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Dotation 1998

Dotation 1997

Part dans le total

Administration générale et dotations communes 13.829,9 13.401,7 29,7 %
Cour des Comptes et chambres régionales des comptes
521,7

515,5

1,1 %
Trésor public 10.193 10.046,6 21,9 %
Direction générale des impôts 13.835,5 13.864,6 29,7 %
Direction générale des douanes et des droits indirects 4.300,7 4.209,9 9,2 %
INSEE 1.678,6 1.564,9 3,6 %
Service de l'expansion économique à l'étranger 1.206,2 1.253,5 2,7 %
DGCCRF 981,7 983,3 2,1 %
TOTAL 46.547,3 45.849,0 100 %

II. APPRÉCIATIONS

Le budget des services financiers sert à financer une part importante de l'action économique et financière de la Nation.

Les services financiers agissent pour le compte de l'Etat, mais également pour celui des collectivités locales et des établissements publics.

La dimension et la répartition du budget des services financiers doivent donc être appréciées au regard de la conception que se fait l'Etat de son intervention économique et financière.

A. UN EFFORT DE SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE S'IMPOSE

Entre le budget des services financiers tel qu'il apparaît dans le projet de loi de finances initial et le budget réellement disponible, il existe un écart considérable. Le total des modifications administratives représente près de la moitié du budget initial. Cet écart tient principalement à deux phénomènes exposés dans le rapport de la Cour des Comptes annexé au projet de loi de règlement du budget pour 1995 :

- le rattachement de fonds de concours ;

- l'existence de comptes hors budget.

1. L'essentiel des montants indiqués à cette ligne correspond à des transferts, dont on rappelle qu'ils "modifient la détermination du service responsable de l'excécution de la dépense sans modifier la nature de cette dernière...", des crédits de pension du budget des services financiers vers le budget des charges communes géré par le même ministère.

Source : Cour des Comptes

1. Les principales causes de l'écart

a) Les fonds de concours

Entre 1992 et 1995, le montant des fonds de concours a constamment dépassé 10 milliards de francs.



Source : Rapport de la Cour des Comptes annexé au projet de loi de règlement du budget de 1995.

La Cour des Comptes évalue la proportion des dépenses des services financiers financées sur fonds de concours.

" En masse, les fonds de concours rattachés à l'exercice 1995 représentent 22,8 % des crédits nets ". Ils représentent par ailleurs 23,9 % en dépenses réelles.

Elle souligne en outre la nature des rattachements opérés.

Source : Cour des comptes

Les fonds de concours ouverts en 1995 se sont répartis comme suit :

- 56 % au titre des rémunérations d'activité des personnels ;

- 2 % au titre des charges sociales ;

- 31,2 % pour des dépenses de matériel et de fonctionnement ;

- 10,8 % pour des dépenses diverses dont 5,4 % pour financer des investissements exécutés par l'Etat.

La comparaison des dotations initiales et des rattachements de fonds de concours permet de juger de la contribution des fonds de concours au financement des différents moyens mobilisés.



Le tableau suivant retrace les rattachements de "fonds de concours" pour 1996 et les prévisions des rattachements pour 1997 et 1998.

Montant en CP

 

1996

19971

19981

DÉPENSES ORDINAIRES

 
 
 

Titre III - Moyens des services

 
 
 

Sous-total personnel

6.554.177.130

6.691.261.550

6.810.524.741

Sous-total fonctionnement

3.830.701.008

3.815.276.868

3.908.663.585

Sous-total titre III

10.384.878.138

10.506.538.418

10.719.188.326

Titre IV - Interventions 42-80

0

nd

nd

Sous-total titre IV

0

 
 

Total dépenses ordinaires

10.384.878.138

10.506.538.418

10.719.188.326

DÉPENSES EN CAPITAL

 
 
 

Titre V - Investissements 57-90

573.656.947

575.460.000

572.510.000

Total budget

10.958.535.085

11.078.998.418

11.291.698.326

1. Prévisions

La structure des rattachements prévus pour 1998 serait la suivante : 60,3 % des "fonds de concours" (6,8 milliards de francs) viendrait abonder les crédits salariaux du ministère ; 34,6 % (3,9 milliards de francs) du total accroîtrait les moyens de fonctionnement ; le reste, 5,1 % (572,5 millions de francs) serait destiné à accroître les moyens réservés aux investissements.

b) Les comptes non budgétisés

Une série de comptes extrabudgétaires sont traditionnellement rattachés à la Direction de la Comptabilité publique, à la Direction générale des impôts ou encore à la Direction générale des douanes et des droits indirects.

Les différents comptes concernés sont rappelés dans le tableau qui suit :


Comptes rattachés à la Direction de la Comptabilité publique

466-1711

Frais de service des comptables du Trésor (gestion courante)

466-1712

Frais de service des comptables du Trésor (gestion précédente)

466-1761)

466-1762)


Frais de service des comptables du Trésor en Polynésie

466-21

Opérations d'encaissement et de répartition de remises et commissions sur emprunts et émissions de correspondants nationaux

Comptes rattachés à la Direction générale des impôts

466-223

Cadastre-service départemental

466-224

Cadastre-service central

466-226

Hypothèques

466-223

Cadastre-service départemental

Comptes rattachés à la Direction générale des douanes et des droits indirects

466-24

Masse des douanes

Il faut y ajouter le compte 451 "Fonds particuliers" destiné à retracer les mouvements enregistrés sur les comptes de dépôt de fonds des particuliers tenus sous la responsabilité des trésoriers-payeurs-généraux et qui comporte également en ressources une série de versements correspondant aux activités exercées par les comptables comme préposés de la Caisse des dépôts et consignations.

Le tableau qui suit retrace l'évolution des dépenses de ces comptes hors "masse des douanes" et "crédits du compte 451".

Les sommes recensées représentaient, en 1994, 0,6 % des dépenses de personnel et 3 % de celles de fonctionnement.

Elles n'épuisent pas le montant des dépenses extrabudgétaires. Comme le rappelle la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution du budget pour 1995 :

"Une partie non négligeable des indemnités versées à certains personnels des services financiers n'est pas comptabilisée comme dépense, hormis une centralisation statistique annuelle. En 1994, elles concernaient un montant de 724 millions environ, soit 10 % des indemnités totales. Il s'agit de sommes encaissées directement par les agents, pour environ 560 millions au titre de remises et commissions de la collecte de l'épargne, pour environ 140 millions au titre de conseil aux collectivités locales et pour une somme d'environ 30 millions (apparaissant avec d'autres recettes aux Charges Communes) au titre des indemnités versées aux agents-huissiers du Trésor au prorata des actes exécutés".

Au total, le montant des dépenses extrabudgétaires des services financiers se serait élevé, en 1994, hors masse des douanes et "compte 451" à 1.184,7 milliards de francs, se répartissant entre des dépenses indemnitaires pour 900,2 millions de francs et des crédits affectés au fonctionnement des services pour 284,5 millions de francs.

Pour 1994, le cumul des fonds de concours et des crédits extrabudgétaires ayant fait l'objet d'un recensement se serait élevé à près de 11,8 milliards de francs, soit 26,8 % de l'autorisation budgétaire initiale.

Ces pratiques ne vont pas sans poser de sérieux problèmes juridiques dans un domaine où la transparence s'impose.

2. De quelques problèmes posés par ces méthodes

 Le défaut d'évaluation des fonds de concours en loi de finances initiale est peu justifié.

Cette situation peut s'expliquer pour les fonds de concours dont le versement dépend d'une intention libérale affectée par nature d'une part d'incertitude.

Elle ne paraît pas justifiée pour les fonds de concours qui, du fait des conditions de leur versement et de leur rattachement, présentent des caractéristiques telles que leur évaluation soit possible sans risque majeur d'erreur.

Or, tel est le cas pour la plupart des fonds de concours alimentant le budget des services financiers.

 Certaines ressources de par leur nature ne peuvent pas être considérées comme des fonds de concours.

Il en va d'abord ainsi du prélèvement sur le produit des impositions locales
("crédits de l'article 6").

L'intitulé du prélèvement ne doit, en outre, pas tromper : il n'est en aucune manière assimilable à une redevance pour services rendus.
En réponse à une question posée sur ce sujet par la commission des finances, la Cour des Comptes a pu estimer que "la rémunération des opérations d'assiette et de recouvrement peut être considérée comme une imposition et non comme une redevance pour service rendu".

Son traitement budgétaire est d'ailleurs hybride.

La loi de finances initiale comporte d'abord une ligne de recettes n° 309 intitulée "Frais d'assiette et de recouvrement des impôts et taxes établis ou perçus au profit des collectivités locales et de divers organismes". Son produit induit une part du produit du prélèvement en cause, mais une autre partie du produit du prélèvement est considérée comme un fonds de concours.

Pour 1996, l'enveloppe ainsi traitée s'élèverait à 4.987 millions de francs.

Compte tenu de la nature du prélèvement étudié, il semble qu'une stricte application des règles budgétaires devrait conduire à réintégrer les sommes considérées jusqu'à présent comme des fonds de concours au titre des recettes fiscales de l'Etat.

Cette solution aurait le mérite de
remédier aux problèmes de lisibilité posés par la situation actuelle qui, en éclatant le produit de la taxe, ne favorise par le contrôle de son évolution par les différents intéressés. Elle contribuerait également à une évaluation plus fidèle des recettes fiscales de l'Etat13(*).

Les problèmes pratiques posés par cette solution d'orthodoxie budgétaire ne se manifesteraient que pour autant qu'elle se traduirait par une banalisation de l'ensemble de la recette et par un changement de la nature des dépenses financées.

Il en va également ainsi du prélèvement sur le produit du contrôle fiscal (article 5 de la loi du 17 août 1948).

Il est fondé sur l'article 5 de la loi du 17 août 1948 qui constitue à l'évidence une survivance après l'entrée en vigueur de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

Cette situation avait appelé l'an dernier l'attention de la commission des finances du Sénat.

Au cours de la séance publique du 27 novembre 1995, l'attention du ministre du budget avait été appelée sur le "caractère incertain et quelque peu obsolète du fondement juridique de l'article 5 de cette loi de 1948, qui n'est pas en complète cohérence avec les principes de l'ordonnance de 1959, ainsi que sur l'effort qui serait justifié, et pour lequel il est normal, d'ailleurs, que les assemblées et le Gouvernement coopèrent, pour ramener au principe budgétaire ordinaire le traitement de ce prélèvement sur le produit des redressements fiscaux".

En réponse, le ministre du budget avait indiqué : "Quant aux recettes de l'article 5 de la loi de 1948, en vertu du nouvel article 68 quater, elles seront récapitulées dans le "jaune" qui donne l'état récapitulatif des crédits des fonds de concours. Je considère que c'est un progrès très important dans le domaine de la transparence. Ce n'est peut-être pas suffisant et nous devons maintenant envisager les modalités pratiques. Nous sommes tout à fait disposés à y travailler lors de l'élaboration du projet de loi de finances pour 1997, en étroite coordination avec les rapporteurs intéressés, tant de l'Assemblée nationale que du Sénat...".

Ce débat s'était instauré après le vote par l'Assemblée nationale d'une disposition appelée à devenir l'article 111 de la loi de finances pour 1996 aux termes duquel : "A compter du projet de loi de finances pour 1997, les crédits rattachés au budget des services financiers et correspondant au prélèvement institué par le dernier alinéa de l'article 5 de la loi n° 48-1268 du 17 août 1948 tendant au redressement économique et financier font l'objet d'une évaluation par chapitre, pour l'exercice dont les crédits sont soumis à l'examen du Parlement, dans l'annexe donnant l'état récapitulatif des crédits de fonds de concours".

Cette disposition ne levait, à l'évidence, pas les interrogations sur la validité de la loi de 1948 et ne pouvait dès lors être considérée autrement que comme une solution offrant une amélioration transitoire à la situation antérieure à son adoption.

Aucun progrès réel n'a, depuis, été apporté à la résolution des problèmes pendants.

Il y a lieu de le regretter et de souhaiter que dès l'année prochaine, des solutions définitives interviennent.

  L'existence des comptes extrabudgétaires semble assise sur des bases légales incertaines et n'est pas conforme aux principes de notre droit budgétaire.


C'est la raison pour laquelle, à l'initiative de l'Assemblée nationale, avait été voté l'article 110 de la loi de finances pour 1996 qui dispose : "A compter du projet de loi de finances pour 1997, les recettes et dépenses extrabudgétaires de toutes les administrations d'Etat sont réintégrées au sein du budget général".

Votre commission avait reconnu qu'il s'agissait là d'un progrès. Cependant, ayant fait remarquer que cet article ne régirait pas les fonds de concours à proprement parler, elle avait exprimé le voeu que la solution prévue pour les crédits extrabudgétaires soit étendue aux vrais fonds de concours, c'est-à-dire aux versements correspondant à la définition de l'ordonnance du 2 janvier 1959, et être informé des mesures prises pour assurer l'effectivité d'un dispositif que, par sous-amendement, le Gouvernement avait souhaité étendre à l'ensemble des administrations d'Etat.

Ces voeux n'ont pas reçu satisfaction lors du projet de loi de finances pour 1997, ce qui était, pour le moins, peu admissible.

On peut se réjouir qu'en 1998 soit prévu un certain nombre de régularisations :

- la transformation de la Masse des douanes gérée jusqu'alors de façon extrabudgétaire en établissement public. Le compte 466-224 sera donc supprimé ;

- la suppression du compte 466-21 d'opération d'encaissement et répartition des remises et commissions sur emprunts et émissions des correspondants nationaux du Trésor ;

- la régularisation progressive du compte 466-17, frais de services rattachés à la direction de la comptabilité publique.

Le reste des sommes à régulariser devrait l'être à l'occasion des deux prochains budgets. Il s'agit des comptes ;

 466-266 concernant les hypothèques ;

 466-223 et 466-224 concernant le cadastre,

 ainsi que les résidus des comptes 466-17 concernant les frais des services des comptables du Trésor.

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