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N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)


ANNEXE N° 3

AGRICULTURE ET PÊCHE :

Rapporteur spécial : M. Joël BOURDIN

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 230, 305 à 310 et T.A. 24.

Sénat : 84 (1997-1998).

Lois de finances.

I. L'EVOLUTION DES CONCOURS PUBLICS A L'AGRICULTURE

A. DES DÉPENSES GLOBALES DÉCROISSANTES EN VOLUME

L'appréciation de l'évolution des concours publics à l'agriculture est un exercice délicat, dont on connaît bien les difficultés méthodologiques.

1. Une analyse rétrospective

Avant de présenter l'ensemble des concours publics à l'agriculture pour 1998, un exercice de modestie peut consister à analyser rétrospectivement la fiabilité de ce document.

(En milliards de francs - hors pêche)

LFI(1)

% d'évolution affiché en LFI

Exécution

% d'évolution réel

1992

1993

1994

1995

1996

148,3

151,4

154,3

155,6

158,3

+ 10,3

+ 2,1

+ 1,9

+ 2,01

+ 1,7

153,1

178,9

167,1

167,3

170,9

+ 7,6

+ 16,8

- 6,6

+ 0,1

+ 2,1

(1) Montant LFI corrigé pour les retours communautaires : par exemple, à l'automne 1993, les versements pour 1994 étaient évalués à 53,4 milliards de francs pour 1994 et à 48,7 milliards de francs à l'automne 1994.

Source : Les concours publics à l'agriculture 1992-1996

2. Les perspectives pour 1998

L'arrivée à matûrité de la réforme de la Politique Agricole Commune et le choix d'un nouvel agrégat1(*) pour évaluer les "retours communautaires" sont peut être de nature à mieux asseoir les prévisions financières.

Dépenses bénéficiant à l'agriculture et à la forêt

(en millions de francs)

1997

1998

1998/97

(en %)

Ministère de l'agriculture et de la Pêche

 Budget général (hors Pêche) (1)

 Budget annexe des Prestations sociales agricoles (2)

 Comptes spéciaux du Trésor

35.057,64

63.723

2.365,8

35.486,54

63.580

2.268

+ 1,22(3)

- 0,22

- 4,13

Autres ministères :

 Recherche : INRA, CEMAGREF

 Intérieur : décentralisation de l'enseignement

 Travail

3.575,56

349,22

81,44

3.660,9

355,44

82,52

+ 2,39

+ 1,78

+ 1,33

Estimation des dépenses agricoles de l'Union européenne bénéficiant à la France

69.307

69.465

+ 0,23

Total

Total hors BAPSA

174.459,66

110.736,66

174.898,4

111.318,4

+ 0,25

+ 0,53

(1) Non compris les crédits en faveur de la pêche inscrits sur le budget de l'Agriculture et de la Pêche

(2) BAPSA net des cotisations agricoles et de la subvention du budget du ministère de l'Agriculture

(3) Après amendement sur l'article d'équilibre du projet de loi de finances.


Sous ces réserves méthodologiques, l'ensemble des concours publics à l'agriculture pour 1998 exprimé en francs constants s'inscrit donc en baisse.

3. Les difficultés de méthode

Le volume important de ces crédits ne saurait faire oublier qu'ils ne sont pas représentatifs du soutien apporté à l'agriculture comme secteur économique. Comme le fait traditionnellement observer l'APCA (Assemblée permanente des chambres d'agriculture), les crédits spécifiquement destinés à l'agriculture peuvent être estimés, hors coût de l'administration, à 80 milliards de francs soit 45 % de l'ensemble des dépenses. Près de 86 % d'entre eux sont liés à la PAC. Ce ne sont que 11,1 milliards qui, sur le budget même du Ministère de l'Agriculture, peuvent être imputés à l'agriculture, secteur économique. Mais il existe aussi des crédits non imputables à l'agriculture considérée en tant qu'activité économique.

En effet, dans les autres budgets ministériels, on n'affecte pas aux différents secteurs les dépenses de protection sociale ou de formation de leurs ressortissants. Ces crédits s'élèvent à 94,5 milliards de francs, dont :

 plus de 87 milliards pour le BAPSA ;

 plus de 10,7 milliards pour l'enseignement et la recherche ;

 1,7 milliard pour la Forêt ;

 1,2 milliard pour les comptes spéciaux du Trésor : Fonds Forestier National, Fonds National des adductions d'eau, les Haras.

Dans la typologie effectuée par le ministère de l'agriculture les dépenses bénéficiant aux activités agricoles productives sont évaluées à 75,5 milliards de francs en 1996 (contre 71,5 en 1995). Cette nomenclature fait apparaître de manière précise les différentes affectations de dépenses (pour 1996).

Sources de financement par domaines et ensemble des dépenses
bénéficiant à l'agriculture

CONCOURS NETS
(en millions de francs courants)

Montant
total

dont budget national

dont FEOGA
Garantie

dont FEOGA
Orientation

I. ACTIVITES AGRICOLES PRODUCTIVES

75.502,2

12.881,3

61.099,7

1.521,2

1.1 Installation et modernisation des exploitations

5.258,9

4.261,6

59,9

937,3

1.2 Régularisation des marchés et orientation des productions

58.884,6

3.949,7

54.934,8

0,0

1.3 Maîtrise de l'offre

5.334,5

436,9

4.897,3

0,3

1.4 Compensation de handicaps ou de contraintes spécifiques

4.645,2

3.134,4

956,0

554,8

1.5 Aides transitoires non liées aux produits

221,3

170,5

50,9

0,0

1.6 Calamités agricoles

346,6

346,6

0,0

0,0

1.7 Lutte contre les maladies des végétaux et des animaux

568,9

339,4

200,7

28,9

1.8 Autres financements à l'agriculture productive

242,2

242,2

0,0

0,0

II. INDUSTRIES AGRO-ALIMENTAIRES

802,3

524,0

0,0

278,3

2.1 Promotion des échanges et de la qualité des produits

383,2

383,2

0,0

0,0

2.2 Investissements et autres financements en faveur des IAA

419,1

140,8

0,0

278,3

III ACTIVITES HIPPIQUES

886,3

886,3

0,0

0,0

3.1 Elevage

196,3

196,3

0,0

0,0

3.2. Activités hippiques

690,0

690,0

0,0

0,0

IV FORET PRODUCTIVE

1.228,6

1.193,3

13,1

22,2

4.1 Production du bois

908,6

895,5

13,1

0,0

4.2 Exploitation forestière, industrie du bois

161,2

139,0

0,0

22,2

4.3 Autres financements en faveur de la forêt productive

158,8

158,8

0,0

0,0

V. ESPACE RURAL ET FORESTIER

2.442,0

897,4

0,0

1.544,6

5.1 Aménagement et protection de l'espace rural

2.028,2

501,7

0,0

1.526,5

5.2 Aménagement et protection de l'espace forestier

367,7

349,6

0,0

18,1

5.3 Autres financements en faveur de l'espace rural et forestier

46,1

46,1

0,0

0,0

VI RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT

10.087,6

10.087,6

0,0

0,0

6.1 Recherche et appui technique

3.897,8

3.897,8

0,0

0,0

6.2 Enseignement agricole

6.189,8

6.189,8

0,0

0,0

VII SERVICES GENERAUX

6.791,5

6.742,3

0,0

49,2

7.1 Personnel

5.504,7

5.504,5

0,0

0,1

7.2 Autres dépenses des services généraux

1.286,8

1.237,7

0,0

49,1

VIII PROTECTION SOCIALE ET SOLIDARITE

73.150,9

72.685,5

465,3

0,0

8.1 Protection sociale

71.088,6

71.088,6

0,0

0,0

8.2 Cessation d'activité agricole

1.868,5

1.429,0

439,5

0,0

8.3 Aide alimentaire

193,7

167,86

25,85

0,00

TOTAL DES CONCOURS NETS

170.891,2

105.897,6

61.578,1

3.415,5

4. La recherche de l'efficacité de la dépense publique

Cette délimitation des concours publics à l'agriculture étant ainsi opérée, il n'en convient pas moins d'insister sur la nécessité de gérer au mieux ces crédits et de rendre la dépense publique la plus efficace possible. Le dernier rapport public de la Cour des Comptes relatif aux aides aux agriculteurs corses ne devrait pas avoir pour effet de relancer le débat récurrent sur le niveau excessif des aides à l'agriculture, à la condition toutefois que les mesures correctrices prises en 1996 trouvent leur plein effet et que la convention signée entre toutes les parties prenantes soit strictement appliquée.

De longue date l'Etat a manifesté envers les agriculteurs corses une sollicitude dont les résultats n'ont pas été à la mesure des crédits engagés ; les aides accordées, pendant plusieurs années, sur la base d'une circulaire interministérielle du 24 juillet 1989 en sont un bon exemple.

Revêtant la forme de prêts nouveaux pour l'essentiel, mais aussi de subventions, ces aides ont été distribuées sans rigueur, après une analyse exagérément optimiste de la situation financière des exploitations. Les critères d'octroi de l'aide ont été trop souvent ignorés ; les procédures d'attribution n'ont guère été respectées ; le contrôle de l'emploi des fonds a été exercé avec une modération toute particulière. Aussi, l'examen d'un large échantillon de dossiers a-t-il permis à la Cour de relever des abus manifestes.

Depuis 1990, la dépense totale, -441 millions de francs, soit 2,38 fois le crédit initialement ouvert-, a atteint 261.000 francs par exploitation aidée, c'est-à-dire dix fois plus que dans les autres régions ; 70 % des agriculteurs à temps plein de l'île en ont été les bénéficiaires.

Ces pratiques -que les services locaux du ministère de l'agriculture n'ont pas découragées- ont eu pour effet d'accroître l'endettement de nombre d'exploitants, qui paraissent s'être habitués à demander et à obtenir périodiquement de nouvelles mesures en leur faveur.

Aussi, un nouveau régime d'aides a-t-il été mis en place en octobre 1994. Moins de deux ans plus tard, en juillet 1996, l'Etat est à nouveau intervenu : c'est le douzième dispositif d'aide accordé aux agriculteurs corses en difficulté en moins de trois décennies.

(Rapport Public 1997 p 155)

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