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II. LE DISCERNEMENT ET LE COURAGE POLITIQUE AU CœUR D'UNE DÉMARCHE CONSTRUCTIVE POUR L'OUTRE-MER

L'année 1998 sera marquée, pour l'outre-mer, par trois grands dossiers : l'un est en cours de discussion et concerne le régime d'aide fiscale à l'investissement outre-mer, l'autre est un rendez-vous avec l'histoire et concerne la Nouvelle-Calédonie, le dernier est de réagir pendant qu'il en est encore temps à la dégradation de la situation en Guyane.

A. LA "LOI PONS" : UN DANGEREUX PROCÈS EN SORCELLERIE

1. Les grandes règles du régime d'aide fiscale à l'outre-mer

Le mécanisme institué par la loi Pons prévoit un régime d'aide fiscale en faveur des investissements productifs réalisé dans les départements et les territoires d'outre-mer. Ce dispositif a été institué par la loi de finances rectificative du 11 juillet 1986. Il a depuis lors, été modifié à plusieurs reprises par les textes suivants :

 la loi de finances pour 1992 du 30 décembre 1991 qui a notamment instauré la procédure d'agrément dans certains secteurs économiques ;

 la loi de finances rectificative pour 1993 du 22 juin 1993

 la loi de finances pour 1994 du 30 décembre 1993

 la loi de finances pour 1996 du 30 décembre 1995

Comme on le voit, ce dispositif qui a pour objet d'accorder une aide fiscale aux investissements réalisés dans des secteurs considérés comme prioritaires pour le développement économique et social de l'outre-mer a donc été régulièrement modifié afin d'adapter ce dispositif à ces objectifs.

Ce régime fiscal comporte deux aspects selon que l'investissement est effectué par une entreprise ou par une personne physique.

Le principe pour les entreprises est une déductibilité de leurs résultats imposables du montant des investissements qu'elle réalisent de façon directe ou par voie d'apports au capital de sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés et qui exercent une activité dans les secteurs éligibles à l'aide.

Les personnes physiques bénéficient quant à elle d'une réduction d'impôt pour les souscriptions au capital de sociétés qui réalisent des investissements dans ces mêmes secteurs. Dès l'origine, ce dispositif prévoyait que cette réduction d'impôt était égale à 50 % du montant de l'investissement effectué pour les années 1986 à 1989, Cette réduction revenant à 25 % pour les revenus des années 1990 à 2005. Le montant de cette économie d'impôt s'imputant par cinquième sur l'impôt dû au titre de l'année de réalisation de l'investissement et les quatre années suivantes (article 199 undecies du code général des impôts). A cet ensemble, s'ajoute la possibilité de déduire les déficits industriels et commerciaux non professionnels du revenu global. La combinaison de ces deux avantages constitue un puissant "levier fiscal" d'incitation à l'investissement outre-mer.

2. Un " levier fiscal " déterminant pour attirer les investissements outre-mer

La décision d'investir en outre-mer ne relève pas, en général, d'une véritable rationalité économique, dans la mesure où il s'agit en général d'un contexte très risqué pour l'investissement. Investir en outre-mer, du point de vue de l'investisseur, relève en effet fondamentalement d'une logique de capital-risque. Les " marchés " que constituent ces territoires comporte en effet des caractéristiques difficiles dues, en particulier, à leur faible dimension et à l'environnement très concurrentiel dans lequel il se trouvent.

C'est pourquoi les Gouvernements successifs ont voulu tenter de remédier au très faible flux d'investissement productif qui caractérisait ces territoires avant l'institution de ce régime d'aide fiscale.

Votre rapporteur tient ici à citer une partie des conclusions du rapport d'information de M. Alain Richard alors rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur la fiscalité dans les départements d'outre-mer (n° 2215 du 11 juillet 1991). Les conclusions de ce rapport sont d'autant plus marquantes qu'elles ont été rédigées par une personnalité qu'on ne peut guère suspecter de complaisance et à une époque où le système d'incitation fiscale n'avait pas encore été redéfini.

"Ces critiques ne sont pas infondées, mais doivent être maniées avec précaution. Somme toute, elles s'appliquent à l'ensemble des aides fiscales et de plus elles restent difficiles à évaluer concrètement, surtout si l'on admet que l'abaissement du seuil de rentabilité est la condition sine qua non de la réalisation effective de l'investissement." (p. 32)

"Des jugements contradictoires peuvent être portés sur ces pratiques qui conduisent à conférer à des particuliers des avantages très importants. On peut les condamner par principe ou les admettre dans la mesure où l'investissement réalisé est utile à l'économie domienne." (p. 34)

"Sur un plan général, la défiscalisation est certes une aide publique et entre dans la panoplie des transferts de l'Etat vers ces départements. Mais même dans cette optique, la défiscalisation a tout de même un mérite inestimable comparée à la subvention. Elle ne correspond pas à une logique d'assistance mais, au contraire, stimule l'initiative et favorise les adaptations. S'il s'agit d'une aide dispendieuse, et personne ne peut le contester, il n'en reste pas moins qu'elle soutient un développement économique plus sain que celui qui résulte des simples transferts sociaux." (p. 36)

"Quoiqu'il en soit, le légitime souci d'éviter quelques dérapages réels ne doit pas conduire à remettre en cause un dispositif qui, globalement, fonctionne correctement." (p. 36)


Or, depuis cette date, un système d'agrément a été mis en place pour contrôler la mise en œuvre de l'aide fiscale à l'investissement outre-mer. Le tableau ci-dessous présente l'économie de ce dispositif :


 

3. Un enjeu essentiel : l'équilibre économique et social de l'outre-mer

Quel que soit le jugement que l'on puisse porter sur la "puissance" de l'incitation fiscale, force est de constater que celui-ci est à l'origine d'un flux d'investissements qui a atteint en 1996 5,6 milliards de francs, soit un montant supérieur à celui du budget de l'outre-mer lui-même, dont le montant ne s'élève qu'à 5,2 milliards de francs en 1998.

Le tableau suivant, extrait du dernier rapport annuel de la direction générale des impôts sur la mise en oeuvre de l'agrément prévu en faveur des investissement dans certains secteurs économiques outre-mer, met en évidence la répartition sectorielle et géographique de ces investissements.



Au regard de ces données, votre rapporteur considère qu'il serait politiquement irresponsable de prendre le risque d'une forte diminution de ce flux d'investissement sans avoir mesuré, au préalable et avec précision l'impact de ce dispositif et, surtout, les modalités de "sortie du système". En effet, il serait inadmissible d'envisager une diminution de ce flux d'investissement sans avoir défini auparavant les éléments d'un mécanisme de remplacement.

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