N° 85
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
Par M. Alain LAMBERT,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 3
AGRICULTURE ET PÊCHE :
Rapporteur spécial
: M. Joël BOURDIN
(1) Cette commission est composée de :
MM.
Christian Poncelet,
président
; Jean Cluzel, Henri Collard,
Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini,
René Régnault,
vice-présidents
; Emmanuel
Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy,
secrétaires
; Alain Lambert,
rapporteur
général
; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré,
René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot,
Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël
Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon
Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut,
Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel
Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann,
Henri Torre, René Trégouët.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
230
,
305
à
310
et T.A.
24
.
Sénat
:
84
(1997-1998).
|
Lois de finances. |
I. L'EVOLUTION DES CONCOURS PUBLICS A L'AGRICULTURE
A. DES DÉPENSES GLOBALES DÉCROISSANTES EN VOLUME
L'appréciation de l'évolution des concours publics à l'agriculture est un exercice délicat, dont on connaît bien les difficultés méthodologiques.
1. Une analyse rétrospective
Avant de présenter l'ensemble des concours publics à l'agriculture pour 1998, un exercice de modestie peut consister à analyser rétrospectivement la fiabilité de ce document.
(En milliards de francs - hors pêche)
|
LFI (1) |
% d'évolution affiché en LFI |
Exécution |
% d'évolution réel |
|
|
1992
|
148,3
|
+ 10,3
|
153,1
|
+ 7,6
|
(1) Montant LFI corrigé pour les retours communautaires : par exemple, à l'automne 1993, les versements pour 1994 étaient évalués à 53,4 milliards de francs pour 1994 et à 48,7 milliards de francs à l'automne 1994.
Source : Les concours publics à l'agriculture 1992-1996
2. Les perspectives pour 1998
L'arrivée à matûrité de la réforme de la Politique Agricole Commune et le choix d'un nouvel agrégat 1( * ) pour évaluer les "retours communautaires" sont peut être de nature à mieux asseoir les prévisions financières.
Dépenses bénéficiant à l'agriculture et à la forêt
(en millions de francs)
|
1997 |
1998 |
1998/97
|
|
|
Ministère de l'agriculture et
de la Pêche
|
35.057,64
|
35.486,54
|
+ 1,22
(3)
|
|
Autres ministères :
|
3.575,56
|
3.660,9
|
+ 2,39
|
|
Estimation des dépenses agricoles de l'Union européenne bénéficiant à la France |
69.307 |
69.465 |
+ 0,23 |
|
Total
|
174.459,66
|
174.898,4
|
+ 0,25
|
(1) Non compris les crédits en faveur de la
pêche inscrits sur le budget de l'Agriculture et de la Pêche
(2) BAPSA net des cotisations agricoles et de la subvention du budget du
ministère de l'Agriculture
(3) Après amendement sur l'article d'équilibre du projet de loi
de finances.
Sous ces réserves méthodologiques,
l'ensemble des concours
publics
à l'agriculture pour 1998 exprimé en francs constants
s'inscrit donc en baisse.
3. Les difficultés de méthode
Le volume important de ces crédits ne saurait faire
oublier qu'ils ne sont pas représentatifs du soutien apporté
à l'agriculture comme secteur économique. Comme le fait
traditionnellement observer l'APCA (Assemblée permanente des chambres
d'agriculture), les crédits spécifiquement destinés
à l'agriculture peuvent être estimés, hors coût de
l'administration, à 80 milliards de francs soit 45 % de
l'ensemble des dépenses. Près de 86 % d'entre eux sont
liés à la PAC. Ce ne sont que 11,1 milliards qui, sur le
budget même du Ministère de l'Agriculture, peuvent être
imputés à l'agriculture, secteur économique. Mais il
existe aussi des crédits non imputables à l'agriculture
considérée en tant qu'activité économique.
En effet, dans les autres budgets ministériels, on n'affecte pas aux
différents secteurs les dépenses de protection sociale ou de
formation de leurs ressortissants. Ces crédits s'élèvent
à 94,5 milliards de francs, dont :
plus de 87 milliards pour le BAPSA ;
plus de 10,7 milliards pour l'enseignement et la recherche ;
1,7 milliard pour la Forêt ;
1,2 milliard pour les comptes spéciaux du Trésor :
Fonds Forestier National, Fonds National des adductions d'eau, les Haras.
Dans la typologie effectuée par le ministère de l'agriculture les
dépenses bénéficiant aux activités agricoles
productives sont évaluées à 75,5 milliards de francs
en 1996 (contre 71,5 en 1995). Cette nomenclature fait apparaître de
manière précise les différentes affectations de
dépenses (pour 1996).
Sources de financement par domaines et ensemble des
dépenses
bénéficiant à l'agriculture
|
CONCOURS NETS
|
Montant
|
dont budget national |
dont FEOGA
|
dont FEOGA
|
|
I. ACTIVITES AGRICOLES PRODUCTIVES |
75.502,2 |
12.881,3 |
61.099,7 |
1.521,2 |
|
1.1 Installation et modernisation des exploitations |
5.258,9 |
4.261,6 |
59,9 |
937,3 |
|
1.2 Régularisation des marchés et orientation des productions |
58.884,6 |
3.949,7 |
54.934,8 |
0,0 |
|
1.3 Maîtrise de l'offre |
5.334,5 |
436,9 |
4.897,3 |
0,3 |
|
1.4 Compensation de handicaps ou de contraintes spécifiques |
4.645,2 |
3.134,4 |
956,0 |
554,8 |
|
1.5 Aides transitoires non liées aux produits |
221,3 |
170,5 |
50,9 |
0,0 |
|
1.6 Calamités agricoles |
346,6 |
346,6 |
0,0 |
0,0 |
|
1.7 Lutte contre les maladies des végétaux et des animaux |
568,9 |
339,4 |
200,7 |
28,9 |
|
1.8 Autres financements à l'agriculture productive |
242,2 |
242,2 |
0,0 |
0,0 |
|
II. INDUSTRIES AGRO-ALIMENTAIRES |
802,3 |
524,0 |
0,0 |
278,3 |
|
2.1 Promotion des échanges et de la qualité des produits |
383,2 |
383,2 |
0,0 |
0,0 |
|
2.2 Investissements et autres financements en faveur des IAA |
419,1 |
140,8 |
0,0 |
278,3 |
|
III ACTIVITES HIPPIQUES |
886,3 |
886,3 |
0,0 |
0,0 |
|
3.1 Elevage |
196,3 |
196,3 |
0,0 |
0,0 |
|
3.2. Activités hippiques |
690,0 |
690,0 |
0,0 |
0,0 |
|
IV FORET PRODUCTIVE |
1.228,6 |
1.193,3 |
13,1 |
22,2 |
|
4.1 Production du bois |
908,6 |
895,5 |
13,1 |
0,0 |
|
4.2 Exploitation forestière, industrie du bois |
161,2 |
139,0 |
0,0 |
22,2 |
|
4.3 Autres financements en faveur de la forêt productive |
158,8 |
158,8 |
0,0 |
0,0 |
|
V. ESPACE RURAL ET FORESTIER |
2.442,0 |
897,4 |
0,0 |
1.544,6 |
|
5.1 Aménagement et protection de l'espace rural |
2.028,2 |
501,7 |
0,0 |
1.526,5 |
|
5.2 Aménagement et protection de l'espace forestier |
367,7 |
349,6 |
0,0 |
18,1 |
|
5.3 Autres financements en faveur de l'espace rural et forestier |
46,1 |
46,1 |
0,0 |
0,0 |
|
VI RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT |
10.087,6 |
10.087,6 |
0,0 |
0,0 |
|
6.1 Recherche et appui technique |
3.897,8 |
3.897,8 |
0,0 |
0,0 |
|
6.2 Enseignement agricole |
6.189,8 |
6.189,8 |
0,0 |
0,0 |
|
VII SERVICES GENERAUX |
6.791,5 |
6.742,3 |
0,0 |
49,2 |
|
7.1 Personnel |
5.504,7 |
5.504,5 |
0,0 |
0,1 |
|
7.2 Autres dépenses des services généraux |
1.286,8 |
1.237,7 |
0,0 |
49,1 |
|
VIII PROTECTION SOCIALE ET SOLIDARITE |
73.150,9 |
72.685,5 |
465,3 |
0,0 |
|
8.1 Protection sociale |
71.088,6 |
71.088,6 |
0,0 |
0,0 |
|
8.2 Cessation d'activité agricole |
1.868,5 |
1.429,0 |
439,5 |
0,0 |
|
8.3 Aide alimentaire |
193,7 |
167,86 |
25,85 |
0,00 |
|
TOTAL DES CONCOURS NETS |
170.891,2 |
105.897,6 |
61.578,1 |
3.415,5 |
4. La recherche de l'efficacité de la dépense publique
Cette délimitation des concours publics à
l'agriculture étant ainsi opérée, il n'en convient pas
moins d'insister sur la nécessité de gérer au mieux ces
crédits et de rendre la dépense publique la plus efficace
possible. Le dernier rapport public de la Cour des Comptes relatif aux aides
aux agriculteurs corses ne devrait pas avoir pour effet de relancer le
débat récurrent sur le niveau excessif des aides à
l'agriculture, à la condition toutefois que les mesures correctrices
prises en 1996 trouvent leur plein effet et que la convention signée
entre toutes les parties prenantes soit strictement appliquée.
De longue date l'Etat a manifesté envers les agriculteurs corses une
sollicitude dont les résultats n'ont pas été à la
mesure des crédits engagés ; les aides accordées, pendant
plusieurs années, sur la base d'une circulaire interministérielle
du 24 juillet 1989 en sont un bon exemple.
Revêtant la forme de prêts nouveaux pour l'essentiel, mais aussi
de subventions, ces aides ont été distribuées sans
rigueur, après une analyse exagérément optimiste de la
situation financière des exploitations. Les critères d'octroi de
l'aide ont été trop souvent ignorés ; les
procédures d'attribution n'ont guère été
respectées ; le contrôle de l'emploi des fonds a été
exercé avec une modération toute particulière. Aussi,
l'examen d'un large échantillon de dossiers a-t-il permis à la
Cour de relever des abus manifestes.
Depuis 1990, la dépense totale, -441 millions de francs, soit 2,38
fois le crédit initialement ouvert-, a atteint 261.000 francs par
exploitation aidée, c'est-à-dire dix fois plus que dans les
autres régions ; 70 % des agriculteurs à temps plein de
l'île en ont été les bénéficiaires.
Ces pratiques -que les services locaux du ministère de l'agriculture
n'ont pas découragées- ont eu pour effet d'accroître
l'endettement de nombre d'exploitants, qui paraissent s'être
habitués à demander et à obtenir périodiquement de
nouvelles mesures en leur faveur.
Aussi, un nouveau régime d'aides a-t-il été mis en place
en octobre 1994. Moins de deux ans plus tard, en juillet 1996, l'Etat est
à nouveau intervenu : c'est le douzième dispositif d'aide
accordé aux agriculteurs corses en difficulté en moins de trois
décennies.
(Rapport Public 1997 p 155)