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III. PRINCIPALES OBSERVATIONS

1. La diminution des crédits de la coopération n'est pas illégitime

Dans le contexte actuel, il ne semble pas illégitime que les crédits du ministère de la coopération continuent de décroître. Au demeurant, on observera que la diminution des crédits pour 1998 est inférieure à celle des années précédentes (- 7,8 % en 1997).

Deux séries de considérations justifient en effet cette diminution.

En premier lieu, on constate que la situation économique de nombreux pays du champ évolue favorablement, plusieurs pays africains ayant, cette année encore, constaté une croissance économique supérieure à leur croissance démographique.

Par ailleurs, la hausse des cours des matières premières conjuguées à des politiques économiques pertinentes favorisant l'apparition d'une nouvelle croissance ont permis une amélioration sensible des balances de paiements et une réduction des déficits publics.

L'intégration régionale, dans laquelle la France a joué un rôle non négligeable, a eu aussi un effet favorable dans la mesure où elle sécurise l'investissement grâce à l'amélioration du cadre institutionnel et de l'environnement juridique et financier.

Enfin, la production agricole, que ce soit pour le coton, le cacao ou les cultures vivrières, connaît des progrès très significatifs et la dévaluation du franc CFA semble avoir dynamisé la commercialisation des produits de l'élevage.

De ce fait, les programmes d'ajustement structurels peuvent continuer à être réduits, même s'il convient de rester attentif aux difficultés sociales que connaissent les pays en phase d'ajustement.

Il convient de garder présent à l'esprit qu'une coopération réussie est une coopération qui disparaît.

En second lieu, les difficultés budgétaires françaises justifient également une diminution des crédits de la coopération.

Dans un contexte marqué par la volonté de diminuer les dépenses publiques, il semble légitime que le budget de la coopération, comme la grande majorité des autres budgets, apporte sa contribution à l'effort de redressement de nos comptes publics. Au demeurant, le tassement des crédits de la coopération ne semble pas compromettre les efforts de la France en faveur des pays du champ.

Pour autant, il convient de ne pas limiter par excès des crédits qui engagent l'action internationale de la France. C'est pourquoi :

2. Il reste essentiel que la France maintienne son aide publique au développement à un niveau significatif

La dépense de coopération est d'abord utile pour les pays qui en sont les destinataires.

Elle a sans doute beaucoup contribué à l'amélioration de l'état sanitaire des populations africaines, amélioration constatée aussi bien par le Centre international de l'enfance, que par l'organisation mondiale de la santé (OMS) et le programme des Nations Unies en faveur du développement (PNUD).

Ainsi, pour ne prendre que quelques exemples, l'espérance de vie à la naissance est passée de 36 ans dans les années 1950-1955 à 44 ans dans les années 1970-1975 pour atteindre 50 ans dans les années 1990-1995. Ces progrès s'expliquent par une couverture vaccinale plus étendue, l'efficacité accrue des systèmes de santé et une transition démographique bien engagée.

Le rapport mondial du PNUD sur le développement humain (1997) note des progrès importants pour l'accès à l'eau potable et la diminution du taux d'analphabétisme chez les adultes. Dans chacun des cas analysés, l'aide extérieure et l'aide française en particulier, ont eu un effet bénéfique. La production cotonnière associée aux cultures vivrières en fournit la meilleure preuve, tout comme les infrastructures de transport. Sans ces apports de financement et d'expertise, il est probable que la situation aurait empiré.

Par ailleurs, l'Afrique est plus que jamais présente dans le domaine culturel. Des artistes et des créateurs africains ont acquis une renommée internationale dans presque toutes les disciplines. Avec l'aide de la coopération française, le patrimoine culturel, historique et archéologique africain est valorisé et porté à la connaissance des africains. Sa diffusion et sa promotion hors du continent contribuent à améliorer l'image de l'Afrique.

Malgré l'ampleur des progrès qui restent à accomplir dans de nombreux secteurs, on peut considérer que l'APD fournie par le secrétariat d'État à la coopération a contribué à répondre à des besoins exprimés par les pays du champ, notamment les pays africains et, au niveau macro-économique, ses effets sont jugés positifs. L'aide publique a donc été utile.

Cependant, la persistance de conflits intérieurs affectant certains États africains, les risques climatiques et sanitaires (VIH-SIDA...) et l'existence de populations vivant des situations de grande pauvreté prouvent que nombre de pays dépendent encore dans une large mesure de l'aide extérieure. L'aide publique reste donc utile.

Mais la dépense en faveur de la coopération est également riche de retombées pour la France, aussi bien en termes politiques qu'économiques.

L'aide bilatérale étant en partie liée, on peut considérer que son taux de retour est au moins égal à un. Le rapport du Conseil économique et social sur le développement du Tiers-Monde et la croissance française prouve que l'aide et les échanges commerciaux avec les pays en développement sont bénéfiques pour l'économie française aussi bien pour la balance commerciale que pour les créations d'emploi.

Par ailleurs, selon un rapport du ministère des affaires étrangères, l'aide française multilatérale connaît des taux de retour commerciaux "en rapport avec le rang économique de la France".

Les retombées politiques de l'aide multilatérale sont jugées "très satisfaisantes dans la mesure où nous avons jusqu'ici réussi à faire largement prévaloir nos vues sur la priorité aux pays les moins avancés et en particulier l'Afrique sub-saharienne".

Les votes à l'ONU, quand la France a été mise en cause, par exemple lors de la reprise des essais nucléaires à Mururoa, ou lorsque notre pays fait des propositions d'action ou encore soutient certaines positions, prouvent la fidélité de la grande majorité des pays bénéficiaires de l'aide bilatérale. La même constatation vaut aussi pour des enjeux permanents tels que la Francophonie.

La dépense en faveur de la coopération est donc utile pour les retombées qu'elle apporte à la France et, au-delà de la fierté légitime que l'on peut éprouver à l'égard de la générosité de notre pays à l'égard des pays en voie de développement, il faut également considérer que la coopération a des retombées tout à fait bénéfiques pour notre pays.

A cet égard, votre rapporteur se félicite du fait que les crédits du FAC augmentent. En effet, cet instrument joue un rôle particulièrement important dans la gestion de l'aide-projet. Or, les crédits qui lui étaient affectés avaient malheureusement atteint un niveau en deçà duquel il n'était pas souhaitable de descendre.

3. Dans un contexte où l'aide publique au développement diminue, tout en restant nécessaire, il semble impératif de continuer de s'efforcer de "faire mieux en dépensant moins".

La nécessité d'accroître l'efficacité de la dépense de coopération suppose de réorienter notre aide en privilégiant l'aide-projet par rapport à l'aide structurelle et l'assistance de conseil par rapport à l'assistance de substitution. Il est heureux que ces orientations soient partagées par l'actuel gouvernement, comme elles l'étaient du reste par l'ancien.

Mais elle suppose, également, de se pencher à nouveau sur la question de l'organisation des structures.

A cet égard, force est de constater que la réforme mise en oeuvre en 1996 a eu des effets positifs.

Faut-il aller au-delà et fusionner le ministère de la coopération avec celui des Affaires étrangères ? Faut-il envisager la création d'une "Agence pour la coopération" ?

Votre rapporteur considère qu'il s'agit là de fausses pistes.

D'une part, le secrétariat d'État à la coopération doit demeurer distinct de celui des affaires étrangères. Cette structure ministérielle constitue en effet l'interlocuteur irremplaçable de nombreux pays africains et contribue, de ce fait, au maintien de l'influence de la France dans cette partie du monde. Par ailleurs, les personnels de la "coopération" disposent d'un savoir-faire distinct qui complète utilement celui des autres administrations mettant en oeuvre des actions d'aide publique au développement.

D'autre part, la création d'une "Agence", à l'instar de ce qui existe aux Etats-Unis, aurait pour effet, du fait de la pluralité de tutelles dont elle dépendrait immanquablement, d'affaiblir la marge d'action du gouvernement dans un domaine au coeur des missions régaliennes de l'État. Elle rendrait plus difficile aussi le contrôle parlementaire dans un domaine où l'opinion publique exige de la rigueur. De surcroît, la mise en place d'une telle structure pourrait avoir des effets inflationnistes. Enfin, une telle modification de notre dispositif ne semble pas correspondre aux souhaits de nos partenaires étrangers.

Plus simplement, votre rapporteur suggère que soit approfondi l'effort de coordination entre tous les acteurs de l'aide publique au développement et que les procédures d'octroi de l'aide soient améliorées.

Il serait souhaitable notamment :

1) de procéder à un examen systématique de la représentation française dans les pays du champ dans le but de réduire les double-emplois entre les personnels de la Caisse française et ceux des missions de coopération. Il ne semble pas en effet de bonne gestion d'avoir, pour un même pays, deux experts compétents dans le même domaine, ce qui arrive très fréquemment en matière d'agriculture où les compétences de la CFD et celles des missions de coopération se recoupent encore trop largement ;

2) d'élaborer un règlement financier du FAC - observation déjà effectuée l'an passé - afin d'assurer une exécution plus rapide et plus efficace des projets. Votre rapporteur a pu en effet constater, à l'occasion de contrôles sur pièces et sur place, les nombreux retards d'exécution intervenant dans les décisions du FAC ;

3) de supprimer ou de réduire les moyens administratifs dans des pays qui ont maintenant assuré leur décollage économique. C'est le cas, par exemple, de l'île Maurice et des Seychelles ;

4) de promouvoir une meilleure coordination entre les services de la Commission européenne et les représentants des États membres ;

5) de préciser la situation de la coopération dans les nouveaux pays du champ.

Toutefois, votre commission relèvera avec satisfaction le rééquilibrage intervenu entre les crédits du FAC et ceux de la CFD. Cette orientation semble en effet la bonne, dans la mesure où, comme a pu le constater votre rapporteur à l'occasion de son dernier contrôle budgétaire, les projets de la Caisse française ne sont pas contrôlés aussi strictement que ceux du FAC et visent parfois à satisfaire davantage les souhaits de la Direction du Trésor, que ceux du ministre de la coopération.

4. Ne pas laisser se distendre le lien culturel fort qui existe entre la France et certains pays africains

La politique restrictive des visas accordés aux étudiants, enseignants et chercheurs menée depuis plus d'une dizaine d'année, conjuguée à la diminution continue des crédits relatifs aux bourses de formation, ont conduit bon nombre d'universitaires, notamment africains, à se détourner des universités de notre pays et à effectuer leurs études ailleurs, spécialement en Amérique du Nord. Aussi, le nombre de dirigeants africains qui ne sont pas passés, à un moment ou à un autre, dans nos filières d'enseignement supérieur, augmente chaque année.

De ce fait, les conditions du dialogue entre les responsables de haut-niveau français et africains sont insensiblement en train d'évoluer et l'on peut craindre que la disparition de ce mélange de complicité intellectuelle, de compréhension mutuelle, de confiance et d'estime réciproques qui faisait que les interlocuteurs étaient, sinon toujours en mesure de s'entendre, du moins de parler un langage commun, soit en train de disparaître.

Il semble donc souhaitable, d'une part, d'ouvrir plus largement les conditions d'accès de notre territoire universitaires les plus sérieux de nos partenaires francophones et, d'autre part, de veiller au maintien des crédits affectés aux bourses d'étude.

5. Veiller à ne pas laisser l'usage du Français disparaître dans les pays du champ

Force est de constater que la pratique du français recule dans bon nombre des pays du champ et que son usage est parfois en passe de disparaître complètement, comme c'est le cas au Vietnam.

Il serait donc nécessaire que soient adressés à ces pays, les signaux nécessaires, notamment lors du prochain sommet de la Francophonie, qui se tiendra à Hanoï à la mi-septembre, afin d'enrayer cette funeste tendance.

6. Encourager la coopération décentralisée

Au moment où les collectivités locales s'investissent de plus en plus dans la coopération, le fait que les crédits affectés à cette action diminuent, (même s'il convient de prendre en compte les crédits affectés à cette action qui transitent par le FAC) ne constitue pas un bon signal.

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