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B. LA POLITIQUE DE GESTION DU PERSONNEL MANIFESTE UNE CERTAINE RIGIDITÉ COMPTABLE

Le budget des services financiers est essentiellement un budget d'effectifs. C'est pourquoi votre rapporteur entend se livrer à une étude approfondie de la gestion des personnels du ministère dès l'an prochain.

La méthode employée pour réduire le nombre des emplois du ministères a consisté pour l'essentiel à pratiquer un abattement uniforme de l'ordre de 0,3 % par rapport aux emplois budgétaires de 1997 des grandes directions à réseaux du ministère.

Cette méthode uniforme peut être jugée un peu aveugle. Elle ne tient guère compte des évolutions de moyenne période qui avait vu certains services, en particulier ceux de la DGI, perdre un nombre significatif d'emplois, tandis que d'autres étaient relativement épargnés.

Elle ne serait pas fondée sur une analyse fine des gains de productivité potentiels de chaque service pas plus que sur le rendement des missions.

Elle semble avoir peu tenu compte des capacités d'adaptation des services au vu des contraintes de leur démographie propre -nombre d'emplois, pyramide des âges- de l'extension de leurs missions ou des engagements de maintien des réseaux sur le territoire.

Le niveau des effectifs des services financiers a baissé de 1,9 % depuis 1991 (3.340 emplois). Cette évolution moyenne dissimule des contrastes : les effectifs de la DGI, ceux du Trésor et ceux des services d'expansion économique à l'étranger ont décliné relativement plus que la moyenne. Le maintien des missions et des implantations territoriales du ministère risque de faire apparaître peu raisonnable la poursuite des réductions d'effectifs sur le rythme acquis depuis deux ans (- 1,3 %). En outre, le ministère doit continuer à résorber l'emploi précaire qui concerne encore 1,1 % des effectifs et qui voit des personnels non titulaires associés à l'exercice de missions régaliennes dans des conditions peu satisfaisantes au regard des principes sur lesquels leur exercice devrait être fondé.

C. DES SERVICES SOUS TENSION

Les très importantes missions du ministère sont de plus en plus difficilement exercées par lui, ce qu'illustre les cas de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et de la Direction générale des impôts (DGI).

1. La DGCCRF

  Les missions de la DGCCRF sont considérables. Mais ses services, disposant de peu de moyens, paraissent débordés par nombre d'entre elles.

Les missions de la DGCCRF sont à l'image de sa raison sociale, nombreuses et hétérogènes mais elles ont cependant une unité qu'on peut présenter ainsi : la DGCCRF est le service du ministère de l'économie et des finances destiné à veiller au respect des règles d'ordre public économique imposées aux marchés. Ces règles sont essentiellement relatives à la concurrence et à la loyauté commerciale entre entreprises et aux relations entre entreprises et consommateurs.

 Dans le domaine de la concurrence, la DGCCRF a pour mission d'informer les professionnels des règles existantes et de proposer au ministre de l'économie les mesures susceptibles d'améliorer les conditions de la concurrence dans l'économie française.

 Dans le domaine de la surveillance du marché, la DGCCRF suit de façon régulière l'évolution des prix des produits alimentaires sensibles (fruits et légumes, produits laitiers et carnés, poissons frais), des prestations de service (réparation automobile, pressing, cafés, hôtels, restaurants) et des carburants et fioul domestique.

Elle contrôle l'application des mesures législatives ou réglementaires.

 La DGCCRF participe également beaucoup à l'action spécifique relative à l'achat public.

La direction générale intervient dans le domaine de l'assistance économique aux collectivités publiques en contribuant à l'amélioration des conditions de passation des marchés et de négociation des contrats, ainsi qu'en donnant son avis sur les prix des services publics locaux.

La DGCCRF est chargée de surveiller le respect des règles de passation des marchés publics. Ses agents participent à cet effet au fonctionnement des commissions d'appels d'offres.

Mais, les moyens de la DGCCRF sont insuffisants.

Selon plusieurs indicateurs, notre pays connaîtrait un taux d'encadrement des pratiques concurrentielles inférieur à de nombreux partenaires, parmi lesquels l'Allemagne. En tout état de cause, un déséquilibre apparaît entre les objectifs de la DGCCRF et ses moyens ainsi qu'entre les moyens accordés à chacune des missions poursuivies.

Deux types d'activités émergent : les contrôles techniques et les contrôles économiques.

L'activité de contrôle économique occupe environ le tiers des agents.

L'activité de contrôle technique mobilise le reste des agents. Elle est donc très consommatrice de moyens.

En ce qui concerne la surveillance des marchés publics, l'objectif de participer au tiers des réunions des commissions d'appel d'offres n'est pas atteint : le taux de participation est d'environ 25 %. Mais ce taux suppose un effort considérable avec la participation à 33.000 procédures de mise en concurrence des marchés publics.

Afin de développer le processus de sélection des marchés, il serait souhaitable de mettre en oeuvre un dispositif de sélection des marchés dès le stade de leur publication et de centrer l'action sur les professionnels "douteux" impliqués à la fois dans les marchés publics et dans les marchés privés.

La simplification du code des marchés publics doit également être une priorité.


Actuellement, 85 % des marchés avec appel d'offres seraient déclarés infructueux. Le formalisme actuel peut donc être jugé excessif et inefficace. Il va de soi que le démantèlement des formalités actuelles ne doit servir qu'au renforcement de la régularité des marchés et de l'efficacité des contrôles.

L'idée de mettre en place un système de marchés négociés encadrés appelés à concerner des tranches de marché plus importantes qu'actuellement est à étudier.

Cette réforme devrait cependant éviter les écueils actuels, la relative impuissance de l'administration à exercer sa mission de surveillance et, en particulier, résoudre la question de l'engorgement des commissions qui seraient appelées à examiner les comptes rendus.

L'activité de surveillance du respect des règles de la concurrence n'est pas entièrement exercée.

La surveillance des marchés publics et les activités techniques étant très consommatrices de moyens, il reste à veiller au respect des règles organisant la concurrence.

Outre que les moyens disponibles à cet effet sont trop réduits, cette mission est malaisée à remplir :


· 
Les pratiques anticoncurrentielles se sophistiquent et la législation réagit avec retard ;


· 
L'administration ne dispose le plus souvent pas de l'action en cassation à l'encontre de ce qui se produit dans les affaires de concentration ou de discrimination.

L'exercice du contrôle par les services de la DGCCRF subit les conséquences de cet ensemble de difficultés :


· 
alors qu'en 1996, la lutte contre les ententes et abus de position dominante s'était traduite par le lancement de 225 enquêtes -soit un nombre très inférieur à celui des indices de pratiques anticoncurrentielles ayant, cette année-là, été relevés-, le nombre d'enquêtes lancées ou achevées en 1997 n'est plus que de 210 ;

2. La D.G.I.

La direction générale des impôts est soumise dans chacune de ses missions à de fortes pressions.

Selon la présentation qui en est faite dans le document présentant le budget des services financiers, la direction générale des impôts exerce quatre missions principales :

 l'assiette de la quasi totalité des impôts perçus pour le compte de l'Etat et des collectivités territoriales et des taxes collectées au profit de divers organismes ;

 le contrôle de l'impôt ;

 le recouvrement de certains impôts ;

 la conduite des activités foncières et domaniales avec, en particulier, les activités cadastrales -évaluations foncières et mise à jour du cadastre-, les activités de publicité foncière et les activités domaniales -administration du patrimoine mobilier et immobilier de l'Etat, évaluation de certains biens immobiliers...-.

L'une des priorités de la DGI est d'améliorer les travaux d'assiette.

Cet effort répond à la préoccupation de disposer plus rapidement dans l'année des recettes fiscales ce qui est évidemment de nature à améliorer les conditions de gestion de la trésorerie de l'Etat.

Mais, l'accélération des travaux d'assiette ne doit pas nuire à leur qualité.

De ce point de vue, il faut remarquer que si la part des déclarations traitées avant le 15 septembre a augmenté pour l'impôt sur le revenu et pour la taxe d'habitation notamment -pour cette dernière, la part des avis d'imposition compris dans le premier rôle payable au 15 novembre est passée de 64,2 à 71,1 % du total entre 1992 et 1996-, le nombre des réclamations, qui était resté stable jusqu'en 1995, s'est considérablement accru en 1996 (+ 8 %).

Afin de corriger cette situation des mesures ont été prises qui représentent une forte contrainte pour les services et ne doivent pas conduire à renoncer à d'autres tâches importantes de gestion de l'impôt comme le contrôle de la réalité des bases imposables non plus qu'elles ne doivent être exclusives d'un effort pour améliorer l'insertion des services dans leur milieu et les relations nouées avec les contribuables.

Une deuxième priorité de la DGI doit être d'améliorer le contrôle fiscal.

La fraude atteint des montants importants. En ce domaine, le montant des droits nets rappelés au titre du contrôle externe a beaucoup progressé depuis 1992 -+ 49,4 %- et s'est élevé en 1996 à 39,9 milliards de francs. Au total, les produits du contrôle fiscal ont atteint 60,9 milliards de francs en 1996, soit 9,7 % de plus qu'en 1995.

Est-ce à dire que les résultats obtenus sont satisfaisants ?

La réponse à cette question suppose de produire des estimations de la fraude, exercice périlleux puisqu'en la matière, seule la fraude constatée est réellement connue mais aux termes duquel il est généralement reconnu que les résultats du contrôle fiscal n'appréhendent qu'une partie de la fraude.

Une observation s'impose :

Si les résultats des contrôles fiscaux ne sont pas mécaniquement fonction du nombre des agents de la DGI, ils en dépendent cependant beaucoup. La baisse programmée en 1998 des moyens de la direction générale s'accompagnera nécessairement d'une dégradation des performances réalisées en ce domaine comme d'ailleurs en matière de recouvrement plus généralement. Le bilan des mesures de réduction d'emplois budgétaires devrait donc être dressé avec le plus grand sérieux afin d'établir le solde des dépenses évitées et des recettes perdues.

En outre, l'internationalisation de la fraude suppose une mobilisation plus forte des services, qu'il s'agisse des problème posés par la TVA intra-communautaire ou du développement des phénomènes d'évasion et de fraude fiscales internationale portant sur les opérations financières.

Enfin, le déploiement des effectifs doit continuer à s'adapter aux réalités de la fraude. Il est, à cet égard, frappant d'observer que 2,4 % du nombre des contrôles externes permettent de rappeler le tiers des droits éludés.

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