Projet de loi de finances pour 1998 : Tourisme

RAPPORT GENERAL N° 85 TOME 3 ANNEXE 27 - PROJET DE LOI DE FINANCES ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - EQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT : V. - TOURISME

M. Paul LORIDAN, Sénateur

COMMISSION DES FINANCES, DU CONTROLE BUDGETAIRE ET DES COMPTES ECONOMIQUES DE LA NATION - RAPPORT GENERAL N° 85 TOME 3 ANNEXE 27 - 1997/1998

Table des matières

N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 27

ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT :

V . - TOURISME

Rapporteur spécial : M. Paul LORIDANT

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 (1997-1998).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

De bons résultats en 1996 qui nécessitent d'être confortés .

Avec 62,4 millions d'arrivées touristiques internationales en 1996, la France représente près de 10,5 % du marché mondial du tourisme et 18 % du marché européen, confirmant sa place de première destination touristique devant les États-Unis et l'Espagne, qui peuvent faire état respectivement de 44,8 millions et 41,3 millions d'arrivées .

En termes de recettes touristiques, la position de la France est un peu moins favorable puisque notre pays, déjà assez loin derrière les États-Unis qui arrivent en tête avec 15 % du marché mondial, vient de se faire dépasser par l'Espagne et presque rattraper par l'Italie.

Ces données montrent qu'en dépit d'une position forte sur le plan international, le tourisme français présente des faiblesses.

En effet, si l'on examine la situation en tendance, on peut remarquer deux phénomènes qui amènent à nuancer cette appréciation globalement favorable :

d'une part, la France ne capte qu'une part relativement faible, de l'ordre de 10 %, de l'accroissement de la demande mondiale constaté ces dernières années. Même si cela s'explique par le développement très rapide du tourisme dans les pays asiatiques, - en particulier de la Chine dont les recettes provenant du tourisme ont cru de près de 30 % de 1990 à 1996 - , il y a là le signe d'une érosion de notre compétitivité ;

d'autre part, il est également significatif que le solde très largement positif de notre balance touristique, soit 54,3 milliards de francs en 1996, ait tendance à régresser depuis quelques années. En fait, l'examen du poste " voyages " de la balance des paiements entre 1992 et 1996 montre que les recettes touristiques croissent - quand elles ne stagnent pas comme en 1993 et 1995 - moins vite que les dépenses des Français à l'étranger. On peut voir dans cette hausse la conséquence des dévaluations de nos voisins - Italie, Espagne et Grande-Bretagne - mais aussi un phénomène structurel de rattrapage, d'alignement du comportement de nos compatriotes sur les habitudes des autres pays d'Europe où la proportion des voyages à l'étranger est beaucoup plus importante.

Certes, les premières estimations pour 1997 laissent présager une augmentation du solde touristique qui constitue le premier excédent de la balance des services, due à une stabilisation des dépenses des Français à l'étranger. Mais cela n'infirme pas le diagnostic à moyen terme.

D'ailleurs, d'autres données récentes montrent que notre pays ne doit pas considérer cette situation comme acquise : en effet, les premiers résultats de l'enquête aux frontières pour 1996, fait apparaître, malgré une progression de 4 % des arrivées, une diminution de la durée moyenne des séjours de presque une journée par rapport à 1994, ce qui traduit simplement une augmentation substantielle des touristes en transit.

Bref, la France ne doit pas " s'endormir sur ses lauriers " et c'est ce qui justifie la nécessité d'une politique dynamique d'aide à un secteur qui, on ne le rappellera jamais assez, représente près de 9 % du produit intérieur et beaucoup d'emplois : 1 million d'emplois directs, dont 314000 permanents et à peu près autant d'emplois induits. Il y a là un gisement d'emplois considérable que la secrétaire d'État entend stimuler en dépit de moyens financiers, une nouvelle fois restreints.

Deux priorités affirmées, le tourisme social et l'adaptation de l'offre touristique

Pour la secrétaire d'État, le droit aux vacances dont sont encore exclus près de 40 % de nos concitoyens, doit devenir une réalité. Cela justifie un effort particulier en faveur du tourisme social. Dans cette perspective, il a été décidé d'intensifier l'action gouvernementale à deux niveaux :

· L'aide à la pierre, au travers du "plan patrimoine" par lequel l'État s'est engagé, depuis 1990, à participer à la rénovation des hébergements gérés par les associations . Une accélération de ce plan est prévue par le présent projet de loi de finances, avec le doublement des crédits de paiement qui lui sont consacrés.

L'aide à la personne destinée à lutter contre les phénomènes d'exclusion particulièrement répandus en matière de loisirs. A ce niveau, le gouvernement examine la possibilité de donner accès au chèque vacances à des catégories de salariés qui ne peuvent pas encore en bénéficier, - comme ceux des petites et moyennes entreprises ne disposant pas de comités d'entreprise - , ainsi que de relancer les aides au départ en vacances accordées par les caisses d'allocations familiales . Une réflexion doit être engagée pour une relance du tourisme associatif .

Par ailleurs, la secrétaire d'État entend poursuivre l'adaptation de l'offre touristique dans ce but, il est prévu de procéder à :

l'évaluation , conjointement avec les ministères concernés, de l'efficacité des sources nationales et européennes de financement du développement touristique, qu'il s'agisse des crédits d'intervention du fonds national d'aménagement du territoire (FNADT), des dotations de l'État aux collectivités locales, des crédits consacrés aux contrats de plan ou des crédits d'origine communautaire ;

la modernisation du cadre législatif et réglementaire de l'économie touristique, ce qui est nécessaire si l'on considère, par exemple, que certains textes sur les stations classées datent de 1929, 1942 et 1968.

D'une façon générale, le secrétariat d'État a l'intention de développer la coordination entre les administrations concernées et les collectivités locales. A cet égard, le financement de la structure nationale de promotion, Maison de la France, fera l'objet d'un examen attentif pour toutes les questions ayant trait à la participation du secteur privé et à la contractualisation des rapports avec les régions.

Une stratégie globale : développer les synergies entre toutes les administrations concernées

L'action de l'État en faveur du tourisme ne se limite pas aux seuls crédits gérés par le secrétariat d'État.

C'est pourquoi, il faut, au-delà des données budgétaires, considérer que ce département ministériel doit avoir un rôle, si ce n'est de coordonateur, du moins de catalyseur de toutes les initiatives collectives, publiques et privées, qui concourent au développement du tourisme en France.

Un élément essentiel du caractère attractif de notre pays résulte de la richesse de son patrimoine naturel et architectural. Telle est la raison pour laquelle le secrétariat au tourisme a annoncé son intention de renforcer sa coopération avec les ministères de la culture et de la communication et celui de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Enfin, l'autre objectif, par nature interministériel, auquel le secrétariat d'État entend accorder une place prioritaire est l'emploi .

Dans ce domaine, il est prévu notamment d'améliorer le professionnalisme des salariés du secteur, en développant les formations initiale et continue, grâce à une meilleure utilisation des fonds de la formation professionnelle continue .

En outre, le secrétariat d'État souhaite s'appuyer sur le plan "emploi-jeunes" pour stimuler les créations d'emplois par l'intermédiaire d'accords cadres avec divers partenaires : une concertation est ainsi en cours avec les offices du Tourisme, les syndicats d'initiative, la fédération des pays d'accueils et diverses associations pour créer rapidement 2.000 emplois .

L'activité touristique a engendré, ces dernières années, en moyenne 12.000 emplois par an. Selon le secrétariat d'État, il devrait être possible d'en créer 30.000 par an, salariés et travailleurs indépendants, par l'intermédiaire des petites et moyennes entreprises. Aussi, sera-t-il accordé une attention toute particulière, en liaison avec les autres départements ministériels, aux quelque 200.000 entreprises exerçant leur activité dans le secteur du tourisme. Le secrétariat d'État entend les inciter à utiliser certaines mesures prévues par le présent projet de loi de finances en faveur des PME et en particulier, le crédit d'impôt pour création d'emplois et l'exonération des plus-values en cas de réinvestissement dans la création d'entreprise.

Telles étaient les grandes lignes d'un budget qui marque, selon votre rapporteur spécial, un coup d'arrêt dans la dégradation à laquelle on a assisté ces dernières années, même si, une fois encore, il n'est pas à la mesure de l'apport du tourisme à l'économie française.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

Les crédits demandés au titre du Tourisme pour 1998 s'élèvent à 338 millions de francs, soit une baisse sensible de près de 5% par rapport à ceux inscrits dans la loi de finances initiale pour 1997 (355,7 millions de francs).



en millions de francs

Il convient de noter qu'en 1997, comme lors des deux années précédentes, le Parlement avait majoré les crédits demandés par la loi de finances initiale pour 1997 de 5,1 millions de francs pour les porter à 355,6 millions de francs.

Le gel des crédits intervenu en début d'année 1997 , à l'initiative du gouvernement d'Alain Juppé, avait eu pour conséquence de rendre indisponible pour 38, 85 millions de francs de crédits. Ce montant avait été déterminé, en appliquant à la " base taxable " des taux égaux à 15% des dépenses ordinaires et 25% des dépenses en capital.

L'arrêté du 9 juillet 1997 pris par le nouveau gouvernement, a transformé ces gels en annulations de crédits , sauf en ce qui concerne le chapitre 44-01 " développement de l'économie touristique ", pour lequel le secrétaire d'état au tourisme a obtenu le rétablissement de 10 millions de francs. Si l'on tient compte d'une annulation de 900.000 francs de crédits supplémentaires au chapitre 34-95 " Dépenses d'informatique et de télématique ", cet arrêté, qui portait sur 20,5 millions de francs de crédits, a ramené la dotation budgétaire du ministère du Tourisme pour 1997 à 335,175 millions de francs en crédits de paiement .

Ainsi, peut-on faire valoir que les dotations demandées pour 1998 , soit 338 millions de francs en termes de crédits de paiement , sont légèrement supérieures à celles effectivement disponibles en 1997 .

Avant de présenter l'évolution des crédits soumis à l'approbation du Parlement, il est nécessaire de faire état des modifications de la nomenclature intervenues, dans le cadre de la réforme de l'État, dans un souci de simplification ainsi que d'identification des crédits déconcentrés.

Ces changements, qui ne concernent pas les titres IV et VI, jugés satisfaisants, se traduisent :

- pour le titre III, par le regroupement des anciens chapitres 34-05 " Études ", 34-15 " moyens d'action de l'administration sur le territoire français " et 34-95 "  dépenses d'informatiques et de télématique ",qui se répartissent en deux chapitres nouveaux, 34-97 et 34-98, permettant de distinguer les crédits affectés aux services d'administration centrale et les crédits destinés aux services déconcentrés ;

- pour le titre V, il n'est maintenu qu'un seul chapitre intitulé  " Études diverses et nouveaux équipements ", tandis que les chapitres 56-02 "  Fonds d'intervention touristique et contrats de plan État / Régions " et 57-90 " Équipements administratifs ", sont supprimés.

On peut noter enfin que l'arrêté du 19 novembre 1997, publié au J.O. du 23 novembre, a annulé pour 8.765.551 francs d'autorisations de programme au chapitre 66-03 Développement territorial du tourisme. Il s'agit - comme l'indique l'absence d'annulation de crédits de paiement - d'une simple régularisation comptable, correspondant à des opérations prévues au titre des IX ^e et X ^e plan.

A. LES DÉPENSES ORDINAIRES : DES MOYENS RÉELS PRÉSERVÉS

1. Les moyens des services toujours contraints

Les moyens de fonctionnement du titre III demandés pour 1998, soit 124 millions de francs, marquent un nouveau repli de près de 4% par rapport aux crédits votés en 1997, qui étaient de 129,8 millions de francs.

Cette évolution peu favorable - en fait les crédits stagnent depuis 1995 - s'accompagne de sérieuses économies de fonctionnement au niveau de l'administration centrale.

Tandis que les dépenses de personnel des chapitres 31,32 et 33 marquent une légère baisse de 0,52% - on note la suppression de trois emplois sur les 326 figurant sur le tableau du fascicule bleu " Tourisme " - , les moyens de fonctionnement reculent plus nettement. La régression globale de 10% constatée hors frais de justice, résulte du maintien au chapitre nouveau 34-98 des crédits affectés aux services déconcentrés (Délégations régionales au tourisme) et de la très nette diminution des crédits affectés aux services centraux (chapitre nouveau 34-97) qui passent de 37,1 à 32,6 millions de francs.

On remarque que les baisses les plus sensibles concernent, à ce chapitre 34-97, les dépenses de promotion et de communication du paragraphe §30 et les frais d'études du paragraphe §10, qui, en pourcentage, atteignent respectivement 47et 12%.

2. Les moyens d'intervention en recul

Le chapitre 44-01 " Développement de l'économie touristique " n'échappe pas à un effort d'économie. Celui-ci s'est traduit par l'application d'un taux moyen de réduction de 9,04% pour tous les articles, sauf pour les contrats de plan dont les dotations ont été laissées à leur niveau de 1997.

Avec 180 millions de francs de crédits demandés pour 1998, ce chapitre, qui représente 53,25 % des crédits du ministère en moyens de paiement, accuse une baisse importante de 8,28%.

Seuls trois postes voient leurs crédits maintenus :

- la ligne " Promotion en France " de l'article 21§10 ;

- le soutien au secteur associatif de l'article 21 §30 ;

- le développement territorial du tourisme : contrats de plan État / Régions de l'article 33.

En revanche, tous les autres postes du chapitre 44-01 sont en retrait, parfois sensible. On remarque essentiellement deux baisses significatives :

- la dotation de l'article 20 §20 " valorisation du produit touristique français AFIT ", qui concerne l'Agence française de l'ingénierie touristique, dont le montant diminue de près de 25% par rapport à la loi de finances initiale pour 1997, même si les crédits demandés se situent au niveau de ceux effectivement disponibles en 1997, après les mesures de régulation budgétaires . Le secrétariat d'État fait savoir que cette diminution ne porte pas atteinte à la capacité d'intervention de cet organisme, étant donné les réserves - inscrites au bilan de 1996 pour 12,793 millions de francs -, que celui-ci a pu constituer au cours de ses premières années d'activité.

- la dotation de l'article 50 " Promotion à l'étranger " Maison de la France ", qui régresse de plus de 9%, pour se situer à près de 10 millions de francs en dessous du niveau de 1997, qui n'avait pas été touché par les mesures de restrictions budgétaires. Il est précisé que les dotations affectées aux actions de promotion conduites en partenariat ne doivent diminuer que de 3,6%, tandis que la subvention au GIE dédiée au fonctionnement de la structure subit une baisse de 12,7% de ses moyens, du même ordre que celle touchant l'administration centrale. D'une façon générale, le développement du partenariat devrait permettre de compenser la limitation des dotations budgétaires. On peut rappeler qu'en 1997 le budget total de cet organisme se monte à 377 millions de francs, dont plus de la moitié - 51% - est financé par des partenaires extérieurs.

Au total, les variations de ces postes se répercutent au niveau du total des dépenses ordinaires qui baissent de 7,4% par rapport au budget voté de 1997.

B. LES DÉPENSES EN CAPITAL : UN EFFORT DE RELANCE

Les dépenses en capital, regroupées dans le chapitre 66-03 , Développement territorial du tourisme , ont bénéficié d'un traitement privilégié, puisque les dotations augmentent de 14,2% en crédits de paiement et de 24,1% en autorisations de programme.

Cette progression sensible doit être replacée dans un contexte de forte diminution à moyen terme. Les autorisations de programmes sont en effet passées de 84 millions de francs en 1995 à 72,1 millions de francs en 1996 pour tomber à 39,4 millions de francs en 1997. La remontée de ce poste à 45 millions de francs dans le budget pour 1998, certes appréciable, ne le remet toutefois pas au niveau antérieur.

La même observation peut être faite pour les crédits de paiement, qui, avec 34 millions de francs, et en dépit de leur forte augmentation, ne retrouvent pas le niveau de 47,5 millions atteint en 1995.

Les évolutions constatées à l'intérieur du chapitre traduisent les priorités du ministère :

- Maintien des dotations pour les contrats de plan État / Régions , dont les crédits se montent à 20,7 millions de francs en autorisations de programmes et 15,1 millions de francs en crédits de paiement ;

- Forte augmentation de l'article " Programme de rénovation des hébergements touristiques à caractère associatif ", pour lequel on constate des hausses importantes. Les autorisations de programme demandées à cet article passent de 16,3 à 24,3 millions de francs, soit une croissance de presque 50%. Les crédits de paiement, de leur côté, passent de 3 à 9,6 millions de francs, soit un triplement de la dotation inscrite à ce titre en 1997.

II. L'ACTIVITÉ TOURISTIQUE

La France est une grande puissance touristique. Mais sa position de premier pays récepteur, son fort excédent de la balance des paiements - qui représente rappelons-le trois fois celui dégagé par l'automobile - ne sont pas des faits acquis.

De fait, en dépit des bons résultats de ce début d'année 1997, on constate une érosion de la position concurrentielle de la France.

A. LA CONJONCTURE TOURISTIQUE FRANÇAISE

1. L'évolution de la fréquentation

La saison d'été 1997 a connu un départ difficile, compensé par une amélioration fin juillet et un bon mois d'août. Le bilan est contrasté avec des résultats légèrement en retrait par rapport aux mois de juillet et d'août 1996 pour la fréquentation française dans l'ensemble des hébergements et en très nette augmentation en ce qui concerne les clientèles étrangères (+ 8,0 % en nuitées par rapport à 1996 dans l'hôtellerie homologuée).

· La fréquentation française

La fréquentation des Français sur le territoire national est en léger retrait par rapport à 1996 pour les mois de juillet et août (- 2,2 % en séjours et - 3,5 % pour les nuitées). Ces résultats s'inscrivent dans la continuité d'un premier semestre assez morose et reflètent le comportement général des Français au plan national en termes de consommation.

· La fréquentation hôtelière par les étrangers

L'enquête de fréquentation de l'hôtellerie homologuée confirme que la fréquentation étrangère a été en hausse sensible au cours du mois de juillet (+ 10,2 % de nuitées par rapport à 1996) ; l'augmentation de la fréquentation étrangère est particulièrement forte à Paris (+ 14,5 %), en Provence-Alpes-Côte d'Azur (+ 14,1 %) et dans le Nord (+ 20,4 %).La progression de la fréquentation a été plus importante dans les catégories 3 étoiles, 4 étoiles et 4 étoiles Luxe (+ 11,9 %).

Au cours du mois d'août, la fréquentation étrangère dans l'hôtellerie a été globalement en augmentation (+ 5,9 %) avec toutefois une différenciation marquée entre l'hôtellerie 3 et 4 étoiles Luxe (+ 17,1 %) et l'hôtellerie 1 et 2 étoiles (- 4,9 %). Les régions qui bénéficient tout particulièrement de la hausse de la clientèle étrangère au mois d'août sont l'Auvergne, Rhône-Alpes, le Nord ainsi que Paris.

2. Les bons résultats de la balance des paiements

Au cours du premier semestre 1997, les recettes internationales ont représenté 73,4 milliards de francs contre 65,0 milliards de francs lors du premier trimestre 1996, soit une progression de 13,0 %.

Les dépenses ont également progressé, mais plus faiblement, s'élevant à 42,6 milliards de francs au lieu de 40,9 milliards de francs lors du premier semestre 1996 (+ 4,3 %).

De ce fait, le solde du poste voyage de la balance des paiements s'élève pour le premier semestre à 30,8 milliards de francs, en progression de 27,8 % par rapport à la même période de l'année précédente .

Au cours du mois de juillet, les recettes qui représentent 20,5 milliards de francs ont été en progression de 11,1 % par rapport à juillet 1996. Le solde évalué à 10,1 milliards de francs a été en hausse de 15,4 % comparé au même mois de l'année précédente.

Sur les sept premiers mois de l'année, le solde du poste voyages de la balance des paiements s'élève ainsi à 40,9 milliards de francs, en augmentation de 24,4 % par rapport à la même période de 1996.

3. Une saison globalement positive

Ces données confirment donc pleinement les premières tendances observées à la fin du mois d'août : la fréquentation touristique globale a donc été soutenue par une hausse particulièrement remarquable de la fréquentation étrangère cet été, surtout pour l'hôtellerie de haut de gamme ^{1( * )} . Les autres formes d'hébergement - gîtes camping - affichent également des résultats satisfaisants ^{2( * )} .

Les premiers résultats issus des enquêtes réalisés auprès des délégations régionales au tourisme laissent présager une fréquentation en progrès pour le mois de septembre, tant pour les étrangers que pour les Français.

Les professionnels du secteur sont donc globalement satisfaits de la saison touristique estivale, bien que cette saison n'ait véritablement démarré qu'à partir de la deuxième quinzaine de juillet, le secteur des hébergements marchands a bénéficié à nouveau cette année d'une clientèle plus nombreuse.

S'agissant des comportements des vacanciers, plusieurs tendances se confirment : le fractionnement des séjours, un contrôle accru des dépenses privilégiant la part réservée à l'hébergement au détriment de la restauration ^{3( * )} , une exigence de bon rapport qualité-prix et la recherche d'activités culturelles.

On note qu'après avoir stagné en juin, les prix liés aux différents services touristiques ont connu une augmentation sensible comparativement à ceux de l'ensemble de l'économie. En effet, les transports (+ 2,6 %) et l'hébergement (+ 1,6 %) ont particulièrement augmenté en juillet.

B. LA POSITION CONCURRENTIELLE DE LA FRANCE

Les déplacements touristiques internationaux, selon l'Organisation Mondiale du Tourisme, ont progressé de 4,5 % en 1996 par rapport à 1995, contre 4 % en 1995 par rapport à 1994. Ainsi, on estime à 593,6 millions le nombre de voyages internationaux en 1996 pour un volume de 423 milliards de dollars de recettes (hors transport) soit une hausse de 13,4 %.

Derrière ces taux de croissance, apparaissent des situations contrastées attestant d'une redistribution des flux touristiques internationaux : si l'Europe demeure en tête avec plus de 58 % du total des arrivées et 50 % des recettes mondiales, ce sont les pays asiatiques ainsi que l'Océanie et l'Amérique du Sud qui bénéficient depuis quelques années des plus forts taux de croissance.

Avec 62,4 millions d'arrivées touristiques internationales en 1996, la France capte près de 10,5 % du marché des flux touristiques mondiaux et 18% du marché européen, confirmant sa position de première destination touristique internationale devant les Etats-Unis (44,8 millions d'arrivées) et l'Espagne (41,3 millions d'arrivées).

La destination France n'a cependant pas vu s'accroître de façon significative le nombre de séjours touristiques réalisés par les clientèles étrangères au cours des dernières années, ce qui, compte tenu de l'accroissement annuel du marché international de 20 à 30 millions de séjours (+2,4 millions pour la France entre 1995 et 1996), témoigne d'une certaine érosion de notre part de marché mondiale.

En effet, en raison d'une forte pression extérieure sous l'effet notamment d'une meilleure compétitivité - prix ou de produits mieux adaptés à la demande dans certains pays voisins (Espagne Italie), la destination France voit son avantage fragilisé sur certains marchés extérieurs .

Pour leurs séjours de vacances, les clientèles d'Europe du Nord ont pu préférer se rendre en Espagne ou en Italie, pour des raisons monétaires même si les devises de ces pays se sont appréciées , voire en Turquie, où le climat d'insécurité s'est amélioré. En outre, les clientèles espagnole et italienne se sont elles-mêmes repliées sur leur marché intérieur.

Les premiers résultats de l'enquête aux frontières pour 1996 font apparaître, malgré une progression de 4% des arrivées, une diminution de la durée moyenne de séjour de près d'une journée par rapport à 1994, résultant principalement d'une augmentation importante du nombre de touristes en transit .

En termes de recettes touristiques internationales, ce sont les États-Unis qui sont en tête avec plus de 15% du total. En Europe, les positions se sont rapprochées entre l'Espagne, la France et l'Italie. L'Espagne a progressé de manière significative ( + 13,2 %), dépassant pour la première fois le montant des recettes enregistrées par la France qui se classe seconde (troisième au niveau mondiale) selon l'Organisation Mondiale du Tourisme.

III. ASPECTS DE LA POLITIQUE TOURISTIQUE

Votre rapporteur a souhaité développer quelques aspects de la politique du tourisme pour mettre en perspective les actions sur lesquelles il est mis l'accent dans le projet de budget du tourisme pour 1998.

A. LA PROMOTION DE LA DESTINATION " FRANCE "

1. Atouts et faiblesses structurelles

Outre son patrimoine culturel, historique et une situation géographique très centrale, au coeur de l'Europe, - confortée par de bons réseaux de transports routiers ferroviaires et aériens -, la France possède quelques atouts importants :

· Les parcs thématiques

Premier marché européen des parcs d'attractions, la France en compte environ 60 sur son territoire. Mais ils ne sont que trois à opérer à grande échelle: Astérix, Le Futuroscope et, le plus grand, Disneyland Paris ^{4( * ).}

· Le tourisme d'affaires

La France se classe au deuxième rang mondial pour les congrès internationaux notamment du fait la qualité de ses infrastructures (hôtels, centres d'exposition, palais des congrès).

La région Île de France concentre un cinquième de l'offre et Paris ; elle arrive en première position, pour la 18ème année consécutive, pour l'accueil des congrès d'associations internationales. Avec 280 réunions, Paris représente 3,15 % du marché mondial des congrès en 1996 devant Vienne, Londres, Bonn, Birmingham, Milan ou Bologne.

· Le tourisme industriel

Les entreprises françaises figurent aussi parmi les plus innovantes en matière de tourisme. Ainsi, a-t-on vu se développer le tourisme industriel, un créneau en pleine expansion. Près de 10 millions de visiteurs sont dénombrés dans les entreprises telles que, par exemple, l'Aérospatiale à Toulouse, les brasseries Kronenbourg à Strasbourg, la chocolaterie Poulain à Blois, les imprimeries d'Ouest France à Rennes. EDF accueille à lui seul 1 million de visiteurs venus voir des centrales nucléaires et thermiques, des barrages ou des musées. L'entreprise est devenue le leader incontesté du tourisme industriel national.

· L'hébergement

La position française n'est pas aussi forte à ce niveau : parmi les plus grands groupes hôteliers mondiaux, on note la prédominance des Américains qui comptent 8 groupes dans les 10 premiers. Le classement annuel pour 1996 s'établit ainsi: HFS, Holiday-Inn, Choice Hôtels et Accor en quatrième position. La Société du Louvre avec ses enseignes Concorde, Campanile, Première Classe, etc. n'occupe que la 16 è place.

La France est le 1er pays européen en matière d'offre et de clientèle accueillie en hôtellerie de plein air, puisqu'elle possède presque la moitié de l'offre européenne. Elle se range en deuxième position après les États-Unis sur le plan mondial.

Par ailleurs, les Gîtes de France, 1er réseau européen de tourisme chez l'habitant avec 43 000 gîtes et 22 000 chambres d'hôtes (soit 330 000 lits), accueille 2 millions de vacanciers par an dont un tiers d'étrangers.

· Les agences de voyages

Les voyagistes français sont aujourd'hui confrontés à deux problèmes majeurs par rapport à leurs concurrents européens: l'insuffisance de leur taille (volume d'affaires et nombre de clients relativement peu importants par rapport aux voyagistes allemands et britanniques) ; leur faible niveau d'intégration (ils ne font qu'assembler des prestations proposées par d'autres prestataires de services sans en avoir la maîtrise directe).

Les plus gros opérateurs allemands se développent à la fois par stratégie d'intégration verticale, contrôlant ainsi transport, hébergement, distribution, et horizontale avec des prises de participation dans d'autres voyagistes de différents pays. Les Allemands dominent le marché européen des voyagistes (4 dans les 10 premiers) de même pour les britanniques (3 dans les 10 premiers). Les trois premiers voyagistes britanniques (Thomson, Airtours et First Choice) contrôlent 60 à 70 % du marché dans leur pays.

L'intégration de la filière tourisme caractérise les géants européens que sont les voyagistes allemands et anglais, au premier rang desquels TUI (26 milliards de francs de C.A en 1996), NUR (16.5 milliards de francs en 1995) et LTU en Allemagne ou Thomson Travel et Airtours au Royaume-Uni. Ils ont une vocation beaucoup plus généraliste que leurs homologues français et disposent d'un réservoir de clientèle plus populaire en raison du fort taux de départ à l'étranger et des prix des voyagistes de 20 à 30% moins chers qu'en France ^{5( * )} .

2. La situation de Maison de la France

Soumis depuis plusieurs années à des restrictions de crédits, cet organisme est désormais obligé de rechercher auprès de ses partenaires privés les moyens nécessaires au développement de son action. Toute la question est de savoir si cela n'affecte pas la mission d'intérêt général qui lui incombe.

· La nécessaire recherche de partenaires extérieurs

En 1996, dans une conjoncture internationale toujours difficile notamment en raison d'une concurrence accrue de l'ensemble des destinations, Maison de la France s'est employée à rechercher des partenaires complémentaires et des ressources extérieures nouvelles, rendues nécessaires par la limitation des moyens de l'État.

Les actions retenues pour 1997 attestent de la volonté de tous les acteurs de poursuivre et d'amplifier leurs efforts dans les domaines de la publicité, des manifestations, des accueils et des éditions, l'un des axes stratégiques prioritaires consistant à mettre en place des actions de sensibilisation et de formation en direction des réseaux d'agents de voyages .

Enfin, l'utilisation des nouvelles technologies, a permis à Maison de la France d'être présente sur le serveur mondial Internet.

Perspectives 1998

Afin de maintenir sa présence sur les marchés traditionnels et d'accroître ses efforts sur les marchés émergents (Asie du Sud Est, Amérique du Sud, Europe de l'Est) Maison de la France s'efforcera, dans un contexte budgétaire difficile, de trouver de nouvelles sources de financement tout en recherchant une efficacité accrue dans l'utilisation de ses moyens.

Il s'agira à la fois de consolider notre présence sur les marchés traditionnels, en confortant l'image d'une destination France "attractive" pour faire face à la concurrence des autres grandes destinations touristiques, de développer de nouvelles niches de clientèles et inciter les réseaux de vente à l'étranger à commercialiser davantage la France, et de renforcer notre présence sur les marchés émergents, notamment dans la zone du Sud Est Asiatique.

Le budget 1998 devrait être établi sur la base de la reconduction des crédits 1997 régulés. Le tableau ci-après rappelle les données caractéristiques de Maison de la France en 1997.

· La poursuite de l'effort en direction des marchés émergents

La politique suivie par Maison de la France en 1996 a permis d'accélérer le développement des investissements dans les pays en émergence du continent asiatique. Après Taiwan en 1995, un nouveau bureau a été ouvert à Singapour couvrant la zone Philippines, Indonésie, Malaisie et Thaïlande, permettant ainsi à Maison de la France d'accroître son implantation dans cette région du monde qui assurera dans les 15 ans à venir l'essentiel de la croissance de nos recettes touristiques.

En 1997, Maison de la France a poursuivi ses efforts en direction de nouveaux marchés porteurs: Europe de l'Est et Asie du Sud Est, zone dans laquelle l'ouverture d'un bureau à Pékin est prévue à l'automne 1997, dans le cadre du partenariat avec Air France. Dans ce contexte, Maison de la France a participé à de nouveaux salons et opérations de promotion. La priorité a été donnée aux actions de promotion et de publicité.

Sur les autres marchés prometteurs, en particulier ceux d'Europe de l'Est ^{6( * )} et d'Amérique Latine, Maison de la France a développé ses interventions tant au niveau des professionnels que du grand public. Tout en renforçant sa présence dans les principaux salons touristiques de ces régions, elle a engagé de nouvelles opérations de promotion commerciale pour favoriser la programmation de la destination France et lancé des premières campagnes publicitaires dans la presse.

Maison de la France a très notablement renforcé sa présence en Asie au cours des quatre dernières années, et tout particulièrement sur les marchés émergents de cette zone ^{7( * )} .

· Un impératif : réagir à l'effritement de nos parts de marché au Japon et aux États-Unis

Sur 16,7 millions de touristes japonais s'étant rendus à l'étranger en 1996, la France en a accueilli 855 000, ce qui représente une part de marché de 5%, en baisse depuis 1994, année où elle a atteint 7%,

Cette baisse de fréquentation conjoncturelle s'explique par l'impact négatif des mouvements de grève de fin 1995 et de la reprise des essais nucléaires, ainsi que par l'attrait croissant de l'Italie sur cette clientèle .

Toutefois, la reprise de ce marché vers la France, amorcée fin 1996, devrait se confirmer en 1997.

Les touristes en provenance des États-Unis ont effectué 2,6 millions de séjours en France en 1996, ce qui représente une part de marché de l'ordre de 20%, par rapport à l'ensemble des séjours effectués par les Américains en Europe. La France est la deuxième destination en Europe après la Grande-Bretagne.

L'intérêt économique de ces deux marchés tient au fait que les dépenses touristiques moyennes des touristes américains et surtout japonais, sont parmi les plus élevées, et que de ce fait la part de marché de ces pays sur la base des recettes touristiques françaises est beaucoup plus élevée que celle évaluée sur la base des séjours.

En effet, les séjours des Japonais en France représentent à peine 1,5%, de l'ensemble des séjours des touristes étrangers dans notre pays, mais leurs dépenses représentent près de 5% de nos recettes touristiques .

De même, si les séjours des touristes américains représentent environ 4 % de l'ensemble des séjours des touristes étrangers, leurs dépenses correspondent à près de 10%, de nos recettes.

B. LA SITUATION DU SECTEUR HOTELIER

Le secteur Hôtels-Cafés-Restaurants (HCR) représente, pour la France, un atout dans le développement du tourisme .

Avec près de 161.500 entreprises en 1994, il présente des capacités d'hébergement importantes et se caractérise, à la fois, par un maillage territorial sans équivalent et par une grande diversité, et de conforter la capacité d'accueil de la France.

Ce secteur se caractérise par un mouvement de rénovation et de transformation profonde marqué par le développement des chaînes intégrées ^{8( * )} ainsi que par un resserrement de l'offre au profit des 2 et 3 étoiles (+ 40 % en 10 ans).

Dynamique par sa diversité, le secteur HCR, constitué pour l'essentiel de petites unités, est fragile dans ses structures.

Ce secteur subit aujourd'hui, pour des raisons liées à la conjoncture économique et à l'évolution des comportements et des attentes (tourisme vert, besoin d'autonomie), la concurrence d'autres modes d'hébergement (gîtes, hôtellerie de plein air, locations, résidences de tourisme). Il est également confronté à des situations de distorsion de concurrence dues au paracommercialisme. Cette fragilité structurelle aggrave les handicaps économiques dont souffre le secteur. L'hôtellerie est, en premier lieu, une activité à forte intensité capitalistique :

Le ratio investissement initial / Chiffre d'affaire (CA), égal à 3, la situe au même niveau que l'industrie lourde, la métallurgie ou la cimenterie.

Le développement du secteur hôtelier, constitué très largement de PME, est freiné par une absence de fonds propres qui, s'ajoutant au caractère fortement saisonnalisé de l'exploitation dans un contexte de taux réels particulièrement élevés, accroît sa vulnérabilité.

Enfin, en matière de commercialisation, les structures de faible capacité sont aujourd'hui peu attractives pour les organisateurs de voyages, les autocaristes et les organisateurs de congrès. En effet, ces structures ne permettent pas de répondre aux seuils avancés par ces opérateurs (de 30 chambres pour les groupes, 25 chambres pour les individuels). Par ailleurs, les problèmes sociaux sont très importants dans le secteur HCR, qui compte 76,3 % d'emplois salariés.

S'agissant d'une industrie de main-d'oeuvre, les frais de personnel représentent un fort pourcentage: 26,6%du chiffres d'affaires hors taxe(1991) et 52,8 % de la valeur ajoutée (1991 ).

Plus de 95% des entreprises ont moins de 10 salariés (chiffre que l'on retrouve au niveau communautaire). L'exploitation s'exerce dans un contexte hautement saisonnier.

Le secteur HCR, qui constitue le premier secteur d'activité dans le tourisme (87% des emplois), est en croissance constante dans sa composante hôtellerie . En revanche le secteur restauration connaît un crise persistante.

1. La conjoncture dans l'hôtellerie

Selon l'enquête menée par l'IFOP sur la saison touristique 1997, la fréquentation hôtelière est globalement stable au cours du premier semestre (-0,7 % de nuitées par rapport à la même période de 1996). Les catégories 3 et 4 étoiles ont connu une évolution positive (+ 3,4 %) au contraire des catégories 1 et 2 étoiles en retrait de 2,6 % par rapport au premier semestre 1996. La fréquentation hôtelière a été en hausse à Paris (6,4%) et en Provence Alpes Côte d'Azur (+ 2,8 %); elle progresse également en Rhône Alpes, en Bretagne et en Corse.

Plus globalement, l'enquête IFOP, complétée par des enquêtes auprès des directeurs régionaux du tourisme, montre que sauf la première quinzaine de juillet, médiocre en raison des conditions météorologiques défavorables, la tendance a été à la hausse; la fréquentation des hôtels a été supérieure à l'année 1996, notamment en raison de l'augmentation de la clientèle étrangère.

2. Les aides de l'État

Le développement de formules alternatives et souvent plus économiques, les modifications de comportement, le redéploiement de la clientèle française vers d'autres types d'hébergement, affectent défavorablement le développement du secteur hôtelier indépendant.

· Une adaptation nécessaire

L'hôtellerie indépendante doit s'adapter à l'évolution de la demande. Certaines direction doivent être privilégiées :

- la mise en réseau thématique , ou les groupements professionnel, dont l'efficacité est aujourd'hui prouvée pour investir, s'équiper, faire sa promotion, et commercialiser un produit ciblé, clairement identifié et personnalisé,

- la formation des professionnels , indispensable pour accéder à de nouveaux modes de commercialisation, comprendre les besoins de la clientèle ou élaborer des plans d'action.

· Plan de restructuration de la dette hôtelière

Face au problème de l'endettement dans le secteur hôtelier indépendant, le Ministère en charge du Tourisme a présenté fin 1994 un plan d'aide à la restructuration de la dette hôtelière, grâce à la création d'un fonds spécifique de 50 millions auprès de la société française de garantie des financements des petites et moyennes entreprises (SOFARIS), permettant à celle-ci de garantir l'encours résiduel de tout prêt rééchelonné, le taux de la garantie étant égal au pourcentage de réduction du montant de l'annuité, dans la limite de 30% au maximum (40% à titre exceptionnel) ^{9( * )} .

En juin 1997, 170 hôtels environ, dont plus du tiers dans le Grand Sud et la région Rhône Alpes ont bénéficié de la garantie de la SOFARIS pour la restructuration d'une dette de plus de 300 millions de francs.

Afin d'améliorer le dispositif en vigueur et d'en faire profiter un nombre supérieur d'hôteliers, il a été décidé de l'assouplir (la baisse du montant de l'annuité pouvant être obtenue par tous moyens et non plus seulement par la voie du rééchelonnement) et de le rendre plus avantageux (augmentation du taux de garantie maximum). A cet effet, une modification de la convention entre le Trésor et la SOFARIS devrait intervenir très prochainement.

· libération du prix des communications téléphoniques

Depuis 1994, les professionnels bénéficient de la libération des prix des communications téléphoniques passées à partir des postes d'abonnés mis à la disposition du public (décret n° 94-946 du 31 octobre 1994 publié au journal officiel du 3 novembre 1994).

Ces dispositions ont fait l'objet d'un engagement de modération de chacune des grandes fédérations professionnelles du secteur " Hôtellerie - cafés - restauration " (H.C.R.) .

L'information des consommateurs est faite par les hôteliers notamment à travers l'affichage, de manière lisible, à proximité immédiate de chaque installation, des prix toutes taxes comprises (TTC) du forfait de mise à disposition et des communications en fonction des distances.

· Un problème non réglé : la réduction de la redevance audiovisuelle pour l'hôtellerie saisonnière

En matière de redevance audiovisuelle, tous les détenteurs de plusieurs appareils récepteurs, dits comptes multiples, sont soumis au barème dégressif suivant: 100 % du 11ème au 30ème et 50 % à partir du 31ème. Depuis 1994, les hôtels saisonniers bénéficient d'un abattement supplémentaire de 25 %.

Le Gouvernement avait envisagé, en 1996, de modifier le barème de cette redevance, afin d'alléger les charges de l'hôtellerie indépendante et familiale. Le Conseil d'état ayant donné un avis défavorable à ce projet, le Gouvernement étudie actuellement un nouveau dispositif d'application de la redevance audiovisuelle pour l'hôtellerie.

· L'exonération des charges sociales sur les avantages en nature

La convention collective nationale des hôtels, cafés et restaurants, en négociation depuis 16 ans, a été signée le 30 avril 1997 par 4 organisations d'employeurs (FNIH, FAGIHT, SFH et SNRLH) et par 3 syndicats de salariés (FO, CFDT et CGC). Il importe naturellement que cette nouvelle convention ne conduise pas à une remise en cause des acquis des conventions en vigueur.

Les organisations patronales signataires ont rappelé qu'elles subordonnaient la mise en oeuvre de la convention à des mesures gouvernementales d'allégement des charges sociales. Ces mesures concernent l'exonération, sur quatre ans, des charges patronales qui pèsent sur les avantages en nature " repas " fournis aux salariés.

Devant la commission nationale de négociation collective du 23 juin 1997, le Gouvernement a confirmé que les engagements concernant l'exonération des charges sociales sur les avantages en nature seraient tenus, et un crédit est inscrit à cet effet dans le projet de loi de finances 1998. Cette exonération, d'un coût de 1300 millions de francs en année pleine de prise en charge totale, appelle des progrès en matière d'emploi et de statut des salariés.

· La mise en place d'un dispositif de régulation des capacités hôtelières

Depuis 1994, le programme d'action s'inscrit dans la recherche de remèdes aux déséquilibres engendrés par le développement anarchique des chaînes, notamment économiques.

En 1994, une commission nationale de régulation des hébergements touristiques a été créée par décision du Ministre en charge du tourisme afin de mettre en place et de suivre la carte nationale de la surcapacité et d'une façon plus générale, de concourir à la régulation de l'offre d'hébergements touristiques par bassin, par le biais de mesures législatives, réglementaires et fiscales.

La commission nationale de régulation des hébergements touristiques est chargée de la gestion de la carte nationale de la surcapacité en collaboration avec les comités départementaux du tourisme.

Faute d'avoir des remontées fiables d'information, la commission n'a pas pu entièrement jouer le rôle que l'on attendait d'elle.

C'est la raison pour laquelle d'autres mesures ont été envisagées pour remédier la surcapacité hôtelière.

En 1995, une première mesure législative a été adoptée avec le vote de l'article 55 de la loi de finances pour 1996 modifiant l'article 156 du code général des impôts, qui ne permet plus désormais d'imputation sur le revenu global du contribuable non hôtelier, les déficits provenant d'activités industrielles et commerciales.

Enfin, en application de la loi n°96 - 603 du 5 juillet 1996 , relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat, les constructions nouvelles, les extensions ou les transformations d'immeubles existants entraînant la constitution d'établissements hôteliers d'une capacité supérieure à 30 chambres hors de la région d'Ile-de-France et à 50 chambres, dans cette dernière, sont désormais soumises à autorisation .

Cette nouvelle mesure devrait permettre de mieux maîtriser le phénomène de surcapacité. Cette disposition vise à réguler l'offre d'hébergement en prenant en compte notamment l'offre et la demande, la densité d'équipements hôteliers dans la zone considérée, ainsi que l'impact éventuel en terme d'emplois et sur l'équipement existant.

· L'aide à la mise aux normes

Un arrêté du 25 avril 1997 permet désormais aux entreprises du secteur de la restauration et de l'hôtellerie - restauration de bénéficier de prêts bonifiés par l'État . Ces prêts sont réservés aux entreprises de restauration traditionnelle créées depuis plus de trois ans et immatriculées au répertoire des métiers ou inscrites au registre du commerce. Grâce à ces prêts, les bénéficiaires peuvent financer des travaux de mise en conformité aux règles d'hygiène et de salubrité. D'un montant plafonné à 300 000 FRS, ces prêts à 3,5 % sont limités à 80 % du montant de l'investissement. Par ailleurs, des prêts conventionnés, au taux maximal de 5,8 % peuvent être accordés en complément à ces prêts bonifiés.

Il s'agit, pour ce secteur particulièrement actif de l'économie touristique d'une aide importante de l'État qui représentera près de 3 milliards de francs de prêts bonifiés, soit un triplement de l'enveloppe par rapport à 1996.

L'imputation budgétaire des différentes aides accordées au secteur hôtelier depuis 1994 telles que précisées ci-dessus relève de différents autres départements ministériels (Économie et Finances; Commerce et Artisanat).

Votre rapporteur considère qu'il serait bon que ces aides soient récapitulées, de façon à ce que l'on puisse mieux apprécier l'importance de l'effort public en faveur de ce secteur .

C. LE TOURISME SOCIAL ET ASSOCIATIF

Les associations de tourisme sont, depuis leur origine, l'un des piliers essentiels d'une politique sociale des vacances visant à rendre celles-ci accessibles au plus grand nombre. Présentes dans des domaines aussi divers que l'accueil des familles dans les villages de vacances, l'organisation des centres de vacances d'enfants, les centres de plein air, les classes de découverte, l'accueil international de jeunes, les vacances sportives de plein air, les voyages scolaires et linguistiques, et les voyages pour adultes, le secteur du tourisme associatif a accueilli en 1996 près de 5 millions de personnes dans ses structures et ses programmes.

Les études statistiques montrent que plus de 40 % des français ne partent pas en vacances. Ces chiffres doivent inciter à conduire une action pour le développement du tourisme en direction de ces catégories défavorisées de la population.

Au moment où le Gouvernement veut développer et pérenniser l'emploi de façon prioritaire, l'apport du secteur du tourisme associatif peut être précieux.

C'est pourquoi, le ministre chargé du tourisme conduit en partenariat avec les principales associations de tourisme notamment regroupées au sein de l'UNAT de nombreuses actions en faveur du secteur associatif.

1. Le tourisme associatif

Le secteur du tourisme associatif est le plus souvent né de préoccupations sociales. Il a pour objet, soit l'accès du plus grand nombre aux vacances et aux loisirs, soit l'aménagement du territoire. A ce double titre, ce secteur se trouve souvent très impliqué dans les politiques locales.

Ce secteur reste très hétérogène : les associations du secteur ont des tailles très variables : certaines ont un chiffre d'affaires supérieur à un milliard de francs, d'autres ne dépassent pas les 20 millions ; le nombre d'équipements gérés, par association varie entre un et plus de 100 avec des niveaux de qualité différents.

La quasi-totalité des associations sont intégrées à des unions ou fédérations et regroupées pour la plupart au sein de l'Union Nationale des associations de tourisme (UNAT). Dans cette organisation elles participent à un travail important sur la qualité des produits, les méthodes d'organisation, de gestion, de formation, autant d'actions qui concourent à l'homogénéisation du secteur ^{10( * )} .

La Direction du Tourisme a développé une intervention particulière dans ce secteur, intégrée dans les actions de l'État visant à maintenir les équilibres sociaux.

Le tourisme est considéré dans cette perspective, à la fois comme un outil de développement économique ou social, et comme un moyen d'insertion sociale et professionnelle.

De plus, des actions de partenariat sont menées pour aider ce secteur à créer des structures modernes, efficaces, compétentes et capables d'offrir un véritable produit touristique correspondant aux attentes de clientèles diversifiées. Ces actions accompagnent les efforts réalisés par les associations de tourisme et en particulier les villages de vacances depuis plusieurs années (management, modernisation des équipements, professionnalisation des équipes), sans renoncer pour autant à la notion fondamentale d'utilité sociale.

Ce secteur a consenti un effort considérable pour se moderniser et s'adapter, en partenariat avec l'État et les collectivités territoriales, tout en maintenant une politique tarifaire modérée, qui tienne compte de la situation sociale de notre pays.

· Le soutien aux projets

La Direction du Tourisme a signé des conventions d'objectifs avec des associations et fédérations d'associations développant des programmes de vacances et de loisirs répondant aux problématiques posées par l'évolution de la société.

Il a ainsi été retenu les projets permettant un élargissement des conditions d'accès aux vacances pour le plus grand nombre, ceux améliorant l'accueil des publics ayant des difficultés d'insertion sociale ou économique et ceux développant des programmes de loisirs de proximité.

· L'accompagnement des associations dans leurs efforts de restructuration et d'insertion sociale

Aussi le Ministre chargé du tourisme conduit une politique de partenariat avec elles, notamment, dans le but de créer des produits adaptés aux publics visés, avec des programmes de premier départ et de réinsertion;

· L'amélioration de la connaissance et d'évaluation du secteur

Afin d'optimiser les interventions de l'État, le Ministre chargé du Tourisme a favorisé la mise en place de moyens de connaissance et d'évaluation du secteur.

Il s'agit, en s'appuyant sur la connaissance et l'évaluation du secteur, de développer et de diffuser des outils méthodologiques permettant de traiter les problématiques de tourisme associatif, en matière de gestion, de commercialisation en milieu rural ou d'accueil de publics spécifiques.

En 1997, deux études de faisabilité sont prévues avec l'UNAT portant sur la création d'un observatoire des centres de vacances et de loisirs, et sur la réalisation d'une banque de données des agréments " tourisme " pour les villages de vacances.

· La participation au plan " emploi  jeunes "

Le secteur du tourisme social et populaire s'inscrit pleinement dans le plan emploi jeunes présenté par le ministère de l'emploi et de la solidarité. Il convient d'intensifier des opérations spécifiques, notamment en matière d'emploi, pour développer des filières de formation, en particulier en direction des jeunes et assurer la pérennisation des emplois saisonniers. Les comités d'entreprises sont susceptibles de contribuer à faire émerger les nouveaux besoins, ou les besoins non satisfaits des salariés de tous âges et de tous niveaux sociaux. Les personnes âgées ou handicapées peuvent bénéficier d'activités nouvelles solvables dans le cadre du plan emploi jeunes.

· Favoriser l'accès de tous aux vacances

Les associations jouent un rôle essentiel dans l'effort de redistribution des services de loisirs et vacances aux personnes et familles en difficulté matérielle, sociale et morale, ou aux personnes handicapées.

L'objectif du ministre est de définir des orientations fortes relayées par les acteurs locaux, pour soutenir les associations, les comités d'entreprises, les collectivités locales afin qu'elles intensifient les actions en partenariat pour l'intégration des populations en difficulté ou tout simplement, les personnes qui sont exclus des vacances.

· Une nouvelle impulsion au plan patrimoine

Depuis 1990, dans le cadre du plan patrimoine, le ministère contribue à la rénovation des hébergements touristiques gérés par les associations: maisons familiales de vacances, villages de vacances situés en zone rurale, sur le littoral et en montagne. Environ 10.000 lits par an bénéficient d'une subvention de rénovation. 40.000 places d'hébergement gérées par des associations qui interviennent dans le tourisme social doivent encore être réhabilitées.

Pour 1997, la direction du tourisme a engagé une programmation à hauteur de 8 millions de francs, soit 18 opérations. Pour 1998, le projet de loi de finances prévoit l'ouverture de 20,3 millions de francs d'autorisations de programmes nouveaux, et 16,9 millions de francs de crédits de paiement, afin de poursuivre la politique engagée en matière de rénovation des hébergements touristiques à caractère social ou familial.

· La relance de la politique contractuelle

La Direction du tourisme cofinance différentes actions de renforcement du professionnalisme du secteur du Tourisme associatif. Ainsi, en 1997, des conventions d'application sont signées avec des associations et des structures fédératives, pour les montants suivants:

- actions à caractère social (Chapitre 44-01, art 21 § 10) 3 M.F.

- renforcement de l'efficacité du secteur associatif (Chapitre 44-01, art. 30) : 4,5 millions de francs.

- subventions aux hébergements à caractère associatif ou familial: (Chapitre 66-03, art. 30) : 8 millions de francs.

En 1998, les crédits des chapitres 44-01 (art 21 §10) et 66-03 (art 30) serviront à poursuivre ces actions.

Une aide à la communication est également prévue pour la mise en oeuvre de la charte de qualité loisirs de France, qui crée un label pour les villages de vacances et les maisons familiales.

La Direction du Tourisme poursuit en partenariat avec les principales associations au sein de quatre groupes de travail sur le " tourisme associatif " des réflexions dont l'objectif premier est de définir les principales orientations et le contenu d'une politique visant à renforcer l'efficacité de ce secteur.

L'effort de la direction du tourisme visera à créer les conditions pour que les acteurs du domaine se mobilisent avec les associations; le ministère souhaite qu'à travers des États Généraux , un travail de réflexion commune débouche sur une dynamique solide du tourisme social et populaire .

La logique d'intervention du ministère du tourisme repose sur sa capacité à accompagner les efforts des associations à élaborer un véritable produit touristique associatif, à intégrer leur activité au contexte du tourisme moderne, à participer étroitement aux actions de lutte contre l'exclusion et de créations d'emploi conduites par le Gouvernement.

Dans le prolongement du partenariat, développé depuis 1992 avec ces associations, il importe de continuer à accompagner leurs efforts de restructuration afin que celles-ci poursuivent leur adaptation aux mutations économiques et aux changements de comportement des vacanciers.

2. L'accueil des jeunes

Le tourisme des jeunes constitue un axe important pour le développement de l'économie touristique, l'accès aux vacances et le lien social. Il s'inscrit largement dans le cadre du tourisme social et associatif. Les actions menées par le Ministère chargé du tourisme en faveur des jeunes portent principalement sur l'amélioration de l'accès aux vacances de jeunes français, ainsi que sur l'accueil de jeunes étrangers en France.

· Actions en faveur des jeunes en France

Ces actions donnent lieu à la conclusion de conventions d'objectifs entre la Direction du Tourisme et les associations qui regroupent des centres d'accueil de jeunes.

Tel est le cas de l'UCRIF (Union des Centres de Rencontres Internationales de France), qui regroupe près de 2800 lits à Paris et en Île-de-France sur une capacité totale France entière de plus de 8000 lits. L'originalité de l'action de l'UCRIF, outre une prestation d'hébergement labellisé par une charte de qualité est de proposer des activités, des animations et des rencontres.

La Fédération Unie des Auberges de Jeunesse (FUAJ) gère une offre de plus de 200 centres en France représentant une capacité totale de 12 650 lits. La Direction du Tourisme aide la FUAJ à rénover, restructurer et étendre son offre face aux demandes croissantes de clientèles de jeunes.

Enfin l'UFJT (Union nationale des foyers et services pour jeunes travailleurs) a bénéficié en 1996, d'une aide financière de la Direction du Tourisme, pour mettre en oeuvre des actions d'accompagnement de projets initiés par des jeunes, pour créer des activités durables dans le tourisme. L'action de la Direction du Tourisme cherche à ce que les associations professionnelles qui s'occupent du tourisme des jeunes soient des acteurs dynamiques tant de l'accueil international que du développement local. La France, avec près de 8 millions de séjours de jeunes étrangers (15-24 ans) se situe au premier rang des pays européens pour l'accueil .

Le bilan des actions partenariales de la Direction du Tourisme avec l'Union Nationale des Associations de Tourisme (UNAT) indique trois orientations:

- l'accueil de jeunes dans les villes françaises qui contribue au maintien du lien social;

- les associations de tourisme qui réaffirment leur volonté de participer à l'élaboration d'une politique d'accueil du tourisme prenant en compte toutes les diversités des publics et de leurs attentes;

- Le projet de classement des centres d'accueil de jeunes à vocation pour permettre une meilleure identification de ce type particulier d'hébergement, notamment de son confort.

· Actions en faveur de l'accueil de jeunes étrangers. -

Le Ministère chargé du Tourisme, par le biais de Maison de la France, participe à des actions de promotion touristique: foires et salons à l'étranger, bourses professionnelles et à 1'organisation d'une prochaine Conférence mondiale sur le Tourisme des jeunes à Paris en octobre 1997.

On compte 32 centres d'accueil pour le tourisme des jeunes en Île de France, soit 5143 lits. Paris regroupe 19 centres et une capacité en lits de 3151 lits (soit 61% du total)

3. Le chèque vacances

Le chiffre d'affaires de l'Agence nationale pour les chèques vacances (ANCV) a atteint 2,473 milliards de francs en 1996 contre 1,931 en 1995, soit une progression de 28,1 %. Les prévisions pour 1997 l'établissent à 3 milliards de francs. Le nombre de bénéficiaires peut être estimé à 1 million de personnes et celui au total de la population concernée à 4 millions. ^{11( * )}

Le résultat net comptable pour l'exercice 1996 s'est élevé à 27.8 millions de francs, en diminution de 4,7 millions de francs, soit une baisse de 14,5 %, par rapport à 1995.

Depuis 1989, les excédents de l'agence ont été les suivants:

- 5,8 millions de francs. pour l'exercice 1989

- 15,9 millions de francs pour l'exercice 1990

- 20,4 millions de francs pour l'exercice 1991

- 24,0 millions de francs pour l'exercice 1992

- 24,5 millions de francs pour l'exercice 1993

- 15,1 millions de francs pour l'exercice 1994

- 32,5 millions de francs pour l'exercice 1995

- 27,8 millions de francs pour l'exercice 1996

Ces excédents de gestion de l'exercice de 1996 distribuables sous forme de subventions aux équipements de tourisme et de loisirs à vocation sociale, ainsi qu'aux actions contribuant à l'application des politiques sociales du tourisme et des vacances ont fait l'objet d'une première répartition par le conseil d'administration du 24 juin 1997: 12,9 millions de francs. ont été attribués à des équipements de tourisme et 0,636 M.F. à des actions de solidarité.

En outre, en application de l'ordonnance de 1982, qui prévoit que la contre-valeur des chèques - vacances périmés soit affectée au bénéfice de catégories sociales défavorisées, l'ANCV a attribué, en 1996, à des organismes sociaux ou associations caritatives, une dotation de 3,8 millions de francs sous forme de bourses vacances. Elle a également organisé avec ses partenaires une opération: " Avril à Cap-Breton ". Cette opération a permis d'inviter 150 familles en situation de grande difficulté à partir en vacances pour un séjour d'une semaine.

Comme les années précédentes, des échanges de familles et de personnes handicapées ont été organisées avec le chèque REKA Suisse et ont porté sur 110 personnes. En 1997, le montant des chèques périmés devrait s'élever à 4,5 millions de francs.

En 1996, I'ANCV a démontré sa capacité à concevoir et mener son projet de modernisation, en particulier en matière informatique, et à mettre en place une force de vente qui représente aujourd'hui le premier secteur d'emplois au sein de l'établissement. Cette évolution est conforme à son statut d'établissement public doté de l'autonomie financière, mis pleinement en valeur par le passage d'une gestion plutôt administrative à une gestion orientée vers les acheteurs de chèque - vacances, les porteurs et les prestataires.

Le système du chèque vacances fonctionne bien, il offre à la fois le choix et la diversité et peut concerner toutes les formes de tourisme. C'est un instrument privilégié pour permettre l'accès de tous aux vacances.

Aussi le ministre en charge du tourisme s'est rapprochée de sa collègue en charge des affaires sociales afin d'envisager les possibilités d'étendre le bénéfice des chèques vacances, notamment en direction des entreprises de moins de 50 salariés. Une telle mesure devrait permettre aux 7 millions de salariés des Petites et moyennes entreprises (PME), d'accéder à ce dispositif d'aide aux vacances.

ANNEXE

COMPTE RENDU DE LA MISSION D'INFORMATION EFFECTUÉE EN ESPAGNE, LES 25 ET 26 JUIN 1997, PAR M. PAUL LORIDANT

Le but de cette brève mission était d'étudier les raisons et les ressorts des succès de l'Espagne dans le domaine du tourisme.

· Les performances touristiques de l'Espagne sont en effet éclatantes.

C'est ainsi que selon les statistiques de l'OMT, l'Espagne, avec 41,3 millions de touristes en 1996, est désormais la troisième destination touristique derrière la France (62,4 millions de touristes) et les Etats-Unis (448 millions de touristes) mais devant l'Italie (32,8 millions de touristes).

En termes de recettes touristiques, l'Espagne avec 4,8 % des recettes mondiales dépasse même la France (4,79 %) d'une courte tête pour occuper la deuxième place derrière les Etats-Unis (10,8 %).

En outre, la tendance de ces dernières années se caractérise par une forte progression du tourisme espagnol, en raison notamment de la dépréciation de la peseta, de 1992 à 1996, et, peut-être, d'une meilleure adaptation aux besoins et aux aspirations des touristes en provenance de l'Europe du Nord et de l'Est.

En définitive, le tourisme apparaît comme le secteur le plus dynamique de l'économie espagnole : il représente 10 % du PIB (contre 8,5 % en France), fournit un emploi à 8,1 % de la population active (à raison de 670.000 emplois directs et 476.000 emplois indirects) et permet de dégager, au sein de la balance des paiements, un excédent du poste tourisme de 132 milliards de francs en 1996, soit 10 % de plus que l'année précédente.

A titre de comparaison, le solde positif de la balance touristique de notre pays ne s'élève qu'à 54,3 milliards de francs en 1996.

A un moment où la position forte du tourisme français présente des faiblesses et connaît une certaine érosion, il m'est apparu nécessaire de me pencher sur les clefs de la réussite espagnole.

· Les clefs de la réussite du tourisme espagnol

L'Espagne dispose d'indéniables atouts touristiques comme son climat ensoleillé, l'étendue de son littoral, et la richesse de son patrimoine architectural et culturel.

Par ailleurs, la dépréciation de la peseta entre 1992 et 1996, associée à un coût du travail beaucoup moins élevé qu'en France (le SMIC espagnol s'élève à 2.000 francs par mois) a indéniablement contribué à rendre plus attractive la destination Espagne.

Mais ces atouts structurels, qui ne datent pas d'aujourd'hui, et cette dépréciation de la devise espagnole, dont les effets s'estompent depuis la fin de l'année 1996, ne sauraient expliquer, à eux seuls, le miracle du tourisme espagnol et l'engouement pour l'Espagne.

Dès lors, une question ne pouvait manquer de se poser : quelle est la part de l'organisation administrative de la politique du tourisme et de l'effort budgétaire consenti en faveur du tourisme dans ce succès espagnol ?

A cet égard, l'originalité espagnole se caractérise par une organisation décentralisée de la politique du tourisme.

· Une organisation décentralisée

Après la fin du franquisme et le retour de la démocratie, la constitution de l'Espagne, votée le 31 octobre 1978 par les Cortès et le Sénat, a jeté les bases d'une " Espagne régionalisable " . En effet, la constitution de 1978 consacre " l'indissoluble unité de la nation espagnole ", tout en reconnaissant et en garantissant " le droit à l'autonomie des nationalités et des régions qui la composent ".

Parmi les nombreuses compétences transférées aux communautés autonomes, c'est-à-dire aux régions, figure " la promotion et la réglementation du tourisme ".

Dans la pratique, ce titre de compétence général reconnu aux communautés autonomes dans le domaine du tourisme ne s'est pas traduit par l'institution d'un bloc de compétences au profit des régions.

En effet, les autres catégories de collectivités locales, c'est-à-dire les provinces, qui correspondent à nos départements, et les communes interviennent également dans le domaine du tourisme. La réalité a donc consacré un rôle prééminent, mais non exclusif, de la région et, partant, un système de compétences partagées entre les trois catégories de collectivités territoriales, même si la région joue, dans toute la mesure du possible et dans son ressort territorial, un rôle d'impulsion, de planification et de coordination, des diverses initiatives locales.

De même, ce transfert des compétences touristiques aux régions ne s'est pas accompagné d'un dessaisissement total de l 'Etat qui conserve une compétence résiduelle : il demeure, en effet, compétent pour édicter la " législation de base ", conduire les projets touristiques dont le champ géographique dépasse le ressort territorial d'une région et assurer la promotion à l'extérieur de la destination Espagne.

Tout se passe comme si à partir d'un transfert, en apparence plein et entier, qui a conféré aux communautés autonomes une compétence de droit commun dans le domaine du tourisme, la réalité avait bâti un système plus complexe qui s'apparente aux tables gigognes ou aux poupées russes.

Ce paysage institutionnel explique la relative " modestie " de l'appareil étatique chargé de la politique du tourisme.

· Des structures étatiques légères

La mise en oeuvre de la politique nationale du tourisme est confiée à deux entités administratives situées au sein du secrétariat d'Etat au commerce, au tourisme et aux PME qui est rattaché au ministère de l'économie et des finances.

Ce rattachement "prestigieux" compense la dilution du tourisme au sein d'un simple secrétariat d'Etat polyvalent puisque le ministre de l'économie et des finances, qui détient le titre de vice-président du Gouvernement, est le numéro 2 du Gouvernement.

La première des deux structures administratives compétentes dans le domaine du tourisme est la direction générale du tourisme. Compétente pour la dimension intérieure du tourisme, cette direction générale est constituée de deux sous directions générales : d'une part, la sous-direction générale de la coopération et de la coordination touristique et, d'autre part, la sous-direction générale de la compétitivité et du développement touristique.

La seconde structure administrative, qui est compétente pour la promotion du tourisme à l'étranger, se dénomme Turespaa . Son action principale est de tenter de coordonner les initiatives des communautés autonomes.

· Des moyens budgétaires relativement importants

L'Etat espagnol consacre à la politique du tourisme un budget de 800 millions de francs à raison de 180 millions de francs pour la direction générale du tourisme et de 620 millions pour Turespaa. Sur les 620 millions dont dispose Turespaa, 424 millions sont affectés au fonctionnement et 196 millions à la promotion.

La part du budget de Turespaa consacrée à la promotion externe peut sembler faible (31,6 %) en comparaison du poids des dépenses de fonctionnement (68,4 %) ; mais il convient d'avoir présent à l'esprit que lorsque Turespaa "fédère" les actions des communautés autonomes dans une foire ou un salon à l'étranger, les régions contribuent aux frais exposés.

Au total , l'Etat espagnol consacre au tourisme, qui relève pourtant de la compétence des régions, un effort budgétaire plus de deux fois supérieur à celui consenti par le budget français (355,7 millions de francs) alors que le PIB de l'Espagne représente moins de la moitié du PIB de la France.

Pour être exhaustif, il conviendrait d'ajouter à cette manne étatique les sommes consacrées par les communautés autonomes à la promotion du tourisme. Nous ne disposons pas encore des résultats de ce recensement, mais il apparaît, d'ores et déjà, que ces montants sont importants.

C'est ainsi que le budget tourisme de la Galice s'élève à 36 millions de francs.

En définitive , le succès du tourisme espagnol semble reposer sur deux piliers : le dynamisme de Turespana et la mobilisation des communautés autonomes.

En premier lieu , le dynamisme de Turespana dont votre rapporteur a pu apprécier le savoir-faire lors de salons du tourisme comme celui de Berlin.

Pourtant, les espagnols nous envient la Maison de la France qu'ils considèrent comme un modèle de partenariat entre le public et le privé.

Ce paradoxe a conduit votre rapporteur à se demander si cette mission en Espagne ne doit pas me ramener en France pour contrôler le fonctionnement de la Maison de la France et, éventuellement, définir les voies et moyens d'une meilleure efficience de cet organisme.

En second lieu , la mobilisation des communautés autonomes :

Pour illustrer ce phénomène, votre rapporteur se bornera à décrire brièvement l'exemple de l'Andalousie qu'il a pu étudier lors de son séjour à Séville.

Longtemps laissée à l'écart du développement espagnol, l 'Andalousie a bénéficié du choc de l'Exposition Universelle de 1992 qui a permis de combler le déficit d'infrastructures dont souffrait cette région. C'est ainsi que l'Exposition Universelle de Séville a apporté à l'Andalousie une amélioration de son réseau autoroutier et routier (autoroutes Madrid-Séville, Séville-Grenade et Séville-Huelva), une modernisation de ses aéroports et surtout la construction de la ligne TGV entre Madrid et Séville.

Pourtant, le PIB par habitant de l'Andalousie ne représente aujourd'hui que 70 % de la moyenne nationale.

L'Andalousie a donc décidé de mettre l'accent sur le tourisme qui représente l'un des piliers de son économie.

En effet, le tourisme, avec des retombées estimées à 36 milliards de francs, représente 18 % du PIB de l'Andalousie et procure des emplois à 16 % de la population active andalouse.

Pour conforter ces résultats, la communauté autonome de l'Andalousie a décidé de sortir d'un schéma de développement touristique fondé sur le modèle "soleil et plage". Il s'agit de promouvoir une politique de diversification touristique, mettant en valeur l'intérieur de l'Andalousie et proposant aux visiteurs un tourisme culturel, un tourisme rural, et un tourisme sportif.

L'intention très clairement affichée est de cantonner les " colonies touristiques " peuplées de touristes d'Europe du Nord qui vivent en quasi-autarcie sur la Costa del Sol, entre la mer et la route.

L'objectif, très franchement proclamé, est d'attirer et de fidéliser une clientèle plus "cultivée" en offrant des produits de qualité.

Cette nouvelle approche, plus "élitiste", du tourisme espagnol relativise les critiques adressées au tourisme français et à son incapacité à retenir, ne serait-ce qu'une nuit, les touristes allemands ou néerlandais qui traversent la France, sans s'arrêter, pour se rendre dans le sud de l'Espagne.

MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première lecture à l'Assemblée nationale, sont intervenues une série de majorations de crédits non reconductibles concernant le budget du tourisme. Elles ont porté sur le titre IV pour 2,81 millions de francs (en augmentation de +0,9%), ainsi que sur le titre VI pour 5,672 millions de francs (en augmentation de 16,68%)

L'Assemblée nationale a ainsi majoré

de 2,81 millions de francs les crédits du chapitre 44-01 , développement touristique, dont :

· 2,71 millions de francs à l'article 21, interventions stratégiques ;

· 0,1 million de francs à l'article 34 Développement territorial du tourisme

En conséquence la dotation du chapitre 44-01 est portée à 182,809 millions de francs soit une croissance de 1,56%

de (AP+CP) les crédits du chapitre 66-20 , article 60, Patrimoine monumental opérations déconcentrées ;

En conséquence la dotation du chapitre 66-20 est portée à 453,76 millions de francs soit une croissance de 0,04%.

de 5,672 millions de francs (AP+CP) les crédits du chapitre 66-03 , dont :

· 0,35 millions de francs à l'article 10 (AP+CP) Contrats de plan Etat région

· 3,222 millions de francs à l'article 20 (AP+CP) Programmes d `aménagements touristiques

· 2,1 millions de francs à l'article 30 (AP+CP)Programme de rénovation des hébergements

· 0,7 millions de francs à l'article 90 (AP+CP) opérations déconcentrées

En conséquence la dotation du chapitre 66-91 est portée à 39,72 millions de francs soit une croissance de 16,68%.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a procédé à l' examen, le mardi 14 octobre 1997, sur le rapport de M. Paul Loridant, rapporteur spécial, des crédits de l' équipement , des transports et du logement : V.- Tourisme .

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a d'abord indiqué que les crédits demandés au titre du tourisme pour 1998 s'élevaient à 338 millions de francs, soit une baisse de près de 5 % par rapport à ceux inscrits dans la loi de finances initiale pour 1997.

Rappelant la teneur du gel des crédits intervenu en début d'année 1997, ainsi que l'économie de l'arrêté du 9 juillet 1997 pris par le nouveau Gouvernement, le rapporteur spécial a fait valoir que les dotations demandées pour 1998 étaient légèrement supérieures à celles effectivement disponibles en 1997.

Analysant le détail des crédits, le rapporteur spécial a souligné que les moyens de fonctionnement du titre III demandés pour 1998, soit 124 millions de francs, marquaient un nouveau repli de près de 4 % par rapport aux crédits votés en 1997.

Cette évolution, peu favorable à ses yeux, s'accompagne d'économies réalisées sur les crédits de fonctionnement de l'administration centrale. C'est ainsi que les dépenses de personnel marquent une légère baisse de 0,52 %, avec la suppression de trois emplois sur 326. Quant aux moyens de fonctionnement, ils reculent de 10 %.

Avec 180 millions de francs de crédits demandés pour 1998, les dépenses d'intervention, qui représentent 53,25 % des crédits du ministère en moyens de paiement, accusent une baisse importante de 8,28 %.

Seuls trois postes voient leurs crédits maintenus : la "Promotion en France", le soutien au secteur associatif et le développement territorial du tourisme. En revanche, tous les autres postes sont en retrait, parfois sensible, parmi lesquels le rapporteur spécial a signalé deux baisses significatives :

- la dotation de l'Agence française de l'ingénierie touristique, dont le montant diminue de près de 25 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1997, même si les crédits demandés se situent au niveau de ceux effectivement disponibles en 1997, et si les réserves de cet organisme permettent d'atténuer les effets de cette baisse ;

- la dotation de la "Maison de la France", qui régresse de plus de 9 %, bien que la baisse doive être compensée par l'augmentation des apports des partenaires extérieurs.

Les variations de ces postes se répercutent au niveau du total des dépenses ordinaires qui baissent de 7,4 % par rapport au budget voté de 1997.

Abordant les dépenses en capital, M. Paul Loridant, rapporteur spécial , a souligné que celles-ci ont bénéficié d'un traitement privilégié, puisque les dotations augmentent de 14,2 % en crédits de paiement et de 24,1 % en autorisations de programme. Il a cependant souligné que les dépenses en capital ne retrouvaient pas les niveaux atteints en 1995 et 1996.

Les évolutions constatées à l'intérieur du chapitre traduisent les priorités du ministère, à savoir le maintien des dotations pour les contrats de plan Etat/régions et la forte augmentation de l'article "Programme de rénovation des hébergements touristiques à caractère associatif".

Présentant ensuite ses principales observations M. Paul Loridant, rapporteur spécial , a rappelé que la France représentait près de 10,5 % du marché mondial du tourisme, confirmant sa place de première destination touristique devant les Etats-Unis et l'Espagne. Toutefois, en termes de recettes, la position de la France est un peu moins favorable puisque notre pays, qui se situait en deuxième position mais assez loin derrière les États-Unis, vient de se faire dépasser par l'Espagne et presque rattraper par l'Italie.

Le rapporteur spécial a en outre souligné deux phénomènes qui traduisent une certaine érosion de la position de la France :

- en premier lieu, notre pays ne capte qu'une part relativement faible, de l'ordre de 10 %, de l'accroissement de la demande mondiale qui se développe plus fortement en Asie ;

- en second lieu, le solde très largement positif de notre balance touristique, soit 54,3 milliards de francs en 1996, a tendance à régresser depuis quelques années du fait d'un phénomène structurel d'alignement du comportement de nos compatriotes sur les habitudes des autres pays d'Europe où la proportion des voyages à l'étranger est beaucoup plus importante.

Bref, pour le rapporteur spécial, la France ne doit pas "s'endormir sur ses lauriers" : elle doit, au contraire, promouvoir une politique dynamique d'aide à un secteur qui représente environ 9 % du produit intérieur et 2 millions d'emplois.

Exposant les priorités du projet de budget, M. Paul Loridant, rapporteur spécial , a indiqué que le premier objectif de la secrétaire d'Etat était de développer le tourisme social, en procédant à la rénovation des hébergements gérés par les associations et en donnant accès au chèque vacances à des catégories de salariés qui ne peuvent pas encore en bénéficier.

D'une façon générale, il a fait savoir que le secrétariat d'Etat avait l'intention de poursuivre la modernisation du secteur, d'actualiser les textes applicables, notamment en matière de stations classées, et de développer la coordination entre les administrations concernées et les collectivités locales.

Puis, le rapporteur spécial a affirmé qu'au-delà des données budgétaires, il fallait surtout considérer le rôle de catalyseur de ce département ministériel. Il a signalé à cet égard, qu'étant donné la place prioritaire reconnue à l'emploi, le secrétariat d'Etat souhaitait s'appuyer sur le plan "emploi-jeunes" pour créer rapidement 2.000 emplois.

Le rapporteur spécial a conclu que ce budget marquait un coup d'arrêt dans la dégradation de ces dernières années même si, compte tenu de l'apport du tourisme à l'économie française, son souhait était que la discussion offre l'occasion d'augmenter les crédits comme cela avait été le cas lors de précédentes loi de finances.

Répondant aux interventions de M. Christian Poncelet, président, et de Mme Marie-Claude Beaudeau, qui tous deux soulignaient l'importance de ce secteur, M.Paul Loridant, rapporteur spécial , a d'abord rejoint le président de la commission pour estimer qu'il était nécessaire de procéder à un contrôle du fonctionnement et des activités de la Maison de la France. Il a également reconnu que les moyens du secrétariat d'Etat étaient insuffisants et a insisté sur la nécessité de promouvoir le tourisme social et d'encourager les progrès en matière de conventions collectives.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial , a ensuite rendu compte d'une mission d'information qu'il a effectuée à Madrid et à Séville , les 25 et 26 juin derniers, afin d'étudier les raisons des performances de l'Espagne en matière de tourisme.

Rappelant les succès éclatants de l'Espagne, qui est désormais la troisième destination touristique mondiale derrière la France et les Etats-Unis et qui vient même de dépasser notre pays en termes de recettes touristiques, il s'est interrogé sur les "clés de la réussite espagnole", qui se traduit par un excédent record de la "balance touristique"de 132 milliards de francs en 1996.

Il a estimé, à ce sujet, qu'au-delà d'indéniables atouts touristiques et de l'avantage conjoncturel qu'avait pu constituer la dépréciation de la peseta, l'Espagne avait mis sur pied une structure d'encouragement au tourisme dont l'action est efficace. Cette organisation décentralisée repose essentiellement sur les régions, appelées "communautés autonomes", qui sont compétentes pour la promotion et la réglementation du tourisme.

Il a toutefois indiqué que ce transfert de compétence au profit des communautés autonomes ne s'était pas traduit par l'institution d'un bloc de compétences, mais par l'instauration d'un système de compétences partagées entre les trois catégories de collectivités locales espagnoles (les communautés autonomes, les provinces et les communes), avec une certaine prééminence des communautés autonomes, qui jouent un rôle d'impulsion, de planification et de coordination. De même, cette décentralisation de la compétence en matière de tourisme ne s'est pas accompagnée d'un dessaisissement total de l'Etat qui conserve une compétence résiduelle pour définir la "législation de base", conduire les projets touristiques dont le champ géographique dépasse le ressort territorial d'une région et assurer à l'extérieur la promotion de la destination Espagne.

Ce paysage institutionnel, qui s'articule à la façon des "poupées russes" ou des tables gigognes, explique la relative modestie des structures étatiques chargées de la politique du tourisme.

En effet, cette politique est mise en oeuvre par deux entités administratives situées au sein du secrétariat d'Etat au commerce, au tourisme et aux PME qui est rattaché au ministère de l'économie et des finances. Il s'agit, d'une part, de la direction générale du tourisme qui est compétente pour les aspects intérieurs et la politique du tourisme et, d'autre part, de Turespaña qui est chargé de la promotion du tourisme à l'étranger.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial , a par ailleurs souligné l'importance de l'effort consenti par l'Etat espagnol, qui consacre au tourisme un budget annuel équivalent à 800 millions de francs, soit deux fois plus que la France dont le PIB est pourtant plus de deux fois supérieur à celui de l'Espagne.

A cette manne étatique s'ajoutent les contributions des collectivités territoriales espagnoles dont le montant total n'a pu être évalué. A titre indicatif, une communauté autonome comme la Galice s'est dotée d'un budget tourisme de 36 millions de francs.

En définitive, M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a fait valoir que le succès de l'Espagne lui paraissait reposer sur deux facteurs : la mobilisation des communautés autonomes, qu'il a pu apprécier en Andalousie, et le dynamisme de Turespana.

A cet égard, le rapporteur spécial a fait savoir que les Espagnols considéraient la Maison de la France comme un modèle de partenariat public et privé, alors même que l'action de Turespaña lui était apparue comme particulièrement efficace. Il a considéré que ce paradoxe constituait une raison supplémentaire pour donner suite au souhait du président de la commission des finances de contrôler le fonctionnement de la "Maison de la France".

La commission a alors décidé de réserver le vote des crédits du tourisme jusqu'après l'audition conjointe de M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement et de Mme Michèle Demessine, secrétaire d'Etat au tourisme.

Réunie le mercredi 12 novembre 1997 , sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits du tourisme (section V - tourisme).

¹ Il faut souligner la bonne performance des hôtels haut de gamme (catégories 3 et 4*) due au renforcement de la présence de la clientèle étrangère avec des taux d'occupation souvent au-dessus de 70 %, notamment en août. Les hôtels 2* améliorent de quelques points leur remplissage comparativement à l'an dernier. Quant aux catégories économiques, leur taux d'occupation évoluent peu, atteignant rarement 60 %.

² Pour les gîtes, la saison d'été 1997 se solde par des résultats identiques voire légèrement supérieurs à ceux de 1996. Après un début fluctuant, le taux de fréquentation est remonté à partir de la mi-juillet, marquant le début d'une très bonne saison jusqu'à la mi-août. L'arrière saison s'annonce satisfaisante. Par contre, la fréquentation dans les chambres d'hôte semble s'être quelque peu ralentie.

Boudés en début de saison pour des raisons climatiques évidentes, les campings ont enregistré une première quinzaine d'août excellente et la seconde s'annonce bonne, selon la FNHPA. La saison devrait être meilleure qu'en 1996 qui avait connu pour la première fois une baisse de fréquentation. Par contre, compte tenu des aléas climatiques en juin et début juillet, les campings de montagne ne semblent pas avoir connu de rattrapage par rapport à l'an dernier.

Enfin, selon le SNRT (syndicat national des résidences de tourisme), le taux de remplissage est en progression de 10 à 20 % par rapport à l'été 1996. La mer et la ville réalisent de très bons résultats, avec une progression supérieure à 15 % sur la côte d'Azur, grâce notamment à l'affluence des Italiens et des Anglais. La saison semble plus mitigée en montagne, où les résidences ont souffert notamment en juillet, confirmant l'érosion de la demande enregistrée depuis 1993.

³ La restauration déplore une baisse d'activité, sa situation continuant à se dégrader depuis plus de 4 ans. Pour la restauration commerciale, le mois de juillet se caractérise par une première quinzaine touristique gâchée par le mauvais temps, ce qui a joué directement en défaveur d'un certain nombre de restaurateurs. Cependant, la deuxième partie du mois a été marquée par une reprise d'activité grâce à l'arrivée massive des touristes français et surtout étrangers.

L'évolution du prix moyen du couvert, toutes régions et tous types de restaurants confondus de janvier à juillet 1997 par rapport à la même période en 1996, est à l'image de ce qu'on observe depuis près de 2 ans, à savoir une baisse de 7,8 %.

Cette évolution n'est pas vraiment comparable entre la province et la région parisienne. En effet, si Paris et sa région enregistrent une hausse respectivement de + 11 % et de + 22,8 % des prix moyen couvert, la province, en revanche, accuse une baisse de - 18,6 %.

⁴ Ce parc d'attraction représente:

* un site de 1943 hectares au coeur de l'Europe

* le seul parc à thèmes d'envergure européenne

* le huitième groupe hôtelier en France

* le dixième groupe de restauration en France

* un poids lourd de la distribution spécialisée

* le sixième tour opérateur français

⁵ TUI (D) 25.5

Nur (D) 16.5

Airtours (RU) 12.6

Thomson (RU) 11.6

LTU (D) 10.9

Club Mediterranée (F) 8

Nouvelles Frontières (F) 7.8

First Choice (RU) 6.8

Kuoni (CH) 6.1

Der Tour (D) 5.1

milliards de francs

⁶ L'Enquête aux frontières, réalisée par la Direction du Tourisme pour 1996, fait apparaître une très forte progression du nombre de touristes en provenance des pays d'Europe Centrale et Orientale (+ 17 y. par rapport à 1994).

Cette demande est fortement portée sur Paris et les régions méridionales (Côte d'Azur, Provence, Languedoc-Roussillon) avec un intérêt marqué pour la Corse (15 000 à 18 000 Tchèques en font déjà leur destination de vacances).

⁷ Indépendamment de la participation à diverses foires régionales et à diverses opérations de marketing ou d'éditions de brochures, d'importants efforts ont été consentis sur plusieurs pays, qu'il s'agisse:

- du doublement des effectifs des Bureaux de Hong-Kong et Séoul;

- de l'ouverture d'un nouveaux Bureau de Maison de la France à Singapour (fin 1996);

- ou encore, de l'ouverture prochaine à Pékin, d'un Bureau sous convention avec Air France (annonce faite à l'occasion de la visite d'État du Président de la République en Chine ).

⁸

⁹ Les hôteliers avaient la possibilité de faire appel au comité régional d'aide à la restructuration de la dette. Présidé par le préfet de région, le comité régional se composait du trésorier-payeur général, du délégué régional de la SOFARIS et d'un représentant des services d'assistance technique à l'hôtellerie de chambres de commerce et d'industrie. Il avait pour mission d'aider les entreprises gravement affectées par des difficultés conjoncturelles à établir un diagnostic économique et financier et à rechercher les solutions adaptées. Si de nombreux audits ont été réalisés, aucun n'a amené un banquier à reconsidérer sa position. Pour cette raison, la circulaire n'a pas été reconduite en 1997.

10 Les principales données chiffrées sont les suivantes :

Chiffre d'affaires global 7.171 milliards de francs

Nombre d'équipements 1 410

Nombre de lits 235 614

Nombre de journées de vacances 35 076 000

Nombre total de personnes accueillies 4 734 000

Nombre d'étrangers accueillis 770 000

Nombre de salariés permanents 8 735

Nombre de salariés saisonniers 24 300

Nombre de bénévoles 7 460

Nombre de stagiaires de formation 89 801

(source UNAT)

¹¹ Les Chèques vacances représentent 15 à 35 % du budget des bénéficiaires. La dépense induite est estimée à quatre fois le volume émis.