 %.

Sur les 20,2 milliards de francs identifiés plus haut, et en supposant le maintien des accords actuels entre EDF et ses partenaires étrangers, la répartition est la suivante :

- 15 milliards de francs sont à la charge de l'Etat ;

- 5,2 milliards de francs sont la charge des actionnaires étrangers (3,1 milliards de francs de dette et 2,1 milliards de francs de retraitement).

En cas de désengagement financier de ses partenaires étrangers après l'arrêt du réacteur, l'arrêt de SUPERPHÉNIX conduirait à un surcoût possible pour EDF de 6,4 milliards de francs par rapport à une poursuite de l'exploitation jusqu'en 2000.

En cas d'arrêt de SUPERPHÉNIX en 1997, EDF serait en effet amenée à débourser immédiatement :

- au minimum un montant de 3,4 milliards de francs correspondant au remboursement de sa quote-part de dette (2,8 milliards de francs) et à l'apurement de son compte courant avec la société NERSA (0,6 milliards) ;

- au maximum un montant de 6,5 milliards de francs en cas de désengagement des ses partenaires étrangers (EDF serait alors amenée à reprendre sa quote-part de dette des partenaires, soit 3,1 milliards de francs).

Par ailleurs, les emplois directs induits par le fonctionnement de SUPERPHÉNIX sont d'environ 1.110 personnes en fonctionnement normal (717 personnes employées sur place + 400 personnes au titre des activités de sous-traitance) et s'élèvent à environ 1.450 personnes en période d'arrêt programmé. Le nombre d'emplois induits dans la région est estimé à 1.300.

En outre, on peut considérer qu'une partie du personnel qui mène les actions d'études et de R&D de support direct de l'exploitation (EDF, CEA et surtout NOVATOME à Lyon et COGEMA), verra son activité supprimée. La diminution correspondante en emplois est estimée grossièrement à 300/400 personnes.

Pour les collectivités territoriales, la perte de taxe professionnelle représente un manque à gagner de l'ordre de 100 millions de francs par an, alors que certaines se sont endettées pour accompagner l'implantation de SUPERPHÉNIX.

La loi du 30 décembre 1991 sur la gestion des déchets radioactifs impose d'étudier d'ici 2006 les possibilités de séparation et de transmutation des radioéléments à vie longue, c'est-à-dire de transformation en radioéléments à vie plus courte plus simples à gérer. Or, SUPERPHÉNIX est, avec le réacteur Phénix, le seul outil en France où peuvent être menées des expérimentations de transmutation à une échelle significative dans les délais prévus par la loi.

Enfin, l'arrêt définitif de SUPERPHÉNIX, avec un cœur à moitié consommé, n'ayant pas été anticipé, les études techniques nécessaires n'ont ni été réalisées par l'exploitant NERSA, ni, a fortiori, contrôlées par l'autorité de sûreté.

2. Le Commissariat à l'énergie atomique

Cinquante ans après la création du Commissariat à l'énergie atomique et à l'issue d'une analyse stratégique poussée, un premier contrat d'objectifs a été signé en mars 1995 entre l'Etat et le CEA pour définir les programmes de recherche civile de l'établissement public au cours de la période 1995-1998.

Ce contrat confirme que la recherche nucléaire est la mission centrale du CEA. Il identifie les axes de recherche sur lesquels le CEA concentrera en priorité ses efforts dans le domaine nucléaire civil :

- montrer la capacité de gérer les déchets radioactifs à vie longue, conformément à la loi du 30 décembre 1991 ;

- assurer le recyclage du plutonium ;

- étudier les procédés d'enrichissement de l'uranium par laser ;

- préparer des nouvelles générations de réacteurs encore plus sûrs.

Le CEA apporte également une contribution à d'autres priorités nationales de recherche : progrès de la connaissance fondamentale, santé, environnement, développement technologique, formation. En coopération avec les autres organismes de recherche, le CEA valorise auprès de l'industrie ses connaissances en physique fondamentale, biologie, radiobiologie, micro-électronique et génie des matériaux.

Le CEA doit enfin poursuivre sa démarche de diffusion technologique et de transmission du savoir en direction des PME-PMI (environ 1.000 par an bénéficient de conseils, de transferts et de prestations techniques ou technologiques).

Le contrat d'objectifs prévoit que les ressources publiques concourant au financement des activités civiles du CEA seront stables en francs constants sur la durée du contrat.

Pour atteindre ces objectifs, le CEA doit poursuivre l'effort de modernisation de ses méthodes de gestion (comptabilité analytique, mise à plat systématique des programmes de recherche et des procédures de gestion), de transformation de ses structures, notamment par un resserrement géographique, de rajeunissement et de renouvellement de son personnel.

a) La subvention de fonctionnement reste constante

Le budget du CEA, alimenté pour un peu plus des trois quarts de son montant par des dotations budgétaires, et pour près d'un quart par des recettes externes, a augmenté jusqu'en 1989, mais diminué ensuite pour se stabiliser désormais à environ 19 milliards de francs.



La dotation civile du CEA comprend, d'une part, une subvention du budget de l'industrie, d'autre part, des crédits transférés en cours d'année en provenance du budget de la recherche. Les crédits destinés au financement des activités civiles du Commissariat à l'énergie atomique représentent 20 % du budget de l'industrie en 1998.

La subvention de fonctionnement est regroupée sur deux articles du chapitre 36-83, de façon à isoler les moyens destinés à l'Institut de protection et de sûreté nucléaire , qui s'élèvent à 666,7 millions de francs , en diminution de 26 % par rapport au budget de 1997 (898,67 millions de francs).

La subvention de fonctionnement du CEA proprement dite atteint 2,25 milliards de francs dans le projet de budget pour 1998, ce qui représente une hausse de 1,2 % par rapport à la subvention votée pour 1997 corrigée pour tenir compte de la nouvelle répartition du financement du CEA entre l'industrie et la recherche ^{16( * )} .

Au total, le Commissariat devrait recevoir 5,83 milliards de francs de subvention pour son fonctionnement, répartis à égalité entre les budgets de l'industrie et de la recherche. Cette subvention doit lui permettre de procéder à 419 recrutements, sur un total de 16.689 agents en activité.

b) La rebudgétisation des crédits de recherche du CEA

Le projet de budget pour 1998 est marqué par la rebudgétisation des crédits de recherche du CEA : à cet effet, 325,5 millions de francs sont inscrits, en autorisations de programme comme en crédits de paiement, au titre VI (chapitre 62-00), ce qui représente 5,5 fois la dotation votée en 1997. En tenant compte de la participation du ministère de la recherche, ce sont au total 651 millions de francs que l'Etat consacrera aux investissements civils du Commissariat, soit une progression de 117 % par rapport à 1997.

Il convient cependant de comparer cette somme au montant des dotations accordées en 1997 complété par l'enveloppe de 200 millions de francs inscrite au budget de la défense, au titre de la recherche duale, ainsi que par la dotation en capital de 350 millions de francs qui devait être versée en 1997 à partir du compte d'affectation spéciale alimenté par le produit de cessions de titres appartenant à l'Etat.

On rappellera enfin que ce chapitre 62-00 n'a pas été doté de crédits de 1991 à 1995 et qu'en 1996, 200 millions de francs étaient inscrits, tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement. Ce chapitre est généralement doté en cours d'exécution de crédits transférés en provenance du budget de la défense. Ces versements ont évolué comme suit depuis 1993 :



Au total, l'agrégat " Commissariat à l'énergie atomique " augmente de 10,6 % dans le projet de loi de finances pour 1998. Il est celui qui connaît la plus forte croissance dans le budget de l'industrie après l'agrégat " Accompagnement de l'activité industrielle ".

Votre rapporteur se félicite de cette évolution qui permettra au CEA de respecter les objectifs fixés par le contrat évoqué plus haut.

En outre, les 651 millions de francs inscrits pour 1998 au titre de la recherche civile seront complétés par les ressources externes que l'établissement obtient de ses partenaires ainsi que par ses ressources propres issues de la valorisation de ses actifs. Le CEA est en effet présent dans le capital de plusieurs filiales :

CEA-Industrie est né de la volonté du CEA et des pouvoirs publics de faire passer au stade industriel les résultats des recherches et des procédés développés dans les laboratoires du CEA. En 1995, CEA-Industrie représentait un chiffre d'affaires consolidé de 52 milliards de francs pour lequel COGEMA et FRAMATOME contribuaient pour 93 % ;

COGEMA dont le capital est désormais réparti entre l'Etat par l'intermédiaire du CEA et de CEA-I à hauteur de 89,2 % et le groupe TOTAL pour 10,8 %, est spécialisé dans la production de matières et la fourniture de services touchant à toutes les phases du combustible nécessaires aux centrales électronucléaires. En 1995, le chiffre d'affaires consolidé de COGEMA s'est élevé à 30,6 milliards de francs, en progression de 15 % dont 37 % réalisés à l'étranger.

enfin, CEA-Industrie détient 36 % du capital de FRAMATOME . Le chiffre d'affaires du groupe s'est élevé à 17,9 milliards de francs en 1994.

Les ressources tirées par le CEA de la valorisation de ses actifs sont passées de 3,5 milliards de francs en 1993 à 4,9 milliards de francs en 1997, dont 550 millions de francs en provenance de CEA-Industrie. En 1998, elles devraient atteindre 4,5 milliards de francs.

B. LE CHARBON

Les activités charbonnières doivent être analysées à la lumière du " Pacte charbonnier " signé le 20 octobre 1994 qui prévoit la fin de l'extraction charbonnière en France en 2005. Ce pacte a pour objet de garantir l'emploi des agents des CDF et des Houillères de bassin jusqu'à la fin de l'extraction.

1. Une situation structurellement déficitaire

a) Une production peu compétitive

En dix ans, la production nationale de charbon a diminué de près de moitié, passant de 16,3 millions de tonnes en 1985 à 7,4 millions de tonne en 1997. Or, malgré cette rationalisation, marquée notamment par l'arrêt de toute production dans le bassin du Nord-Pas-de-Calais à la fin de 1990, le coût d'extraction demeure très supérieur au prix moyen des charbons importés : 700 francs en moyenne par tonne contre 225,6 francs par tonne pour le charbon importé.

Cette différence de coût s'est en outre brutalement aggravée à partir de 1994. Ainsi, en 1995, sur l'ensemble des houillères, le coût moyen des charbons nationaux s'élevait à 705 francs la tonne, contre 230 francs, pour le charbon importé. La perte moyenne à la tonne atteignait 412 francs, au lieu de seulement 211 francs en 1993.

Suite aux observations de la Cour des comptes dans son rapport public de 1994, trois sites ont cessé leur exploitation : le site de La Mure dans le Dauphiné (fin mars), la mine de Carmaux dans le Tarn (juin 1997). La mine de Forbach en Lorraine devrait cesser son activité d'ici la fin de l'année.

L'année 1998 ne devrait connaître aucun événement marquant dans le cadre du Pacte charbonnier. Il n'est en particulier prévu aucune fermeture de mine.

L'exécution du Pacte conduira en 1998 à la poursuite de la décroissance régulière des effectifs du groupe CDF en fonction essentiellement des possibilités offertes dans le cadre des mesures d'âge ainsi qu'à une diminution progressive de la production charbonnière française (de 7,4 Mt à 6,5 Mt).

b) Une situation structurellement déficitaire

Depuis le début des années 1980, à la seule exception de 1985 (et de 1995 pour des raisons strictement comptables), le résultat final après subvention de Charbonnages de France a été déficitaire.

Ce déficit a atteint un maximum de 5,4 milliards de francs en 1991 et a ensuite connu une légère amélioration. En 1996, il devrait s'établir à 5,3 milliards de francs.

Cette situation provient de la dégradation des pertes d'exploitation, désormais proches de 3 milliards de francs par an, mais également du poids des charges financières, reflet de l'endettement important de Charbonnages de France.

De fait, l'endettement à long et moyen terme de Charbonnages de France s'est beaucoup accru depuis 3 ans. Il est aujourd'hui supérieur à 27 milliards de francs , les charges financières représentant plus de 50 % du chiffre d'affaires de l'entreprise.

En conséquence, le résultat final, après subvention de Charbonnages de France, devrait être de - 4,57 milliards de francs en 1997.

c) Une subvention budgétaire décroissante

Avec 2,92 milliards de francs, la subvention à Charbonnages de France diminue de 20 millions de francs par rapport à celle de 1997. Elle avait déjà diminué de plus de 35 % en 1997.

Le graphique ci-après retrace l'évolution de la subvention du budget de l'industrie à Charbonnages de France depuis 1992.



Ce graphique met en évidence la très forte contraction de la subvention budgétaire à CDF depuis 1994 : elle a en effet été divisée par près de 2,5 en l'espace de 4 ans. Or, cette baisse a pour corollaire un accroissement sensible de l'endettement de l'établissement public qui, à terme, viendra inévitablement s'ajouter à la dette, déjà fort élevée, de l'Etat.

Il convient de retracer l'historique de la dotation budgétaire à Charbonnages de France. En 1994, cette dotation atteignait 6.490 millions de francs, dont 2.433 millions au titre de la subvention d'exploitation et 4.057 millions au titre de la couverture des charges spécifiques de l'entreprise.

En 1995, ces crédits ont été regroupés sur un seul chapitre, le chapitre 45-12 intitulé " Subvention à Charbonnages de France ", et leur montant a été réduit de 2 milliards de francs.

En contrepartie, l'Etat donnait l'autorisation à Charbonnages de France d'emprunter 3 milliards de francs pour couvrir ses besoins de trésorerie. En outre, EDF entrait de façon minoritaire (19 %) au capital d'une société nationale assurant la représentation du pôle électrique de Charbonnages de France (9 centrales assurant 2 % de la production d'électricité nationale et 26 % de la production d'origine thermique).

Il était alors prévu que cette économie de 2 milliards pour le budget de l'Etat resterait ponctuelle, ainsi que cela avait été souligné à votre rapporteur :

" Cette contribution spécifique à l'allégement des charges de l'Etat, qui s'inscrit dans le cadre d'un exercice budgétaire exceptionnellement rigoureux, n'a pas vocation à être reconduite au cours des exercices ultérieurs. Par ailleurs, elle n'aura aucune conséquence sur le fonctionnement des Charbonnages de France qui seront autorisés à emprunter les crédits nécessaires pour équilibrer leur trésorerie ".

En dépit de cette affirmation, la subvention à Charbonnages de France est restée quasiment constante en 1996 par rapport à 1995.

Dans le projet de loi de finances pour 1997, la subvention a été à nouveau réduite de 1,6 milliard de francs étant entendu qu'une dotation en capital de 2,45 milliards de francs devait être versée au cours de l'année 1997 à CDF, à partir du compte d'affectation spéciale alimenté par le produit des cessions de titres appartenant à l'Etat.

Votre rapporteur avait alors souligné le caractère relativement aléatoire de ce nouveau type de financement qui dépendait étroitement du produit et du rythme des privatisations qui devaient être effectuées en 1997, ainsi que des priorités qui seraient définies pour l'attribution de ce produit.

Dans le projet de budget pour 1998, le Gouvernement renouvelle cette opération en prévoyant une subvention d'un montant comparable à celle de 1997 (2,92 milliards de francs contre 2,94 en 1997) et une dotation en capital de 2,4 milliards de francs comptabilisée sur le CAS des recettes de privatisations.

On voit bien l'intérêt pour l'Etat de ne pas remédier immédiatement à l'endettement de CDF : CDF étant un établissement public industriel et commercial, sa dette n'est pas comptabilisée pour le calcul de l'endettement des administrations publiques, au sens du critère de Maastricht. Néanmoins, elle a vocation a être reprise par l'Etat à l'expiration du Pacte charbonnier, quand CDF disparaîtra.

Le tableau ci-après retrace le total des dotations accordées par l'Etat à Charbonnages de France depuis 1993.

2. La rebudgétisation du Fonds d'industrialisation des bassins miniers (FIBM)

Depuis 1988, le chapitre 62-01 " Reconversion " permet de couvrir les actions menées par le Fonds d'industrialisation des bassins miniers (article 10) et par le Fonds d'industrialisation de la Lorraine et le Fonds d'intervention du bassin sidérurgique et ferrifère (article 20).

Ses dépenses nettes ont évolué comme suit depuis 1993 :



Les programmes soutenus ne sont pas des aides directes aux entreprises mais ils visent à une action en profondeur pour créer ou améliorer les conditions d'environnement pour les activités nouvelles. Ainsi, dans les régions principalement bénéficiaires de ces crédits - la Lorraine et le Nord Pas-de-Calais -, ils ont permis d'aider à la constitution de l'immobilier d'entreprise, à la formation et à la recherche et d'assister la création d'entreprises et la mise en place d'actions collectives.

Le fonds d'industrialisation de la Lorraine (FIL) était doté de 80 millions de francs en autorisations de programme en 1997 et de 88,7 millions de francs en crédits de paiement. Le projet de budget pour 1998 reconduit le montant des autorisations de programme au même niveau et accroît de 20 % le montant des crédits de paiement (106,1 millions de francs).

Aucun crédit n'était inscrit dans le projet de budget pour 1997 en faveur de la reconversion des zones minières. Toutefois, comme pour la subvention à Charbonnages de France, une dotation de 160 millions de francs prélevée sur le produit des cessions d'actifs appartenant à l'Etat est venue financer l'activité du fonds d'industrialisation des bassins miniers (FIBM).

Le projet de loi de finances pour 1998 rétablit les moyens budgétaires du fonds en inscrivant 146,4 millions de francs en crédits de paiement et 140 millions de francs en autorisations de programme au budget de l'industrie.

Votre rapporteur se félicite de cette rebudgétisation qui traduit le souci de garantir l'effort financier en faveur de la reconversion des bassins miniers.

C. LA MAÎTRISE DE L'ÉNERGIE

1. Les orientations de la politique de maîtrise de l'énergie

La politique de maîtrise de l'énergie a pour objet principal l'utilisation rationnelle des ressources énergétiques, avec un triple objectif :

- favoriser l'indépendance énergétique , à laquelle les énergies renouvelables contribuent déjà de façon non négligeable (pour l'équivalent d'environ le tiers de notre production d'électricité nucléaire) et développer les diverses politiques visant à économiser et rendre plus efficaces les différents types d'énergies,

- maîtriser et protéger l'environnement , ce que permettent les énergies renouvelables qui, à l'exception de la combustion de la biomasse, n'entraînent ni l'émission de gaz carbonique, ni celle de polluants divers et ne contribuent pas à l'effet de serre,

- développer l'économie nationale : les énergies renouvelables permettent des économies en termes de balance commerciale (20 milliards de francs d'importations évitées), constituent un gisement potentiel de plusieurs milliers d'emplois (elle utilisent déjà 40 à 50.000 emplois) et représentent des marchés intéressants en particulier dans les pays en voie de développement.

L'ADEME est l'instrument principal du Gouvernement pour la mise en oeuvre de cette politique qui repose sur deux orientations majeures :

- le développement de la recherche dans les filières jugées les plus prometteuses pour l'avenir,

- l'encouragement des économies d'énergie et des énergies renouvelables dans les domaines où elles présentent, à terme, une rentabilité.

2. L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME)

L'ADEME a été créée au début de 1992 par la fusion de l'Agence française pour la maîtrise de l'énergie (AFME), l'Agence nationale pour la récupération et l'élimination des déchets (ANRED) et l'Agence pour la qualité de l'air (AQA).

Un décret en date du 2 novembre 1993 a défini les pouvoirs respectifs du président et du directeur général de l'Agence.

a) Les missions de l'ADEME

Quatre programmes prioritaires ont été définis et figurent dans le contrat d'objectifs signé entre l'Etat et l'Agence le 5 mai 1995 pour la période 1995-1998.

Le contrat d'objectifs de l'ADEME

Le contrat rénove les relations entre l'Etat et l'ADEME en vue d'une meilleure efficacité. Il met en perspective les missions et les priorités d'intervention de l'Agence selon quatre grands axes :

Renforcer l'efficacité de l'économie, notamment dans les secteurs des transports et du résidentiel-tertiaire, en diffusant spécialement la maîtrise de la demande d'électricité en zone rurale, dans les DOM et en Corse.

Développer les énergies renouvelables au-delà de leur contribution actuelle de 15 % au bilan énergétique national, selon trois voies principales : les bio-combustibles, la production décentralisée d'électricité (éolien, microhydraulique, photovoltaïque) avec 1.500 sites équipés en métropole en 1998, et le solaire thermique, avec 20.000 chauffe-eau dans les zones insulaires.

Prévenir les pollutions et les atteintes à l'environnement, et en maîtriser les conséquences par un grand programme de réhabilitation des sites et sols pollués. L'ADEME gérera pour le compte de l'Etat les taxes sur les déchets ménagers et industriels, sur les huiles, sur le bruit et sur la pollution atmosphérique.

réparer l'avenir, par l'accueil de thésards et par le pilotage de recherches fondamentales sur l'effet des pollutions sur l'homme et les écosystèmes et sur les technologies énergétiques.

Le contrat d'objectifs précise les modalités générales d'intervention de l'ADEME. Il prévoit l'établissement d'un programme de travail triennal élaboré par l'ADEME en étroite concertation avec l'ensemble des partenaires concernés, notamment les ministères de tutelle. L'Agence conduira également une politique permanente d'évaluation interne de ses interventions. La mise en réseau de ses délégations régionales sera organisée en vue de généraliser les échanges d'expériences et le transfert des connaissances.

Pour chacun de ces programmes, trois cibles ont été déterminées : les entreprises, les collectivités territoriales et le grand public, avec un accent plus particulier sur les questions liées aux transports, à l'habitat et à l'industrie.

b) Les moyens budgétaires de l'ADEME

L'Agence dispose de deux types de ressources :

- des subventions budgétaires de fonctionnement et d'investissement, en provenance du ministère de l'industrie et de ses deux autres ministères de tutelle (la Recherche et l'Environnement) ;

- le produit des quatre taxes fiscales ou parafiscales (sur le bruit, les déchets, les huiles usagées et la pollution atmosphérique) qu'elle est chargée de recouvrer.

Le produit des taxes tend à s'accroître considérablement, sous le double effet de l'élargissement de leur assiette et de l'élévation de leur taux. Ce produit est en effet passé de 512,7 millions de francs à 1,11 milliards de francs entre 1993 et 1997. Compte tenu du décalage entre leur recouvrement et leur redistribution, les taxes perçues génèrent des disponibilités qui sont placées. L'essentiel de ces revenus financiers provient des taxes sur les déchets, en forte croissance, et de la taxe sur la pollution de l'air. Pourtant, l'Agence n'a pas la liberté d'utiliser ces produits financiers : leur affectation doit être identique à celle du produit de la taxe, fixé législativement et réglementairement.

Ainsi, en dépit d'une trésorerie excédentaire, l'Agence se trouve confrontée à des difficultés budgétaires croissantes. En effet, les subventions de l'Etat se tarissent progressivement et ne sont que partiellement compensées par les prélèvements pour frais de recouvrement et de gestion effectuées au profit de l'Agence sur le produit des taxes (85,7 millions de francs en 1997 contre 28,8 en 1993).

Les versements effectifs sont retracés dans le tableau suivant :



On observe qu'en 1996, l'ADEME ne bénéficie plus que de la moitié de ce dont elle disposait en 1993 et du quart de ce dont elle disposait en 1990.

Cette rigueur budgétaire n'est pas sans conséquence sur l'ADEME qui doit faire face à une dette importante (plus de 300 millions de francs), et à un déficit de trésorerie . Ses impayés étaient évalués au 31 décembre 1996 à 62,2 millions de francs. En 1994, une mission de l'Inspection générale des finances avait estimé nécessaire d'apporter à l'Agence un complément de subvention de 250 millions de francs pour lui permettre de résorber sa dette.

Votre rapporteur souhaite connaître les orientations du Gouvernement en ce domaine afin que les objectifs qui sont assignés à l'ADEME et les moyens qui lui sont attribués restent cohérents.

Il lui semble nécessaire de rappeler l'importance de la politique de maîtrise de l'énergie. En effet, les bons résultats obtenus par la France dans ce domaine ne pourront être maintenus que grâce à une politique active et diversifiée.

Le tableau ci-après retrace l'évolution des dotations budgétaires en faveur de l'ADEME inscrites au budget l'industrie.



On observe que pour 1998, la subvention de fonctionnement de l'ADEME retrouve son niveau de 1996 à 96 millions de francs après avoir décru de 5 % en 1997. Cette réduction avait été compensée par une augmentation des prélèvements pour frais de gestion sur le produit de la taxe " déchet " perçue par l'Agence. Malgré cette ressource supplémentaire, le budget de fonctionnement de l'établissement ne pourra s'équilibrer en 1997 qu'en faisant appel à un fonds de réserve qui sera épuisé en fin d'exercice.

Les subventions d'investissement de l'ADEME sont stables en autorisations de programme (75 millions de francs) et passent de 87 à 78,7 millions en crédits de paiement, ce qui traduit une baisse de 9,5 %.

Les moyens accordés à l'ADEME sont donc à nouveau en baisse assez sensible en 1998. En outre, l'arrêté d'annulation du 9 juillet 1997 a annulé 11,2 millions de francs en autorisations de programme sur le chapitre 62-92 pour l'année 1997, soit 15 % des autorisations initiales et 2,25 millions de francs en crédits de paiement. 3,42 millions de francs ont également été annulés sur le chapitre 45-91.

On peut en conséquence s'interroger sur la cohérence qu'il y a entre les propos du ministre de l'industrie tendant à " refaire de la maîtrise de l'énergie une priorité " et les moyens consacrés à cette action dans le budget.

c) Une solution transitoire aux problèmes financiers de l'ADEME: l'augmentation du taux de prélèvement sur le produit de la taxe sur les déchets

Constatant les difficultés financières de l'Agence, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à reconduire pour 1998 et 1999 l'augmentation du taux de prélèvement sur le produit de la taxe sur les déchets. Il convient de rappeler que la loi de finances rectificative pour 1996 a augmenté le pourcentage des frais de gestion et de recouvrement de la taxe sur les déchets, en prévoyant un plafond législatif de 8 % et un taux effectif fixé par voie réglementaire dans la limite de ce plafond. Le taux de prélèvement antérieur était de 6 %. Néanmoins, cette mesure était transitoire et devait prendre fin en 1997.

Par leur amendement, les députés ont prolongé le dispositif jusqu'en 1999. Ils font valoir que le coût analytique réel de recouvrement et de gestion de cette taxe est en réalité supérieur à 8 % et que le taux de 8 % est comparable à celui prélevé sur les autres taxes recouvrées par l'ADEME.

D. LA POLITIQUE DE L'ÉNERGIE HORS CRÉDITS BUDGÉTAIRES

La politique du Gouvernement dans le secteur de l'énergie ne se limite pas aux seuls établissements ou actions financés par des crédits budgétaires.

Elle concerne également la tutelle sur les établissements et grandes entreprises du secteur, ainsi que la participation au marché unique de l'énergie.

1. La situation des principaux opérateurs

a) Le nouveau contrat de plan clarifie les relations financières entre l'Etat et EDF

Le contrat d'entreprise signé le 8 avril 1997 entre l'Etat et EDF a défini leurs relations pour la période 1997-2000.

Conformément à ce contrat, une réforme du régime comptable a eu lieu par le biais de la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier du 10 novembre 1997. En transférant la propriété des ouvrages de transport d'électricité du réseau d'alimentation générale (RAG) à l'opérateur public cette loi a en effet autorisé la restructuration du bilan d'EDF. Ainsi, l'intégration des provisions pour renouvellement constituées par EDF sur ces ouvrages au résultat de l'entreprise a permis de tripler le montant des capitaux propres, a épuisé le montant des reports à nouveau négatifs et a rendu EDF contributeur net de l'impôt sur les sociétés pour la première fois.

Compte tenu de cette dernière conséquence, le contrat d'entreprise prévoit une légère réduction des versements d'EDF à l'Etat. En effet, la rémunération de l'Etat actionnaire se compose de deux éléments :

- une rémunération des dotations en capital à un taux d'intérêt fixé annuellement ;

- une rémunération complémentaire égale à 40% du résultat comptable net de l'entreprise.

Le taux d'intérêt de la première rémunération, fixé à 5 % dans le précédent contrat d'entreprise, a été ramené à 3 % pour tenir compte de l'accroissement des dotations en capital que la réforme comptable a induit.

En outre, le contrat d'entreprise précise que le montant annuel total des deux composantes ne peut excéder 6 % du montant des dotations en capital, soit 3.044 millions de francs, après restructuration du bilan.

Au total, les versements d'EDF à l'Etat devraient augmenter de 50 % en 1997 par rapport à 1996, en raison surtout du montant de l'impôt sur les sociétés que l'établissement devra désormais acquitter, pour un montant supérieur à 3 milliards de francs en 1997.

Le tableau ci-après retrace les flux financiers entre l'Etat et EDF.

La rémunération complémentaire de l'Etat versée en 1996 comprend la contrepartie de la reprise sur provision relative au règlement d'un contentieux entre l'URSSAF et EDF, pour un montant de 2.450 millions de francs ; sans cet événement exceptionnel, la rémunération complémentaire de l'Etat se serait élevée à 1.552 millions de francs, portant le montant total des versements d'EDF à l'Etat pour 1996 à 3.368 millions de francs.

Enfin, dans le cadre de la future organisation du système électrique qui verra apparaître, à partir de 1999, une concurrence pour l'activité de la production, seront définies les modalités de financement des charges d'intérêt général imposées au secteur électrique, de façon à ce que la répartition de ces charges ne nuise pas à une concurrence loyale. D'ici là, le contrat d'entreprise stipule qu'aucune charge nouvelle sans lien avec l'activité principale de l'entreprise, ne sera imposée à EDF sans compensation.

L'assainissement des relations financières avec l'Etat s'accompagne d'objectifs clairs en matière de désendettement : la dette financière d'EDF qui s'élevait à 133 milliards de francs à la fin de 1996, devrait ainsi être ramenée à 100 milliards de francs à la fin de l'an 2000, ce qui place l'entreprise sur une trajectoire lui permettant d'envisager un niveau d'endettement nul au moment du renouvellement de son parc de production. Il convient de rappeler que le désendettement cumulé depuis le début du précédent contrat de plan a atteint 62 milliards de francs en termes réels.

Enfin, le contrat d'entreprise a prévu que les gains de productivité auxquels l'entreprise s'engage sur la période du contrat seront en priorité affectés aux clients grâce à une baisse des tarifs . Le contrat a prévu au cours de sa validité (1997 à 2000) une baisse moyenne des tarifs de 13,3 % en francs courants.

Votre rapporteur se félicite de la signature du nouveau contrat de plan entre l'Etat et EDF qui a permis de clarifier la situation et de fixer les règles des relations financières entre l'Etat et l'entreprise. Il évite en particulier les prélèvements de l'Etat sur la trésorerie d'EDF.

Toutefois, on peut regretter le recours à d'autres formes de prélèvements sur EDF comme l'accroissement des taxes pesant sur l'opérateur. En effet, le présent projet de loi de finances prévoit dans son article 22, en contrepartie de l'abandon du canal Rhin-Rhône, le relèvement de la taxe due par les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés qui finance le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables. La contribution d'EDF au FITTVN devrait être portée de 1 milliard à 1,8 milliards de francs ^{17( * )} .

Il est à craindre qu'à ce seuil, l'exploitation des centrales hydrauliques ne soit plus rentable ce qui dégraderait l'assiette de la redevance - comme celle de la taxe professionnelle. De surcroît, il convient de ne pas multiplier les charges pesant sur l'opérateur public à la veille de l'ouverture du marché intérieur de la production d'électricité à la concurrence .

b) La politique relative au gaz naturel

Face à une dépendance gazière croissante, la France poursuit sa politique de diversification des ressources d'approvisionnement, gage de sécurité à long terme. Gaz de France envisage d'acheter du gaz britannique lorsque les travaux de pose du gazoduc Interconnector entre la Grande Bretagne et la Belgique seront achevés. Des négociations sont en cours avec les principaux producteurs de mer du Nord britannique.

Par ailleurs, l'Afrique comptera, à l'aube du siècle prochain, un deuxième fournisseur de gaz naturel pour la France et l'Europe : le Nigéria. Les premières livraisons de gaz naturel liquéfié nigérian sont programmées pour fin 1999 malgré les incertitudes relatives aux enlèvements de l'ENEL, l'électricien italien.

La Russie et la Norvège demeurent les deux principaux fournisseurs de gaz de la France avec des volumes respectifs de 126 TWh et 120 TWh. L'Algérie et les Pays-Bas viennent immédiatement après avec 83 et 59 TWh.

La part du gaz dans le bilan énergétique de la France a progressé lentement au cours des dernières années, s'établissant à environ 13 % aujourd'hui, soit à un niveau inférieur à celui observé dans les autres pays d'Europe de l'Ouest où elle atteint en moyenne 20 %. C'est la conséquence du recours à la filière nucléaire pour la production d'électricité.

La poursuite de cette progression paraît souhaitable en raison, d'une part, des qualités environnementales du gaz et, d'autre part, du nécessaire rééquilibrage de la part relative de l'électricité et des autres énergies.

En outre, certains nouveaux débouchés, encore peu développés, apparaissent favorables au gaz : la cogénération, les centrales à cycles combinés et les véhicules au gaz naturel.

On observera toutefois qu'une évolution de la demande de gaz naturel se heurte à un double obstacle :

l'incertitude qui pèse actuellement sur l'offre et notamment sur la stabilité politique et la capacité d'investissement des principaux fournisseurs (Russie et Algérie),

la faible densité de peuplement du territoire français qui rend la desserte en gaz de certaines zones impossible à des prix compétitifs.

Votre rapporteur se félicite que, dans ce contexte, la situation financière de Gaz de France se soit sensiblement améliorée. Il constate cependant qu'elle reste en grande partie liée à l'évolution incertaine de ses principaux fournisseurs et des perspectives de déréglementation du marché européen.

Depuis 1991, Gaz de France connaît un résultat bénéficiaire et, en conséquence, depuis 1992, l'Etat perçoit un dividende sur ce résultat à un taux variant entre 30 et 70 %. En outre, Gaz de France s'est acquitté pour la première fois en 1994 de l'impôt sur les sociétés.

Après un très bon exercice en 1996 (chiffre d'affaires en hausse de 10 % et résultat net de 2,5 milliards de francs après 1,9 milliards en 1995), la situation financière de Gaz de France s'est détériorée en 1997. En effet, l'amplification de la concurrence des autres énergies combinée avec des conditions climatiques devenues défavorables (hiver doux et pluvieux) ont entraîné un net fléchissement des ventes de gaz. En outre, les coûts d'approvisionnement ont connu une augmentation de près de 25 % en raison de l'accroissement des prix du brut et de la hausse du dollar. Le chiffre d'affaires prévisionnel s'établit à 57 milliards de francs avec un résultat après impôts et dividendes de 2,6 milliards de francs.

Ce fléchissement de l'activité devrait conduire à une révision en baisse des prévisions budgétaires, lesquelles devront également tenir compte des nouvelles dispositions fiscales relatives à l'impôt sur les sociétés (passage du taux de l'IS de 36,6 % à 41,6 %).

Le désendettement devrait néanmoins se poursuivre. Il a été divisé par deux entre 1992 et 1995 et s'établissait à 13 milliards de francs fin 1996.

2. La déréglementation du marché unique de l'énergie

L'énergie est devenue un enjeu de la construction européenne à partir de 1987. Afin de tirer le meilleur parti des complémentarités des différents systèmes énergétiques européens, la Commission des communautés européennes a alors engagé des travaux visant à développer les échanges énergétiques en s'appuyant sur les opérateurs. Cette première approche a abouti à l' adoption de trois directives relatives d'une part, à la transparence des prix de l'électricité et du gaz et, d'autre part, au transit sur les grands réseaux.

A partir de 1991, la Commission a adopté une deuxième approche visant à appliquer plus fermement les règles de concurrence communautaires et donc à s'attaquer aux monopoles du secteur énergétique. C'est à cette fin qu'elle a engagé une procédure en manquement devant la Cour de Justice à l'encontre des monopoles électrique et gazier français (ainsi qu'à l'encontre de ceux d'autres pays). En rejetant récemment ce recours pour insuffisance de motivation, sans se prononcer sur le fond, la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) a implicitement estimé que le monopole d'importation et d'exportation pour le gaz et l'électricité détenu par EDF et GDF était légal.

a) La directive concernant le marché intérieur de l'électricité

La directive 96/92/CE concernant des " règles communes pour le marché intérieur de l'électricité " a été adoptée par le Conseil des ministres européen le 20 juin 1996, après le vote positif du Parlement européen. La France, comme ses partenaires, a jusqu'au 19 février 1999 pour mettre sa réglementation en accord avec les termes de cette directive qui entraîne l'ouverture du marché de l'électricité à la concurrence.

Le texte de la directive est un compromis entre les dispositions initiales de la directive et la position française.

En effet, initialement, la directive prévoyait :

- la suppression des monopoles de production, de transport et de distribution de l'électricité et du gaz ;

- l'introduction de la séparation comptable entre ces trois activités ;

- l'accès des tiers aux réseaux électriques et gaziers (ATR). Ce système était, dans un premier temps, réservé aux grands consommateurs de gaz et d'électricité, afin de leur permettre de se fournir auprès du producteur de leur choix, à charge pour le réseau d'acheminer l'énergie moyennant péage.

Considérant que ce dispositif se heurtait aux grands acquis de la politique énergétique française, et notamment à la sécurité des approvisionnements, à l'obligation de fourniture, à la protection du consommateur et à l'efficacité des systèmes électriques et gaziers, la France a obtenu qu'une proposition alternative au système de l'ATR soit élaborée. Cette proposition reposait sur le concept d'acheteur unique , selon lequel l'opérateur chargé du monopole du réseau organise la concurrence pour les nouveaux producteurs d'électricité qui ne peuvent contracter directement avec les consommateurs.

Ce concept permet d'ouvrir les marchés nationaux à plus de concurrence tout en excluant l'ATR et en préservant les missions d'intérêt général que les Etats confient aux opérateurs du secteur électrique, telles que la sécurité d'approvisionnement, la péréquation tarifaire, l'obligation de fourniture et la protection de l'environnement.

Le Conseil des ministres de l'énergie du 1 ^er juin 1995 a admis le principe de la coexistence de l'ATR avec le système de l'acheteur unique. Il a également reconnu la légitimité des obligations de service public et de la programmation à long terme dans le secteur électrique, dans le respect du principe de subsidiarité.

C'est sur la base de ce compromis que la directive concernant des "règles communes pour le marché intérieur de l'électricité" a été adoptée par le Conseil des ministres de l'énergie du 20 juin 1996.

La directive comporte tout d'abord un certain nombre de dispositions obligatoires qui constituent les règles communes à tous les systèmes électriques. Elle fait ainsi obligation aux fournisseurs de présenter des comptes séparés relatifs à la production, à la distribution et au transport. C'est ce que l'on appelle l'''unbundling" comptable. Il s'agit également de permettre la liberté d'établissement pour de nouveaux producteurs et d'organiser une ouverture progressive des marchés nationaux, en particulier pour les grands consommateurs.

La proposition de directive comporte, par ailleurs, un certain nombre de dispositions ouvertes aux choix des Etats membres . Il s'agit de la possibilité d'imposer des obligations de service public, qui doivent néanmoins être clairement définies, aux entreprises du secteur électriques. Il s'agit aussi de la possibilité de prévoir une planification à long terme des investissements de production, de désigner un gestionnaire unique du réseau pour le transport ou encore d'adopter un système d'autorisation ou d'appel d'offres pour la construction de nouvelles unités de production.

La directive fixe enfin avec précision les objectifs à atteindre en terme d'ouverture du marché . Conformément aux revendications exprimées par la France, cette ouverture sera partielle et progressive : 25 % des ventes (en volume) seront ouverts à la concurrence en 1999, puis 30 % en l'an 2000, et 33 % en 2003. De 40 gigawattheures par an et par site, le seuil de consommation au delà duquel les consommateurs pourront s'adresser au fournisseur d'électricité de leur choix passera ainsi à 9 gigawattheures par an en 2006. Dans un premier temps, ce sont les 400 plus gros clients d'EDF qui pourront contracter avec des fournisseurs d'électricité de leur choix. Ce sont pour l'essentiel des entreprises industrielles pour lesquelles le prix de l'énergie est un élément important de leur prix de revient. Ils seront 2500 à la dernière étape.

Votre rapporteur se félicite que cette proposition de directive soit conforme aux principes que la France a constamment défendus depuis 1990, notamment en matière de service public.

Néanmoins, votre rapporteur appelle l'attention du Gouvernement sur la nécessité d'apporter des clarifications sur :

la définition des missions d'intérêt économique général ;

la détermination d'une autorité de régulation ;

la question des tarifs à appliquer aux clients " captifs " par rapport aux clients dit " éligibles " ;

la problématique des coûts " échoués ", c'est-à-dire des coûts que ne supporte pas la concurrence : coût de l'énergie éolienne, coût liés au statut du personnel d'EDF, coût de l'énergie nucléaire...

b) Les perspectives pour le secteur du gaz

La directive sur le marché intérieur du gaz reste en cours de discussion. Néanmoins, votre rapporteur restera vigilant sur la prise en compte par les autorités européennes des spécificités du marché français du gaz, et en particulier de la dépendance de la France vis-à-vis des approvisionnement extérieurs en gaz. Il importe donc que l'ouverture du marché soit progressive et compatible avec les engagements à long terme de GDF.

En effet, les opérateurs français ont conclu des contrats à long terme par lesquels ils s'engagent à acheter des quantités minimales de gaz ou, à défaut, d'indemniser le fournisseur (contrat dit " take or pay "). L'ouverture du marché et la liberté d'approvisionnement qu'il autorise risque de rendre ces contrats coûteux pour les contractants français. Il convient également que, conformément au principe de subsidiarité, l'organisation de la distribution du gaz relève de la compétence de chaque Etat membre.

II. LA POLITIQUE DES MATIÈRES PREMIÈRES

A. LES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE FRANÇAISE DES MATIÈRES PREMIÈRES

La politique du gouvernement dans le domaine des matières premières repose sur le constat selon lequel les matières premières sont consommés directement ou indirectement par tous les secteurs d'activité. Il convient donc de garantir un accès sûr et compétitif aux sources de production pour autoriser non seulement la compétitivité d'ensemble de l'économie française, mais aussi pour préserver l'indépendance politique de la France et sa capacité à se défendre. Enfin, le secteur des matières premières et des matériaux est générateur d'emplois.

Or, la France est un pays pauvre en ressources minérales. Elle dépend en effet des importations pour 55 % de ses besoins, la production nationale en couvrant seulement 15 % et le solde étant assuré par le recyclage.

Les orientations de la politique française des matières premières comportent donc trois aspects :

1. La contribution à un développement compétitif des industries des matières premières et des matériaux de construction

Les industries françaises sont souvent dépendantes d'un très petit nombre de fournisseurs, situés dans des zones dont la stabilité politique et économique est incertaine. Les industriels français sont en outre pénalisés sur un marché mondial comportant de multiples sources de distorsion de concurrence.

L'action des pouvoirs publics vise essentiellement à réunir les conditions d'un développement compétitif de ces industries. A cet effet, trois priorités ont été définies :

la promotion de règles de commerce international loyales , en particulier dans le cadre de la politique de défense commerciale communautaire (procédure anti-dumping) ;

la valorisation des ressources nationales dans le respect de l'environnement , qui a pour effet de créer des richesses et des emplois et de fixer sur le territoire national les industries transformatrices, notamment grâce à la promotion de l'économie et du recyclage ;

le soutien de la recherche-développement et de la normalisation , les moyens nationaux de la recherche publique étant complétés par les fonds du Programme communautaire de recherche et de développement.

2. La gestion des risques d'approvisionnement

La constitution d'un stock national de précaution fut décidée dans son principe en 1975, la vocation de ce stock étant de prendre temporairement le relais d'approvisionnements extérieurs défaillants et d'autoriser ainsi la poursuite de l'activité des secteurs industriels prioritaires au regard de la vie économique de la Nation ou de sa sécurité.

En 1980, un dispositif complet a été mis en place avec la création de la Caisse française des matières premières (CFMP) chargée de la gestion du stock.

Or, l'évolution rapide des marchés internationaux des métaux et des relations entre les consommateurs et les producteurs, les remarques formulées par les industriels concernés et le coût budgétaire de la gestion du stock, soit environ 100 millions de francs par an, ont montré l'inadaptation du mode de fonctionnement de la CFMP et du stock national de précaution.

Aussi, il a été décidé en 1992 et 1993 :

de confier progressivement aux industriels la responsabilité des approvisionnements en métaux en cas de crise ;

de recentrer le rôle du ministère sur les travaux de vigilance et d'alerte par le biais de l'Observatoire des matières premières ;

de céder progressivement le stock de la CFMP afin d'en réduire le coût budgétaire.

Fin 1996, l'ensemble du stock avait été soldé et la CFMP a été dissoute par le décret du 26 décembre 1996.

3. La coopération bilatérale et multilatérale

La particularité des matières premières minérales résulte du fait que, souvent, elles constituent une source essentielle de richesse, d'emplois et de développement pour les pays du Sud, et plus récemment de l'Est.

Une politique de coopération avec ces pays peut avoir plusieurs effets bénéfiques : contribuer durablement à leur développement, rendre plus sûrs les approvisionnements des industries françaises, stabiliser les marchés.

A cet effet, la politique menée par le gouvernement comporte un double aspect :

bilatéral , notamment sous forme d'assistance technique, pour la formation et l'expertise géologique ;

multilatéral , dans le cadre des accords et organismes qui oeuvrent pour la stabilisation et la transparence des marchés et par le biais de formations spécialisées dans les Ecoles des mines.

B. LES MOYENS BUDGÉTAIRES

Jusqu'en 1995, les crédits consacrés aux matières premières concernaient, pour l'essentiel, deux organismes : le Bureau de recherches géologiques et minières, à la fois organisme de recherche, bureau d'étude et opérateur minier, et la Caisse française des matières premières, chargée de la gestion du stock stratégique.

A partir de la loi de finances pour 1996, seul le BRGM a été doté de crédits. Par ailleurs, des dotations sont inscrites au profit de l'Observatoire des matières premières qui a pris le relais de la CFMP pour réaliser des études sur la sécurité de l'approvisionnement.

L'OMP est doté à cet effet de 1,35 millions de francs en crédits de paiement et de 1,77 millions de francs en autorisations de programmes. Ces crédits sont en diminution par rapport à 1997 : ils s'élevaient en effet à 1,96 millions de francs en autorisations de programme et à 2,09 millions de francs en crédits de paiement (+ 22,8 % par rapport aux crédits votés pour 1996).

La dotation au Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) est désormais rattachée au budget de la recherche. Pour mémoire, elle s'élève à 334,5 millions de francs, en hausse de 3 % par rapport aux crédits votés pour 1997.

CHAPITRE III

LA POLITIQUE INDUSTRIELLE

L'activité en 1996 se caractérise par une reprise modérée de la croissance industrielle après le recul du 2 ^ème semestre 1995.

En tendance, la production industrielle a légèrement progressé en cours d'année. Mais cette tendance a été perturbée par les achats d'automobiles anticipés de l'été en raison de la fin de la prime de qualité, suivi d'un passage à vide dès l'automne.

La faiblesse de la croissance en 1996 s'explique surtout par la poursuite du déstockage en début d'année 1996. Ce déstockage a surtout pesé sur le secteur des biens intermédiaires, principal bénéficiaire des mouvements spéculatifs de 1994. Le principal moteur de la croissance a été la demande extérieure qui s'est renforcée tout au long de l'année. Les importations étant en croissance modérée, le solde de notre commerce extérieur a battu de nouveaux records en 1996 (122 milliards de francs d'excédent). La consommation a augmenté modérément (grâce à une diminution du taux d'épargne dès l'hiver 1996).

La reprise s'amplifie au printemps 1997 et surtout au deuxième semestre. Ainsi, selon l'enquête trimestrielle réalisée dans l'industrie par l'INSEE, les chefs d'entreprise interrogés en octobre 1997 indiquent que la demande en produits manufacturés s'accélère depuis le début de l'année. Elle est désormais jugée très soutenue et ce dans toutes les branches de l'industrie manufacturière. La demande étrangère est jugée très dynamique au cours du troisième trimestre dans toutes les branches de l'industrie manufacturière également. Par ailleurs, les chefs d'entreprise sont optimistes quant à l'évolution des effectifs. Enfin, les achats de matières premières sont restés soutenus ces trois derniers mois et ils devraient rester dynamiques au dernier trimestre.

En croissance de 3% depuis six mois, l'indice de la production industrielle a retrouvé en 1997 le niveau qu'il atteignait en 1990.

L'industrie est le moteur de l'innovation et la principale source de croissance et d'exportations: elle assure 63 % de l'effort de recherche & de développement national et représente 75 % de nos échanges commerciaux avec les pays étrangers. En incluant le BTP, l'industrie représente 27 % du PIB national. Cependant, si l'on tient compte de ses effets induits sur l'économie (achat de services et distribution de revenus), son emprise sur l'économie est supérieure à 50 % du PIB.

Par ailleurs, l'industrie emploie aujourd'hui environ 4,1 millions de personnes auxquelles correspondent environ autant d'emplois indirects. En outre, si l'industrie a perdu environ 600.000 emplois depuis 1990, il convient de constater que 300.000 emplois ont été créés dans le secteur des services aux entreprises, le plus souvent par externalisation d'un certain nombre de fonctions (conception, design, ingénierie, logistique, R&D...).

Enfin, une analyse au niveau mondial montre sans ambiguïté la corrélation entre l'évolution de la production industrielle et le taux de chômage des pays industrialisés : ce sont les pays qui ont connu la plus forte croissance de la production industrielle depuis quinze ans (+ 59 % aux Etats-Unis, + 23 % au Royaume Uni) qui connaissent les taux de chômage les plus faibles.

Au total, l'industrie est au carrefour des problématiques prioritaires de la société française. Non seulement l'activité et l'emploi industriels tirent l'emploi total, mais ils sont un facteur d'intégration et de cohésion social et un élément essentiel d'aménagement du territoire.

Aujourd'hui, la France, 4 ^ème puissance mondiale, doit poursuivre son effort de compétitivité, consolider son tissu industriel et s'adapter à la demande mondiale par des produits innovants et de qualité.

C'est dans ce contexte général qu'il convient d'examiner l'effort fait par les pouvoirs publics en matière de politique industrielle.

Deux priorités marquent le projet de budget de l'industrie pour 1998 :

- favoriser la recherche industrielle et le développement de la société d'information (2,95 milliards de francs en autorisations de programme) ;

- favoriser le développement des PME et le développement local ;

Par ailleurs, le Gouvernement soutiendra les efforts en matière de normalisation et de qualité et continuera les actions en faveur des mutations industrielles.

Le tableau ci-après retrace l'évolution des différents crédits de politique industrielle gérés par le ministère de l'industrie.

I. LA RECHERCHE INDUSTRIELLE ET L'INNOVATION

Comme en 1997, les crédits consacrés au soutien de l'innovation, à la recherche industrielle et au développement technologique constituent la priorité du budget de l'industrie , hors énergie, avec, en 1998, près de 20 % du total des crédits.

L'agrégat recherche qui atteint 2,9 milliards de francs dans le projet de budget pour 1998 , en diminution de 0,4 % par rapport à 1997, comprend les crédits destinés, d'une part, à l'Agence nationale pour la valorisation de la recherche (ANVAR), et, d'autre part, aux grands programmes.

A. LA DIFFUSION DE L'INNOVATION DANS LES PMI

L'objectif de la politique technologique du ministère en charge de l'industrie est de procurer aux entreprises françaises les moyens, qualitatifs et financiers de développer leur capacité de recherche et d'innovation.

Par ailleurs, pour les petites et moyennes industries, ont été mises en place des procédures destinées à aider la diffusion de techniques et à leur permettre de les acquérir : micro-électroniques, logiciels, systèmes de production automatisés, matériaux nouveaux...

L'Agence nationale de valorisation de la recherche (ANVAR) est l'instrument essentiel du dispositif du soutien à l'innovation dans les PMI. Elle dispose de moyens permettant de mener en faveur de PME une politique incitative en matière de relations recherche-industrie, de transferts de technologie, de programmes d'innovation. Pour cela, elle s'appuie sur une aide spécifique dénommée aide à l'Innovation.

Ces aides peuvent concerner tous les stades du processus d'innovation et prennent la forme d'une subvention ou d'une avance remboursable dont le montant peut atteindre 50 % des dépenses retenus, sans toutefois pouvoir dépasser 40 % du montant total du programme. Tous les projets dont l'objet d'une instruction décentralisée, et, après avis d'une commission régionale d'attribution des aides, d'une décision par le délégué régional concerné. Pour les programmes les plus importants, la décision est prise par le directeur rétgional de l'ANVAR.

Cinq axes majeurs sont au centre de ses interventions :

- privilégier les technologies-clés ;

- mieux accompagner les entreprises à potentiel de croissance, notamment en termes d'emploi ;

- mettre sa capacité d'expertise technologique à disposition des acteurs publics et privés pour contribuer au développement de l'innovation ;

- faire évoluer les outils financiers pour offrir des financements plus adaptés aux entreprises innovantes à potentiel de croissance, en liaison avec le CEPME et la SOFARIS, et accroître son implantation au niveau régional ;

- mieux mettre en valeur les résultats de la recherche par une meilleure coordination des actions menées au niveau régional.

L'ANVAR participe aussi, en liaison avec les ministères en charge de l'industrie et de la recherche, ainsi que les Conseils régionaux, au soutien des Réseaux de Diffusion Technologique (RDT) implantés dans 20 régions. Ainsi, près d'un millier de prospecteurs sont allés au devant de 13.331 entreprises généralement de secteurs traditionnels. L'analyse des projets fait apparaître que dans près de 60 % des cas, les PME bénéficiaires ont augmenté leur part de marché à l'export et 4 d'entre elles ont même abouti à des premières mondiales.

La subvention à l'ANVAR reste constante à 237,7 millions de francs de même que les crédits destinés au Secrétariat général de la coordination nationale de la procédure EURÊKA (6 millions de francs). La dotation du réseau de diffusion technologique augmente de 2,7 millions pour atteindre 14 millions de francs (+ 19 %).

En revanche, les crédits d'équipement de l'Agence régressent de 2,8 % pour s'établir à 665 millions de francs. Les autorisations de programme restent stables à 840 millions de francs. Sur ce chapitre, les diminutions constatées s'inscrivent dans une tendance générale de baisse des crédits amorcée en 1993-1994.

La diminution importante des subventions à l'ANVAR est conforme aux objectifs du ministère qui souhaite rendre l'agence plus performante est l'amenant à mieux utiliser ses moyens et à fonctionner en meilleure synergie avec les DRIRE.

On observera en outre que les dotations de l'ANVAR ont fait l'objet d' importantes annulations de crédits en 1997. Les arrêtés d'annulation du 9  juillet et du 19 novembre 1997 ont annulé 138 millions de francs en crédits de paiement sur le chapitre 66-02, soit 22 % de la dotation initiale. 97,5 millions de francs ont été annulés en autorisations de programme.

En 1996, l'ANVAR a soutenu 2.989 dossiers pour un montant de 1,3 milliard de francs.

B. LES GRANDS PROGRAMMES

Si l'on inclut dans la dotation 1997 les crédits du chapitre 66-01 qui étaient inscrits au fascicule Poste et Télécommunications, les crédits destinés à soutenir les grands programmes de recherche industrielle ^{18( * )} (chapitre 66-01) ne progressent que très légèrement (+ 1,2 %), en AP comme en CP dans le projet de budget pour 1998. Cette hausse bénéficie surtout aux grands programmes relevant de secteurs autres que l'électronique (tels que le nouveau programme PREDIT dans le domaine des transports terrestres ou le programme REACTIF dans le domaine de la chimie de formulation) qui voient leurs crédits de paiement passer de 310 à 376 millions de francs (+ 21,3 %).

Les projets relatifs à l' électronique et aux autoroutes de l'information sont dotés de 20 millions de francs supplémentaire en crédits de paiement (1,43 milliard de francs en tout) et de 8 millions de francs supplémentaires en autorisations de programme (1,55 milliards de francs).

L'essentiel de ces dotations a pour objet de soutenir la participation des entreprises françaises à quelques grands programmes européens, principalement à travers EUREKA.

Il s'agit aussi de soutenir au niveau national des grands projets innovants présentés par les entreprises et intervenant dans des domaines où l'initiative technologique doit être amplifiée.

1. Les grands programmes nationaux

Le ministère de l'industrie a soutenu, entre 1989 et 1996, les actions destinées à favoriser l'offre de technologies, par la mise en place de la procédure des Grands Projets Innovants. 207 projets représentant plus de 7,5 milliards de francs ont été soutenus pour un montant total d'aide de 2,4 milliards de francs.

Cette procédure est maintenant relayée par l'Appel à projets " Technologies-clés " qui vise à privilégier le soutien des pouvoirs publics à 50 secteurs technologiques, non couverts par les grands programmes interministériels (PREDIT, REACTIF...) ou européens (MEDEA, COMMEND...), et sur lesquels la position industrielle de la France est jugée insuffisamment forte.

Comme les grands projets innovants, ces projets, à finalité civile, doivent être de grande ampleur, novateurs, à fort enjeu stratégique ou commercial et aboutir sur le marché dans un délai de moins de cinq ans. Cet appel à projets a été lancé suite à l'étude sur " les 100 technologies-clés pour l'industrie de l'an 2000 ".

La sélection de 50 technologies s'est faite sur la base d'une complémentarité de cet Appel à Projets vis-à-vis des grands programmes fédérateurs en place dans plusieurs domaines industriels stratégiques : programme EUREKA " MEDEA " dans le domaine des composants électroniques, " PREDIT " dans le domaine des transports terrestres, " REACTIF " dans le domaine de la chimie de formulation.

Les avis d'un comité de pilotage réuni à cet effet le 4 juillet 1996 ont permis de finaliser la liste de 50 " Technologies-clés ". Il est prévu d'affecter à cet appel à projets 1 milliard de francs sur 2 ans (1997-1998). L'ANVAR est associé pour le soutien aux dossier " PMI ". Près de 120 projets ont été labellisés au 31 juillet 1997, tant à l'ANVAR qu'au secrétariat d'Etat à l'industrie, pour un montant d'aides engagées de 285 millions de francs.

Par ailleurs, le ministère de l'industrie apporte son soutien aux grands programmes interministériels qui correspondent aux domaines d'excellence de l'industrie et de la technologie françaises :

- le programme BIOAVENIR , dans le domaine de la santé et de l'agrochimie, qui s'est terminé en 1996, le budget de l'industrie lui ayant affecté 200 millions de francs depuis 1993.

- le programme PREDIT , programme de recherches en entreprises pour le développement et l'innovation dans les transports terrestres, qui a été renouvelé pour une période de cinq ans (1996-2000). Le ministère de l'industrie doit lui consacrer un total de 650 millions de francs sur cinq ans, dont 117 en 1996 et en 1997.

- le programme REACTIF, programme de recherches en entreprises des applications de la chimie aux techniques industrielles futures, qui a été lancé dans le courant de l'année 1996 pour cinq ans. Son financement, au titre du budget de l'industrie, s'élèvera à 200 millions de francs, soit 40 millions par an.

2. Les grands programmes européens

Les crédits destinés aux grands programmes de l'électronique progressent très légèrement, en 1998, à 1.549,3 millions de francs en autorisations de programme (+ 8 millions de francs) et à 1.428 millions de francs en crédits de paiement (+ 20 MF).

Ces crédits sont en priorité consacrés à deux domaines :

- les composants électroniques avec le programme MEDEA

D'une durée de quatre ans, ce programme (13 milliards de francs), qui a pris le relais de JESSI, vise à assurer l'indépendance stratégique de l'industrie européenne utilisatrice ou productrice de composants micro-électroniques. Il réunit huit partenaires.

- l'électronique grand public avec le programme COMMEND

Ce programme a pris le relais des précédents projets TVHD et ADTT dont il conserve les acquis technologiques, tout en ayant pour objet de permettre l'interconnexion et l'utilisation partagée de tous les appareils et services numériques du multimédia. Le budget de l'industrie y a consacré 60 millions de francs en 1995.

En complément de ces deux programmes stratégiques dans lesquels les industriels français se trouvent très impliqués, la France participe à 40 nouveaux projets EUREKA sur 164. Le projet de budget pour 1998 prévoit d consacrer 830 millions de francs à cette procédure.

Votre rapporteur se félicite de la poursuite de l'effort public en faveur de ces grands programmes. Il rappelle que ceux-ci sont déterminants pour assurer la compétitivité et la capacité exportatrice des entreprises.

II. LES PMI ET LE DEVELOPPEMENT LOCAL

Le développement des PMI représente un enjeu essentiel dans l'évolution économique, en raison de la place qu'elles occupent en termes d'investissement, d'emploi ou de contribution à la croissance et aux exportations. On observera aussi leur intérêt dans une perspective d'aménagement du territoire.

Dans ce contexte, l'action du ministère de l'industrie vise, au-delà de la politique économique générale conduite par le gouvernement, à soutenir la recherche et l'innovation des PMI, mais également à favoriser leurs investissements.

A. LE DEVELOPPEMENT INDUSTRIEL REGIONAL

Les crédits consacrés aux actions de développement industriel régional, pour partie gérés de manière déconcentrée par les DRIRE, atteignent en 1998 470 millions de francs en autorisations de programme et 461 millions de francs en crédits de paiement, en diminution respectivement de 6,7 % et de 2,2 % par rapport à 1997. Ces crédits avaient déjà diminué en 1997 en raison de la décision du Premier ministre de prolonger d'un an la durée de contrats de plan Etat-régions initialement prévus pour la période 1994-1998.

Priorités définies par le ministère de l'industrie dans le cadre
des contrats de plan Etats-régions (1994-1999)

Soutien à l'investissement immatériel

- Par le biais des Fonds régionaux d'aide au conseil mis en place en 1984 afin d'inciter les PMI à recourir à des conseils extérieurs et à susciter l'émergence d'une offre régionale de conseil.

- Par la procédure d'aide à l'embauche d'un cadre (en principe hautement spécialisé) pour la création d'une nouvelle fonction.

- Par l'aide au recours à un conseil technique dispensé par un laboratoire (essais, analyses, études, petites recherches).

Soutien à l'investissement matériel

Depuis 1994, le fonds de développement des PMI s'est substitué aux anciennes procédures. Il est principalement orienté vers l'aide aux PMI dans les zones de reconversion afin de permettre une élévation du niveau technologique ou de la compétitivité de ces entreprises.

Soutien d'actions spécifiques prioritaires

Il s'agit du soutien à des actions liées aux atouts particuliers des régions concernées et destinées à développer des pôles technologiques, par exemple en partenariat avec des Ecoles.

Votre rapporteur rappelle l'importance des actions menées dans le cadre des contrats de plan Etat-régions pour le maintien et le développement d'un tissu industriel régional dynamique.

B. L'AMÉLIORATION DE LA COMPÉTITIVITÉ DES ENTREPRISES

Les subventions à différents organismes et aux actions concourant à l'amélioration de l'environnement et de la compétitivité des entreprises sont renouvelées au niveau de 1997, c'est-à-dire 119 millions de francs.

L' Agence nationale pour la création d'entreprise (ANCE) voit sa subvention reconduite à 19,1 millions de francs.

L'Agence nationale pour le développement de la productique appliquée à l'industrie voit sa subvention reconduite à 23,9 millions de francs en 1998.

La subvention à l'INERIS pour la prévention des risques industriels est en revanche accrue de 900.000 francs à 22,27 millions de francs.

Les autres actions concourant à l'amélioration de l'environnement et de la compétitivité des entreprises sont financées à hauteur de 33,78 millions de francs, comme en 1997.

Enfin, la diffusion des technologies dans les petites et moyennes entreprises au travers de la procédure contractualisée " ATOUT ^{19( * )} " bénéficie d'un crédit d'intervention de 20 millions de francs, identique à celui de 1997, mais d'une subvention d'investissement inférieure de 9,6 % à celle de 1997 (160 millions de francs). Cette évolution s'explique par l'étalement des contrats de plan Etat-régions sur six ans.

Par ailleurs, un nouvel article du chapitre 64-92 intitulé diffusion des nouveaux outils d'information et de communication dans les PMI et doté de 25 millions de francs en CP et 50 millions de francs en AP a pour objet de soutenir l'équipement des entreprises en matériels et logiciels permettant l'accès et la communication sur les réseaux locaux et mondiaux. L'accent sera porté sur l'aide à la diffusion de l'usage de ces outils pour la prospection et la promotion commerciale, le développement du commerce électronique et la dématérialisation des relations entre les entreprises et leurs partenaires.

III. LES RESTRUCTURATIONS ET LA RECONVERSION

De 1992 à 1994, avec la dégradation de la conjoncture, les crédits affectés à la restructuration et à la conversion ont progressé sensiblement. Depuis, ils ont peu à peu baissé. En 1998, les crédits demandés atteignent 1.056,4 millions de francs, en diminution de 10,8 % par rapport à 1996.

On rappellera que s'y ajoutent des crédits de l'objectif IV de l'Union européenne relatif aux restructurations industrielles.

A. L'AIDE AUX ENTREPRISES EN DIFFICULTÉ

1. L'aide à l'équipement naval

La politique d'aide à la construction navale repose sur trois outils :

- l'aide à la prise de nouvelles commandes de construction de navires neufs ou de transformations importantes de navires ;

- les aides à la restructuration pour les chantiers qui doivent réduire leurs effectifs ;

- les aides à la recherche en faveur, d'une part, des technologiques nouvelles porteuses de produits nouveaux ou de gains de productivité, et, d'autre part, du développement de navires à haute valeur ajoutée ou de concepts d'avenir permettant aux chantiers de construire des navires échappant au moins partiellement à la concurrence de l'extrême orient.

Les aides à l'équipement naval, qui constituent un tiers des crédits de l'agrégat, progressent de 6,7 % en crédits de paiement pour atteindre 800 millions de francs. Les autorisations de programme sont stables à 850 millions de francs. Ces dotations sont destinées à couvrir les aides à la commande.

Rappelons que les aides à l'équipement naval avaient déjà sensiblement progressé en 1997, les autorisations de programme passant de 691,6 à 850 millions de francs et les crédits de paiement de 705,6 à 750 millions de francs.

Considérant la part croissante des aides à l'équipement naval dans le budget de l'industrie, votre rapporteur rappelle que les orientations de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) ^{20( * )} et de la Communauté européenne appellent la disparition des aides directes à la construction au profit des incitations fiscales. A cet égard, il regrette la décision prise par le gouvernement de mettre un terme à l'encouragement fiscal en faveur de la souscription de parts de copropriétés de navires de commerce.

2. Les crédits de restructurations industrielles

Les crédits de restructurations industrielles progressent très fortement (+ 45,5 %) pour atteindre 116,4 millions de francs, principalement au titre des actions non suivies par le CIRI qui voient leurs moyens plus que doubler (66,4 millions de francs en CP contre 30 en 1997). Les autorisations de programme bénéficient d'une dotation multipliée par 2 également. Les dossiers en cours d'examen par le CIRI se situent majoritairement dans les secteurs du textile-habillement, de la mécanique et de la construction navale. Ils bénéficieront en 1998 d'une dotation de 50 millions de francs en AP et CP.

Rappelons que ces crédits avaient fortement diminué en 1997, en raison de l'importance des crédits non consommés. On notera que l'activité du CIRI est étroitement dépendante de la conjoncture économique.

B. L'EFFORT DE CONVERSION

Après avoir beaucoup diminué après 1989, les dépenses de conversion ont augmenté en 1993 et 1994. Dans le présent projet de budget, les dotations passent de 80 à 220 millions de francs en autorisations de programme, et de 88,7 à 252,5 millions de francs en crédits de paiement, soit des hausses respectives de 175 % et 184 % par rapport aux crédits votés en 1997. Cette très forte croissance résulte de la rebudgétisation des crédits du FIBM pour 140 millions de francs en AP et pour 146,4 millions de francs en CP.

Cette poursuite de l'effort de conversion engagé en faveur des bassins d'industries traditionnelles durement touchés par les restructurations, passées ou en cours, des Charbonnages, des chantiers navals et de la sidérurgie est confiée, d'une part, aux sociétés de conversion, au Fonds d'industrialisation de la Lorraine et au Fonds d'industrialisation des bassins miniers et, d'autre part, au Fonds de redéveloppement industriel, plus précisément chargé de la diversification des activités de ces bassins.

Les crédits du Fonds d'industrialisation de la Lorraine (F.I.L.) progressent de 19 % en crédits de paiement (106 millions de francs) et restent stables en autorisations de programme (80 millions de francs). Créé en 1984, ce fonds finance des actions de diversification du tissu industriel, notamment en matière de transfert de technologie et de renforcement de l'encadrement dans les PMI.

Votre rapporteur constate que la situation économique justifie encore le montant des crédits prévus cette année pour la reconversion. Aussi, il rappelle que l'aide qui doit être apportée aux entreprises se trouvant dans les régions gravement touchées par la crise constitue une priorité.

IV. LES NORMES ET LA QUALITE

Alors que plus de 50 % des normes restent encore à harmoniser, la suppression des contrôles aux frontières intra-communautaires depuis le 1 ^er janvier 1993 expose les entreprises françaises à un risque accru de concurrence déloyale, par l'entrée en vigueur sur le marché national de produits non conformes à la réglementation en vigueur.

Afin de mobiliser l'ensemble des acteurs économiques autour de l'impératif de la qualité et de promouvoir l'image de qualité à la française tant dans notre pays qu'au plan international, le secrétariat d'Etat à l'industrie concentre ses efforts autour de six objectifs :

Poursuivre la mobilisation des acteurs économiques sur le thème de la qualité en partenariat avec le Mouvement Français pour la Qualité (MFQ) avec deux grands types d'actions :

- le mois de la qualité française , institué en 1995, sera reconduit en novembre 1997. La France rejoint en cela les souhaits de la commission de l'Union européenne qui a décidé de faire du mois de Novembre, le point focal des manifestations de la qualité,

- le prix français de la qualité organisé pour la première fois en 1992, a été ouvert en 1994 à tous les secteurs d'activités et aux services de l'Etat et des collectivités locales en 1996. Il s'appuie sur l'organisation de prix régionaux qui ont permis de mobiliser plus de 2.000 PME-PMI.

Promouvoir une qualité orientée "client".

Diffuser les meilleures pratiques.

Développer la culture qualité de l'opérateur au chef d'entreprise.

Guider les PME dans le choix de leur démarche qualité.

Développer la recherche en qualité.

Pour ces raisons, les efforts intenses de normalisation faits au cours de ces dernières années vont être maintenus, afin qu'un maximum de secteurs soient couverts dans un délai raisonnable.

1. La politique de normalisation

La politique de normalisation repose sur trois instances :

- le délégué interministériel aux normes représente les pouvoir publics. Il assure le secrétariat du Groupe Interministériel des Normes,

- l'AFNOR est une association régie par la loi du 1 ^er juillet 1901, créée en 1926, et qui rassemble les pouvoirs publics, les industriels et les consommateurs. Elle coordonne et diffuse les travaux de normalisation. Depuis 1984, elle est chargées de l'élaboration du programme de normalisation, de l'homologation des normes, et de l'arbitrage des conflits éventuels.

- les bureaux de normalisation , liés le plus souvent aux organismes professionnels, établissent des projets de normes.

Le secrétariat à l'industrie souhaite mieux cerner les enjeux de la normalisation pour notre industrie, spécialement en ce qui concerne la conquête des marchés extérieurs. Une enquête a été menée en 1997 auprès des comités d'orientation stratégique de l'AFNOR pour dégager des exemples de succès et d'échecs de normes pour notre industrie. Des résultats sont attendus pour la fin 1997.

L'AFNOR a réorganisé ses structures pour y accroître la part de ses activités commerciales. Elle poursuit d'autre part le renforcement de ses antennes régionales, pour être mieux en mesure d'apporter à tous ses "clients" les informations qui leur sont nécessaires. L'année 1996 a été marquée par la signature entre l'Etat et l'AFNOR d'un contrat d'objectifs pour la période 1997-2000 Il a pour objet de préciser les attentes de l'Etat vis-à-vis de la normalisation et de la certification de produits et de services. Les enjeux sont aujourd'hui essentiellement européens et internationaux puisque seulement 25 % des normes produites par l'AFNOR en 1995 étaient franco-françaises.

Pour 1997, il a été décidé de travailler sur trois objectifs du contrat : mettre au point l'indicateur permettant d'évaluer la qualité des ormes qui sont homologuées, réduire les délais d'élaboration des normes, renforcer la participation de certains partenaires (PME, consommateurs, associations de protection de l'environnement, collectivités territoriales, etc..).

2. La politique de certification

La politique de certification s'insère dans un ensemble cohérent regroupant la certification proprement dite, les essais et l'accréditation qui en sont les compléments indissociables.

Les essais figurent parmi les rouages essentiels du mécanisme qui conduit un produit du stade de l'idée à celui du marché : conception, mise au point, conformité du prototype, contrôle de production, conformité aux normes, promotion lors de la commercialisation.

Depuis plusieurs années des efforts importants sont consentis pour faire du LNE un laboratoire à la mesure de ceux dont disposent nos principaux partenaires. Le laboratoire poursuivra le transfert de ses activités sur le site de Trappes, en assurant ainsi une meilleure productivité ainsi qu'une meilleure synergie entre les différents départements.

La certification a pour objet de valoriser au plan commercial un produit ou un service. Elle consiste à faire contrôler par un organisme tiers les caractéristiques essentielles d'un produit ou d'un service.

La politique du secrétariat d'Etat à l'Industrie et de favoriser le regroupement du système de certification de produits et de services autour de la marque NF, marque de conformité aux normes gérée par l'AFNOR, dont la notoriété s'est notablement accrue ces dernières années à la suite d'un important effort de promotion, soutenu par les pouvoirs publics.

3. La politique de la qualité

Le développement de l'assurance de la qualité, fortement promue par les grands donneurs d'ordres, conduit à l'amélioration de la qualité de nos produits, mais aussi à multiplier les audits.

L'Association Française pour l'Assurance de la Qualité (AFAQ), créée en 1988, regroupe des clients, des fournisseurs et des organismes à caractère technique.

Le Comité Français d'Accréditation dit COFRAC constitué en association loi 1901 a été créé en juin 1994 et a pour objet l'accréditation des laboratoires d'essais, des laboratoires d'étalonnage, des organismes certificateurs de produits (industriels, agricoles et alimentaires), des services, des systèmes qualité d'entreprise, des personnes ainsi que des organismes d'inspection.

4. La politique de la métrologie

La métrologie est assurée par :

- le Laboratoire national d'essais qui teste les procédures de certification des instruments de mesure ;

- le Bureau national de métrologie qui est chargé du développement et de la maintenance des étalons nécessaires aux opérations de contrôle.

Le secrétaire d'Etat à l'Industrie a annoncé la refonte de l'organisation de métrologie en France dont les modalités restent à préciser. Il a soulevé lé nécessité d'une structure administrative unique et centralisée chargée de coordonner les différents aspects de la métrologie. Ceci impliquerait une réforme du bureau national de métrologie qui pourrait aboutir à la création d'un Institut français de la métrologie. Ce nouvel organisme assurerait la cohérence de la politique de métrologie en France et notamment une meilleure représentation de la métrologie française dans les instances européennes et internationales. Ce serait également l'occasion d'améliorer les transferts de technologie de la métrologie fondamentale vers l'industrie.

Un projet de loi sur la métrologie devrait être déposé au cours de l'année 1998.

5. Les moyens budgétaires

L'ensemble des dotations budgétaires allouées à la politique des normes et de la qualité dans le présent projet de budget diminuent de 10 millions de francs par rapport à 1997, pour s'établir à 344,7 millions de francs. La subvention de l'Association française de normalisation (AFNOR) diminue de 5,8 % pour s'établir à 114 millions de francs ^{21( * )} , et celle du Bureau national de métrologie augmente de 3,2 %. En revanche, les crédits d'équipement sont réduits de 6 % en crédits de paiement et de 8,8 % en autorisations de programme (80 millions de francs en AP et en CP).

Votre rapporteur souligne une nouvelle fois l'importance des actions relatives à l'élaboration des normes et à la promotion de la qualité. Il estime que les travaux communautaires qui leur sont associés sont prioritaires et doivent être activement poursuivis. Cette politique est en effet déterminante pour aider les entreprises à conquérir et préserver des marchés et, en conséquence, à développer ou maintenir l'emploi.

CHAPITRE IV
LA POSTE ET LES TÉLÉCOMMUNICATIONS

Les crédits consacrés à la Poste et aux télécommunications sont cette année regroupés au sein du fascicule budgétaire " Industrie ". Votre rapporteur a donc pris le parti de les présenter en même temps que les autres crédits industriels.

Au demeurant, les crédits consacrés aux Autoroutes de l'information qui étaient gérés par la direction des postes et des télécommunications et par l'ANVAR, ayant été fondus dans les chapitres de recherche et d'innovation gérés par la Direction générale des stratégies industrielles (DGSI) et par l'ANVAR, il est impossible de faire le départ entre les différentes actions financées par les chapitres 44-04, 66-01et 66-02.

L'administration centrale des postes et télécommunications a subi une profonde réorganisation au 1 ^er janvier 1997, date de la mise en place des organismes créés par la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications.

Une nouvelle direction des postes et télécommunications (DPT) a succédé à l'ancienne direction générale des postes et télécommunications (DGPT) ;

L'Autorité de régulation des télécommunications (ART), autorité administrative indépendante, a été créée ;

L'Agence nationale des fréquences (ANF), établissement public a également été créée.

Il en a résulté un resserrement de l'administration centrale des postes et télécommunications, une grande partie des moyens de la DGPT ayant été transférée aux nouveaux organismes, ce qui a nécessité la création de nouveaux chapitres budgétaires dans la loi de finances pour 1997.

Par ailleurs, le ministère de l'industrie, de la poste et des télécommunications a notamment pour responsabilité d'exercer la tutelle des deux grands opérateurs publics que sont France Télécom et la Poste.

A cet égard, il a la charge de veiller au bon déroulement des contrats de plan conçus par l'Etat avec chacun des deux exploitants mais aussi de préparer les évolutions futures, nomment l'évolution du cadre juridique communautaire.

Pour France Télécom, l'année 1997 comme l'année 1996 a été une année de grand changement. Pour la Poste, les évolutions restent à venir.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

L'agrégat Poste et Télécommunications représente, avec 2,63 milliards de francs en crédits de paiement et 67 millions de francs en autorisations de programme, 16,1 % des crédits inscrits au fascicule budgétaire " Industrie ". Il est en légère diminution (- 0,4 %) si on le compare à un agrégat reconstitué pour 1997.



Au sein de cet agrégat, 70,25 % des crédits sont consacrés à l'aide au portage de la presse pour un montant de 1,85 milliards de francs, en diminution de 50 millions de francs. En effet, en application du contrat de plan conclu entre l'Etat et la Poste pour les années 1995-1997, l'Etat prend en charge une partie du coût du transport de la presse au titre de ses aides au secteur de la presse.

En deuxième position viennent les crédits de l'Enseignement supérieur des postes et Télécommunications avec 16,8 %. Avec 443 millions de francs, ils sont en progression de 6,3 %.

Puis les crédits de l'Agence nationale des fréquences (ANF) représentent 7,44 % des crédits totaux de l'agrégat. Avec 196 millions de francs en CP, ils sont en légère diminution (- 2,4 %). Les autorisations de programme diminuent quant à elles de 10 % pour s'établir à 67 millions de francs.

En revanche, les crédits de l'Autorité de régulation des Télécommunications qui représentent 3 % des crédits totaux, progressent nettement puisqu'ils atteignent 81,7 millions de francs, en hausse de plus de 28 % par rapport à 1997.

Enfin, une somme constante de 55 millions de francs est consacrée aux organismes internationaux spécialisés (Union internationale des Télécommunications, Union postale universelle, CEPT), aux cotisations à l'Institut européen de normalisation des télécommunications (ETSI) et à la subvention à l'Association française des utilisateurs de téléphone et des télécommunications (AFUTT), représentant les usagers.

La contribution aux organismes de postes et télécommunications dans les territoires d'outre-mer s'élève à 2 millions de francs.

Les crédits d'études de la nouvelle direction des postes et télécommunications mise en place le 1 ^er janvier 1997 sont stables à 4 millions de francs.

II. FRANCE TÉLÉCOM

La loi n° 96-660 du 26 juillet 1996 a fait de France Télécom une entreprise nationale régie par les dispositions intéressant les sociétés anonymes.

A. LA LIBÉRALISATION DU SECTEUR DES TÉLÉCOMMUNICATIONS

Conformément à la décision du conseil des ministres européen du 16 juin 1993 de généraliser la concurrence pour tous les services de télécommunications à compter du 1 ^er janvier 1998, la loi de réglementation des télécommunications du 26 juillet 1996 doit permettre à de nouveaux opérateurs d'établir et d'exploiter un réseau ou de fournir un service de télécommunication.

En conséquence, le monopole de France Télécom a disparu. Cependant, un service public des télécommunications a été défini et France Télécom en aura, pour l'essentiel, la responsabilité. Son financement sera réparti entre tous les opérateurs ; il comprendra deux mécanismes :

- une rémunération additionnelle à la charge d'interconnexion en vigueur pour compenser la péréquation géographique et le déséquilibre (provisoire) de la structure tarifaire de France Télécom,

- un fonds de service universel pour compenser la péréquation sociale, le coût des cabines publiques, des services de l'annuaire et des renseignements, ainsi qu'à terme (après la disparition de la rémunération additionnelle) la péréquation géographique.

Le contenu du service public des télécommunications

La loi de réglementation des télécommunications a défini le contenu du service public des télécommunications. Celui-ci comporte trois éléments :

Le service universel

Il s'agit des prestations suivantes :

- l'acheminent des communications téléphoniques entre les points d'abonnement,

- l'acheminement gratuit des appels d'urgence,

- la fourniture d'un service de renseignements,

- la fourniture d'un annuaire d'abonnés sous formes imprimée et électronique,

- la desserte du territoire national en cabines téléphoniques installées sur le domaine public.

Ce service universel est fourni à tous. Il doit être "un service téléphonique de qualité à un prix abordable". La loi a prévu que France Télécom sera le seul opérateur chargé du service universel.

Les services obligatoires

Ces services doivent être offerts sur l'ensemble du territoire. Il s'agit de :

- l'accès au réseau numérique à intégration de services (RNIS),

- la fourniture de liaisons louées,

- la fourniture de la commutation de données par paquets,

- l'offre de services avancés de téléphonie vocale,

- le service télex.

La loi charge France Télécom de fournir tous ces services.

Les missions d'intérêt général

Ces missions sont :

- la défense et la sécurité publique,

- l'enseignement supérieur,

- la recherche publique et le développement.

Les conséquences de cette libéralisation des services de télécommunications ont été de plusieurs ordres. Sur un plan institutionnel, la nouvelle réglementation a entraîné la création de deux nouveaux organismes : l'Autorité de régulation de télécommunications et l'Agence nationale des fréquences. Elle a également conduit au transfert à l'Etat de la responsabilité de l'enseignement supérieur public des télécommunications.

Parallèlement, les textes nécessaires au bon fonctionnement du marché ont d'ores et déjà été adoptés, ce qui permet aux acteurs du secteur de préparer dans les meilleures conditions l'échéance de 1998. Ont en particulier été publiés :

- les clauses types devant figurer dans les cahiers des charges des opérateurs pour les principales licences, ce qui donne, dès aujourd'hui, un cadre de référence aux opérateurs ;

- les textes sur l'interconnexion qui précisent les conditions techniques et économiques suivant lesquelles les opérateurs s'interconnectent et la façon dont les concurrents pourront utiliser le réseau de France Télécom. Le catalogue d'interconnexion de France Télécom, qui concrétise les principes contenus dans ces textes, vient d'être approuvé par l'Autorité de régulation des Télécommunications :

- les textes sur le service universel qui précisent le mode de calcul du coût du service universel et ses modalités de répartition entre les opérateurs.

1. L'Autorité de régulation des télécommunications

Cette Autorité aura le statut d'autorité administrative indépendante et a été mise en place le 1 ^er janvier 1997.

Sa mission est de veiller au respect des règles de la concurrence dans le secteur des télécommunications, d'arbitrer les litiges relatifs à l'interconnexion, de calculer la compensation des coûts du service universel assuré par France Télécom et d'instruire les dossiers de licences des candidats opérateurs.

Elle s'est substituée au ministre chargé des télécommunications pour l'attribution des fréquences et la délivrance des autorisations pour les réseaux indépendants.

Elle est titulaire de pouvoirs de sanction importants.

L'effectif de l'Autorité a été fixé pour 1997 à 138 agents dont 125 agents titulaires. Au 1 ^er septembre 1997, cet effectif s'établit à 132 agents.

L'activité de l'autorité au cours des 7 premiers mois de l'année 1997 a été très importante : plus de 200 avis ou décisions ont été rendus, dont 10 avis sur des projets de décret, 27 avis sur les décisions tarifaires de France Télécom et 76 décisions d'autorisation ou de modification d'autorisation pour l'établissement et l'exploitation d'un réseau indépendant de télécommunications.

Les moyens destinés à l'Autorité de régulation des télécommunications s'élèvent à 81,7 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1998, en hausse de 28 %. Ils correspondent à des dépenses de personnel pour 44,7 millions de francs (+ 12 %) et à des dépenses de fonctionnement pour 37 millions de francs.

L'augmentation des crédits de personnel est due à :

- l'augmentation de la valeur du point d'indice de la fonction publique en 1997 ;

- l'ajustement des crédits afin de tenir compte de la situation indiciaire réelle des agents ;

- la transformation d'emplois nécessaire à l'adaptation du cadre d'emploi à la situation réelle des effectifs ;

- l'intégration du régime indemnitaire du Président et des Membres du collège ;

- la création de 4 emplois.

La hausse de plus de 56 % des crédits de fonctionnement résulte du déménagement de l'Autorité dans de nouveaux locaux, du transfert de compétences en provenance du CSA, de la montée en charge des activités dont l'ART a reçu la compétence et de la sécurisation de son système d'information.

2. LAgence nationale des fréquences

L'Agence nationale des fréquences a également été créée par la loi de réglementation du 26 juillet 1996. Il s'agit d'un établissement public à caractère administratif qui remplace le Comité de coordination des télécommunications et qui absorbe le Service national des radiocommunications.

L'Agence a pour mission de planifier, gérer et contrôler l'utilisation des fréquences, de préparer et coordonner la position française dans les négociations internationales sur les fréquences et de coordonner au plan national les implantations de stations radioélectriques. Cependant, elle ne se substitue pas aux compétences des ministères et autorités indépendantes affectataires de fréquences. Ces derniers sont en effet en charge de la gestion fine de la part du spectre qui leur est allouée. Ce sont eux en particulier qui ont le contact avec l'utilisateur final qui utilise concrètement des fréquences radio, et, à ce titre, ils délivrent les éventuelles autorisations d'usage (CSA et ART).

Les crédits qui lui sont alloués dans le projet de loi de finances pour 1998 s'élèvent à 196 millions de francs , en diminution de 2,4 %. L'évolution de ces crédits par titre est cependant contrastée : en effet, si la subvention de fonctionnement s'accroît de 10,6 %, passant ainsi de 130 à 144 millions de francs, les crédits d'équipement sont amputés de 26 % en CP pour s'établir à 52 millions de francs et de 10 % en AP (67 millions de francs).

Les personnels fonctionnaires provenant du ministère chargé des télécommunications ou de l'ancien comité de coordination des télécommunications (CCT) ont rejoint le siège de Maisons-Alfort où ils sont désormais affectés ou détachés. Les effectifs l'Agence figurant en loi de finances sont de 227 emplois de fonctionnaires, cadre intégralement comblé à ce jour, et de 35 emplois de contractuels, cadre en cours d'embauche.

Par ailleurs, le ministère de la Défense a confirmé la mise à disposition des 13 emplois précédemment affectés au CCT et de 7 emplois supplémentaires au cours de l'année 1997, soit un total de 20 mises à disposition.

25 créations d'emplois supplémentaires sont proposées dans le projet de loi de finances pour 1998, ce qui permettra de dépasser 300 agents en 1998.

3. Le transfert à l'Etat de la charge de l'enseignement supérieur public des télécommunications

La loi de réglementation des télécommunications du 26 juillet 1996 a de nouveau transféré à l'Etat, à compter du 1 ^er janvier 1997, la responsabilité et le financement de l'enseignement supérieur des télécommunications.

L'article premier de la loi du 26 juillet 1996 relative à l'entreprise nationale France Télécom a précisé les modalités de ce transfert : " Les biens, droits et obligations de la personne morale de droit public France Télécom nécessaires aux missions de service public d'enseignement supérieur des télécommunications sont transférés à l'Etat ".

Dans ce cadre, le décret en Conseil d'Etat n° 96-1177 du 27 décembre 1996 a confié à compter du 1 ^er janvier 1997, à un établissement public administratif doté de l'autonomie financière et placé sous la tutelle du ministre chargé des télécommunications, intitulé le Groupe des Ecoles de Télécommunications (GET), la mission de service public d'enseignement supérieur des télécommunications.

Rappelons que cette mission était auparavant exercée par l'opérateur public France Télécom, en vertu de l'article 4 de la loi du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications.

Le GET est géré par un administrateur général et administré par un conseil d'administration. Il est composé d'un service d'administration générale et de trois écoles :

- l'Ecole nationale supérieure des télécommunications (ENST) située à Paris, qui forme à la fois des ingénieurs civils et les ingénieurs du corps interministériel des télécommunications,

- l'Ecole nationale supérieure des télécommunications de Bretagne (ENST B) qui forme des ingénieurs civils des télécommunications,

- l'Institut national des télécommunications (INT) d'Evry qui forme des ingénieurs et des gestionnaires.

Le GEC est également membre de deux groupements d'intérêt économique (GIE) :

- l'Ecole nouvelle d'Ingénieurs en communication (ENIC) gérée avec l'Université de Lille 1 ;

- l'Institut EURECOM qui forme à la communication en lien avec l'Ecole polytechnique de Lausanne.

En revanche, l'Institut THESEUS, constitué sous forme de GEIE à Sophia Antipolis entre plusieurs grandes entreprises, dont France Télécom, afin d'assurer des prestations de formation permanente et continue, est restée sous la tutelle de France Télécom. Le GET ne contribue donc plus financièrement à THESEUS.

Chaque école est dotée d'un budget propre qui est une section du budget de l'établissement.

La création du Groupe des écoles des télécommunications s'est traduite par la mise en place des moyens et des structures nouvelles lui permettant de fonctionner suivant les modalités prévues par le décret du 2 décembre 1996.

C'est ainsi que les biens, droits et obligations nécessaires à l'exécution des missions de service public ont été transférés au GET (arrêté du 30 décembre 1996) et le budget primitif adopté par arrêté du 31 décembre 1996.

Le Conseil d'administration du Groupe a tenu sa première réunion le 25 mars 1997 et les Comités d'enseignement se sont réunis en juillet.

S'agissant de la gestion des ressources humaines, les personnels fonctionnaires ou contractuels de France Télécom qui, au 31 décembre 1996 exerçaient leurs missions au sein de la Direction de l'enseignement supérieur des télécommunications de France Télécom ont été mis en prêt de service auprès du GET à compter du 1 ^er janvier 1997.

Une convention est en cours de négociation avec France Télécom pour préciser les modalités de gestion des agents mis à la disposition du GET entre le 1 ^er janvier 1997 et le 1 ^er janvier 2001. Après cette date, les personnels contractuels de droit public et les personnels contractuels de droit privé relevant de la convention commune à La Poste et à France Télécom auront été transférés au GET. Néanmoins, l'établissement public doit faire face à une période de rodage délicate

La loi de finances pour 1997 a fixé les conditions du transfert de la charge financière de l'enseignement supérieur des télécommunications. Pour rendre progressive la nouvelle dépense que ce transfert entraîne pour l'Etat, un prélèvement exceptionnel sur France Télécom a été créé correspondant à une fraction de la subvention de l'Etat à l'enseignement supérieur public des télécommunications.

Ce prélèvement interviendra pendant 3 ans. En 1997, il a représenté les trois-quarts de la subvention inscrite au budget de l'Etat. En 1998 il devrait en représenter la moitié et en 1999 un quart.

Selon les prévisions du Gouvernement, la contribution de France Télécom devrait diminuer d'environ 100 millions de francs chaque année jusqu'en l'an 2000 ainsi que le retrace le tableau ci-après.

Evolution des crédits destinés à l'enseignement supérieur
des télécommunications

(en millions de francs)

	1997	1998	1999	2000
Crédits budgétaires	412,6	402,0	392,0	382,0
Contribution de France Télécom	309,45	201,0	98,0	0
Charge budgétaire nette	103,15	201,0	294,0	382,0

On observera que le budget global de l'enseignement supérieur public diminue dans ces prévisions. Un certain nombre d'économies sont en effet prévues, grâce au développement de plus grandes synergies entre les écoles.

Ainsi, pour 1997 le budget du GET a été fixé à 558,6 millions de francs, dont 412,6 millions de francs en provenance du budget de l'Etat. France Télécom y a contribué à hauteur des trois quarts, soit 309,45 millions de francs.

Pour 1998, le budget du GET est fixé à 519,7 millions de francs, dont 442,9 millions en provenance du budget de l'Etat . Cette somme est inscrite au budget de l'industrie sur le chapitre 36-40. Conformément aux dispositions de la loi de finances pour 1997, France Télécom devrait assumer la moitié de ce coût, soit 221,45 millions de francs, le solde étant pris en charge par l'Etat.

Au total, un équilibre a donc été trouvé pour permettre à la fois le désengagement de France Télécom et la reprise progressive par le budget de l'Etat de la charge de l'enseignement supérieur des télécommunications.

B. FRANCE TÉLÉCOM

France Télécom est quatrième opérateur mondial du secteur des télécommunications, après le japonais NTT, l'américain ATT et Deutsche Telekom. Toutefois, après la récente annonce du rapprochement entre British Telecom et MCI, France Télécom devrait revenir à la cinquième place.

Votre rapporteur ne revient pas sur la clarification de la situation des personnels et sur le règlement de la question des charges de retraite des agents fonctionnaires de France Télécom, sujets qu'elle a développés dans son précédent rapport.

Rappelons simplement qu'en contrepartie du versement par l'Etat des charges de retraite des agents fonctionnaires de France Télécom, l'opérateur public a versé une contribution forfaitaire exceptionnelle ou " soulte " de 37,5 milliards de francs, destinée à diminuer le montant de la charge qui reviendra en définitive à l'Etat au titre de ces pensions.

En outre, une contribution employeur à caractère libératoire, a été instituée. Proportionnelle aux sommes payées à titre de traitement et soumises à retenue pour pension, cette contribution est assimilable à une cotisation vieillesse et doit faire en sorte que France Télécom soit placé dans les mêmes conditions que ses principaux concurrents,

1. La situation financière de France Télécom

Conformément à l'article premier de la loi du 26 juillet 1996 relative à l'entreprise nationale France Télécom, l'exploitant public France Télécom est transformé en une entreprise nationale dont l'Etat détient directement plus de la moitié du capital social à compter du 31 décembre 1996.

Le tableau ci-après fournit les principales données chiffrées sur la situation de France Télécom.

(en milliards de francs)

	1994	1995	1996
Chiffre d'affaires Résultat d'exploitation Résultat financier Prélèvement ou impôt sur les sociétés Résultat net après impôt	129,3 25,9 - 8,1 7,3 9,2	133 26,5 - 6,8 7,6 9,7	134,7 26,1 - 4,8 12 ,2 - 4,2

En 1996, le chiffre d'affaires a progressé de 1,3 % enregistrant l'impact de la progression du volume du trafic et, en sens inverse, des baisses de prix des communications téléphoniques nationales et internationales.

Le résultat d'exploitation reste du même ordre de grandeur qu'en 1995 et 1994. Il reflète notamment l'augmentation des charges liées au développement important des mobiles, avec l'extension de la couverture du réseau, les coûts associés aux activités de marketing et de promotion commerciale, ainsi que l'augmentation des paiements aux autres opérateurs de réseau.

L'amélioration sensible du résultat financier traduit principalement la réduction du niveau d'endettement de France Télécom et la baisse des taux d'intérêt. En effet, la réduction de la dette financière du groupe s'est accéléré sur l'exercice et le désendettement net a atteint 15,1 milliards de francs en 1996, la dette financière nette s'élevant à 69,9 milliards de francs en 1996, contre 85 milliards de francs en 1995 et 94,3 milliards de francs en 1994.

Le niveau du résultat net s'explique par l'impact des éléments spécifiques et non récurrents liés au changement de statut de France Télécom. Un résultat exceptionnel de - 13,4 milliards de francs résulte :

- de l'enregistrement en produit de la reprise de provision pour lissage des charges de retraite constituée antérieurement compte tenu du nouveau régime de financement des retraites évoqué plus haut ;

- de l'enregistrement en charges de la dépréciation exceptionnelle des immobilisations de 34,6 milliards de francs pour tenir compte des nouvelles conditions d'exploitation : changement de statut, nouvelle réglementation des télécommunications, changement du statut légal des actifs précédemment classés dans le domaine public, réforme tarifaire, évolution technologique et baisse généralisée du prix du marché immobilier.

Depuis le 1 ^er janvier 1994, France Télécom est assujettie aux impôts et taxes dans les conditions prévues par l'article 1654 du code général des impôts. L'impôt sur les sociétés acquitté par l'entreprise est passé de 7,6 à 12,2 milliards de francs. Elle devrait supporter une charge de 8,14 milliards de francs en 1997.

Le montant du prélèvement sur résultat versé à l'Etat au titre de l'exercice 1996 s'est élevé à 4,5 milliards de francs.

2. L'ouverture du capital de France Télécom

Une partie du capital de l'entreprise a été mise sur le marché entre le 7 et le 14 octobre 1997. Plus de 3,8 millions de souscripteurs individuels se sont portés acquéreurs de titres de l'opérateur public. Compte tenu du succès de l'opération, le nombre d'actions offertes aux personnes physiques a été porté de 94 millions à 105,5 millions d'actions, soit un montant de 19,2 milliards de francs.

Au total, la fraction du capital de France Télécom ouverte aux actionnaires extérieurs, s'est élevée à 20,9 % à laquelle s'ajoutent 2,3 % cédés aux salariés.

Cette opération, qui permettra à l'entreprise de se maintenir parmi les tous premiers opérateurs mondiaux du secteur, a rapporté une somme de 42 milliards de francs à l'Etat, dont l'essentiel sera affecté aux recapitalisations :

- 11 milliards de francs pour le GAN,

- 10,8 milliards de francs pour Thomson Multimédia,

- 8 milliards de francs pour le Réseau ferré de France,

- 3,7 milliards de francs pour Giat-Industries,

- 2,45 milliards de francs pour Charbonnages de France,

- 7,7 milliards de francs pour l'EPFR.

Enfin, 1 milliard de francs devrait être affecté à un fonds de capital-risque pour les entreprises de haute technologie. Le solde sera affecté essentiellement au secteur de la défense (Giat-Industries, Aérospatiale, Thomson-CSF et Snecma).

Il s'agit de la plus importante opération de privatisation jamais réalisée en France. Cette ouverture du capital a rencontré plus de demande que la privatisation partielle de Deutsche Telekom l'an dernier.

Le nombre de souscripteurs internes de l'entreprise a atteint 128.000 personnes, dont 10.000 retraités et anciens salariés. Plus de deux actifs sur trois ont par ailleurs souscrit à l'opération.

L'article 31 du projet de loi de finances rectificative pour 1997 prévoit par ailleurs d'étendre les conditions préférentielles de souscription réservées aux personnels de l'entreprise aux agents partis à la retraite avant 1991 qui n'ont pu en conséquence bénéficier de la loi du 26 juillet 1996.

Votre rapporteur se félicite de l'ouverture du capital de France Télécom. Une telle opération ne pourra qu'accroître les moyens de l'entreprise et lui permettre d'affronter de façon satisfaisante la concurrence internationale.

En effet, cette concurrence, dans un secteur hautement stratégique, va devenir de plus en plus vive au cours des prochains mois et des prochaines années. Il est en conséquence impératif que France Télécom puisse conserver sa position actuelle et son niveau d'excellence, tout en renforçant ses activités à l'international.

3. Le règlement des arriérés de paiement de l'Etat à l'égard de France Télécom

Fin 1996, les impayés des administrations à l'égard de France Télécom figurant dans les comptes de l'opérateur public s'élevaient à environ 2,5 milliards de francs . Sur cette somme, un montant de 500 millions de francs représente l'encours normal des factures compte tenu des délais de règlement (2 mois). Sur les 2 milliards de francs restant, un montant de l'ordre de 800 millions de francs remonte à la période antérieure à 1992.

Jusqu'à présent, les tentatives de règlement de cette situation dénoncée par la Cour des comptes n'avaient pu aboutir.

Observations de la Cour des Comptes sur les arriérés de paiement des services de l'Etat à l'égard de France Télécom

(Rapport public - Octobre 1996)

Les services de l'Etat ont depuis longtemps pris la mauvaise habitude de ne régler qu'avec retard et parfois incomplètement leurs factures de téléphone.

Avec l'augmentation du nombre de lignes installées et le développement corrélatif des communications ainsi que des prestations connexes procurées par la télécopie et le Minitel, la consommation téléphonique des services publics s'est fortement accrue au cours des dernières années, les retards de paiement dont ils étaient déjà coutumiers prenant dans le même temps une ampleur considérable, sur laquelle la Cour a déjà appelé l'attention dans ses derniers rapports sur l'exécution des lois de finances, à propos des reports de charges à l'exercice suivant.

Le niveau ainsi atteint par ces impayés, soit environ 2 milliards de francs, est devenu d'autant moins supportable que le changement de statut de France Télécom et la libéralisation prochaine de son marché ne permettent plus de maintenir dans ses comptes des créances aussi fortement et durablement incertaines. La régularisation complète et définitive de cette situation s'impose désormais. Les premières mesures engagées à cette fin doivent être généralisées et éventuellement complétées.

Un accord global de règlement de cette dette a donc été conclu par le précédent Gouvernement, en 1997, afin de mettre fin à cette situation. Cet accord, tenant compte des contestations formulées par les différents ministères (intérieur, équipement, affaires étrangères notamment) conduira à un règlement par l'Etat de 1,2 milliards de francs sur 4 ans pour aboutir à un apurement complet de cette créance.

France Télécom a par ailleurs consenti un abandon de créance de 800 millions de francs, sans impact significatif sur ses comptes compte tenu de la provision passée à cet effet dans les comptes de 1996.

La dette résiduelle portera intérêt au taux de 3 % à compter du 1 ^er janvier 1998. Le calendrier des versements de l'Etat conduira cependant à limiter les intérêts versés à l'entreprise au montant maximum de 50 millions de francs. Les premiers paiements devaient intervenir dès 1997 et les crédits correspondant pour 1998 ont été prévus parmi les moyens de fonctionnement de chacun des ministères.

Votre rapporteur se félicite que l'Etat ait adopté une attitude responsable sur ce sujet.

III. LA POSTE

Après avoir connu une situation difficile en 1995, la santé financière de la Poste reste fragile.

La réforme de l'exploitant public et la restructuration nécessaire de ses activités interviennent alors que les perspectives de libéralisation européenne des services postaux restent encore incertaines.

A. LA SITUATION ACTUELLE

Le chiffre d'affaires de la Poste s'est établi à 81,2 milliards de francs en 1995 , en baisse de 0,5 % par rapport à 1994.

En 1996, le chiffre d'affaires atteint 83,5 milliards de francs décomposé en 63,4 milliards pour l'activité courrier et 20,1 milliards pour l'activité " services financiers ".

Le tableau ci-après présente les principales données chiffrées sur la situation de la Poste.

(en millions de francs)

	1995	1996
Chiffre d'affaires	82,2	83,5
dont : . produits du courrier	61,22	63,48
.  services financiers	20,007	20,1644
Résultat financier	- 1,18	- 1,435
Endettement (moyen et long terme)	31,2	28,37
Charges financières	2,93	2,47

On observera que la Poste a poursuivi la réduction de son endettement en 1996, celui-ci étant passé de 36,2 milliards de francs à la fin de 1992 à 28,3 milliards de francs à la fin de 1996.

En revanche, le résultat courant reste négatif à - 571 millions de francs, alors qu'il était légèrement positif en 1994, après un exercice 1993 également déficitaire.

Cette évolution résulte d'une forte dégradation du résultat d'exploitation, passé de + 3,6 milliards en 1994 à 776 millions en 1996 et du maintien d'un résultat financier négatif (- 1,43 milliard de francs après - 1,23 milliard de francs en 1995).

1. L'activité courrier

Le chiffre d'affaires du courrier regroupe les activités courrier de la Poste et de ses filiales. L'augmentation du chiffre d'affaires courrier en valeur est de 2,3 milliards de francs par rapport à 1995. La hausse tarifaire de mars 1996 a généré un chiffre d'affaires de 1,8 milliard de francs.

La suppression de la franchise postale depuis le 1 ^er janvier 1996 se traduit selon La Poste par une diminution du chiffre d'affaires réalisé avec le grand compte " Etat " de l'ordre de 700 millions de francs qui s'explique essentiellement par les rationalisations mises en œuvre par les administrations dans la gestion de leur courrier.

La suppression de la franchise postale

A un paiement forfaitaire national, différé et global (de 3,25 milliards de francs en 1995) datant de l'Ancien Régime, est substitué, à compter du 1er janvier 1996, un système de paiement "au réel", délocalisé et immédiat.

Sur un plan budgétaire, rien n'est modifié pour l'Etat, si ce n'est un changement des règles d'affectation des crédits correspondants, désormais inclus dans les frais de fonctionnement de chaque ministère.

En revanche, la clarté et la transparence des relations entre l'Etat, ses différents services, et la Poste sont considérablement améliorées. En outre, des rapports de type "clients-fournisseurs" pourront être établis, en particulier à l'échelon local, ce qui doit contribuer à une meilleure responsabilisation des différents intervenants.

Pour les ministères

Un crédit de 3,25 milliards de francs a été inscrit au budget des charges communes de 1996 pour être réparti entre les différents ministères.

Après régulation budgétaire, ce montant n'est en fait que de 3,026 milliards de francs , montant qui a été reconduit dans le projet de loi de finances pour 1997.

Pour les collectivités territoriales

La franchise postale dont bénéficiaient les maires, les présidents de conseils généraux et régionaux au titre de leurs fonctions de représentants de l'Etat a cessé dans les mêmes conditions. A compter du 1er janvier 1996, ils doivent procéder à l'affranchissement de leur courrier.

La compensation de cette nouvelle charge pour les communes s'est traduite par un abondement en 1996 de la dotation globale de fonctionnement accordée aux communes de 97,5 millions de francs . Cette somme est répartie entre les communes au prorata du nombre d'habitants.

Par ailleurs, pour le courrier administratif des écoles dont la charge revient également aux communes, l'Etat a décidé de majorer la dotation forfaitaire des communes de 22 millions de francs , répartis au prorata du nombre des écoles primaires et maternelles situées sur le territoire des communes à la rentrée scolaire de 1994.

Au total, la DGF des communes a donc été majorée de 119,5 millions de francs en 1996.

Pour le courrier des présidents de conseils généraux et régionaux , la compensation par l'Etat s'est traduite par l'inscription d'un crédit supplémentaire de 87,41 millions de francs au profit de la dotation générale de décentralisation.

Enfin, l'aide au transport de la presse a été maintenue à 1,9 milliard de francs en 1996 et 1997, conformément au contrat de plan entre l'Etat et la Poste.

L'aide au transport de la presse

La Poste a transporté en 1995 environ 2.084 millions d'exemplaires de journaux et publications dont :

- 1.853 millions pour la presse éditeur ;

- 170 millions pour la presse associative ;

- 61 millions pour les publications administratives.

Cette quantité est pratiquement stable depuis 1990.

Le tarif préférentiel applicable au transport postal de la presse constitue une aide à la presse, mais aussi un manque à gagner important pour La Poste. Aussi, afin de compenser ce coût, l'Etat accorde un soutien budgétaire à la Poste. Le contrat de plan entre l'Etat et La Poste prévoit que cette contribution annuelle de l'Etat est fixée à 1,9 milliard de francs pour la période 1995-1997.

Cette somme est inscrite au chapitre 41-10 du budget de la Poste, des télécommunications et de l'espace.

Cette aide sera de 1,85 milliard de francs en 1998. Toutefois, un certain nombre de mesures ont été adoptées à la suite des travaux de la table ronde Etat-Presse-Poste mise en place à la fin de 1995.

Ces dispositions devraient permettre une évolution souple du dossier et un progressif rééquilibrage des charges incombant aux différents secteurs intéressés.

Accord conclu dans le cadre de la table ronde Etat-Presse-Poste

L'accord conclu le 4 juillet 1996 doit permettre une profonde rénovation des relations entre la presse et la Poste au cours des 5 prochaines années.

Les mesures adoptées sont les suivantes :

1. Un assouplissement de la réglementation du transport et de la distribution de presse interviendra d'ici la fin de l'année 1996 pour prendre en compte les évolutions technologiques intervenues, répondant ainsi aux voeux exprimés de longue date par la presse.

2. Tout en préservant certains principes de solidarité, notamment envers les publications à faible poids ou à faible ressources publicitaires, ces travaux ont permis de déterminer les principes d'une nouvelle grille tarifaire conformes aux voeux de la presse et de la Poste et qui favorisera ainsi la recherche de gains de productivité dans l'ensemble de la chaîne d'acheminement de la presse : linéarisation du tarif en fonction du poids, prise en compte du degré de préparation et du degré d'urgence.

3. A partir de 1997, une mesure de la qualité de service du transport et de la distribution de la presse par un organisme indépendant sera mis en place. Elle permettra d'analyser les variations de cette qualité et donc de l'améliorer à terme.

4. Une revalorisation de la contribution de la presse à son transport et à sa distribution de 50 % en francs constants en cinq ans interviendra, soit un effort supplémentaire annuel pour la presse de l'ordre de 8,7 %. La Poste s'engage parallèlement a améliorer sa productivité de 1,5 % par an.

Cet effort partagé contribuera à la maîtrise des déficits publics et rapprochera la contribution de la presse à son transport et à sa distribution des pratiques de nombre des partenaires européens.

5. Sans remettre en cause le bénéfice de l'aide pour l'ensemble des formes de presse qui en bénéficient actuellement, le taux d'aide au transport et à la distribution de presse sera modulé de manière à ce que la presse concourant prioritairement au pluralisme d'expression et à la démocratie bénéficie d'un soutien particulier.

2. Les services financiers

Le chiffre d'affaires des activités financières de la Poste a augmenté de 160.000 F en 1996. Ce résultat masque des variations importantes.

La rémunération des CCP a diminué de 900 millions de francs par rapport à 1995, le taux moyen de rémunération des CCP étant passé de 5,8 % en 1995 à 5,02 % en 1996, soit une baisse de 1,2 milliards de francs. Cette baisse a été en partie compensée par un effet volume de 3,65 % qui a rapporté 300 millions de francs à La Poste.

Le livret A a accusé une décollecte de 31 milliards de francs compensée par l'effet capitalisation d'intérêts. Une partie de cette décollecte s'est reportée sur les autres produits (LEP, PEP, Codévi, épargne-logement) qui enregistrent une augmentation de leur rémunération de 480 millions de francs par rapport à 1995. L'assurance-vie en a aussi bénéficié avec une rémunération en croissance de près de 200 millions de francs.

Les OPCVM ont connu une baisse de leur rémunération de 140 millions de francs du fait de la baisse des taux qui a entraîné une importante décollecte.

La rémunération des fonds des CCP

Le contrat de plan entre l'Etat et la Poste pour 1995-1997 a prévu que la rémunération des fonds des CCP déposés au Trésor serait fixée par référence au taux du marché.

Ainsi, la rémunération perçue par le Poste est égale au taux des BTF à 13 semaines, diminuée d'une commission de 0,4 % en rémunération de la garantie apportée par l'Etat aux dépôts sur les comptes courants postaux.

L'application de cette formule ne peut toutefois conduire à une rémunération inférieure à 4,75 % ou supérieure à 6,5 %.

De ce fait, la Poste a perçu une rémunération moyenne de 5,8 % en 1995 au lieu de 5,2 % en 1994 et de 5,5 % en 1992 et 1993.

B. LES PERSPECTIVES D'ÉVOLUTION

1. L'achèvement de la période d'application du premier contrat de plan de la poste (1995-1997)

Le premier contrat de plan de La Poste, dont la période de mise en oeuvre se terminera le 31 décembre 1997, a répondu aux objectifs qui lui étaient assignés :

achever la mise en place du nouveau cadre législatif et réglementaire de La Poste ;

préciser les conditions d'exercice des missions de service public de La Poste ;

stabiliser les relations entre l'Etat et La Poste (presse, CCP, CNE) ;

réaliser les réformes structurelles prévues par la loi et le cahier des charges (fiscalité de droit commun dès fin 1994, fin des franchises le 31 décembre 1995) ;

préparer La Poste aux évolutions de son environnement notamment concurrentiel.

En revanche, les événements sociaux de fin 1995 et leur impact sur les résultats de 1996 n'ont pas permis de retrouver l'équilibre financier pour 1996, alors qu'une meilleure gestion par l'entreprise de sa trésorerie aura permis de réduire sensiblement le niveau de l'endettement. Dans ce contexte et compte tenu du calendrier communautaire d'ouverture progressive des marchés postaux, le prochain contrat de plan devra consolider les acquis du contrat 1995-1997 en poursuivant un double objectif :

fixer les conditions de son développement en précisant la nature et les modalités de financement des missions de service public de l'entreprise, notamment en matière d'aménagement du territoire et en réduisant ses handicaps de compétitivité (retraites) ;

négocier avec l'entreprise des engagements en terme de développement, de maîtrise des coûts, de qualité du service et de qualité du dialogue social.

2. L'évolution des relations Etat/presse/poste

Le contrat de plan 1995-1997 de La Poste prévoyait l'engagement d'une négociation entre l'Etat, la presse et La Poste afin notamment de convenir de l'évolution de la part des charges supportée par les éditeurs (moins de 30 % en 1995) et de préciser les objectifs de qualité de servie assignés à La Poste. Cette négociation a duré de fin 1995 à juillet 1996. Les modalités d'application de l'accord conclu entre l'Etat, la presse et La Poste le 4 juillet 1996 dans le cadre de cette table ronde ont été arrêtées en janvier 1997 et mises en oeuvre à compter du 1 ^er mars dernier.

Les principales mesures adoptées dans le cadre de cet accord sont les suivantes :

l'assouplissement de la réglementation du transport et de la distribution de la presse par La Poste donnera plus de liberté aux éditeurs, s'agissant notamment des conditions de présentation des publications et des espaces publicitaires ;

la nouvelle grille tarifaire souhaitée par La poste et la presse favorisera la recherche mutuelle de gains de productivité et donc la compétitivité des deux partenaires ;

la presse concourant prioritairement au pluralisme d'expression et pour laquelle la nécessité d'assurer rapidement l'information impose des contraints particulières d'exploitation bénéficiera d'un soutien particulier, sans que soit contesté pour autant le rôle ou l'intérêt des autres formes de presse.

A ce titre, le principe d'une modulation des tarifs postaux en faveur des publications de périodicité au maximum hebdomadaire, présentant un caractère d'information politique et générale a été arrêté. Ces journaux bénéficieront, en effet, d'un abattement de 28 % sur le tarif de référence d'ici cinq ans (5,6 % par an).

la revalorisation de la contribution de la presse à son transport et à sa distribution (50 % en cinq ans), contribuera à en réduire le coût pour La Poste et rapprochera les pratiques françaises de celles de nos partenaires européens.

Cette revalorisation s'accompagne d'un dispositif transitoire comprenant une mesure générale de plafonnement maximal des hausses tarifaires et des mesures particulières pour les publications les plus fragilisées par l'application de l'accord.

la mise en oeuvre d'un dispositif contractuel négocié entre La Poste et la presse permettra l'instauration d'une relation client/fournisseur favorable au développement des deux parties.

3. La participation de la Poste à l'aménagement du territoire

Le contrat de plan a réaffirmé l'une des dimensions essentielles des activités de la Poste, sa présence sur le territoire et notamment dans le monde rural. Le Président de la Poste a ainsi annoncé le 21 juin 1995 qu'aucune fermeture de bureau de poste n'interviendrait en zone rurale jusqu'à la fin du contrat de plan, soit jusqu'en 1997.

Sur les 17.000 points de vente actuels de la Poste, un peu plus de 10.000 sont implantés en milieu rural (communes de moins de 2.000 habitants). On notera que plus de 75 % de l'activité de ces bureaux de poste est liée aux services financiers.

Ce rôle particulier de la Poste constitue un handicap pour l'exploitant. Il justifie notamment l'abattement dont il bénéficie de 85 % sur les bases d'imposition de la taxe professionnelle. Le coût de cet abattement est chiffré à 1,2 milliard de francs.

Or, la Poste évalue à 3 milliards de francs le surcoût résultant de sa présence postale en milieu rural.

La mission d'information effectuée par M. Gérard Larcher sur La Poste ^{22( * )} lui a également permis de constater que si la rationalisation du réseau - passé de 26.000 points de contact en 1994 à 12.600 points en 1996 - avait permis d'améliorer les résultats de l'entreprise, le surcoût occasionné par la participation de La Poste à l'animation des territoires ruraux défavorisés s'établissait à 4 milliards de francs selon l'Inspection générale des finances ^{23( * )} .

Votre rapporteur estime que ce n'est pas à La Poste de supporter le poids des contraintes d'aménagement du territoire et engage le Gouvernement à remédier à ce problème.

4. Le poids des charges de pensions

Conformément à l'article 30 de la loi du 2 juillet 1990, l'Etat est responsable du versement des pensions des agents fonctionnaires de la Poste.

En contrepartie, la Poste verse annuellement au Trésor public le montant de la retenue effectuée sur le traitement des agents au titre des pensions (7,85 %), ainsi qu'une contribution complémentaire permettant d'assurer la prise en charge intégrale du montant des dépenses de pensions. Ainsi, contrairement à France Télécom, La Poste finance intégralement le montant des retraites des anciens postiers.

En outre, la Poste apporte une contribution au financement de la compensation et de la surcompensation pour les retraités appartenant à d'autres régimes du secteur public.

Le total des prestations servies par l'Etat aux retraités de La Poste, qui est d'environ 13 milliards de francs en 1996, augmente de 4,8 % par an, soit en moyenne 690 millions de francs sur la période 1996-2001.

Le tableau ci-après retrace l'ensemble de ces charges depuis 1993 et donne une estimation de ces mêmes charges pour l'année 2000.



L'analyse de ce tableau montre la nécessaire et forte progression de la contribution complémentaire de la Poste pour permettre l'équilibre du régime.

Or, la pyramide de âges des fonctionnaires employés par La Poste met en évidence une accélération des départs à la retraite dans les prochaines années, du fait de l'arrivée à l'âge de la retraite des générations nombreuses de l'après-guerre qui correspondent exactement aux recrutements importants effectués par La Poste dans les années 1960 et 1970.

Actuellement, la contribution versée à l'Etat par la Poste augmente de 1,5 point par an, ce qui absorbe complètement les marges de manoeuvre que la Poste peut obtenir par des gains de productivité. Selon le rapport de M. Gérard Larcher précité, si rien n'est fait, en 2015, la charge financière supportée par La Poste du fait des retraites sera équivalente à la masse des traitements des fonctionnaires en activité.

Aussi, votre rapporteur renouvelle-t-il son souhait qu'une réforme de ce système de prise en charge par la Poste des dépenses de retraite de ses agents soit mise à l'étude.

Cela semble d'autant plus nécessaire qu'une plus grande ouverture à la concurrence des activités de la Poste est prévisible.

5. La libéralisation des services postaux

Après la publication du Livre vert postal en 1992, le Conseil des ministres européens a, dans une résolution du 7 février 1994, identifié les objectifs d'une politique communautaire dans ce domaine et invité la Commission à préparer les mesures pour la réalisation de ces objectifs. La Commission a présenté, le 26 juillet 1995, une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant des règles communes pour le développement des services postaux communautaires et l'amélioration de la qualité du service et un projet de communication sur l'application des règles de la concurrence au secteur postal et notamment sur l'évaluation de certaines aides d'Etat relatives aux services postaux.

6. La directive postale

La position commune arrêtée par le Conseil le 29 avril, suite à l'accord obtenu lors du Conseil des ministres extraordinaires du 18 décembre dernier, a été votée en seconde lecture au Parlement européen le 16 septembre, la Commission des transports ayant apporté des amendements limités lors de sa réunion du 4 septembre.

La directive pourrait être adoptée définitivement en fin d'année après accord du Conseil des ministres.

Le contenu de la directive reflète largement les orientations françaises.

En effet, la directive garantie l'existence d'un service universel , fondé sur l'accessibilité au service (points de contacts, nombre de jours de distribution, tarifs abordables), et sur la garantie d'une offre minimale de produit (lettres jusqu'à 2 kilogrammes, colis jusqu'à 10 kilogrammes, envois recommandés).

Par ailleurs, conformément à l'approche française, la directive retient l'existence de services réservés à l'opérateur en charge du service universel pour compenser les charges résultant du service universel et garantir son équilibre financier et sa pérennité. Le périmètre de ces services réservés demeure large : lettres de moins de 350 grammes et d'un tarif inférieur à cinq fois le tarif de base, publipostage et courrier transfrontalier. La libéralisation immédiate porterait donc, dans l'immédiat, sur moins de 5 % du trafic courrier actuel.

L'approche française inspire également les modalités retenues pour l'évolution ultérieure du cadre réglementaire communautaire, et notamment la volonté française consistant à ce que le Parlement européen participe à chaque phase d'une libéralisation qui doit rester graduelle et maîtrisée.

Toute décision sur une éventuelle poursuite de la libéralisation, notamment du publipostage et du courrier transfrontalier, devra entrer dans le cadre du processus de révision de la directive, qui débutera dès janvier 1998, et faire l'objet d'un nouvelle décision du Conseil et du Parlement avant le 31 décembre 2000. En tout état de cause, une nouvelle étape de libéralisation ne pourrait entrer en vigueur avant le 1 ^er janvier 2003.

Votre rapporteur, qui rappelle que, dès l'automne 1995, le Sénat s'est inquiété des dispositions contenues dans la proposition de directive et qu'il a adopté une résolution très ferme sur le sujet, se félicite du compromis obtenu avec ses partenaires de l'Union européenne.

IV. LES AUTOROUTES DE L'INFORMATION

L'avènement de la société de l'information implique des enjeux économiques, industriels, sociaux et culturels considérables pour notre pays. Il est essentiel que la France aborde cette révolution numérique dans les meilleures conditions et qu'elle développe une industrie des services et des programmes performante.

Toutefois, les investissements en jeu rendent nécessaire, avant tout déploiement massif d'infrastructure sur l'ensemble du territoire, d'apprécier la réalité et la solvabilité de la demande en nouveaux services, d'autant plus que la technologie est en avance sur la formulation de la demande des utilisateurs.

C'est pourquoi l'Etat a retenu une démarche pragmatique, fondée sur le lancement d'expérimentations concrètes.

L'appel à propositions relatif aux expérimentations sur les autoroutes et services de l'information, lancé en novembre 1994, a permis la mobilisation de l'ensemble des forces économiques de notre pays : 635 dossiers ont été déposés et 244 projets ont été labellisés en 1995 et 1996 comme " projet d'intérêt public ".

L'évaluation de chacun de ces projets sera disponible avant la fin de l'année, la réussite de nombreux projets pouvant déjà être notée.

Outre l'attribution d'un label " d'expérimentation d'intérêt public ", le ministère chargé des télécommunications a accordé son soutien aux actions de recherche-développement présentées par les projets les plus innovants.

Environ 80 projets ont pu être ainsi soutenus pour un montant de 180 millions de francs.

Une nouvelle procédure de soutien pour les expérimentations sur les autoroutes de l'information a été lancée en 1997, suivant des modalités analogues à celles de l'appel à propositions, mais sur une base continue. Un " guichet permanent " d'accueil et d'analyse des projets a été mis en place au sein de la Direction générale des stratégies industrielles (DGSI-SERICS).

Dans le cadre de cette nouvelle procédure 16 projets ont déjà pu être labellisés en mai 1997, portant sur des domaines variés : projets dans le domaine de l'éducation (2), plates-formes haut débit (2), services aux entreprises (8 projets), et grand public (4).

Environ 40 millions de francs ont été attribués pour soutenir la recherche-développement liée à ces projets.

Sur la période 1995-1997, l'aide au financement des projets labellisés innovants a bénéficié d'une enveloppe de près de 300 millions de francs, 230 millions de francs ayant déjà été attribués.

Le soutien à ce type d'expérimentation sera poursuivi en 1998.

Par ailleurs, l'ANVAR a lancé en 1996 un appel à propositions pour accompagner les PME du secteur des technologies de l'information et des communications dans leurs développements technologiques : 616 déclarations d'intention ont été déposées, 260 ont été retenues ; 71 millions de francs d'aide ont été attribués sur 70 dossiers déjà déposés, l'instruction de nouveaux dossiers devant se poursuivre durant l'année 1997.

Pour cet appel à propositions, l'ANVAR a bénéficié des dotations spécifiques du ministère chargé des télécommunications, à hauteur de 90,2 millions de francs en 1996 et de 60 millions de francs en 1997 (autorisations de programme inscrites à l'article 10 du chapitre 66-02).

Pour 1998, ces crédits sont fondus avec ceux de l'article 10 du chapitre 66-02 du budget de l'industrie destinés aux actions en faveur de l'innovation gérées par l'ANVAR. La comparaison à structure constante fait apparaître une contraction de 2,8 % des crédits consacrés à la recherche et au développement de l'innovation.

Votre rapporteur regrette à cet égard la diminution des moyens consacrés à l'innovation et à la diffusion des nouvelles technologies dans les entreprises.

En effet, compte tenu du succès rencontré par les appels à projet du ministère auprès de nombreuses PME, il lui semble important d'accorder une attention toute particulière à l'accès de ces entreprises aux ressources financières nécessaires au développement de leurs projets.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 23 octobre 1997, sous la présidence de M. Christian Poncelet , président, la commission a procédé à l'examen des crédits de l'industrie, de la Poste et des Télécommunications, sur le rapport de M. François Trucy , en remplacement de M. Bernard Barbier , empêché.

A l'issue de la présentation des crédits par M. François Trucy , M. Alain Lambert , rapporteur général, a souhaité connaître l'état des négociations relatives au projet de directive européenne sur la libéralisation des services postaux en souhaitant savoir si les observations formulées par la commission des finances avaient été répercutées.

M. François Trucy a indiqué que l'adoption définitive de cette directive était imminente et que, conformément à l'approche française, la libéralisation immédiate du marché postal ne concernerait que 5 % du trafic courrier actuel. Il a par ailleurs engagé le Gouvernement à régler le problème des charges de retraite de La Poste, dans le cadre du prochain contrat de plan qui devrait remplacer le contrat 1995-1997 arrivant à échéance le 31 décembre 1997.

Puis, M. Jacques Oudin a souhaité obtenir des éclaircissements sur plusieurs points. Il s'est tout d'abord interrogé sur les raisons économiques qui faisaient que l'investissement industriel français ne décollait pas de l'indice 100 depuis sept ans, contrairement à nos partenaires étrangers. Mettant en exergue la croissance de 5,6 % des crédits d'études (chapitre 54-93) du secrétariat d'Etat à l'industrie, il a souhaité connaître l'utilisation des 34 millions de francs de crédits figurant sur ce chapitre et estimé utile que le Parlement soit informé des éventuelles études menées sur l'avenir de l'industrie française.

Evoquant les restructurations des grands groupes industriels et les gains de parts de marché qu'elles induisaient, il a déploré l'émiettement entre plusieurs chapitres budgétaires des crédits destinés aux PMI et souhaité obtenir des détails sur la politique industrielle en faveur des PMI. Il a jugé que le remplacement de l'Agence nationale de la création d'entreprise (ANCE) par l'Agence pour la création d'entreprise (APCE) était une mesure de circonstance.

Puis il s'est ému de la diminution de la subvention à Charbonnages de France estimant que cela se traduirait par une hausse de l'endettement de l'entreprise et de ses charges. Il a estimé qu'il convenait de mesurer le coût de l'indépendance énergétique de la France avant de poursuivre dans cette voie.

Il s'est enquis de l'avenir de Framatome et de son plan de charges. Enfin, après avoir noté la croissance des crédits consacrés à l'équipement naval (chapitre 64-93), il a souhaité que le rapporteur spécial des crédits de l'industrie se rapproche du rapporteur spécial des crédits de la marine marchande pour traiter ce sujet dans son rapport.

Puis, M. Christian Poncelet , président, a interrogé M. Jacques Oudin sur l'opportunité de maintenir l'avantage fiscal en faveur de la souscription de quirats de navires.

Evoquant l'exemple de l'Allemagne et rappelant que la flotte de commerce française était passée du 7 ^ème au 28 ^ème rang mondial, M. Jacques Oudin a observé qu'aucun pays ayant conservé une marine marchande importante n'avait pu se dispenser d'un dispositif fiscal incitatif pour drainer l'épargne vers des investissements coûteux et risqués. Il a jugé que le coût de 5 millions de francs par emploi évoqué par le Gouvernement ne prenait pas en compte les créations d'emplois dérivés qui sont généralement de 3 à 4 emplois à terre pour un emploi de navigant. Il a observé que le coût du dispositif avait été évalué à 2 milliards de francs sur trois ans et non sur un an comme l'indiquait le Gouvernement, et que la dépense fiscale induite était une preuve de la vitalité des commandes et donc du succès du dispositif.

Rappelant par ailleurs que les agréments pour chaque navire étaient accordés après avis du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, il s'est étonné que ce même ministère veuille abroger aujourd'hui un dispositif pour lequel il a donné des agréments positifs hier. Il a enfin souligné que les fonds communs de placements quirataires répondaient aux demandes des petits investisseurs et suggéré de mettre en place un système d'incitations fiscales dégressives pour encourager en priorité les bateaux construits dans les chantiers navals français.

Revenant sur l'ouverture du capital de France Télécom, M. Christian Poncelet , président, s'est enquis du pourcentage du capital de l'opérateur public réellement mis en vente. M. François Trucy a indiqué que devant le succès remporté par cette opération, le Gouvernement s'interrogeait sur l'opportunité d'honorer totalement l'engagement de l'entreprise de céder 10 % de la tranche privée du capital aux salariés.

Puis, le président Christian Poncelet a souhaité savoir si le montant des dividendes versés par Gaz de France à l'Etat allait diminuer et comment serait composé l'actionnariat de Thomson. Enfin, s'agissant du plan textile, il a souhaité que l'incertitude sur l'obligation faite par Bruxelles aux entreprises qui avaient bénéficié des allégements de charge, de rembourser ou non ces aides, soit levée rapidement.

M. François Trucy a répondu que ces interrogations seraient transmises au secrétaire d'Etat à l'industrie et que les réponses figureraient dans le rapport.

La commission a alors adopté deux amendements de réduction des crédits aux titres III et IV et décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de l'industrie ainsi réduits.

MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les majorations de crédits non reconductibles concernant le budget de l'industrie ont concerné le titre VI pour : 12 millions de francs (en AP et en CP) ;

La totalité de cette majoration a été imputée sur l'article 10 " Reconversion des zones minières " du chapitre 62-01 " Reconversion "

¹ Le site de La Mure dans le Dauphiné a cessé toute extraction fin mars 1997 ainsi que le site de Carmaux dans le Tarn, en juin 1997. Le site de Forbach, en Lorraine cessera son activité d'ici à la fin de l'année.

² Le Pacte charbonnier national signé le 20 octobre 1994, s'inscrit dans une démarche générale de reconversion charbonnière. Il a pour objet de garantir l'emploi des agents des charbonnages de France et des Houillères de Bassin jusqu'à la fin de l'extraction charbonnière française fixée au plus tard en 2005.

³ Cette loi a transféré à EDF la propriété des ouvrages de transport d'électricité du réseau d'alimentation générale d'électricité (RAG).

4 Le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) a été créé par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire pour financer les investissements routiers, ferroviaires et fluviaux.

⁵ Malgré la franchise de 60 millions de francs dans la réintégration de cette provision dans les bénéfices.

⁶ Rapport de juillet 1997 sur l'exécution des lois de finances en vue du règlement du budget de l'exercice 1996 ; éditions du Journal officiel

⁷ Soit un montant de 8,6 milliards de francs.

⁸ les comparaisons sont effectuées à structure constante

⁹ Afin d'homogénéiser les comparaisons, la part du financement du CEA par le ministère de l'industrie a été recalculée de 1993 à 1997, sur la base de 50 % au lieu de 63,77 %.

¹⁰ Chapitres de rémunérations (1 ^ère partie) et chapitres de charges sociales (3 ^ème partie).

¹¹ La DSIN a en effet délibérément retardé l'ordonnancement de la subvention 1994 à l'IPSN, afin de procéder à des vérifications sur les dépenses de frais généraux et de communication de l'Institut ainsi que sur ses frais d'analyses de sûreté effectuées à l'étranger. Le dernier versement de la subvention 1994 n'est intervenu qu'en 1995, ce qui explique le gonflement des dépenses en 1995.

¹² A travers la procédure EUREKA pour les grands programmes européens, et à travers la procédure des grands projets innovants (GPI) relayée par l'appel à propositions " Technologies-clés " pour les grands projets nationaux.

¹³ Cette procédure a pour but d'aider les PMI à maîtriser et à intégrer des technologies permettant d'améliorer leur compétitivité durablement par la réalisation d'un saut technologique significatif.

¹⁴ L'ART est une autorité administrative indépendante créée par la loi du 26 juillet 1996 sur la réglementation des télécommunications pour réguler et contrôler le respect des lois et règlements applicables au secteur ainsi que le respect des exigences du service public.

¹⁵ L'ANF est un établissement public à caractère administratif créé par la loi précitée du 26 juillet 1996 et chargé, entre autres, d'assurer la planification et la gestion du domaine public des fréquences et le contrôle de leur utilisation.

¹⁶ La part à la charge du budget de l'industrie passe en effet de 63,77 % (1997 et années antérieures) à 50 %.

17 Le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) a été créé par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire pour financer les investissements routiers, ferroviaires et fluviaux.

¹⁸ A travers la procédure EUREKA pour les grands programmes européens, et à travers la procédure des grands projets innovants (GPI) relayée par l'appel à propositions " Technologies-clés " pour les grands projets nationaux.

¹⁹ Cette procédure a pour but d'aider les PMI à maîtriser et à intégrer des technologies permettant d'améliorer leur compétitivité durablement par la réalisation d'un saut technologique significatif.

²⁰ Accord du 21 décembre 1994 sur "les conditions normales de concurrence dans l'industrie de la construction et de la réparation navales marchandes".

²¹ Cette évolution tient compte des nouvelles modalités d'imposition à la TVA de l'AFNOR.

²² " Sauver La Poste : devoir politique, impératif économique ", rapport d'information du Sénat n° 42 de M. Gérard Larcher ; 1997-1998. Commission des affaires économiques ; Groupe d'études sur l'avenir de La Poste et des télécommunications.

²³ Ce surcoût n'est que partielement compensé par l'abattement de 85 % sur les bases de la taxe professionnelle et des taxes foncières sur les locaux professionnels.