Projet de loi de finances pour 1998 : Ville et intégration

Rapport Général N°85 - Tome III - Annexe 19 - Projet de loi de finances pour 1998 - Emploi et solidarité: ville et intégration

M. Philippe MARINI, Sénateur

Commission des Finances - Rapport 85 tome 3 annexe 19 - 1997/1998

Table des matières

N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 19

EMPLOI ET SOLIDARITÉ :

III . - VILLE ET INTÉGRATION

Rapporteur spécial : M. Philippe MARINI

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 (1997-1998).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR

Un budget conservatoire pour 1998

Le changement de gouvernement a conduit à la disparition du ministère de la ville et de l'intégration, et à celle du fascicule budgétaire correspondant. Les crédits de la politique de la ville ne font plus l'objet d'un vote spécifique. Ils figurent dorénavant au sein du budget de la santé et de la solidarité.

La structure du budget de la politique de la ville, les " crédits spécifiques ville " reste néanmoins très proche de celle du budget de 1997, et l'ordre de grandeur des montants inscrit dans le " jaune " budgétaire, qui retrace l'effort financier total en faveur de la politique de la ville, est comparable à celui de l'année dernière.

Cette continuité s'explique par la volonté du gouvernement de reconduire l'ensemble des dispositifs existants en 1998 avant, éventuellement, les modifier dans le sens qu'auront préconisé les différentes missions d'évaluation décidées par le ministre de l'emploi et de la solidarité.

La principale innovation du projet de loi de finances pour 1998 en matière de la politique de la ville est la mise en oeuvre du plan pour l'emploi des jeunes. Il a été décidé, arbitrairement, que 10% de ces emplois concernerait la politique de la ville. Cette décision conduit à majorer de presque 1 milliard de francs la contribution du ministère de l'emploi et de la solidarité à la politique de la ville, et aboutit à la suppression des emplois de ville créés en 1996. Ces emplois correspondaient mieux aux nécessité de la politique de la ville en s'adressant spécifiquement aux jeunes non qualifiés originaires des quartiers en difficulté, et en insistant sur l'amélioration de leur employabilité. Les nouveaux emplois pour les jeunes présentent moins de garanties sur ces points, mais sont financièrement plus intéressants que les emplois de ville. Par conséquent, les emplois de ville auraient été délaissés si leur suppression n'était pas intervenue.

Une année de transition qui s'annonce mal

L'année 1998 était annoncée comme une année charnière. En effet, elle marque l'achèvement de la première génération des contrats de ville et la première année pleine de fonctionnement des dispositifs résultant du pacte de relance pour la ville.

Le gouvernement a décidé de mettre à profit cette période de transition pour procéder à un bilan des dispositifs existants, des contrats de ville notamment, afin de les renégocier en évitant de reproduire certains travers.

Ce soucis est louable, mais ne saurait en rien dispenser le gouvernement de prendre position sur les orientations de la politique de la ville. Le Parlement apprécie chaque année la mise en oeuvre de la politique de la ville sans recourir à des missions d'évaluation, et il est en droit d'attendre qu'un ministre de la ville émette une opinion, sinon sur le bilan des divers dispositifs existant, du moins sur leur principe ou les objectifs en fonction desquels ils ont été élaborés.

Les déclarations du ministre de l'emploi et de la solidarité se limitent à des considérations de portée générale sur les mérites respectifs des actions à l'échelle des villes et de celles ciblées sur des quartiers. Outre leur caractère vague, ces propos constituent une remise en cause implicite des mesures de zonage et se situent dans la lignée d'arguments relevant d'une rhétorique de l'" effet pervers " : en voulant aider les quartiers en difficulté, les zones franches urbaines contribueraient en fait à renforcer les particularismes de ces quartiers.

Cette argumentation repose sur une opposition idéologique à la franchise fiscale et ne correspond pas à la réalité. Elle oublie que l'ensemble des actions de la politique de la ville, politique contractuelle comprise, est ciblée sur les quartiers en difficulté, et que seule cette action particulière permettra de remettre à niveau ces fractions du territoire national.

L'attentisme gouvernemental, démobilisateur pour les acteurs locaux, contraste avec sa précipitation en matière de renégociation des contrats de ville. En effet, le gouvernement souhaite, dans la mesure du possible, procéder à l'évaluation des contrats dès le début de l'année, et entamer la procédure de renégociation immédiatement après, au risque d'agir dans la précipitation et de crisper les débats en les programmant pendant la période des élections régionales. Votre rapporteur considère qu'il serait sage d'harmoniser le calendrier des contrats de ville avec celui des contrats de plan Etat région.

Prolonger la dynamique du pacte de relance pour la ville

Le pacte de relance pour la ville a constitué une synthèse des différents champs d'action de la politique de la ville. Il a établi un cadre cohérent en mettant en évidence les passerelles entre les différents acteurs et les différentes disciplines. Les thèmes mis en avant par le gouvernement, tels que la sécurité de proximité, la lutte contre la délinquance des mineurs, la mixité sociale, l'amélioration du fonctionnement de la justice, le désenclavement des quartiers, figurent tous dans le pacte de relance pour la ville, qui s'est lui même inspiré des expériences précédentes et les a relancé.

L'innovation majeure du pacte de relance, et son principal succès semble-t-il, tient à la mise en place de 44 zones franches en métropole et dans les départements d'outre mer. Les informations qui remontent du terrain sont extrêmement encourageantes. Les entreprises ont répondu à l'incitation fiscale, les emplois créés bénéficient largement aux habitants des quartiers, les commerces de proximité reviennent, les municipalités se mobilisent et développent des actions parallèles (désenclavement par exemple) afin d'accroître l'attractivité de la zone franche. Peu à peu, c'est l'organisation urbaine qui change, les quartiers s'éloignent de leur vocation de dortoir et les fonctionnalités de véritables villes font leur apparition.

Votre rapporteur souligne que lancer une rumeur de remise en cause des zones franches, c'est un peu les condamner car, en éloignant les investisseurs qui hésitent à s'aventurer dans ces territoires risqués, elle retire son attractivité à au système, qui finira par s'éteindre de lui même. Cette éventualité doit être évitée.

CHAPITRE PREMIER :

UN BUDGET CONSERVATOIRE POUR 1998

Le nouveau gouvernement a fait le choix de ne pas attribuer à la politique de la ville de département ministériel. Le ministre compétent est celui de l'emploi et de la solidarité. Il en résulte la disparition du fascicule budgétaire " Ville et intégration ". Les chapitres budgétaires consacrés à la politique de la ville font désormais l'objet d'un agrégat spécifique (07) au sein du fascicule " Santé et solidarité ". Ce rapport analyse les crédits de l'agrégat " Ville ", mais aussi ceux qui figurent dans l'état récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique de la ville et du développement social urbain, le " jaune " budgétaire.

Dans le projet de loi de finances pour 1998, les crédits regroupés au sein de l'agrégat " Ville " s'établissent à 753,8 millions de francs en dépenses ordinaires crédits de paiement, en baisse de 11% par rapport à 1997.

L'ampleur de cette réduction doit être relativisée. En effet, les crédits de l'agrégat " Ville " ne représentent que 7% des crédits du budget de l'Etat consacrés à la politique de la ville.

Effort financier en faveur de la politique de la ville

(dépenses ordinaires et autorisations de programme)

	1997	1998
1. Concours de l'Etat	11.595	12.502
Crédits spécifiques Ville	1.403	1.378
Autres concours de l'Etat, dont :	10.191,94	11.124,19
Crédits relevant de divers ministères contractualisés	1.410,10	1.410,10
Crédits autres ministères inscrits aux programmes d'actions des contrats de ville	1.067	1.067
Crédits relevant de divers ministères concourant à la politique de la ville	4.892,84	5.782,09
Solidarité urbaine	2.822	2.865
2. Dépense fiscale et compensations	2.448,10	2.476,60
3. Fonds structurels européens	1.124	1.046
4. Interventions de la Caisse des dépôts et Consignations	4.050	4.100

Dans ses grandes lignes, ce budget reproduit celui de 1997. En effet, le gouvernement a décidé de reconduire les dispositifs existants, avant d'éventuellement les réformer en cours d'année. Aussi, l'appréciation des orientations du gouvernement en matière de politique de la ville ne devra pas se fonder uniquement sur l'examen des orientations budgétaires.

I. L'EXAMEN PAR TITRE DES CREDITS DE LA POLITIQUE DE LA VILLE.

Les crédits de la politique de la ville sont gérés de manière extrèmement déconcentrée. Le taux de déconcentration est de 96% pour les dépenses ordinaires et de presque 100% pour les dépenses en capital. Inscrits dans le fascicule budgétaire " Santé et solidarité " , ils sont composés de cinq chapitres, répartis dans quatre titres :

- au titre III figurent le chapitre 37-60, qui retrace les moyens de fonctionnement de la délégation interministérielle à la ville, et le chapitre 37-82 relatif aux dépenses déconcentrées de la politique de la ville. Ces deux chapitres sont nouveaux. Ils procèdent du réaménagement des crédits des anciens chapitres relatifs à l'information et la diffusion de publications, aux moyens de fonctionnement et d'animation, et aux projets de services publics de quartier.

- au titre IV figurent les interventions en faveur de la politique de la ville et du développement social urbain (chapitre 46-60), qui comprennent les dépenses contractuelles, les subventions aux associations dans le cadre du " partenariat national ", les soutiens aux opérations " villes, vie, vacances " et une partie des subventions aux services publics de quartier ;

- le titre V comprend les dépenses d'études et d'assistance technique (chapitre 57-71) ;

- le titre VI retrace, au chapitre 67-10, les subventions d'investissement accordées par l'Etat au fonds social urbain, aux dépenses contractuelles et aux grands projets urbains.

Evolution des crédits par titre

	PLF 1997 (DO-CP)	PLF 1998 (DO-CP)	Evolution en %
Titre III Moyens de fonctionnement des services et dépenses déconcentrées (structure constante)	103,95	86	- 17,26 ^(1)
Titre IV Interventions en faveur de la ville et du développement social urbain	432,08	436,80	+ 1,1 ^(2)
Titre V Etudes et assistance technique	3,67	4	+ 9
Titre VI Subventions d'investissement en faveur de la ville et du développement social urbain	311,5	227	- 27,12
TOTAL	851,2	753,8	- 11,44

(1) En tenant compte des 10 millions de francs transférés sur le chapitre 46-60-60, la baisse est de 7,6 %.

(2) Hors transfert en provenance du chapitre 37-82, le 46-60 diminue de 1,22 %.

L'examen par titre des crédits de la politique de la ville permet de localiser l'origine de leur diminution . En effet, si les évolutions des titres III et IV, telles qu'elles figurent dans le tableau ci-dessus, ne sont pas significatives, la baisse massive des crédits d'investissement du titre VI, tant en volume (87 millions de francs) qu'en pourcentage (27%), est révélatrice.

Le titre VI représentait 36,5% du budget de la ville en 1997. Sa part descend à 30,1% dans le projet de loi de finances pour 1998. Cette baisse est la conséquence de la réduction des dépenses contractualisées, qui chutent de 58% en crédit de paiement, pour s'établir à 63 millions de francs. Hors titre VI, la baisse des crédits de la ville en 1998 est de 2,3%.

II. LES " CREDITS SPECIFIQUES VILLE " DIMINUENT...

Les " crédits spécifiques ville " comprennent les crédits inscrits dans le bleu " Ville ", qui sont complétés en cours de gestion par des transferts en provenance d'autres ministères . Le volume de ces crédits est relativement modique, mais leur importance est fondamentale car ils permettent d'initier les programmes et d'accompagner leur mise en oeuvre.

Les " crédits spécifiques ville "

	Montant (AP-DO)	%
1. Les crédits FIV (politique contractuelle)	710,52	51,57
2. Investissement dans les quartiers	482	34,98
3. Dépenses de fonctionnement non contractuelles
- Services publics de quartier	73,5	5,33
- Opération "Ville-vie-vacances"	65,3	4,7
- Dépenses de fonctionnement et d'animation des services en charge de la politique de la ville	36,03	2,6
- Partenariat national	8,28	0,6
4. Etudes	2	0,14

A. LES CRÉDITS CONTRACTUALISÉS : LE FONDS INTERMINISTÉRIEL D'INTERVENTION POUR LA VILLE (FIV)

1. La montée en puissance du FIV facilite la mise en oeuvre de la politique contractuelle

a) L'utilité du FIV

Le fonds interministériel d'intervention pour la politique de la ville a été mis en place en 1995 pour donner plus de souplesse à la gestion des instruments contractuels de la politique de la ville. En effet, un fonds budgétaire unique, mais non doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière, permet :

- d'accélérer la mise en oeuvre des opérations financées par plusieurs ministères qui, d'ordinaire, doivent attendre l'arrivée de toutes les subventions pour démarrer ;

- d'assurer la fongibilité des crédits au niveau déconcentré en évitant le saupoudrage et en s'affranchissant des contraintes spécifiques à chaque ministère ;

- de rationaliser la politique de la ville en limitant le nombre de signatures nécessaires au lancement d'une opération.

b) Le contenu du FIV

Les instruments traditionnels de la politique contractuelle de l'Etat que finance le FIV sont à présent familiers. Il s'agit :

- des contrats de ville , qui sont le principal instrument de la politique de la ville depuis que le Xième plan a décidé de dissoccier l'enveloppe contractualisée des contrats de plan Etat-région, déterminée en comité interministériel à l'aménagement et au développement du territoire, et les crédits de la politique de la ville, répartis en comité interministériel à la ville. 214 contrats de ville ont été signés en 1994 par l'Etat et les communes concernées. Selon les cas, les conseils régionaux ou généraux, les caisses d'allocations familiales ou le fonds d'action sociale peuvent également être signataires.;

- des PACT-urbains , réservés à une géographie particulière, celle des zones de grande dépression économique ;

- des conventions de sortie des opérations de quartier du Xème plan, non reprises dans les contrats de ville du XIème plan ;

- des contrats d'action pour la prévention ( CAPS ) qui sont une procédure spécialisée de prévention de la délinquance

Le FIV est alimenté par :

- les deux lignes budgétaires de l'agrégat " Ville " qui concernent les " Contrats de ville, programmes d'aménagement concerté du territoire (PACT-urbain) et autres conventions " : les crédits d'intervention du chapitre 46-60 article 10 et les subventions d'investissement du chapitre 67-10 ligne 20

- des transferts en gestion en provenance des autres ministères.

Mise en oeuvre du FIV (1997-98)

Ressources	1997	1998
1. Budget Ville	448,26	484,52
Chapitre 46-60-10	337,26	373,52
Chapitre 67-10-20	111	111
2. Transferts en gestion	226	226
Culture	60	60
Environnement	2	2
Jeunesse et Sports	33	33
DATAR	14	14
Justice	2	2
Emploi et solidarité	115	115
TOTAL	674,26	710,52
Source : Jaune ville 1998

Le mouvement de globalisation des crédits au sein du FIV, initié dans le cadre de la réforme de l'Etat, se poursuit en 1998. Dans le projet de loi de finances pour 1998, deux articles du chapitre consacré aux interventions en faveur de la politique de la ville (46-60), l'article 20 " Initiatives locales concourant à la mise en oeuvre de la politique de la ville " et l'article 40 " Actions de prévention de la délinquance ", sont fondus dans l'article 10, donc dans le FIV.

Il convient de souligner que si la globalisation favorise la souplesse de l'utilisation des crédits, elle réduit la lisibilité des documents budgétaires. En effet, il faudra attendre la publication des " Verts " pour avoir une idée de l'évolution des crédits des anciens articles 20 et 40.

c) L'interministérialité fonctionne, mais reste limitée.

En 1998, l'accroissement des contributions d'autres ministères à la politique de la ville ne s'est pas faite au détriment du FIV. En effet, le montant des transferts en faveur du FIV est stable à hauteur de 226 millions de francs.

Certains ministères, pourtant partie prenante de la politique de la ville, restent en dehors du FIV. Le principal absent est le ministère de l'éducation nationale. Cette situation s'explique par l'avis nuancé qu'avait émis la Cour des comptes à l'occasion de la création du FIV. Elle avait avalisé à sa création à la condition du respect de l'organisation par titres budgétaires. Par conséquent, les ministères qui ont été inclus dans le FIV sont ceux dont la contribution à la politique de la ville est surtout constituée d'interventions et d'investissements, ces crédits relevant des titres IV et VI. Les dépenses de politique de la ville du ministère de l'éducation nationale sont principalement des dépenses de personnel du titre III, non fongibles.

2. Les dépenses d'intervention.

Les dépenses de fonctionnement des procédures contractuelles, telles qu'elles figurent au chapitre 46-60, sont stables, en baisse de moins de 1%, par rapport au projet de loi de finances pour 1997.

3. Les dépenses d'investissement

Les dépenses d'investissement (chapitre 67-10 article 20) connaissent une baisse brutale de 58%, passant de 150 à 63 millions de francs en crédits de paiement, les autorisations de programme restant inchangées à 111 millions. Cette réduction, qui explique la baisse du montant total des crédits de la politique de la ville, provient de l'ajustement de la dotation des crédits de paiement au niveau requis par le rythme de leur consommation.

L'Assemblée nationale a majoré, à titre non reconductible, les crédits du chapitre 67-10 article 20 de 1,3 millions de francs en autorisations de programme et en crédits de paiement.

Dépenses d'investissement : dotation en loi de finances et crédits reportés

	1994	1995	1996	1997	1998
Fonds social urbain (chapitre 67-10, article 10) - Dotation LFI (cp) - Reports	220 246,24	130 250	170 183,8	120,025 174,025	120 -
Crédits FIV (chapitre 67-10, article 20) - Dotation LFI (cp) - Reports	94,25 189,689	50 144,608	80 98,8	150 91,2	63 -

Votre rapporteur est réservé sur cet ajustement car l'année 1998 marque l'achèvement des contrats de ville, et devrait connaître une remontée du taux de consommation des crédits afin de clore les projets contractualisés. Le gouvernement justifie sa décision de réduire les dotations par le report d'un an de l'achèvement des contrats de plan. Il estime que les acteurs locaux n'augmenteront pas substantiellement leur consommation de crédits en 1998, préférant consommer le stock de crédits reportés en 1999, de manière à accompagner le cycle des contrats de plan Etat-région.

B. L'EFFORT D'INVESTISSEMENT DANS LES QUARTIERS EST MAINTENU

Introduit dans le projet de loi de finances pour 1997, l'article 30 du chapitre 67-10, qui retrace les subventions d'investissement de l'Etat aux grands projets urbains (GPU) et aux nouveaux établissements publics de restructuration urbaine (EPRU), est reconduit à un niveau identique, 90 millions de francs en autorisations de programme et 44 millions de francs en crédits de paiement (contre 43,5 en 1997). Ces financements sont complétés en gestion par des crédits en provenance d'autres ministères et du FARIF.

La dotation du fonds social urbain (FSU), qui permet d'engager des opérations d'investissement en complément de celles inscrites au titre des procédures contractuelles, interrompt son mouvement de baisse entamé l'année dernière et s'établit à 120 millions de francs en CP (+1,6%). Cette année, la dotation du FSU a été scindée en deux articles du chapitre 67-10 et se décompose en " Opérations déconcentrées " (110 millions de francs) et " Opérations non déconcentrée " (10 millions).

Les transferts en cours d'année en provenance du fonds d'aménagement de la région Ile-de-France, le FARIF, qui finance en région parisienne des opérations comparables à celles du fonds social urbain sur le reste du territoire, sont évalués à 192 millions de francs, en baisse de 3,5 %.

L'effort d'investissement dans les quartiers

(en millions de francs)
	1997	1998
Grands projets urbains et EPRU	90	90
Fonds social urbain	200	200
FARIF	199	192
TOTAL	489	482

C. LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT NON CONTRACTUELLES

1. Les crédits de la délégation interministérielle à la ville

a) Les crédits du " bleu " budgétaire

Créée par décret du 28 octobre 1988, la DIV est une structure administrative légère composée de 91 fonctionnaires mis à disposition par différents ministères. Sa mission est à la fois de coordonner les interventions, d'animer les équipes, d'évaluer les opérations, et de préparer les travaux des instances de décisions (Conseil national des villes, Comité interministériel).

Dans le projet de loi de finances pour 1998, les moyens des services de la DIV, qui sont à présent regroupées au chapitre 37-60, baissent de près de 20 % à structure constante. Cette diminution s'explique en partie par le transfert des " Dépenses déconcentrées d'animation " (4,1 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1998) au sein du nouveau chapitre des " Dépenses déconcentrées de modernisation et d'animation de la politique de la ville " (chapitre 37-82).

Les dépenses de communication diminuent de 600 000 francs pour s'établir à 3,4 millions de francs.

Les moyens de fonctionnement sont stables à 13 millions de francs après deux années de baisse sensible.

En 1998, le " Remboursement des frais de soins des appelés ville en quartiers urbains " est inscrit dans les crédits des moyens de fonctionnement des services en charge de la politique de la ville pour un montant de 2 millions de francs.

b) La contribution anachronique du ministère de l'équipement

Votre rapporteur déplore une fois de plus que, malgré ses observations répétées, l'ensemble des dépenses de fonctionnement de la DIV ne figure pas dans le bleu.

En effet, les dépenses correspondant à la rémunération des agents contractuels de la DIV restent prises en charge par le budget du ministère de l'équipement, des transports et du logement à hauteur de 10,84 millions de francs inscrits au chapitre 31-90 article 60 du budget de ce ministère.

Votre rapporteur considère que les liens historiques entre la délégation et le ministère de l'équipement appartiennent au passé, et que la DIV doit devenir une administration dotée de ses moyens propres.

2. Les dépenses de prévention de la délinquance

La ligne spécifique dévolue à la prévention de la délinquance au sein des interventions de l'Etat en faveur de la politique de la ville a été absorbée par le FIV.

Les crédits consacrés à la prévention de la délinquance se limitent, dans les " crédits spécifiques ville ", aux opérations " Ville-vie-vacances ". Elles sont financées à hauteur de 45 millions de francs sur les crédits de l'agrégat ville, auxquels s'ajoutent des transferts en gestion en provenance des ministères des affaires étrangères, de l'équipement et du logement, de la culture, de la justice et de la coopération, pour un montant total de 21,7 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1997.

3. Le déclin des interventions en faveur des associations

Les crédits de soutien aux initiatives locales ont été absorbés par le FIV.

Les crédits qui leur sont consacrés dans le cadre du " Partenariat national " diminuent de près de 25 % et s'établissent à 8,2 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1998. Ces crédits servent à passer avec les grandes structures associatives des conventions de partenariat permettant de les faire participer à la réalisation des objectifs de la politique de la ville.

A cet égard, il est bien difficile de savoir dans quelle proportion ces crédits abondent simplement les moyens généraux de fonctionnement de ces associations.

4. Une réorganisation louable et une diminution regrettable de l'aide aux services publics de quartier

L'aide aux services publics de quartier est éclatée pour la première fois entre deux chapitres :

- le traditionnel chapitre 37-82 " Projets de services publics de quartier " qui s'établit à 63,5 millions de francs ;

- une ligne " Subventions aux services publics de quartier " au sein du chapitre 46-60, qui retrace les interventions de l'Etat en faveur de la politique de la ville, pour un montant de 10 millions de francs.

Cette scission résulte de l'impossibilité pour l'Etat de financer des opérations en faveur de services publics relevant d'entités autres que l'Etat (collectivités locales, entreprises publiques) dans le cadre du titre III. Cette évolution, recommandée dès 1995 par la Commission des finances du Sénat, est positive.

La réduction de 7,5 millions de francs des aides accordées aux services publics de quartier l'est moins car ces crédits servent à effectuer des opérations qui sont généralement délaissées par les ministères mais qui revêtent une importance fondamentale dans les quartiers en difficulté. En effet, la part déconcentrée de ces crédits est essentiellement consacrée à l'amélioration des locaux pour l'accueil et à l'amélioration du fonctionnement des services.

III. ...MAIS L'EFFORT FINANCIER TOTAL DE L'ETAT ET DE L'UNION EUROPEENNE AUGMENTE.

A. LA HAUSSE IMPORTANTE DES CRÉDITS RELEVANT DE DIVERS MINISTÈRES RESULTE DU PLAN POUR L'EMPLOI DES JEUNES

La contribution des autres ministères à la politique de la ville est en hausse de 18%, presque 1 milliard de francs, dans le projet de loi de finances pour 1998, passant de 4,8 milliards de francs à 5,7.

L'état récapitulatif de l'effort budgétaire consacré à la politique de la ville, le " jaune " budgétaire, ne fournit que des données en " dépenses ordinaires et autorisations de programme " et ne donne aucune indication relative aux montant en " dépenses ordinaires et crédits de paiement ", qui sont pourtant celles que la comptabilité publique en compte dans le calcul du solde budgétaire, et que le gouvernement est autorisé à dépenser au cours de l'exercice.

Néanmoins, il semble que la plupart des dépenses consacrées par les différents ministères à la politique de la ville relève de la catégorie des dépenses ordinaires, et ne sont pas concernées par la distinction entre autorisations de programme et crédits de paiement. Les montants contenus dans le " jaune " constituent donc un ordre de grandeur fiable.

1. La contribution du ministère de l'emploi et de la solidarité

a) Une augmentation massive

L'augmentation de 995,16 millions de francs, passant de 1,476 à 2,471 milliards de francs, des crédits consacrés par le ministère de l'emploi et la solidarité à la politique de la ville s'explique par une augmentation pratiquement équivalente des dépenses consacrées à l'emploi des jeunes . En 1998, 1,331 milliard de francs sera consacré au financement des emplois de ville et des nouveaux emplois pour les jeunes, soit 961,3 millions de francs de plus qu'en 1997.

La loi de finances pour 1998 prévoit la suppression du dispositif des emplois de ville, mais le ministère de l'emploi et de la solidarité consacrera néanmoins 414 millions de francs, 12% de plus qu'en 1997, aux 10 à 12 000 emplois existants et n'ayant pas encore été transformés en emplois-jeunes.

Le solde provient des nouveaux emplois, dont il a été décidé que 10% concerneront la politique de la ville.

b) Un chiffrage arbitraire

Le nombre d'emplois-jeunes qui relèveront de la politique de la ville ne peut pas être établi à l'avance de façon précise . En effet, le gouvernement se défend de vouloir instaurer un quota. Dès lors, c'est en exécution qu'il faudra apprécier dans quelle proportion ces emplois concerneront la politique de la ville.

Le lien entre la nature de l'emploi et la politique de la ville est d'ailleurs délicat à déterminer. Trois critères sont envisageables :

- le lieu : les emplois situés dans une zone en difficulté ;

- la personne : les emplois attribués à une personne originaire d'un quartier en difficulté ;

- le type d'emploi : les emplois dont la finalité est l'amélioration de la qualité de la vie dans les quartiers en difficulté.

Le gouvernement optera sans doute pour une combinaison des trois car il souhaite que ces emplois conduisent des jeunes des quartiers en difficultés à aller travailler hors de leur quartier et, réciproquement, des jeunes extérieurs à venir travailler dans les quartiers.

Cet objectif est louable mais ne facilite pas l'élaboration du critère de lien avec la politique de la ville. En soit, cela n'a pas d'importance car c'est l'utilité sociale des emplois, et non leur recensement comptable, qui prime. Néanmoins, le lien avec la politique de la ville détermine le montant figurant dans le " jaune budgétaire ", et donc sur l'effort financier affiché en faveur de la politique de la ville par le gouvernement.

2. La contribution des autres ministères

Avec une contribution stable, autour de 1,8 milliard de francs, le ministère de l'Education nationale est le second plus gros financeur à la politique de la ville. Ce ministère prend en compte les mesures spécifiques en faveur des zones d'éducation prioritaire (bonifications indemnitaires et indiciaires aux fonctionnaires, gestion des carrières) pour calculer le montant sa contribution à la politique de la ville.

Votre rapporteur indique que la baisse de la contribution du fonds d'intervention pour la sauvegarde, la transmission et la restructuration des activités commerciales et artisanales (FISAC), géré par le ministère du commerce et de l'artisanat, de 144 à 14 millions de francs est due au retard de la mise en route de l'établissement public de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA), créé à la suite du pacte de relance pour la ville afin favoriser l'implantation ou le maintien des commerces. Cet établissement avait été doté de 130 millions de francs dans la loi de finances pour 1997, crédits qui n'ont pas été consommés et font l'objet d'un report.

Crédits relevant de divers ministères concourant à la politique de la ville

	1996 AP ou DO LFI	1997 AP ou DO LFI	1998 AP ou DO PLF
Affaires étrangères Equipement/Logement Culture Intérieur Aménagement du territoire Education nationale Jeunesse et sports DOM-TOM Emploi et solidarité Justice FAS FISAC Fonction publique Défense Coopération Transport	0,20 383,90 59,23 202,40 258,00 1.707,12 6,20 72,88 1.257,88 89,95 412,99 13,60 5,00 38,70 2,20 -	0,20 327,03 52,73 210,85 172,00 1.842,56 6,20 66,30 1.476,37 117,06 408,40 144,00 8,18 63,70 2,20 30,00	0,20 303,65 55,73 230,93 172,00 1.870,27 6,20 66,20 2.471,53 169,01 408,40 14,00 7,50 64,70 2,20 30,00
Sous-total	4.510,15	4.927,78	5.870,62

3. Les participations aux procédures contractuelles

Les contrats Etat-région du XIème plan comportent tous un volet " ville ", distinct des contrats de ville. C'est pourquoi une fraction de la contribution annuelle de l'Etat aux contrats de plan Etat-région figure dans les documents retraçant l'effort financier en faveur le politique de la ville. En 1998, ces crédit s'établiront, comme en 1997, à 1,4 milliard de francs.

Par ailleurs, les différents ministères peuvent être associés aux programmes d'actions des contrats de ville, sans pour autant que cette association soit contractualisée. Les crédits qui financent ces opérations s'élèveront à 1,06 milliard de francs en 1998 et proviennent presque exclusivement du ministère de l'équipement, des transports et du logement et du ministère de l'emploi et de la solidarité.

B. LE MONTANT DE LA DÉPENSE FISCALE SE PRECISE

Le projet de loi de finances pour 1998 prévoit un coût de la dépense fiscale stable, 2,476 milliards de francs contre 2,448 en 1997, en très légère hausse de 1,1%.

Ces dépenses sont la conséquence de mesures de discrimination positive contenues dans plusieurs textes depuis le début des années 90 :

- la loi d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991 innove en créant des exonérations de taxe professionnelle (non compensées) dans les zones urbaines sensibles ;

- la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 consacre le principe d'une fiscalité dérogatoire dans les zones de redynamisation urbaine justifiée par les inégalités de situation géographique des territoires concernés ;

- la loi relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville du 14 novembre 1996 institue notamment les zones franches urbaines qui bénéficient d'un régime de dérogation très poussé.

Les modalités de ces exonérations sont décrites de manière plus précises au chapitre III.

La dépense fiscale

	PLF 97 dans jaune 97	PLF 97 dans jaune 98	PLF 98
Zones de redynamisation urbaine
- Evolution de l'impôt sur les bénéfices	380	850	850
- Réduction des droits de mutation sur fonds de commerce	75	150	150
- Exonérations de taxe professionnelle compensées par l'Etat	448,5	510,8	510,8
- Exonération des charges patronales sur 50 premiers salariés	382,25	175	175
Zones franches urbaines
- Exonération d'impôt sur les bénéfices	180	180	180
- Exonération de taxe professionnelle	280	191,5	220
- Exonération de taxe foncière pour les propriétés bâties	80	40,80	40,80
- Exonération des cotisations patronales 50 premiers emplois	725,4	350	350
TOTAL	2.551,15	2.448,1	2.476,6

Les montants figurant dans le tableau ci-dessus restent des estimations, même si les données définitives ne tarderont plus à être connues. Les données concernant les exonérations de charges sociales proviennent du ministère de l'emploi et de la solidarité. Celles relatives aux allègements d'impôts du service de la législation fiscale du ministère des finances.

Les écarts, parfois importants, entre les prévisions pour 1997 dans le " jaune " budgétaire pour 1997 et dans le " jaune " pour 1998 s'expliquent par l'affinage progressif des données. En effet, les chiffres accompagnant le projet de loi de finances pour 1997 ont été déterminés durant l'été 1996, avant que les dispositifs du pacte de relance ne soient entrés en vigueur. A partir des données du premier trimestre de 1997, des ordres de grandeur réalistes ont pu être évalués. La DIV sera en mesure de présenter les premières données fiables en année pleine en mars 1998.

C. LA SOLIDARITÉ URBAINE

La dotation de solidarité urbaine (DSU), instituée par la loi d'orientation pour la ville de 1991, a pour but d'améliorer les conditions de vie dans les communes confrontées à une insuffisance de ressources et à des charges sociales élevées. Elle est répartie entre les communes en fonction de critères d'éligibilités, réformés par la loi du 26 mars 1996, tels que le pourcentage de bénéficiaires d'aides au logement dans la commune, le potentiel fiscal, le logement social et le revenu moyen par habitant.

En Ile-de-France, le fonds de solidarité de la région Ile-de-France (FSRIF), alimenté par un prélèvement sur les ressources fiscales des communes de la région, redistribue les sommes prélevées en appliquant les critères de la DSU.

Pour 1998, les dotations de la DSU et du FSRIF sont estimées respectivement à 2.208 et 657 millions de francs, soit un total de 2,8 milliards de francs (stable).

D. LE CONCOURS DES FONDS STRUCTURELS EUROPÉENS

La mise en place des fonds structurels pour la période 1994-99 a conduit la France à inclure un important volet relatif à la politique de la ville dans les projets qu'elle a soumis à la Commission européenne au titre des objectifs 1, 2 et 3 ainsi que dans le cadre de plusieurs programmes d'initiative communautaire (PIC). La plupart des propositions françaises avaient été agréées pour la période 1995-96 et ont été consolidées en 1997.

Les versement des fonds structurels européens franchissent pour la seconde année consécutive la barre du milliard de francs, mais sont toutefois en baisse. Ils s'établissent à 1,05 milliards de francs, en baisse de 7%.

L'évolution des versements européen peut surprendre compte tenu du caractère pluriannuel des enveloppes, qui pourrait conduire à l'inscription d'un montant identique pendant les années couvertes par les programmes. En pratique, la DIV tient compte des délais d'engagement, qui retardent l'ouverture de certains crédits.

IV. LA CONTRIBUTION DE LA CAISSE DES DEPOTS A LA POLITIQUE DE LA VILLE.

La Caisse des dépôts et consignations participe massivement au financement de la politique de la ville, notamment depuis la mise en place des prêts projets urbains en 1989. La dynamique initiée par le pacte de relance pour la ville a conduit, en mai 1996, à la signature d'un nouveau protocole d'accord entre la Caisse des dépôts, le ministère de l'économie et des finances et le ministère de l'aménagement du territoire, portant à 7,5 milliards de francs sur trois ans l'enveloppe des prêts projets urbains.

Ce protocole prévoit également la mise en place d'une enveloppe de 5 milliards de francs de prêts spécifiques destinés à l'amélioration des logements sociaux dans les zones urbaines sensibles.

Au total, en 1998, la Caisse des dépôts participera au financement de la politique de la ville à hauteur de 4,1 milliards de francs, en hausse de 50 millions.

Les bénéficiaires des prêts de la Caisse des dépôts et consignation sont à 90% des collectivités locales, principalement les communes.

CHAPITRE II :

LA FRILOSITE DU GOUVERNEMENT EN MATIERE DE POLITIQUE DE LA VILLE

I. L'ATTENTISME DU GOUVERNEMENT

A. LE GOUVERNEMENT PRISONNIER DU CALENDRIER

1. Le décalage entre l'état d'avancement des différents dispositifs

1998 est une année charnière en matière de politique de la ville. En effet, elle marque l'arrivée à leur terme des contrats de ville, dont il faudra analyser les résultats, avant de les renégocier en conséquence.

A l'inverse, et même si l'ensemble des textes d'application sont intervenus, il est encore trop tôt pour établir un bilan de l'autre grand volet de la politique de la ville, la dynamique lancée par le Pacte de relance pour la ville de 1996.

2. Le gouvernement attend le résultat de l'évaluation des dispositifs pour prendre position

Ce contexte a conduit le gouvernement à reconduire les dispositifs existants en 1998, et à en demander une évaluation à la mission conduite par M. Jean-Pierre Sueur. Les conclusions de la mission du maire d'Orléans doivent être rendues au mois de février 1998.

La délégation interministérielle à la ville sera, quant à elle, en mesure de présenter au mois de mars 1998 les premiers résultats en année pleine des mesures de zonages contenues dans le pacte de relance pour la ville. Le ministre de l'emploi et de la solidarité a annoncé devant votre commission que le pacte de relance ferait l'objet d'un bilan " avant l'été ".

B. UNE DÉMARCHE CONTESTABLE

1. Un attentisme démobilisateur

Votre rapporteur déplore la manière dont s'engage le processus d'évaluation de la politique de la ville. Il regrette que le ministre refuse de prendre position sur les dispositifs existants mais, par allusions, exprime ses réserves quant au principe des zones franches.

En outre, il considère qu'il sera difficile de mener une réflexion globale sur la politique de la ville à partir du rapport Sueur, rendu au début de 1998, si les premières données véritablement fiables sur les dispositifs zonés ne doivent être disponibles qu'au mois de mars. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, la mission Sueur disposera néanmoins de pré-conclusions sur ce sujet dès le mois de décembre.

Enfin, votre rapporteur craint que l'attentisme du gouvernement ainsi que les rumeurs de remise en cause d'un certain nombre de dispositifs, sans que l'on sache lesquels exactement, ne conduise à la démobilisation des acteurs locaux.

2. L'inutile dissociation des calendriers des procédures contractuelles

Votre rapporteur déplore que les contrats de ville n'aient pas été prolongés de façon à maintenir une coïncidence le calendrier des contrats de plan Etat-région (CPER).

Le gouvernement précédent avait décidé de repousser d'un an, en 1999, le terme des contrats de plan Etat-région pour deux raisons. D'une part, il souhaitait que la nouvelle génération de contrats soit élaborée par les nouveaux exécutifs, élus en mars 1998. D'autre part, les nouveaux contrats seraient en mesure de prendre en compte les effets de la réformes des fonds structurels européens, qui doit intervenir en 1999.

Ces deux arguments sont recevables s'agissant des contrats de plan, mais il le sont également pour les contrats de ville. En effet, ces contrats reçoivent des financements des conseils régionaux, lorsque ceux-ci en sont signataires, et de l'Union européenne. En outre, la complexité des procédures contractuelles conduit à ne pas souhaiter la complication supplémentaire que constituerait un décalage des calendriers.

Enfin, le lancement au début de 1999 des nouveaux contrats de ville nécessite que les négociations commencent dès le printemps de 1998, soit pendant la campagne pour les élections régionales. Cette échéance est de nature à perturber la sérénité des débats.

Votre rapporteur est conscient que le prolongement des contrats de ville se heurterait à des obstacles budgétaires, auxquels il conviendrait de trouver une solution. En effet, s'il est déjà prévu que les dépenses d'investissement seront étalées sur 1998 et 1999, la DIV aura dépensé l'ensemble de ses crédits d'intervention. Un problème de continuité pourrait alors se poser.

Devant votre commission des finances, le ministre de l'emploi et de la solidarité a déclaré qu'elle n'excluait pas un report, et que sa décision dépendait de l'ampleur des aménagements qu'il faudra, à la lumière des conslusions de la mission Sueur, apporter à la procédure contractuelle.

II. LE GOUVERNEMENT A ANNONCÉ DEUX MESURES CONCRETES

A. LA SUPPRESSION DES EMPLOIS DE VILLE

L'article 64 du projet de loi de finances pour 1998 prévoit que " les dispositions du deuxième alinéa du I de l'article L.322-4-8-1 du code du travail sont abrogées à compter du 1er janvier 1998 ". Les emplois de ville, créées par la loi n°96-376 du 6 mai 1996, sont donc supprimés.

Les emplois existants sont maintenus, mais le gouvernement souhaite qu'ils soient progressivement remplacés par des emplois-jeunes au sens de la loi pour l'emploi des jeunes du 16 octobre 1997.

1. Les motifs de la suppression

Deux arguments peuvent être invoqués pour légitimer la suppression des emplois de ville. En premier lieu, l'objectif de 25 000 créations par an pendant quatre ans n'a pas été atteint. Le stock d'emplois de ville est aujourd'hui estimé entre 10 et 12 000 contrats signés ou sur le point d'aboutir. Toutefois, le délégué interministériel à la ville a déclaré devant la commission des affaires économiques et du plan de notre Assemblée que cette mesure avait trouvé son rythme de croisière à raison de 1000 à 1200 créations par mois en 1997.

En second lieu, le gouvernement anticipe le probable remplacement progressif des emplois de ville par les emplois pour les jeunes, qui sont financièrement plus avantageux pour les employeurs. En effet, ces derniers sont financés à 80% par l'Etat, tandis que la prise en charge des emplois de ville par l'Etat était limitée à 55% pendant cinq ans ou, selon la convenance de l'employeur, à 75% la première année avec diminution de 10% chaque année suivante.

2. Les emplois de ville s'inscrivent mieux dans la logique de la politique de la ville.

a) Le dispositif du pacte de relance insiste sur l'amélioration de l'employabilité des jeunes

La circulaire du 24 octobre 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes comme celle du 12 décembre 1996 sur la mise en oeuvre des emplois de ville insistent sur la nécessité de répondre au problèmes du chômage des jeunes en favorisant la couverture de besoins sociaux non satisfaits.

Il existe néanmoins une différence de nature entre les deux types d'emplois aidés. Les emplois pour les jeunes de la loi du 16 octobre 1997 relèvent d'une logique de résorption quantitative du chômage : des emplois sont créés, et sont appelés être à être pourvus par des jeunes.

En revanche, les emplois de ville cherchent à améliorer l'employabilité des jeunes les plus en difficulté. Ils sont réservés aux personnes de moins de 26 ans originaires de quartiers en difficulté, et dont le niveau de formation n'est pas supérieur au baccalauréat. Le suivi d'une formation par le titulaire de l'emploi de ville est fortement encouragé, ainsi que le tutorat. Le financement de ces formations peut relever soit des collectivités locales, soit du fonds social européen.

Le pacte de relance pour la ville prévoit également que tout nouveau dispositif d'aide à l'emploi doit intégrer " une analyse de la pertinence d'offrir une discrimination positive, ciblée sur le public particulier des personnes habitant dans les quartiers difficiles et tout particulièrement les jeunes ". A cet effet, vingt régions ont un programme régional pour l'emploi des jeunes (PREJ) qui permet d'identifier les difficultés rencontrées par les jeunes au cours de leur parcours d'insertion. De surcroît, une circulaire du 8 novembre 1996 a étendu et généralisé les réseaux de parrainage des jeunes vers l'emploi par des personnes bénévoles, expérimentés depuis 1993 par le fonds d'action sociale (FAS).

b) Le gouvernement s'adresse à des jeunes déjà formés

Votre rapporteur considère que le développement plus lent que prévu des emplois de ville souligne la faible employabilité des jeunes originaires des quartiers en difficulté. Dès lors, puisque ces jeunes n'étaient pas en mesure de pourvoir l'ensemble des emplois de ville qui leur étaient réservés, il probable qu'ils seront encore plus largement exclus des nouveaux emplois pour les jeunes, qui ne sont pas ciblés en termes de formation ou d'origine géographique. Pour éviter cet écueil, la circulaire du 24 octobre 1997 incite les préfets à être particulièrement attentifs à la situation des jeunes originaires des quartiers en difficulté, et les autorise même à fixer des objectifs quantifiés. De plus, elle les engage à s'assurer de l'adéquation entre les tâches à accomplir et le niveau de diplôme.

Ces précautions ne semblent cependant pas de nature à corriger le biais originel de ces emplois pour les jeunes, qui sont plus orientés vers la satisfactions de certains besoins que sur l'insertion des personnes qui les occupent. A cet égard, la circulaire insiste plus sur la nécessité de pérenniser les nouvelles filières professionnelle que sur la professionnalisation des jeunes, " qui pourra se traduire, en fonction des acquis et des besoins identifiés, par la construction progressive d'actions de formation, de bilan de compétences ou de démarches de validation des acquis ". La formation ne semble donc en aucun cas centrale dans la démarche du gouvernement.

Dans ces conditions, votre rapporteur craint que l'abandon du dispositif ne retire une chance de s'insérer à des populations en voie d'être durablement exclues du marché du travail. Il relève que cette décision va à contre courant des propositions formulées par la Commission européenne, en préparation de la conférence de Luxembourg de novembre 1997, consacrée à l'emploi (COM(97) 497 final). Dans ce document, les commissaires européens insistent sur l'importance de créer en Europe " une nouvelle culture de la capacité d'insertion professionnelle " en agissant sur l'employabilité des populations et, particulièrement, des " jeunes qui quittent l'école prématurément ou sans qualification ".

B. LA RÉFORME DES CONSEILS COMMUNAUX DE PRÉVENTION DE LA DÉLINQUANCE

Les conseils communaux de prévention de la délinquance (CCPD) ont été créés en 1982. Ils avaient pour ambition de réunir, autour du maire, tous les protagonistes de la lutte contre la délinquance afin d'établir un constat, puis de définir des objectifs et des actions concertées, d'en suivre l'exécution avant de faire remonter l'information vers les structures départementales et nationales. Le maire se charge de veiller à la cohérence entre les actions. En 1997, 563 CCPD existent dans 97 départements.

Le bilan des CCPD est mitigé. N'ayant pas de vocation opérationnelle, leur succès dépend surtout de l'utilisation qu'en font ses utilisateurs. Dans de nombreuses communes, les CCPD sont restés des coquilles vides, réduit à une réunion occasionnelle entre des acteurs institutionnels. Ailleurs, ils ont fait preuve d'un dynamisme indéniable, réunissant des membres désignés par la ville (des élus comme des représentants d'associations) ou par l'Etat (police, ANPE, DDASS par exemple) mais également des représentants du conseil général, de l'ordre des avocats ou des établissements d'enseignement. Les mairies peuvent désigner des coordonateurs. En tout état de cause, selon le ministère de l'intérieur, " le bilan de l'activité de ces instances, même s'il est difficilement quantifiable, semble positif dans la mesure où le CCPD permet de créer des liens entre les différents partenaires institutionnels et associatifs loacux ".

Au colloque de Villepinte sur la sécurité, le ministre de l'emploi et de la solidarité n'a annoncé qu'une seule mesure : " revitaliser " les CCPD. Votre rapporteur a tenté, sans succès, de découvrir les pistes de la réflexion du ministre sur ce sujet. Une réforme semble pourtant en cours d'élaboration puisque, devant votre commission des finances, le ministre de l'intérieur a fait part de sa volonté de " redynamiser " les CCPD, sans non plus dire comment.

Votre rapporteur s'inquiète de ces effets d'annonce. En effet, au delà de leur réussite ou de leur échec, les conseils communaux de prévention de la délinquance symbolisent la volonté de placer les maires au centre de la lutte contre la délinquance. Par conséquent, le caractère vague des annonces ministérielles pourrait s'apparenter aux prémisses d'une remise en cause progressive des compétences des maires en la matière. Cette évolution constituerait un recul.

CHAPITRE III :

QUE RETENIR DE L'APPLICATION DES DISPOSITIFS EXISTANTS ?

I. L'OPPOSITION ENTRE LES PROCÉDURES CONTRACTUELLES ET LA DISCRIMINATION POSITIVE DU PACTE DE RELANCE EST UN FAUX DEBAT

1998 sera l'année de l'évaluation des instruments de la politique de la ville. A cette occasion, l'opposition entre la logique contractuelle et la dynamique initiée par le pacte de relance pour la ville menace d'être ravivée.

Selon ses tenants, les deux logiques seraient inconciliables. En effet, la contractualisation, telle qu'envisagée dans les contrats de ville, est une démarche transversale, à l'échelle de la commune ou de l'agglomération, qui fournit des réponses élaborées de façon collégiale entre l'Etat et les acteurs locaux. A l'inverse, le pacte de relance sur la ville comporte des mesures unilatérales, législatives ou réglementaires, qui concentrent les efforts sur certains quartiers, accentuant leurs particularismes.

Cette approche, sous-tendue par la critique du principe de la discrimination positive, est simpliste et factice. Elle oublie que l'objectif ultime de la politique de la ville, quelle que soit la manière dont elle est menée, est de réduire les inégalités entre les quartiers, et qu'une action spécifique en faveur des zones les plus en difficulté est nécessaire.

Le Pacte de relance pour la ville a innové en renforçant le caractère volontariste de l'action de l'Etat dans tous les domaines de la politique de la ville. En insistant sur la nécessité de faire renaître l'activité économique dans les quartiers, il ouvre la perspective d'y recréer des villes qui servent à la fois de lieu de résidence et de lieu de travail, où les commerces et les services publics sont accessibles à tous. . Votre rapporteur se félicite de cette avancée, qui doit conditionner toute réflexion concernant la politique de la ville.

A. DEUX DEMARCHES DISTINCTES MAIS ORIENTEES EN FAVEUR DES QUARTIERS EN DIFFICULTE

1. Le cadre général fixé par le pacte et les réponses locales apportées par les contrats

Les contrat de ville ont été élaborés au niveau local, dans le cadre d'une négociation entre les représentants de l'Etat et les acteurs locaux. Ils ont tenté d'apporter des réponses adaptées à la réalité des sites concernés. Ce processus a permis de renforcer la coopération intercommunale, et parfois de lui donner naissance. Il a encouragé le dialogue entre les différents échelons administratifs. Cependant, l'approche décentralisée a souvent été peu efficace, et il a fallu l'intervention de la délégation interministérielle à la ville et des sous-préfets chargés de la politique de la ville pour hâter la signature des contrats.

Au sein du gouvernement, la mise en oeuvre des contrats a favorisé l'interministérialité financière à travers la mise en place en 1995 du fonds interministériel en faveur de la politique de la ville, le FIV.

L'élaboration du pacte de relance pour la ville a été l'occasion de procéder à une synthèse des évolutions récente en matière de mise en oeuvre de la politique de la ville, en s'inspirant d'expériences menées localement, parfois dans le cadre des contrats de ville, et des propositions des acteurs de la politique de la ville.

Le pacte est un recensement des domaines d'action du gouvernement et des départements ministériels. Sa mise en oeuvre n'a pas fait l'objet d'un texte unique, mais a nécessité le vote de sept lois. En ce sens, il inscrit la politique de la ville dans un cadre cohérent, aux finalités précises, tout en marquant le début d'une interministérialité normative, qui aboutit à familiariser l'ensemble du gouvernement à la prise en compte des enjeux de la politique de la ville.

2. L'identification de quartiers prioritaires

La discrimination positive n'a pas fait son apparition avec la création des zones franches urbaines. Ces dernières ne constituent que la dernière étape d'un processus d'affinement de la géographie prioritaire de la politique de la ville, entamé avec la mise en oeuvre des contrats de ville dans 1300 quartiers.

Le loi d'orientation pour la ville de 1991 avait créé les " quartiers d'habitat dégradé ou des grands ensembles ", qui sont devenus les zones urbaines sensibles. La loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 a ajouté les zones de redynamisation urbaines et le pacte de relance pour la ville a innové avec les zones franches urbaines.

Chacun de ces zonages constitue un sous-ensemble du précédent, et correspond à la géographie d'application de mesures plus favorables.

Ainsi, entre tous ces découpages géographiques, la différence n'est pas de nature, mais de degré : la logique qui préside est celle de l'octroi d'avantages plus importants aux territoires qui en ont le plus besoin.

B. DES OBJECTIFS COMMUNS

Le gouvernement avait demandé aux négociateurs des contrats de ville de travailler en fonction de quatre thématiques :

- l'amplification des actions d'insertion économique ;

- la consolidation des politiques de prévention de la délinquance ;

- l'amélioration de l'habitat et du cadre de vie ;

- la meilleure adaptation des services au public .

Le Pacte de relance pour la ville a quant à lui identifié sept domaines d'action prioritaires :

- créer de l'activité et des emplois ;

- rétablir la paix publique ;

- favoriser la mixité dans l'habitat ;

- renforcer la présence des services publics ;

- rétablir l'égalité des chances scolaires ;

- renforcer les partenaires ;

- actualiser la géographie des quartiers en difficulté.

La proximité entre ces deux énumérations indique que les domaines dans lesquels la politique de la ville doit agir sont maintenant bien identifiés.

C. DES ACTIONS COMPLEMENTAIRES

1. Contrats de ville et pacte de relance font intervenir des acteurs différents

La mise en oeuvre des 214 contrats de ville a conduit à la prise en compte de la politique de la ville par pratiquement tous les échelons administratifs. 750 communes ont été associées à la contractualisation. Elles étaient pour la plupart réunies en districts, syndicats, communautés de communes, communautés de villes ou communautés urbaines. Par ailleurs, d'autres collectivités, les conseils régionaux et les conseils généraux, ont été associées. Le fonds d'action sociale est lui aussi signataire de deux tiers des contrats, tout comme les caisses d'allocation familiales.

Le pacte de relance pour la ville, en insistant fortement sur l'idée de retour de l'activité dans les quartiers, a provoqué la mobilisation de nouveaux acteurs en faveur de la politique de la ville. Les Chambres de commerce et de l'industrie se sont mobilisées dès le printemps de 1996 en demandant à être associées à la délimitation du périmètre des zones franches, et ont fait des propositions en vue du lancement de l'établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux. Elles se sont en outre dotées d'une mission " Ville " à l'automne 1996.

De même, le mouvement HLM semble à nouveau partie prenante de la politique de la ville et intervient de façon active dans les débats concernant l'habitat et la mixité sociale. Le pacte de relance contient également des dispositions de nature à impliquer plus les associations.

2. Les dispositifs existants se renforcent mutuellement

A chaque échelon de la géographie prioritaire de la politique de la ville correspond un type de mesure. Cette répartition est présentée dans le récapitulatif ci-dessous. Le pacte de relance pour la ville en a pris acte puisqu'il a délimité géographiquement les mesures qu'il proposait en fonction de cette spécialisation, héritée de la sédimentation des dispositifs.

Le zonage géographique des actions en faveur de la politique de la ville

1) Quartiers des contrats de ville : interventions du FIV ; du fonds national pour l'aménagement et le développement du territoire (FNADT) ; prêts PALULOS ; contribution des différents ministères ; programmes d'action des contrats de ville et des contrats de plan Etat-région.

2) Les zones urbaines sensibles : exonérations de taxes professionnelles non compensées ; exonérations de charges sociales patronales pour les 2ème et 3ème salariés ; mesures indemnitaires et indiciaires en faveur des fonctionnaires ; exonération de surloyer pour les locataires du parc HLM dépassant les plafonds de ressources ; résidence des jeunes bénéficiaires des emplois de ville.

3) Les zones de redynamisation urbaine : éligibilité à la dotation de solidarité urbaine ; exonérations de cotisations patronales pendant 12 mois, pour les embauches jusqu'au 50ème salarié, à condition qu'elles aient pour effet d'accroître l'effectif total de l'entreprise et que l'employeur n'ait procédé à aucun licenciement au cours des 12 mois antérieurs.

4) Les zones franches urbaines : exonération pendant 5 ans de taxe professionnelle pour les établissements nouveaux ou existants, plafonnée à 3 millions de francs ; exonération d'impôt sur les bénéfices, avec plafonnement à 40 000 francs par an, pour les entreprises nouvelles ou existantes ; exonérations de taxes foncières sur les propriété bâties ; exonérations de cotisations sociales patronales, dans la limite de 50 bénéficiaires, pour les entreprises de moins de 50 salariés en 1996, et limitée aux salariés sous contrat d'une durée minimale de 12 mois dans la limite de 150% du SMIC .

Ces zonages sont concentriques. L'échelon des quartiers est celui où se concentrent les subventions publiques. Les équipement ainsi réalisés contribuent à gommer les différences entre le quartier en difficulté et le reste de l'agglomération. La politique de la ville vise ici à tirer les quartiers vers le haut. En revanche, les autres zonages sont le cadre de mesures plus ciblées. Les dérogations au droit commun et la discrimination positive ont pour but d'aider ces zones à rattraper leur retard le plus rapidement possible. Elles poussent les quartiers vers le haut.

Si les dispositions de nature fiscale sont communes à plusieurs niveau de zonage, et pourraient éventuellement être clarifiées, les autres dispositifs ne se recoupent pas et sont spécifiques à l'échelon auquel ils s'appliquent. En conséquence, à condition que l'instauration d'un nouveau régime dérogatoire au droit commun ne s'accompagne pas d'une réduction des moyens alloués à un dispositif existant, chaque mesure est utile, complémentaire des autres, et contribue au développement social urbain.

II. LES PRIORITES RECENSÉES DANS LE CADRE DU PACTE DE RELANCE RESTENT LE CAHIER DES CHARGES DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

A. RELANCER L'ACTIVITÉ DANS LES QUARTIERS POUR RECREER DE VRAIES VILLES : L'APPORT MAJEUR DES ZONES FRANCHES URBAINES

1. Les expériences précédentes et la singularité des zones franches du pacte de relance

La création des zones franches est motivée par la volonté de favoriser la création d'emplois marchands, et de rompre avec la logique des emplois aidés.

a) Les zones d'entreprises et les zones d'investissement privilégié

La première expérience de franchise fiscale en France est celle des trois zones d'entreprises créées, par l'ordonnance du 15 octobre 1986, à proximité des chantiers navals à proximité de Dunkerque, de la La Coitat-Aubagne et de La Seyne-Toulon. Leur dispositif consistait à, d'une part, simplifier et accélérer les procédures administratives par la mise en place d'un interlocuteur unique et d'une commission permanente et, d'autre part, à exonérer d'impôt sur les sociétés les bénéfices des entreprises s'installant sur place, pendant une durée suffisamment importante pour être incitative.

Le bilan de ces zones est positif, bien qu'inégal selon les zones. Elles ont servi de catalyseur au développement local et ont permis aux PME de dégager plus rapidement des bénéfices et d'accroître leurs fonds propres comme leur effort de recherche. De plus, les phénomènes de transfert ont été marginaux.

Le système du crédit d'impôt accordé aux entreprises dans le cadre des zones d'investissement privilégié créées par la loi de finances pour 1992 a en revanche été progressivement délaissé par les entreprises.

b) L'originalité des zones franches du pacte de relance

Les zones franches créées par le pacte de relance s'inscrivent dans la logique de la politique de la ville et de l'amélioration de la qualité de la vie dans les quartiers les plus défavorisés. Ainsi, elles sont situées majoritairement dans des quartiers d'habitation, quelques extensions à des zones des zones de friches industrielles ayant toutfois été admises (comme dans le cas de l'ancien site Chausson à Creil-Montataire). La loi précise qu'elles doivent se trouver " dans les quartiers de plus de 10 000 habitants particulièrement défavorisés au regard des critères pris en compte pour la détermination des zones de redynamisation urbaines ", ces dernières étant définies en fonction d'un indice synthétique plus social qu'économique (taux de chômage, proportion de jeunes de moins de 25 ans, proportion de personnes sorties du système scolaire sans diplôme).

Les données sur les zones franches urbaines transmises à votre rapporteur confirment, dans des proportions qui justifient à elles seules la création des ZFU, que ces critères sont respectés. Ainsi, les quartiers qui composent la zone franche urbaine de Saint Quentin comptent 109 464 habitants, dont 44% sont sortis du système scolaire sans diplôme (contre 35% pour l'ensemble de la ville), et connaissent un taux de chômage de 24% (contre 15,8 pour la ville dans son ensemble). Dans la zone franche d'Amiens, le taux de chômage est de 27% pour l'ensemble de la population, et supérieur à 30% pour les jeunes de plus de 20 ans.

La seconde originalité des zones franches du pacte de relance tient au fait que les exonérations de charges fiscales et sociales ne seront pas limitées aux entreprises nouvelles qui viendraient s'installer, mais bénéficieront à l'ensemble des établissements préexistants dans les quartiers visés afin de conforter le tissu économique existant et de faciliter la création d'activités de service ou de proximité dans les quartiers. La prise en compte des objectifs de la politique de la ville a conduit à conditionner le bénéfice des ces exonérations aux entreprises qui réalisent plus de 20% de leurs embauches dans le quartier.

Pour être efficaces, les expériences de franchise fiscale ont besoin de s'inscrire dans la durée. En effet, ces régimes dérogatoires sont mis en place pour susciter des investissements risqués, que les entreprises ne sont pas naturellement portées à effectuer. Elles ont donc besoin de stabilité juridique. Votre rapporteur espère que le ministre de l'emploi et de la solidarité faisait référence aux zones franches urbaines lorsqu'elle a déclaré, devant votre commission des finances, qu'elle considérait que la réglementation ne devait pas être sans cesse modifiée.

2. Le dispositif et sa mise en oeuvre

La loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville a fixé la liste des 38 zones franches urbaines métropolitaines et des 6 zones franches des départements d'outre mer. Leur délimitation exacte a fait l'objet d'un décret en Conseil d'Etat du 26 décembre 1996, qui comporte un descriptif rue par rue du périmètre de chaque zone. Le découpage a été progressivement affiné au cours de l'année 1997.

La délimitation du périmètre des zones franches a été fortement encadré par la Commission européenne, qui a posé des conditions. En premier lieu, les 44 zones ne devaient pas englober plus de 1% de la population totale. Le gouvernement ne manque pas de souligner que ce chiffre est aujourd'hui de 1,3%. Deuxièmement, le dispositif devait être limité aux petites entreprises au sens communautaire du terme, c'est-à-dire aux entreprises de 50 salariés au plus, au capital indépendant, au chiffre d'affaire inférieur à 7 millions d'écus ou dont le bilan annule n'excède pas 5 millions d'écus.

Un comité d'orientation et de surveillance a été créé dans chaque zone franche urbaine. Sa composition est été fixée par le décret en Conseil d'Etat du 3 février 1997. Il est présidé par le préfet du département et comprend : le ou les députés de la ou des circonscriptions où se situe tout ou partie de la zone franche ; un sénateur du département désigné par le président du Sénat ; le président du conseil régional ou un conseiller régional ; le président de l'établissement public intercommunal compétent en matière d'aménagement et de développement pour la zone ; le secrétaire général pour les affaires régionales ; les chefs des services déconcentrés des administrations civiles.

3. Un premier bilan extrêmement encourageant

La délégation interministérielle à la ville procède actuellement à l'évaluation de la mise en oeuvre des zones franches urbaines afin de fournir des informations à la mission de M. Jean-Pierre Sueur, et d'établir le rapport sur cette question qu'elle doit remettre annuellement au Parlement. Dans l'attente de ces résultats qui ne peuvent être divulgué à l'avance, votre rapporteur n'a pu se procurer que des informations partielles au près d'elle. Il a revanche bénéficié du travail d'évaluation effectué par l'association des maires des villes accueillant une zone franche urbaine, présidée par M. Yves Jégo.

a) Un dynamisme exceptionnel des acteurs locaux

Les entreprises ont réagi de manière extrêmement positive à la mise en place des zones franches urbaines, et les demandes ont été supérieures aux prévisions. Selon les estimations de l'association des maires de villes comportant une zone franche urbaine, 1800 entreprises, dont 50% de création nette, se sont installées dans une ZFU. Les autres sont des délocalisations, sans qu'il soit possible pour l'instant de déterminer s'il s'agit d'entreprises installées dans une zone proche de la zone franche qui profitent de l'effet d'aubaine, ou d'entreprises qui viennent de plus loin.

Les entreprises intéressées par les zones franches sont de plusieurs type : des très petites entreprises (TPE), des petites PME de service (dans des secteurs tels que la restauration ou la sécurité) et des entreprises de travaux publics. Un retour des commerces de proximité (boulangerie, marchands de journaux, etc.) est également constaté. Dans tous les cas, les entreprises recrutent massivement au sein de la population locale. Le seuil de 20% est largement dépassé et serait de 37%. Les autorités locales ont également parfois la surprise de découvrir des entreprises qui viennent spontanément s'installer dans la zone franche, sans passer par l'intermédiaires des guichets administratifs.

L'attitude des chambres de commerce et de l'industrie à l'égard des zones franches a beaucoup évolué. Réservées au départ du fait des risques de distorsion de concurrence engendrés par les exonérations fiscales et sociales, elles sont aujourd'hui fortement impliquées dans la promotion des zones franches, assurée par leur mission " Ville ".

Les maires se sont également investis dans le succès des ZFU. Des services économiques ont été créés là ou il n'existaient pas, et des programmes d'accompagnement se développent. Les maires surveillent particulièrement le degré de qualification requis pour les emplois créés, et s'il ne s'agit pas d'emplois délocalisés. Les informations transmises à votre rapporteur concernant la zone franche de Saint Quentin illustrent cette volonté d'inclure la franchise fiscale dans un dispositif plus vaste d'action en faveur des quartiers en difficulté.

La zone franche urbaine de Saint Quentin

Les responsables de la ZFU ont déterminé cinq priorités. Autour de l'objectif central " Intégration des populations en difficulté par la création d'emplois ", quatre autres objectifs sont visés : le maintien des entreprises et des commerces, la création d'une ZAC, l'amélioration de l'environnement urbain et l'amélioration de l'accès aux services publics.

Dans cette perspective, la commune a dégagé les financements nécessaires à l'amélioration de la desserte de la zone franche en associant la ville, la région, l'Etat et le fonds européen FEDER.

En outre, la commune a l'intention de recourir à des outils traditionnels de la politique de la ville :

- projet de PLIE ;

- projet local de sécurité ;

- création d'un comité de quartier (composé d'élus, de représentants associatifs et institutionnels, et d'habitants du quartier) ;

- mise en place d'une mairie de quartier annexe ;

-installation d'une plate forme de service public.

Cet exemple illustre un constat plus général : les zones franches urbaines fonctionnent mieux lorsqu'elles sont installées dans des quartiers où d'autres dispositifs d'action existent. Cela confirme la caractère complémentaire des moyens de la politique de la ville.

D'autres échelons administratifs peuvent être impliqués dans la mise en oeuvre des zones franches. En Picardie, c'est la préfecture de région (le SGAR) qui assure le travail de synthèse des informations et des résultats pour les trois ZFU. Le comité d'orientation et de surveillance de la zone franche d'Amiens a associé à ses travaux des représentants du district du Grand Amiens, et articule ses actions avec celles des associations de quartier et du PLIE.

b) Des blocages subsistent

La motivation des organismes publics est d'inégale intensité. Elle est bonne s'agissant de la DIV et des services fiscaux. En revanche, il semblerait que l'interprétation de la circulaire les concernant par les URSAFF soit particulièrement restrictive, et varie selon les zones. Par ailleurs, le pacte de relance pour la ville prévoyait que les zones franches urbaines bénéficieraient du label, et des avantages qui lui sont associés, des zones d'éducation prioritaire. Cette disposition n'est pas encore appliquée.

Les zones franches urbaines sont confrontées à des problèmes fonciers . Ces problèmes sont de deux ordres. En premier lieu, elles rencontrent des difficultés pour attirer des promoteurs immobiliers privés. En effet, la franchise fiscale de cinq ans n'est pas incitative s'agissant du secteur de l'immobilier, où les investissements ont besoin de dix années pour devenir rentables.

En second lieu, les investisseurs dans les zones franches sont confrontés à une pénurie de locaux. Les mairies sont conscientes de ce problème et se mobilisent pour acheter ou viabiliser des équipements immobiliers fonciers lorsque c'est possible. Une solution à ce problème consisterait à modifier le périmètre des zones franches pour y inclure, lorsque c'est le cas, des friches industrielles situées à proximité. Cette solution serait compatible avec les conditions de la Commission européenne, puisqu'elle accroîtrait la superficie des zones franches sans augmenter le nombre d'habitants qui y résident.

Les données relatives aux zones franches picardes transmises par la DIV à votre rapporteur confirment ces informations recueillies dans la presse et auprès de l'association des maires de villes comprenant des ZFU. Ainsi, à Amiens, tous les bas d'immeubles sont occupés.

Les entreprises qui s'installent dans des zones franches connaissent des problèmes de sécurité . Les redéploiements d'effectifs policiers prévus par le pacte n'ont pas été entièrement réalisés et les problèmes de sécurité sont réels, comme l'a montré l'assaut d'un hypermarché dans la zone franche urbaine de Montrot à l'automne de 1997.

Les très petites entreprises connaissent des problème pour trouver les financements nécessaires à leur installation car le système bancaire n'est pas intéressé par les opérations de petite envergure qu'elles lui soumettent. Cette difficulté existe aussi en milieu rural, et a conduit à la création du fonds national de développement des entreprises par la loi d'orientation et de développement du territoire du 4 février 1995. Ce fonds n'est toujours pas opérationnel.

Les instruments dont disposent les très petites entreprises pour trouver des financements sont principalement les prêts effectués par la Caisse des dépôts et consignations dans le cadre de son programme d'aide aux petites entreprises, ainsi que les plates-formes d'initiative locale. Votre rapporteur souhaite obtenir des informations sur le développement de ces dispositifs dans les zones franches urbaines.

c) Des chiffres à manier avec précaution

L'évaluation des zones franches urbaine se heurte à l'absence de données chiffrées fiables. Les données statistiques sont soit des évaluations, c'est le cas de la dépense fiscale, soit peu représentatives.

En outre, les zones franches ne constituent pas un ensemble homogène. Du fait des situations de départ très différentes selon les zones, le recours a des données moyennes n'est pas pertinent.

Néanmoins, les informations fournies plus haut sont vérifiées et solides, selon les divers interlocuteurs de votre rapporteur.

d) Les zones franches urbaines permettent de recréer toutes les fonctions de la ville

Les zones franches urbaines ont été créées dans le but de favoriser le développement économique des quartiers, mais également de changer leur organisation urbaine en rompant avec les cités-dortoirs des années 60 et 70. Elles sont en passe de répondre à cette attente en ramenant l'emploi et les commerces de proximité dans les quartiers.

Elles fonctionnent d'autant mieux qu'elles se trouvent dans des zones où les acteurs ont l'habitude de mettre en oeuvre les différents dispositifs de la politique de la ville, et où ces dispositifs sont anciens et bien implantés. Il serait donc paradoxal de remettre en cause les zones franches alors que le succès, et l'effet de levier, de la mobilisation en leur faveur repose largement sur la plus ou moins grande efficacité des autres instruments, contractuels notamment, de la politique de la ville.

4. Le lancement retardé de l'EPARECA

Le pacte de relance pour la ville a prévu la création d'un établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux " pour permettre des interventions de remembrement des commerces dans les sites en difficulté où la fragmentation de la propriété du bâti et des fonds de commerce ne permet pas d'enrayer le déclin des commerces ".

Cet établissement a été doté de 130 millions de francs, sur les crédits du FISAC, dans la loi de finances pour 1997. A l'automne de 1997, il n'est pourtant toujours pas opérationnel. Son directeur a été nommé au mois de mai 1997, mais la composition de son conseil d'administration a été retardée, la nomination du représentant de l'Assemblée nationale ayant été repoussée par la dissolution. Le conseil d'administration devrait cependant se réunir avant la fin de l'année 1997.

L'EPARECA doit aujourd'hui définir sa stratégie. Deux options sont à l'étude. La première consisterait pour l'établissement à assurer seul la conduite des opérations qu'il finance. Elle a l'avantage de la cohérence mais limite le nombre des actions réalisables. La seconde option autoriserait l'EPARECA à s'associer avec des partenaires locaux, qu'il reste à déterminer. Elle permettrait de multiplier le nombre des opérations mais se heurterait à la question des financements croisés, source de lourdeurs.

B. JUSTICE ET SECURITE : LE TRAVAIL DE DEFRICHAGE DU PACTE DE RELANCE DOIT ETRE APPROFONDI

1. Prévention et repression

a) Les structures institutionnelles

Les instances chargées de définir les stratégie locales en matière de répression et de prévention de la délinquance se structurent au niveau communal, intercommunal ou départemental. Elles regroupent toutes le préfet et le procureur, auxquels s'ajoutent souvent les élus, les chefs d'établissement, les associations ou les services publics locaux.

Les plans départementaux de sécurité sont venus s'ajouter en 1993 aux conseils communaux de prévention de la délinquance, évoqués plus haut. Le pacte de relance pour la ville a instauré en 1996 les plans départementaux de prévention de la délinquance. Le ministre de l'intérieur a annoncé pour 1998 la conclusion de contrats locaux de sécurité, compétents à la fois en matière de prévention et de répression, destinés à améliorer la concertation au niveau de l'agglomération.

Votre rapporteur souhaite que l'articulation entre ces dispositifs, ainsi que leur implication dans la mise en oeuvre d'actions telles que les " contrats d'action de prévention pour la sécurité " (CAPS et les opérations " ville-vie-vacances ", fassent l'objet d'une évaluation.

b) Les moyens policiers

La loi d'orientation pour la sécurité de 1995 et le pacte de relance pour la ville avaient inscrit au rang de leurs priorités l'accroissement de la présence policière sur le terrain. Le pacte prévoyait 3000 redéploiements d'effectifs, le recrutement de 200 enquêteurs et de 1000 policiers auxiliaires. La mise en oeuvre de ces dispositions s'est avérée insuffisante et doit être accélérée. Le recrutement des adjoints de sécurité, 8250 en 1998, permettra cependant de renforcer les effectifs dans les quartiers difficiles. Par ailleurs, le ministre de l'intérieur dévoilera à la fin de 1997 le contenu d'un plan " sécurité-proximité 2002 " qui permettra aux collectivités qui le souhaitent de financer plus facilement la construction de commissariats dans les zones sensibles.

La sécurité de proximité a été améliorée dans les années récentes par le développement dans quelques départements des brigades anti-criminalités départementales (BAC), des "sûretés départementales " et des unités d'intervention.

Votre rapporteur considère qu'il est temps de conférer un véritable statut juridique aux polices municipales. Il sera, à cet égard, attentif au projet de loi dont le ministre de l'intérieur a annoncé le dépôt en 1998, et veillera particulièrement à ce que les polices municipales soient habilitées à procéder à des contrôles d'identité.

2. Incivilités et sentiment d'insécurité

Les incivilités, qui sont des faits à caractère non pénal, contribuent à dégrader la qualité de la vie et, au moins autant que la délinquance elle-même, à développer le sentiment d'insécurité. Le pacte de relance pour la ville prévoyait la mise en oeuvre de services publics de quartier associant justice, police et services d'actions sociale, afin de traiter et de suivre ces faits de façon appropriée.

La plupart des pays occidentaux développent des instruments de mesure du sentiment d'insécurité des populations afin de mieux y répondre. Ces " enquêtes de victimation " montre que la France est mal placée en terme de déclaration d'agressions à la police. Le pacte de relance pour la ville avait prévu que des observatoires départementaux de la sécurité seraient expérimentés dans dix départements. Votre rapporteur suggère que les structures institutionnelles chargées de la sécurité et de la prévention de la délinquance généralisent ces instruments de mesure.

Une plus grande transparence du fonctionnement de la justice serait en outre de nature à rassurer l'opinion sur le fonctionnement de la justice et sur l'impunité des délinquants. Par exemple, peu de gens savent qu'une personne interpelée et relachée sera appelée à comparaître devant un juge quelques semaines plus tard.

3. La question prioritaire de la délinquance des mineurs

a) Revoir une législation conçue en d'autres temps

La question de la délinquance des mineurs est au centre des préoccupations de tous les pays occidentaux, comme en témoigne la politique spectaculaire menée par le gouvernement britannique. En France, la question du durcissement de l'ordonnance du 2 février 1945 se pose de façon de plus en plus aiguë. Le pacte de relance a conduit à la mise en oeuvre, par la loi n°96-585 du 1er juillet 1996, d'une procédure de comparution rapprochée, dans un délai de trois mois, pour les mineurs connus des services de police. De plus, le pacte a conduit à la systématisation du traitement en temps réel des procédures pénales, qui permet au parquet, dans les cas concernant des mineurs multirécidivistes, de saisir rapidement le juge des enfants.

Le ministre de l'intérieur propose aujourd'hui des mesures d'éloignement des quartiers pour les mineurs fauteurs de troubles. Cette proposition doit être rapprochée de la mise en place, prévue par le pacte, d'une cellule d'information des magistrats sur les capacités d'accueil des foyers pour les mineurs délinquants.

Toutes ces mesures sont manifestement insuffisantes, les moyens des tribunaux pour enfant ne permettant pas de faire face aux besoins et le droit pénal étant inadapté à une répression plus efficace.

b) Renforcer l'encadrement des mineurs

Le pacte de relance a créé des unités à encadrement éducatif renforcé. 17 sont aujourd'hui ouvertes. Elles accueillent 167 mineurs dont l'âge moyen est de seize ans et demi.

Il importe de s'assurer qu'elles sont gérées par des éducateurs solides et formés, seule condition de leur succès. En outre, le problème de la délinquance des mineurs soulève la question de la responsabilité des parents, et notamment leur responsabilité civile.

4. L'organisation et le fonctionnement de la justice

Le pacte de relance pour la ville a prévu de doubler le nombre des maisons de justice en trois ans. Il importe de sortir ces structures, qui fonctionnent bien, de leur phase expérimentale et de les généraliser.

Votre rapporteur répète également son souhait de voir la carte judiciaire enfin adaptée aux besoins.

C. HABITAT ET MIXITE SOCIALE

La politique de la ville, historiquement, a d'abord été une politique de l'habitat. Cet héritage subsiste et a été approfondi par le pacte de relance, qui a notamment mis l'accent sur les problèmes des copropriétés dégradées alors que cette question était considérée comme extérieure au champ de l'intervention publique.

Le pacte de relance pour la ville a surtout consacré la notion de mixité sociale. Il autorisé les préfets à déroger localement aux conditions de ressources d'accès au logement locatif social au sein des zones urbaines sensibles. Il a également exonéré les logements sociaux situés en zones urbaines sensibles de la contribution de surloyer pour les logements occupés par les locataires dépassant les plafonds de ressources. Ces locataires sont également exemptés des dispositions relatives au complément de loyer de solidarité.

Le ministre du logement a annoncé le dépôt d'un projet de loi relatif à la lutte contre les exclusions. Votre rapporteur souhaite que ce texte poursuive l'effort entrepris par le pacte de relance.

III. LA LISIBILITE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE PEUT ETRE AMELIOREE

A. REDEFINIR LE ROLE ET LES RESPONSABILITE DES ACTEURS

L'Etat est le principal bailleur de la politique de la ville. Par conséquent, ses représentants sont au centre de la mise en oeuvre de la politique de la ville. Du fait de la déconcentration des crédits de la ville, les préfet jouent en rôle central qui ne cesse de se renforcer. Ils sont assistés dans trente départements de sous-préfets chargés des questions de la ville et dans cinquante autres de " correspondants-ville " qui coordonnent la mise en oeuvre des projets et mobilisent les acteurs locaux. Les crédits sont répartis entre les départements par le préfet de région.

Les préfets siègent également dans les instances de contrôle des contrat de ville aux côté des autres financeurs. Du fait de la prépondérance des financements étatiques et surtout de leur pouvoir de ne pas poursuivre le financement de certains programmes pourtant contractuels, les préfets parviennent à imposer leurs vues dans la détermination du choix des actions dans des proportions supérieures à celles de la part de leurs engagements financiers dans les contrats de ville. Le pacte de relance pour la ville a ajouté un nouvel acteur aux instances de suivi des contrats de ville : le délégué de l'Etat, que le préfet a la faculté de nommer.

La gestion des crédits non globalisés, dont le montant reste considérable du fait de la difficulté d'incorporer l'ensemble des crédits dans le FIV, relève des services déconcentrés des ministères. Or, du fait de la globalisation, qui conduit au renforcement du rôle des préfets, et des versements effectués par les ministères au FIV, les services déconcentrés se sentent souvent exonérés d'un effort particulier en faveur de la politique de la ville. Il conviendrait de faire évoluer cette conception.

Les maires sont les élus les plus proches des réalités des villes. Pourtant, leur influence sur la conduite et sur le contenu des projets n'est pas à la hauteur de leur position stratégique. Il serait souhaitable que la réforme des procédures contractuelles conduise à un rééquilibrage de l'influence respective des différents acteurs.

B. SIMPLIFIER LES PROCEDURES

La contractualisation, par la multiplicité des acteurs qu'elle mobilise, a conduit à un enchevêtrement extrême des procédures. A cet égard, les grands projets urbains, qui vont au delà de la contractualisation par l'ampleur des transformations du paysage urbain qu'ils visent, sont exemplaires. En effet, l'élaboration des partenariats a parfois nécessité trois ans. Il importe de souligner que les douze GPU sont à présent entrés dans leur phase de réalisation.

Une fois les actions élaborées, la mobilisation des crédits nécessaires à leur financement est également source de lourdeurs administratives. Le rapporteur du Conseil économique et social M. Jean Billet consacré au suivi et à la réalisation des contrats de plan rendu en mai 1997 a mis en évidence les problèmes provoqués par le financement croisé des projets. Ses remarques sont également valables pour les contrats de ville. Les versements de l'Etat sont aléatoires du fait de la régulation budgétaire qui peut intervenir en cours d'exercice, ce qui a pour effet de retarder la mise en oeuvre de projets alors même que les cocontractant auraient eux dégagé les sommes nécessaires au financement de leur quote-part.

La mise en place du FIV a permis de procéder à un début de globalisation, ce qui limite les sources de blocage. Il n'en reste pas moins que la contractualisation est tributaire de décisions qui n'appartiennent pas aux acteurs de la politique de la ville.

C. AMELIORER L'EVALUATION

L'absence, à un an de leur échéance, de données relatives à l'exécution des contrats de ville souligne la faiblesse des mécanismes d'évaluation de la politique de la ville. Pourtant, la plupart des textes comportent des dispositions prévoyant une évaluation :

- le Conseil national des villes est censé publier chaque année un rapport sur la mise en oeuvre des procédures contractuelles. Si ces rapports existent, ils n'ont pas été transmis à votre rapporteur.

- le comité interministériel à la ville a confié aux préfets la réalisation annuelle du bilan des engagements financiers de l'Etat et de ses partenaires dans le cadre des contrats de ville. Ces documents, appelés " annexes financières ", comportent quatre à cinq pages de données chiffrées, à raison de raison de 214 contrats de ville.

- les comités de pilotage des contrats de ville doivent eux aussi dresser un bilan progressif de leur action mais, selon la DIV, " le recensement des démarches locales déjà engagées est difficile à faire de façon exhaustive ".

- l'évaluation du volet " ville " des contrats de plan Etat-région est confiée, au niveau régional, au Commissariat général au plan. cette institution a, au premier semestre de 1996, délégué 2,5 millions de francs pour l'évaluation de la politique de la ville dans six régions en application de la circulaire du 9 décembre 1993 relative à l'évaluation des contrats de plan et ville. cette évaluation n'est pas parvenue jusqu'à votre rapporteur.

- la délégation interministérielle à la ville doit remettre au Parlement, en application du pacte de relance pour la ville, un rapport annuel sur les dispositifs zonés. Ce rapport est en cours d'élaboration.

La liste est encore sans doute longue des évaluations prévues mais non réalisées, ou non transmises au Parlement. Votre rapporteur sera particulièrement attentif à ce volet lors de la renégociation des contrats de plan. Il souligne que cette renégociation n'aurait pas été perturbée par le calendrier électoral, comme elle menace de l'être, si des données fiables avaient été disponibles plus tôt.

CHAPITRE IV :

L'EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES POUR 1997

Les crédits consacrés à la politique de la ville dans le fascicule " Ville et intégration " s'établissaient à 851,2 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1997.

I. LES ANNULATIONS DE CREDITS DU MOIS DE JUILLET 1997.

La régulation budgétaire intervenue au cours des dix premiers mois de l'année 1997 s'est limitée aux annulations contenues dans le décret du 9 juillet 1997.

Les annulations venaient confirmer les gels déjà effectués, correspondant à 15% des dépenses ordinaires et à 25% des dépenses en capital.

Les crédits ayant fait l'objet d'un gel n'ont pas tous été concernés par les annulations dans les mêmes proportions.

A. LES CRÉDITS SANCTUARISÉS.

En premier lieu, les dépenses consacrées à la politique contractuelle (les chapitres 46-60-10 et 67-10-20), regroupées dans le Fonds interministériel d'intervention en faveur de la politique de la ville, le FIV, ont été épargnées.

Plus généralement, les dépenses d'investissement du titre VI (chapitre 67-10), qui alimentent, outre les investissements contractualisés, le fonds social urbain et les grands projets urbains ont été exonérées d'annulations. Elles ont cependant été gelées à hauteur de 25%.

B. LA PORTÉE DES ANNULATIONS

Les annulations ont porté sur 32,42 millions de francs, soit 3,8% des crédits votés en loi de finances initiale.

Les annulations ont eu des effets différents selon les chapitres du titre III :

- le chapitre 37-82 qui, en 1997, finançait exclusivement les projets de services publics de quartier, a été amputé de 15%. Toutefois, du fait du taux de consommation notoirement faible de ce chapitre, les annulations n'ont pas eu de conséquences pour les bénéficiaires de ces subventions et tous les versements ont pu être effectués.

- les moyens de fonctionnement de la délégation interministérielle à la ville étaient, en 1997, encore éclatés entre les chapitres 34-60 et 37-60. Ils sont les principales victimes de la réduction de 15% des crédits, et des économies internes ont du être réalisées.

Le gel forfaitaire de 15% des dépenses a été transformé en annulation s'agissant des interventions du titre IV. En réalité, seuls 3,4% des crédits ont été annulés compte tenu de la sanctuarisation des dépenses contractuelles du chapitre 46-60 article 10.

Les crédits d'études et d'assistance technique, au titre V, ont subi l'annulation des crédits gelés. Le gel, forfaitaire, portait sur 25% des crédits de paiement.

II. L'OUVERTURE DE CREDITS REPORTES DES ANNEES PRECEDENTES.

Les annulations du mois de juillet ont été plus que compensées par l'ouverture de 38,25 millions de francs de crédits reportés des années précédentes.

L'analyse par titre des ouvertures de crédits reportés montre que, s'agissant des moyens de fonctionnement de la DIV, les effets de l'annulation ne sont pas compensés par les ouvertures de crédits reportés. L'annulation de crédits en faveur des services publics de quartier est compensée pour moitié.

Au titre IV des interventions de l'Etat en faveur de la politique de la ville, l'ouverture des crédits reportés s'élève à 30 millions de francs, et bénéficie pour 18,68 millions de francs à l'article 46-60-10 des dépenses contractuelles, qui avait déjà été épargné par les annulations.

III. LES TRANSFERTS EN GESTION

Les transferts en provenance d'autres ministère et à destination de l'enveloppe globalisée du fonds interministériel d'intervention en faveur de la politique de la ville, le FIV, se sont élevés à 226 millions de francs, dont 220 en dépenses ordinaires sur le chapitre 46-60 article 10 et 6 en dépenses en capital sur le chapitre 67-20 artilce 20.

Le financement des opérations " ville-vie-vacances ", figurant à l'article 40 du chapitre 46-60, a bénéficié de 20,3 millions de francs supplémentaires en provenance d'autres ministères.

EXAMEN EN COMMISSION

I. EXAMEN DES CRÉDITS

Réunie le mercredi 15 octobre 1997, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a procédé à l'examen des crédits de l'emploi et de la solidarité, III- ville et intégration.

Répondant à M. Joseph Ostermann , le rapporteur spécial a précisé que la réduction de 130 millions de francs de la dotation du fonds d'intervention pour la sauvegarde, la transmission et la restructuration des activités commerciales et artisanales (FISAC) était due à la non-consommation de sa dotation par l'établissement public de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) dont la mise en place, prévue par le pacte de relance pour la ville, a été retardée. Il a indiqué que ces crédits avaient été reportés sur l'exercice 1998 et seraient vraisemblablement consommés, la mise en route de l'établissement étant attendue avant la fin de l'année 1997.

II. AUDITION DE MME MARTINE AUBRY, MINISTRE DE L'EMPLOI ET DE LA SOLIDARITÉ

S'agissant de la politique de la ville, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a rappelé que serait lancée au début de l'année prochaine une loi cadre de lutte contre les exclusions. Le total des moyens affectés à la politique de la ville en 1998 se monte à 15  milliards de francs, soit 1 milliard de plus qu'en 1997.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a estimé que cette politique devrait être réexaminée en s'interrogeant sur l'utilité des crédits et l'adaptation des procédures ; 1998 étant la dernière année des contrats de ville, un bilan des contrats de ville et du pacte de relance sera établi en 1999, ce qui justifie un budget de continuité pour 1998.

M. Alain Lambert, rapporteur général a souhaité savoir si le Gouvernement envisageait de prolonger les contrats de ville jusqu'en 1999.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a assuré que, si l'expérience du contrat de ville apparaissait plus fructueuse, celle-ci serait prolongée en 1999, et qu'il n'y aurait pas de rupture des engagements de l'Etat en toute hypothèse. Elle a ajouté qu'une véritable déconcentration des crédits lui paraissait nécessaire en la matière.

III. ADOPTION DES CRÉDITS EN COMMISSION

Réunie le mercredi 19 novembre 1997, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a procédé à l'examen des crédits de l'emploi et de la solidarité, II- Santé, solidarité et ville.

Le rapporteur spécial a présenté deux amendements, l'un visant à réduire les crédits du titre III et l'autre tendant à diminuer les crédits du titre IV.

La commission a alors adopté ces deux amendements puis les crédits de la santé, de la solidarité et de la ville ainsi réduits.