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AVIS N° 86 Tome II - PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - CINEMA - THEATRE DRAMATIQUE


M. Marcel VIDAL, Sénateur


COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES - AVIS n° 86 - Tome II - 1997/1998

Table des matières






N° 86

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 1998, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME II

CINÉMA - THÉÂTRE DRAMATIQUE

Par M. Marcel VIDAL,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Pierre Laffitte, Albert Vecten, James Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Ivan Renar, vice-présidents ; André Egu, Alain Dufaut, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. Philippe Arnaud, Honoré Bailet, Jean Bernadaux, Jean Bernard, Jean-Pierre Camoin, Jean-Claude Carle, Robert Castaing, Marcel Daunay, Jean Delaneau, André Diligent, Ambroise Dupont, Daniel Eckenspieller, Gérard Fayolle, Alain Gérard, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Alain Joyandet, Philippe Labeyrie, Serge Lagauche, Henri Le Breton, Jacques Legendre, Guy Lemaire, François Lesein, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin, Philippe Nachbar, Michel Pelchat, Louis Philibert, Jean-Marie Poirier, Guy Poirieux, Roger Quilliot, Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Claude Saunier, Franck Sérusclat, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Marcel Vidal.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 230, 305 à 310 et T.A. 24.

Sénat : 84 et 85 (annexe n° 8) (1997-1998).

Lois de finances.

Mesdames, Messieurs

Quand André Malraux affirmait, dans les années soixante, que la République devait faire pour la culture ce qu'elle avait entrepris depuis un siècle pour l'instruction, il situait l'ambition de la politique culturelle à un niveau qui n'a rien perdu aujourd'hui de sa pertinence.

Dans un monde concentré sur les problèmes économiques, dans une société désorientée par le rythme de ses transformations, le cinéma et le théâtre trouvent plus que jamais leur légitimité dans cette part d'imaginaire qui est pour chacun un refuge et un exutoire.

Permettre au plus grand nombre d'accéder à cette part d'imaginaire, donner à chacun le goût et le plaisir des oeuvres de l'esprit, créer les conditions pour que les multiples talents que recèle notre pays puissent se déployer et être diffusés, assurer le renouvellement et le rayonnement de la culture française, tels sont les objectifs à poursuivre.

Or, on ne saurait s'en remettre au seul mécanisme du marché et de la compétition économique pour assurer cette ambition. Pensons à ce qu'il serait advenu du théâtre sans soutien public, comparons la situation de notre cinéma à celle des cinémas nationaux des autres pays européens qui, en l'absence de politique du cinéma, importent 80 % des films diffusés en salle.

Si chaque année des millions de spectateurs se rendent au théâtre et au cinéma, c'est essentiellement grâce au talent des auteurs et des artistes, mais c'est également parce que des politiques publiques, dont nous retrouvons ici la traduction budgétaire, se sont attachées à créer des conditions favorables à la création et à la diffusion des oeuvres.

Les crédits consacrés à la politique du cinéma et du théâtre ne sont pour autant justifiés que s'ils concourent pleinement aux objectifs de la politique culturelle. Le budget de la culture ne saurait, en effet, échapper, dans la présente période de rigueur financière, à une évaluation approfondie. Le soutien public implique des obligations. Il suppose des engagements précis concernant la création et la diffusion en faveur du plus grand nombre. C'est dans cet état d'esprit que votre rapporteur a souhaité aborder l'examen du présent budget.

PREMIÈRE PARTIE :
CINÉMA

I. LA SITUATION DU CINÉMA FRANÇAIS EN 1996 : UN SECTEUR EN MUTATION

A. UNE NOUVELLE DONNE POUR L'EXPLOITATION

1. Une croissance lente mais continue de la fréquentation

Dans les années quatre-vingt, l'industrie cinématographique française a été confrontée à une crise importante de la fréquentation. Le grand écran a, en effet, perdu près de 40% de ses spectateurs entre 1982 et 1992. Le nombre d'entrées est ainsi passé de près de 200 millions à près de 115 millions d'entrées.

Ce recul de la fréquentation des cinémas s'était, de plus, doublée d'une désaffection pour les films français et européens au profit des films américains. Pendant cette période, la part de marché des films français est passée de plus de 50 % à près de 28% des entrées, tandis que les films américains confirmaient leur hégémonie avec 60% des entrées.

Cette diminution de la fréquentation a conduit à la fermeture de près de 700 salles de cinéma en dix ans.

Le cinéma français n'a aujourd'hui pas tout à fait surmonté cette crise, mais il semble avoir retrouvé les chemins de la croissance.



Source : CNC

Depuis 1992, la fréquentation s'est accrue d'année en année pour atteindre en 1996, 136,3 millions d'entrées soit une progression de 4,9 % par rapport à 1995.

Ce redressement de la fréquentation, qui semble s'expliquer en grande partie par le développement des multiplexes, s'observe dans l'ensemble des pays de l'Union européenne. Il est toutefois plus accentué en France que dans les autres pays d'Europe. Ainsi, le nombre d'entrées pour 1000 habitants s'élève en France à 241 en 1996 contre moins de 200 dans les principaux pays de l'Union européenne. Les efforts consentis par les professionnels et soutenus par les pouvoirs publicsengagés en France par les pouvoirs publics et les professionnels pour renouveler et moderniser leurs salles semblent donc avoir porté leurs fruits.

Cette amélioration de la fréquentation globale profite, en outre, particulièrement aux films français. Avec plus de 51 millions d'entrées et 37,5 % des entrées, les films français ont rassemblé en 1996 le plus fort nombre de spectateurs depuis 10 ans.

La situation des films français reste cependant fragile. En dépit de la progression de leur part de marché depuis 1994, les entrées des films français demeurent très en-deçà de celles des films américains qui totalisent à eux seuls 54 % des entrées.

2. Les premiers effets du développement des multiplexes

a) Le mouvement de création de salles de cinéma se poursuit à un rythme rapide

Le redressement de la fréquentation s'accompagne d'une vitalité sans précédent des investissements des exploitants de salles de cinéma. Le parc de salles s'est ainsi accru de plus de 250 salles en quatrecinq ans. En 1996, 233 salles nouvelles réparties dans 87 établissements ont été créées, soit deux fois plus qu'en 1995. Parallèlement, 57 salles ont fermé au cours de l'année 1996, ce qui porte le solde net de créations de salles à 176. Après avoir connu une régression constante entre 1985 et 1993, le parc de salles français renoue donc avec un mouvement d'expansion.

Parmi les 233 nouvelles salles, l'ouverture d'établissements classiques de moins de 10 salles a permiscontribué à la création de 99 écrans implantés pour l'essentiel dans des communes de moins de 30 000 habitants. Ce mouvement dynamique de création de salles dans les villes petites et moyennes a notamment été favorisé par l'action de l'Agence pour le développement régional du cinéma (ADRC) ainsi que par les collectivités locales.

Il reste que la majeure partie des ouvertures de salles est liée, en 1996, au développement des multiplexes.

b) Le développement des multiplexes

Pour plus de la moitié, 134 sur 233, les ouvertures de sallessalles créées en 1996 sont dues à l'ouverture de multiplexes ou à la restructuration de complexes " classiques " en multiplexes. La mise en place en 1996 d'un observatoire de la diffusion et de la fréquentation permet d'avoir une première vision d'ensemble sur les conséquences du développement des multiplexes sur l'économie du secteur.

Fin 1996, l'observatoire a recensé 21 multiplexes en activité répondant à quatre critères : avoir au moins dix écrans, bénéficier d'une qualité de son et d'image haut de gamme, offrir un confort optimal et un grand espace d'accueil.d'un confort optimal en terme de gradinage et d'écartement des fauteuils, offrir un grand espace d'accueil avec services.

Date d'ouverture

Multiplexe

Ecrans

Capacité

Ville

Juin 1993

Pathé Grand Ciel

12

2 643

La Garde (périphérie Toulon)

Octobre 1993

Pathé Belle Epine

12

2 617

Thiais (rénovation et extension banlieue parisienne)

Novembre 1994

UGC

14

2 725

Lille (rénovation et extension)

Novembre 1994

Pathé Wepler

12

2 173

Paris (rénovation et extension)

Février 1995

Pathé Cap Sud

10

2 047

Avignon

Mars 1995

Kinépolis (groupe Bert)

14

4 085

St Julien Les Metz (périphérie de Metz)

Mars 1995

Gaumont Cité Europe

12

2 369

Coquelles (périphérie de Calais)

Avril 1995

Gaumont

12

1 986

Nantes (rénovation et extension)

Juin 1995

UGC Ciné Cité

15

2 866

Paris

Décembre 1995

Méga CGR (G. Raymond)

12

2 421

La Rochelle

Décembre 1995

Gaumont Parnasse

12

2 820

Paris (rénovation et extension)

Mars 1996

Pathé

10

2 054

Lyon centre-ville

Avril 1996

Mégarama

17

2 806

Villeneuve La Garenne (banlieue parisienne)

Mai 1996

Méga CGR

11

1 884

Angoulême

Juin 1996

Gaumont

15

3 598

Valenciennes (périphérie de Nantes)

Juillet 1996

Pathé Atlantis

12

2.534

Saint-Herblain (périphérie de Nantes)

Août 1996

UGC Ciné Cité Atlantis

10

2.047

Saint-Herblain (périphérie de Nantes)

Septembre 1996

ChâteauChateau du Cinéma

23

7 403

Lomme (périphérie de Lille)

Octobre 1996

Mega CGR

11

2 251

Pau centre-ville

Décembre 1996

Gaumont

15

3 690

Labège (périphérie de Toulouse)

Décembre 1996

Horizon Grands Ecrans

11

1 825

Limoges centre-ville

Avec 6% des écrans en activité, les multiplexes ont enregistré en 1996 près de 15 millions d'entrées, soit 10,8 % de la fréquentation nationale. La moitié de ces établissements ayant ouvert en cours d'année, on peut estimerestime à 19 millions le nombre d'entrées réalisées dans le cadre d'un fonctionnement en année pleine, soit 14 % du total de la fréquentation.

L'impact de l'ouverture de ces multiplexes sur la fréquentation du cinéma en général, et celle des cinémas avoisinants en particulier, apparaît contrasté.

L'étude de l'observatoire montre que les effets sur la fréquentation des zones étudiées ont tous été positifs en matière de fréquentation globale. L'implantation d'un multiplexe accroît la fréquentation des zones considérées de 26 % à 58 % selon les cas. Cette analyse rejoint les constats effectués dans les autres Etats membres de l'Uniona communauté européenne. : là où se développent les multiplexes, la fréquentation globale augmente. En offrant un spectacle dans des conditions qui rompent complètement avec l'univers ordinaire du petit écran, les multiplexes attirent un public qui avait progressivement déserté les salles de cinéma.délaissé les grands écrans.

En revanche, les conséquences sur la fréquentation des cinémas situés dans les zones d'implantation des multiplexes sont, elles, plutôt défavorables. Les études ponctuelles effectuées hors région parisienne démontrent, en effet, qu'un multiplexe a un impact négatif sur la fréquentation des salles qui sont à moins de quinze minutes de transport. L'impact est significatif jusqu'à trente minutes de transport, ce qui signifie que d'ici 3 ans, une fois que les multiplexes en projet seront construit, 40 % du parc français pourrait être dans la zone d'influence d'un multiplexe.

Les effets de la concurrence que livrent les multiplexes aux autres salles de cinéma sont cependant assez variables d'un cas à l'autre. Selon l'observatoire, les salles concurrentes ont perdu, en effet, selon les cas de 25 à 50 % de leur clientèle. Ces différences sont dues à des facteurs géographiques mais également à des programmations différentes.

Dans certains cas, une forme de complémentarité s'instaure entre un multiplexe à la programmation grand public et un exploitant indépendant projetant des films plus exigeants destinés à une clientèle fidélisée. Ainsi, le rapport de l'observatoire montre que les établissements " art et essai ", du fait de la segmentation du marché et de leur créneau de programmation, ont, dans la majorité des cassites, démontré une résistance supérieure à celles des autres types de salles. Dans d'autres cas, ldes cinémas concurrents d'un multiplexe qui projettent le même type de films, à des horaires proches, pour des prix équivalents, perdent une partie très importante de leur clientèle, qui accède avec les multiplexes à une meilleure qualité de service et de confort et à un choix de films plus étendus.

L'observatoire de la diffusion et de la fréquentation note également que dans certaines villes des implantations désordonnées ont entraîné une surcapacité de fauteuils qui a conduit les multiplexes à se livrer entre eux à une concurrence sur les prix dont les exploitants indépendants ont été les premières victimes. Les cas de concurrence sur les prix sont toutefois assez rares. En moyenne le prix d'une place de cinéma dans un multiplexe est, en effet, de 37,6 francs, soit 8 % de plus que le tarif moyen pratiqué en France qui est de 34,8 francs.

En termes de programmation, les multiplexes ne se distinguent pas sensiblement des autres salles. Le taux de séances consacrées aux films européens s'est élevé à 47,2 % en 1996 pour l'ensemble des salles contre 42,6 % pour les multiplexes, soit une différence de 4,8 points. Les résultats enregistrés par les multiplexes montrent que ces établissements, en affichant la quasi-totalité des films " porteurs ", quelle que soit leur nationalité, accentuent les tendances du marché, sans opérer de discrimination particulière à l'égard des films européens et français.

Dans ce contexte, les premières applications des articles 36-1 à 36-6 nouveau de la loi Royer, qui soumettent la création de complexes cinématographiques de plus de 1 500 places à l'autorisation de commissions départementales d'équipement cinématographique, montrent que ce dispositif est susceptible de jouer un rôle régulateur. Après avoir été fortement critiqué par une large partie des professions du secteur, ilce dispositif semble aujourd'hui mieux accepté dans la mesure où son objet n'est pas d'interdire la création de nouvelles salles mais d'éviter des implantations désordonnées en prenant en compteassurant une régulation en fonction de chaque situation locale.

Comme les commissions d'équipement commercial, les commissions départementales d'équipement cinématographique associent élus, représentants des chambres consulaires et associations de consommateurs, auxquels. Il y est adjoint un membre du comité consultatif de la diffusion cinématographique. EllesCes commissions sont présidées par le pPréfet et le rapport d'instruction du projet est assuré par la direction régionale des affaires culturelles avec le concours des services du Centre national de la cinématographie.

Elles statuent en prenantCinq critères sont pris en considération cinq critères :pour permettre à ces commissions de statuer :

- l'offre et la demande globales de spectacles cinématographiques dans la zone d'attraction concernée ;

- la densité d'équipement (nature et composition du parc) ;

- l'effet potentiel du projet ;

- la préservation d'une animation culturelle et économique de la vie urbaine et l'équilibre des agglomérations ;

- les efforts d'équipement et de modernisation effectués dans la zone d'attraction.

Les décisions prises peuvent faire l'objet d'un recours auprès de la Commission nationale d'équipement cinématographique (CNEC).

Au 20 juin 1997, les commissions départementales d'équipement cinématographique avaient été convoquées à dix reprises. Il est encore trop tôt pour établir un véritable bilan de leurs actions.des commissions départementales d'équipements cinématographiques.

Leurs premières décisions semblent cependant dans l'ensemble équilibrées,. Mmais certaines décisions illustrent des défauts prévisibles du dispositif. L'approbation de trois projets dans la périphérie d'une ville de taille moyenne taille montre combien les intérêts locaux peuvent dominer sur les préoccupations d'ordre culturel. Mais il est vrai que ces commissions départementales d'équipement cinématographique ne comptent qu'un représentant du secteur cinématographique sur huit membres. On observe en outre, comme c'est le cas également dans les commissions d'équipement commercial, que les décisions sont prises avant tout au regard de leurs conséquences sur l'économie de la commune d'implantation, alors que l'impact des multiplexes dépasse largement le cadre communal.

Aussi, à défaut de modifier un dispositif encore très récent, une plus large information des membres des commissions sur les enjeux propres aux exploitations de salles de cinéma pourrait- elle mieux éclairer les décisions prises par ces commissions. Il faut, en effet, avoir conscience que les implantations actuelles des multiplexes déterminent l'équilibre et la géographie du secteur de l'exploitation des salles de cinéma pour les vingt prochaines années. C'est dire l'enjeu des transformations en cours, c'est dire combien il importe, parallèlement au développement des multiplexes, de veiller au maintien des salles de cinéma indépendantes

B. LA VITALITÉ DE LA PRODUCTION NATIONALE

L'année 1996 a également été une bonne année pour la production française qui se maintient à un niveau élevé et fait preuve d'un renouvellement important puisqu'un film sur deux est un premier ou un second film..

1. Un niveau de production élevé

En 1996, 134 films ont reçu l'agrément délivré par le Centre national de la cinématographie contre 141 en 1995. Cette légère diminution s'explique essentiellement par la baisse du nombre des coproductions minoritaires françaises et des films ayant bénéficié de l'aide aux coproductions avec les pays d'Europe centrale et orientale.

Le volume global des investissements dans la production française est en retrait par rapport à 1995. Ils se situent à près de 3,3 milliards de francs contre 3,6 milliards l'an dernier. Cette baisse concerne moins les investissements français que les investissements étrangers, dont le tassement reflète la diminution des coproductions à majorité étrangère.

Le nombre de films d'initiative française1(*) s'élève en 1996 à 104 films d'initiative française contre 97 en 1995 et 89 en 1994. 2,5 milliards de francs ont été investis dans ces films contre 2,7 milliards en 1995.

La diminution des investissements conjuguée à l'augmentation du nombre de films d'initiative française entraîne un fléchissement net du devis moyen qui passe de 28,1 millions de francs en 1995 à 24,3 millions en 1996. Cette diminution marque un arrêt de l'augmentation des coûts de fabrication observée depuis une dizaine d'années.

Le nombre de premiers films et deuxièmes films se maintient à un niveau élevé. Plus d'un film d'initiative française sur deux est un premier ou un second film : 37 premiers films et 18 deuxièmes films ont été produits sur un total de 104 films d'initiative française. Le nombre de premiers films représente plus d'un tiers de la production nationale. Le renouvellement de la production nationale est ainsi nettement supérieur au niveau enregistré durant la période 1987-1990.

La production cinématographique française dispose de très nombreux talents. Il faut s'en féliciter, Ces constatations sont encourageantes, car la multiplication des chaînes de télévision par câble et par satellite et la croissance de la demande de fiction qui en découle constituent pour la production française une opportunité qu'elle doit saisir, faute de quoi le développement de l'audiovisuel en Europe continuera de conforter l'hégémonie du cinéma américains.

2. La croissance de la part des chaînes de télévision dans le financement du cinéma s'accentue

Les principales évolutions qui ont marqué la structure du financement des oeuvres cinématographiques au cours de la décennie se sont confirméespoursuivies en 1996.

· Le rôle déjà prépondérant des chaînes de télévision dans le financement de la production cinématographique continue de s'accroître.

Leur participation au financement des films d'initiative française est passée de 21 % en 1987 à 42 % en 1996. De ce fait, la quasi-totalité des 131 films agréés en 1996 ont bénéficié de la participation d'une chaîne de télévision. A elle seule, la chaîne Canal Plus a financé 27 % des investissements dans le cinéma français, soit plus que le fonds de soutien à l'industrie cinématographique.

· L'apport des producteurs français a continué de diminuer passant de 26,6 % en 1995 à 24,5 % en 1996 contre 40,3 % il y a dix ans.

· Les autres sources de financement du cinéma restent proportionnellement stables comme l'indique le tableau ci-après.

STRUCTURE DE FINANCEMENT DES FILMS D'INITIATIVE FRANÇAISE
(1986-1996)

(en pourcentage)

Apports des producteurs français

SOFICA

Soutien automatique

Soutien sélectif

Chaînes de télévision

Cession droits vidéo

A valoir des distribu-teurs français

Apports étrangers

Copro-ductions

Pré-achats

1987

40,3

10,5

4,2

4,5

7,6

13,4

0,7

7,3

11,5

1988

39,7

8,9

7,6

4,1

4,7

14,5

0,7

5,6

14,2

1989

36,2

7,5

9,5

4,7

3,6

14,2

1,8

1,9

20,6

1990

42,0

6,7

7,6

5,4

3,9

15,9

0,4

2,8

15,3

1991

33,0

5,9

7,6

4,7

4,6

18,9

0,7

4,4

20,2

1992

36,2

6,1

5,8

4,6

5,4

24,7

0,3

5,4

11,5

1993

33,1

5,2

7,7

5,5

5,6

25,2

0,3

5,1

12,3

1994

29,0

5,3

7,5

6,7

6,5

27,4

0,3

5,0

12,3

1995

26,6

5,6

8,7

5,7

6,8

30,1

0,2

4

12,3

1996

24,2

4,8

8,3

4,9

10,3

31,7

0,1

5,5

10,2

On note toutefois que la part des SOFICA passe, pour la première fois depuis leur création, en-dessous de 5 % du financement des films d'initiative française. Les SOFICA ont investi en 1996, 128,55 millions de francs dans la production contre 153,6 millions de francs en 1995. Il s'agit du chiffre le plus bas depuis 1986. Cette'est évolution apparaît comme la conséquence directe du plafonnement à 120 000 francs de la déduction fiscale consentie aux personnes physiques qui investissent dans les SOFICA instauré par la loi de finances pour 1997..

II. LE BUDGET DU CINÉMA POUR 1998

A. LES CRÉDITS DU CINÉMA INSCRITS DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES

Le budget du cinéma pour 1998 s'élève à 1.597,2 millions de francs en progression de 4,6% par rapport aux crédits inscrits dans la loi de finances initiale pour 1997.

Sur ce total, 1.289 millions de francs sont issus des recettes de la section " cinéma " du compte d'affectation spéciale du trésor n° 902-10 destiné au soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie des programmes audiovisuels et 308,2 millions de francs correspondent aux dotations budgétaires du ministère de la culture.

Crédits en millions de francs

1997

1998

1998-97

1997/98

Section cinéma du compte de soutien

1 227,8

1 289

4,9%

61,2

Dotation du ministère de la culture affectée au cinéma

299,3

308,2

2,9 %

8,8

Budget du cinéma

1 527,1

1 597,2

4,6 %

70,1

Source : CNC

1. Les recettes de la section " cinéma " du compte de soutien de l'industrie cinématographique et audiovisuelle continuent de progresser

Les recettes de la section cinéma devraient s'établirs'équilibre à 1.289 millions de francs en progression de 4,9 % sous l'effet conjugué de trois facteurs :

- une progression sensible (+ 6,8 %) des recettes des taxes et prélèvements opérés sur le chiffre d'affaires des sociétés de télévision au titre de la redevance, de la diffusion des messages publicitaires et des abonnements.

Cette progression devrait sese fonder, d'une part, sur une légère augmentation du chiffre d'affaires des diffuseurs télévisuels qui passerait de 30,8 milliards de francs à 32 milliards de francs et, d'autre part, sur une réforme de l'assiette de la taxe. Cette réforme permettrait, à partir du 1er janvier 1998, la taxation des chaînes thématiques françaises et étrangères sur leurs recettes d'abonnement, dès lors qu'elles diffusent des oeuvres éligibles au compte de soutien. Le produit attendu de la réforme s'élèverait à 50 millions de francs. Cette réforme évoquée lors du débat sur le projet de loi de finances pour 1997, prévue par le projet de loi portant diverses mesures d'ordre financier qui devait être discuté par le parlement en avril dernier, ne figure toujours pas dans le projet de loi de finances pour 1998. Autrement dit, comme l'année précédente, les prévisions de recettes intègrent les effets d'une réforme à venir.qui ne figure pas dans le projet de loi de finances.

- une augmentation de 3,5 % de la taxe sur les encaissements réalisés par la commercialisation des vidéogrammes dont le produit est évalué àqui atteint 93 millions de francs dont 85 % reviennent à la section cinéma, soit 79 millions de francs ;

- une majoration du produit de la taxe spéciale additionnelle (TSA) perçue sur le prix des places de cinéma de 3 %, soit 507 millions de francs contre 502 millions de francs en 1997. Les estimations retenues pour la prévision du produit de la TSA (135 millions de spectateurs et 31,75 francs de recette moyenne par spectateur hors TSA) apparaissent légèrement en-deçà des prévisions. Les données relatives à la fréquentation pour 1996 et pour le premier semestre 1997 laissent, en effet, présager une fréquentation annuelle pour 1998 de l'ordre de 140 millions d'entrées.

ÉVALUATION DES RECETTES POUR 1998
DE LA SECTION CINÉMA DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE N°902-10

(en millions de francs)

Budget voté 1997

Évaluation pour 1998

Différence par rapport à 1997

ligne 1 - produit de la taxe additionnelle au prix des places dans les salles de spectacles cinématographiques

502

517

+ 15

ligne 2 - remboursement de prêts

-

-

-

ligne 3 - remboursement des avances sur recettes

-

-

-

ligne 4 - prélèvement spécial sur les bénéfices résultant de la production, de la distribution ou de la représentation de films pornographiques ou d'incitation à la violence

0,2

0,2

0

ligne 5 - taxe spéciale sur les films classés X

-

-

-

ligne 6 - contribution des sociétés de programme

-

-

-

ligne 7 - taxe et prélèvement sur les sommes encaissées par les sociétés de télévision aux titres de la redevance, la diffusion des messages publicitaires et des abonnements

644,1

687,8

+ 43,7

ligne 8 - taxe sur les encaissements réalisés pour la commercialisation des vidéogrammes

76,5

79

+ 2,5

ligne 9 - recettes diverses ou accidentelles

5

5

0

ligne 99 - contribution du budget de l'Etat

-

-

-

TOTAL

1 227,8

1 289

+ 61,2

Source : CNC

2. Les dotations directes du ministère de la culture

Les crédits inscrits au budget du ministère de la culture en faveur du cinéma s'établissent à 308,2 millions de francs, soit une augmentation de 2,9 % par rapport à la loi de finances pour l'année 1997 :. Cette progression résulte d'une évolution contrastée :

- la dotation de fonctionnement affectée au Centre national de la cinématographie progresse de 1 % pour s'établir à 13 millions de francs. Le CNC bénéficie, en outre, de la création de huit emplois destinés à renforcer les effectifs de l'ADRC et du dépôt légal du service des archives ;

- les crédits d'intervention affectés au CNC pour le secteur cinématographique sont, en revanche, réduits et passent de 238,9 à 209,6 millions de francs, soit une baisse de 12,4 %. Cette baisse résulte toutefois essentiellement du transfert des crédits affectés à la Femis (Institut de formation et d'enseignement pour les métiers de l'image et du son) du titre IV au titre III afin de constituer la dotation de fonctionnement de cette école sous son nouveau statut d'établissement public. Hors crédits liés à la Femis, les crédits d'intervention affectés au CNC sont presque stables (+0,82 %) ;

- les crédits d'équipement affectés au CNC s'élèvent pour 1998 à 54 millions de francs contre 43 millions de francs en 1997. Cette augmentation de 14,4 % bénéficiera à la politique en faveur du patrimoine ainsi qu'aux équipements pédagogiques de la Femis.

B. LES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE DE SOUTIEN AUX INDUSTRIES CINÉMATOGRAPHIQUES

Le Centre national du cinéma gèredispose ainsi sous la tutelledirection du ministère de la culture l'ensemble des moyens consacrés à la politique du cinéma. Ces crédits sont affectés, d'une part, au soutien financier aux sociétés de production, de distribution et d'exploitation cinématographique et, d'autre part, à la mise en oeuvre d'actions culturelles consacrées notamment à la préservation et à la promotion du patrimoine cinématographique, à la formation aux métiers du cinéma et à la promotion du cinéma en France et à l'étranger.

1. Le soutien financier à la production, à la distribution et à l'exploitation

· Évolution des crédits

Le tableau suivant décrit l'évolution des crédits du compte de soutien affectés à l'industrie cinématographique.

DÉPENSES POUR 1998 DE LA SECTION CINÉMA DU
COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE N°902-10

(en millions de francs)

LFI 1997

PLF 1998

Variations en valeur

Variations en %

art. 10 - subventions et garanties de recettes

246,02

276,73

+30,71

+12,5 %

art. 20 - soutien sélectif à la production : avance sur recettes

145

145

0

0%

art. 30 - subventions et garanties de prêts à la production, la distribution et l'édition sur support vidéographique de films de long-métrage

465,22

498,77

+33,55

+7,2%

art. 40 - subventions et garanties de prêts à l'exploitation

315,06

309,5

-5,56

-1,8 %

art. 50 - frais de gestion

56,5

59

+2,5

TOTAL

1 227,8

1 289

61,2

Source : CNC

L'augmentation globale des crédits, soit 61,2 millions de francs, doit permettre de financer les mesures nouvelles suivantes :

- Article 10 : subventions et garanties de recettes : + 30,71 millions de francs.

Cette hausse bénéficieradoit permettre d'abonder les crédits destinés :

- aux actions de promotion : + 9,7 millions de francs dont 5 millions de francs destinés à soutenir la politique de sortie de films des distributeurs indépendants et 4,7 millions de francs pour la mise en place de fonds régionaux de production ;

- aux actions sélectives en faveur des salles : + 20 millions de francs dont 15 millions de francs destinés à aider les exploitants indépendants à rénover leurs salles lorsqu'elles sont situées dans la zone d'influence des multiplexes et 5 millions de francs pour la rénovation des salles indépendantes parisiennes  ;

- aux actions sélectives en faveur de la vidéo : + 1 million de francs.

- Article 30 : subventions et garanties de prêts à la production, la distribution et l'édition sur support vidéographique de films de long métrage : + 33,55 millions de francs .

Ces crédits supplémentaires financeront :

- une majoration des aides automatiques à la production : + 17,55 millions de francs. Cette dotation devrait permettre de maintenir les barèmes actuels de retour aux producteurs et distributeurs de cinéma ;

- une augmentation de la dotation pour fonds de garantie bancaire : + 9,50 millions de francs;

- la remise à niveau des crédits destinés au soutien automatique des éditeurs vidéo : + 6,5 millions de francs.

- Article 40 : subventions et garanties de prêts à l'exploitation cinématographique : -5,55 millions de francs.

Cette diminution des crédits traduit une évolution contrastée :

- la diminution des crédits d'aide automatique à l'exploitation du fait de la réforme prévue du barème en 1998 ;

- la majoration des aides au secteur de l'art et essai : + 2 millions de francs.

- Article 50 : frais de gestion : + 2,5 millions de francs

L'augmentation des frais de gestion est proportionnelle à la croissance du compte. Le taux de prélèvement est inchangé par rapport à 1997 (4,6 %).

On peut regretter que la ventilationprésentation des crédits par article ne permette pas, compte tenu de la nomenclature choisie, d'apprécier l'évolution de la politique menée par le CNC.

Les différents articles regroupent, en effet, des crédits destinés à des actions très hétérogènes et parfois sans rapport avec le titre de l'article. Ainsi, l'article 10 concerne, par exemple, le soutien sélectif aux court-métrages, aux industries techniques, à la création et la rénovation des salles de cinéma, certaines aides à la distribution ainsi que les subventions à des associations de promotion du cinéma français telles qu'Unifrance ou le Festival International du Film de Cannes. Inversement les crédits affectés à un secteur particulier sont répartis entre plusieurs articles, les crédits affectés au soutien à la production sont ainsi répartis entre les articles 10, 20 et 30.

· Répartition des crédits par type d'aides et par secteur

L'augmentation de 61,2 millions de francs de la section cinéma en 1998 bénéficie d'abord au soutien sélectif (+ 38 millions de francs) puis au soutien automatique (+ 20 millions de francs) et enfin aux frais de gestion du compte de soutien (+ 2,5 millions de francs) comme l'indique le tableau ci-après..

RÉPARTITION DES CRÉDITSPAR TYPE D'AIDE ET PAR SECTEUR DE LA SECTION CINÉMA DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE N° 902-10

(en millions de francs)

LFI 1997

PLF 1998

Soutien automatique

717,78

737,77

Producteurs

384,22

396,90

Distributeurs

54,50

59,37

Exploitants

266,06

258,50

Editeurs vidéo

130

230

Soutien sélectif

453,50

492,23

Producteurs

152

168,50

Distributeurs

19

24

Exploitants

129

151

Editeurs vidéo

5,50

6,50

Autres interventions

148

142,23

Total hors frais de gestion

1 171,28

1 230

TOTAL

1 227,78

1 289

Source : CNC

La proportion du soutien au cinéma attribuée par le biais d'des aides sélectives continue ainsi de progresser et atteint 40 % en 1998 contre 31,1 % il y a dix ans.

La répartition des crédits par secteur est stable : 44 % des crédits sont affectés au soutien à la production, 6 % au soutien à la distribution et 32 % au soutien du secteur de l'exploitation.

Le soutien à la production s'élève en 1998 à 563,4 millions de francs en progression de 5 % par rapport à 1997. Les aides automatiques à la production progressent de 3 %, les aides sélectives de 1 %. La dotation destinée à l'avance sur recettes reste stable à 121 millions de francs. Toutefois, suite à la réforme de l'avance sur recettes, les remboursements qui devraient intervenir dans le courant de l'exercice permettraient à la dotation de l'avance sur recettes d'atteindre 145 millions de francs.

Le soutien à la distribution s'élève à 83,37 millions de francs en progression de 10 % par rapport à 1997.

Les crédits affectés à l'exploitation des salles de cinéma s'élèvent à 415,5 millions de francs, soit une progression de 4 % par rapport à 1997. Toutefois, cette progression est le résultat d'une évolution divergente des crédits affectés au soutien sélectif et au soutien automatique.

Le soutien sélectif aux exploitants de salles de cinéma bénéficie d'une mesure nouvelle de 20 millions de francs. Cette dotation supplémentaire devrait être affectée aux exploitants indépendants situés dans les zones d'influence des multiplexes et à la rénovation des salles indépendantes parisiennes.

En revanche, une réforme du barème du soutien automatique aux exploitants de salles de cinéma programmée pour 1998, devrait engendrer une diminution de 3 % des crédits affectés au soutien automatique aux exploitants.

2. Les actions en faveur de la formation, du patrimoine et de la promotion

a) L'action patrimoniale

Les actions en faveur du patrimoine cinématographique menées par le service des archives du film du CNC se sont poursuivies en 1996 et 1997.

· L'enrichissement des collections

La loi du 20 juin 1992 et le décret du 31 décembre 1993 ont transféré de la Bibliothèque nationale au Centre national de la cinématographie la charge de l'organisation du dépôt légal des oeuvres cinématographiques sur support photochimique, à compter du 1er janvier 1994. Le CNC assure depuis cette date la collecte, la conservation et, le catalogage et la consultation des collections de films.

Le CNC doit également assumer la conservation des 13.000 films collectés entre 1977 et 1994 par la Bibliothèque nationale, et rattraper l'arriéré de dépôt d'environ 10.000 titres de films qui n'ont pas été déposés au cours de cette période. La collection atteint aujourd'hui 15.000 titres. Elle croît à un rythme de 1.000 nouveaux titres déposés par an.

En 1994Depuis la mise en place de la nouvelle législation, le CNC a bénéficié d'une dotation initiale de 2 millions de francs en crédits d'équipement au titre du dépôt légal. Aucun financement spécifique n'a été alloué par la suite au CNC pour prendre en charge le fonctionnement et l'investissement nécessaires à l'accomplissement de cette mission. Les moyens humains et matériels nécessaires au fonctionnement du dépôt légal ont été depuis 1994 prélevés sur les crédits et le personnel d'autres services du CNC. C'est pourquoi votre rapporteur se félicite que, cette année, la création au CNC de huit emplois puisse bénéficier pour partie au service chargé du dépôt légal.

· La conservation et la restauration des films nitrates

La poursuite du plan nitrate destiné à transférer plus de 20 millions de mètres de films nitrates sur un support de sécurité a bénéficié en 1997 de 42 millions de francs soit 10 millions de francs de moins que les années précédentes.

Cette diminution des crédits a contraint le service des archives à une plus grande sélectivité dans ses choix. L'accent a ainsi été porté sur la restauration de grands films du patrimoine tels que les films des frères Lumière, " La grande illusion " de Jean Renoir ou sur des collections de films historiquement importantes telles que la collection " Will Day ".

Elle a également incité à développer des conventions avec les propriétaires de films afin de récupérer à l'occasion de l'exploitation commerciale des oeuvres restaurées, les fonds engagés par le CNC dans la restauration. Ce type de pratique, pour utile qu'elle soit, risque cependant de concentrer les efforts de restauration sur les seuls films ayant un intérêt commercial.

Afin de ne pas accroître la sélectivité des choix opérés, il est donc souhaitable que les moyens consacrés au plan nitrate soient renforcés. Votre rapporteur se félicite en conséquence que cele budget du plan bénéficie cette année d'une mesure nouvelle de 2 millions de francs, ce qui porte à 44  millions de francs les crédits affectés au plan nitrate pour 1998.

En matière d'équipement, la conduite du plan nitrate comme la gestion du dépôt légal imposent aux services des archives du film des besoins très lourds aussi bien en terme de sécurité que de surface de stockage. Votre rapporteur a pu constater sur place combien la conservation des collections nitrate, qui est un support toxique et auto-inflammable, nécessitait des conditions d'entreposage extrêmement rigoureuses dans des bâtiments à température et hygrométrie constantes.

Les risques que pourrait entraîner une mauvaise maintenance des bâtiments sur les collections ont conduit le CNC à entreprendre à partir de 1990 un programme de travaux de sécurité et de mise en conformité des installations. Compte tenu du retard pris, il resterait 23,5 millions de francs de travaux à financer pour mettre en conformité les sites de Bois d'Arcy et de Saint-Cyr.

Le projet de loi de finances pour 1998 prévoit 5 millions de francs de crédits d'équipement destinés aux travaux de sécurité sur le site de Bois d'Arcy et à la construction d'un local pour la conservation de la documentation sur les films répertoriés. C'est un effort qu'il conviendra de poursuivre et d'accentuer en 1999.

· La valorisation du patrimoine

La mise en oeuvre d'une politique de collecte et de restauration des oeuvres cinématographiques doit s'n'a de sens que si elle est accompagnerée d'une action de valorisation de ce patrimoine auprès du public. Or en dépit des efforts entrepris à l'occasion du centenaire de la naissance du cinéma, la France reste dans ce domaine relativement en retrait.

Elle dispose pourtant d'institutions réputées : une cinémathèque créée en 1936 qui accueillait en 1996 dans ses deux salles plus de 100.000 spectateurs par an, un musée du cinéma prestigieux, une bibliothèque du film, la Bifi, dont le fonds comporte qui propose l'accès à des milliers d'ouvrages, photographies, affiches ou films sur support vidéo.

Ces institutions chargées de valoriser le patrimoine cinématographique sont cependant sous-utilisées. Elle sont placées depuis dix ans dans des situations provisoires en vue de leur aménagement dans le Palais du cinéma. Or ce projet, décidé il y a dix ans, n'est toujours pas achevé. Dans ce contexte, la Bifi s'est installéea ouvert ses portes dans des locaux provisoires dans le XIIe arrondissement de Paris. Le musée Langlois est fermé a fermé ses portes ; quant à la cinémathèque, depuis l'incendie du Palais de Chaillot en juillet dernier, sa principale salle de projection est inutilisable. Elle doit et lui impose de poursuivre ses activités dans des conditions précaires et peu satisfaisantes.qui ne lui permettent pas de remplir ses missions.

La mission de préfiguration constituée en mars 1996 a proposé une nouvelle organisation du Palais du cinéma qui avait été acceptée par le précédent ministre de la culture. Depuis la constitution du nouveau Gouvernement, l'ensemble des projets immobiliers du ministère de la culture a fait l'objet d'un réexamen dont les conclusions ne sont pas encore arrêtées. Il semble toutefois acquis que le projet de Palais du cinéma sera poursuivi. Il faut donc espérer qu'il puisse être mené à bienvoir le jour avant l'an 2000.

Il apparaît, en outre, souhaitable que la politique de valorisation du patrimoine cinématographique fasse l'objet d'une attention plus soutenue. Il est, en effet, dommage que la France, qui estsoit un des pays les plus en pointe en matière de restauration et de collecte du patrimoine, et ne puisse faire connaîtrepartager ce patrimoine au grand public. Le réseau des cinémathèques mériterait en particulier un soutien accru. De même, serait-il souhaitable que les chaînes de télévision du service public participent plus activement à la diffusion de ce patrimoine.

b) L'enseignement du cinéma

Le renouvellement des talents passe dans le domaine du cinéma par des actions d'initiation et de formation aux métiers du cinéma.

En matière d'initiation, l'Etat a mis en place divers programmes d'action incitant les enfants et les jeunes à découvrir les films en salles de cinéma avec un accompagnement pédagogique : " Ecole et cinéma ", " les enfants du deuxième siècle ", " Collège au cinéma ", " Lycéens au cinéma ", et " Un été au ciné ", inauguré en 1991 dans le cadre de la politique de la Ville.

Les crédits affectés à l'ensemble de ces programmes s'élèvent pour 1998 à 27 millions de francs, en augmentation de 2,7 millions de francs par rapport à 1997.

L'enseignement professionnel relève de
la Femis. Transformée en établissement public industriel et commercial par la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996, la Femis est financée à 75 % par le ministère de la culture, à 14 % par la taxe d'apprentissage et à 15 % par des ressources propres.

En 1997, le budget global de fonctionnement de la Femis s'est élevé à 44,9 millions de francs, dont 31,5 millions de francs de subventions de fonctionnement du CNC. Transformée en EPIC, elleElle bénéficie en 1998 d'une subvention de fonctionnement du ministère de la culture de 31,50 millions de francs. Du fait de sa transformation en EPIC, cette subvention est inscrite au titre III du budget du ministère de la culture et non plus parmi les crédits du titre IV affectés au CNC. La subvention d'équipement de la Femis destinée à financer l'achat d'équipement pédagogique est, par ailleurs, portée à 2 millions de francs en 1998 contre un million en 1997.

En 1998, La Fémis s'installera, en outre, définitivement dans les studios Pathé de la rue Francoeur qui feront l'objet d'un programme de rénovation en partenariat avec la ville de Paris.

c) La promotion du cinéma en France et à l'étranger

Le CNC mène traditionnellement des actions en faveur de la promotion du cinéma en particulier à travers un concours actif à la création de festivals de cinéma ou par la participation avec les exploitants de salles à des opérations de promotion telle que la fête du cinéma.

Cette politique de promotion du cinéma est également assurée par des associations subventionnées par le CNC. C'est le cas du festival de Cannes qu'organise l'association du festival international du film, présidée par M. Pierre Viot. En 1997, celle-ci a fêté le 50e anniversaire du festival qui a rassemblé plus de 30.000 spectateurs du monde entier avec le succès que l'on connaît. Pendant le festival est en outre organisé le Marché international des films qui rassemble plus de 5.000 professionnels et 1.420 sociétés, ce qui le place en tête des marchés internationaux du film par le volume d'affaires réaliségénéré.

En matière d'exportation des films français à l'étranger, Unifrance, présidée par M. Daniel Toscan du Plantier, assure également l'essentiel des actions de promotion à l'étranger, de l'organisation de grands festivals de films français, à la mise en place d'une aide à la distribution des films français à l'étranger, en passant par l'élaboration de campagnes de communication sur les films français. Pour accomplir ses missions, Unifrance a reçu en 1997 une subvention de 48 millions de francs qui devrait être reconduite en 1998.

III. LES ENJEUX DE LA POLITIQUE DE SOUTIEN À L'INDUSTRIE CINÉMATOGRAPHIQUE

Au début des années quatre-vingt, l'industrie cinématographique française a mieux surmonté les contrecoups de la déréglementation de l'audiovisuel que les autres industries cinématographiques européennes. Elle est aujourd'hui de nouveau confrontée à une mutation importante de son environnement. Le développement des télévisions numériques, l'intégration et la concentration croissante des entreprises de l'audiovisuel et du cinéma, la déréglementation des échanges dans le secteur de la communication, de l'audiovisuel et de la culture au niveau international et communautaire sont autant de facteurs de changement auxquels l'industrie du cinéma français doit faire face.

Dans ce contexte, le rôle des pouvoirs publics consiste d'une part, à chercher au niveau national les dispositifs les plus adaptés pour maintenir la vitalité et la diversité de notre cinéma national et d'autre part, à défendre au niveau international et communautaire la légitimité de la politique française en faveur du cinéma.

A. ADAPTER LE DISPOSITIF DE SOUTIEN AU CINÉMA AUX ÉVOLUTIONS EN COURS

1. Aménager la taxe sur les services de communication audiovisuelle destinée au compte de soutien aux industries cinématographiques et audiovisuelles.

Comme l'a déjà observé votre rapporteur, la réforme de la taxe sur les services audiovisuels aurait dû être discutée dans le cadre du projet de loi de finances pour 1997, puis dans le cadre du projet de loi portant divers mesures d'ordre financier en avril dernier et enfin lors de l'examen de la présente loi de finances. Il faut espérer que cette réforme figure, comme le ministre de la culture l'a souhaité, parmi les dispositions prévues par la loi de finances rectificative pour 1997 qui devrait être discutée après le projet de loi de finances.

Cette réforme a pour objet d'unifier le régime de taxation applicable aux chaînes thématiques. Aux termes du texte en vigueur, l'article 36 de la loi de finances pour 1984, les chaînes diffusées simultanément par câble et par satellite ne sont assujetties que pour leurs recettes tirées du premier mode de diffusion. Les chaînes diffusées exclusivement par satellite échappent quant à elles totalement à la taxe. Le projet de réforme prévoit, outre l'unification du régime de taxation des chaînes nationales quel que soit leur mode de diffusion, que les recettes des chaînes thématiques étrangères diffusées par câble ou par satellite tirées de leur réception en France soient assujetties à la taxe dès lors que ces chaînes programment des oeuvres éligibles au compte de soutien.

L'objectif de cette réforme est donc d'abord d'adapter le dispositif du compte de soutien au développement des chaînes thématiques. Depuis son instauration en 1984, la taxe sur les services audiovisuels a permis de soutenir l'industrie française de production en imposant aux chaînes une épargne forcée qui les incite à investir dans la production française. Il était donc important d'intégrer l'ensemble des chaînes thématiques françaises et étrangères à cette logique de façon à ce que le développement des bouquets numériques profite pleinement à la production nationale.

L'objectif de cette réforme est ensuite d'éliminer les discriminations entre les chaînes qu'elles soient diffusées par voie hertzienne terrestre, par câble ou par satellite, qu'elles soient françaises ou étrangères. La nécessité de ne pas pénaliser les chaînes thématiques et les opérateurs du câble et du satellite pendant leur phase de développement a cependant conduit le Gouvernement à envisager de leur consentir certains avantages par rapport aux chaînes diffusées par voie hertzienne. Ainsi la taxe ne devrait concerner que les chaînes dont le chiffre d'affaires annuel est supérieur à 12 millions de francs et ne s'appliquer qu'aux ressources d'abonnement des chaînes thématiques, les recettes publicitaires étant exclues du champ de la taxe.

Cette réforme méritera un examen attentif. Elle constitue un enjeu important, car il est essentiel que les chaînes thématiques deviennent de véritables débouchés pour les producteurs français.

2. Moderniser l'aide publique à la production

L'évolution des modes de financement des productions cinématographiques depuis dix ans, la concentration progressive des principales entreprises de production, l'évolution des industries techniques françaises et le développement du rôle des chaînes de télévision ont profondément transformé les conditions de production des films. Ces transformations impliquaient un ajustement des mécanismes d'aide à la production.

En matière d'aide sélective, cette modernisation a été amorcée avec la mise en oeuvre de la réforme de l'avance sur recettes que votre rapporteur avait l'an dernier appelée de ses voeux.

Depuis la parution de l'arrêté du 12 mai 1997 pris pour application des articles 6 et 7 du décret n° 59-733 du 16 juin 1959 relatif au soutien financier sélectif à la production d'oeuvres cinématographiques de longue durée, les méthodes de travail de la commission de l'avance sur recettes ont, en effet, profondément évolué sur plusieurs points. Un quatrième collège chargé de l'aide à la réécriture a été créé. Le système de remboursement a été modifié. Une aide à la distribution a été mise en place afin de faciliter l'accès aux salles des films de l'avance sur recettes.

En ce qui concerne l'aide automatique à la production, l'année 1997 a été l'occasion d'une réflexion approfondie sur une éventuelle réforme de la procédure d'agrément menée à la demande du précédent ministre de la culture par une commission placée sous la double présidence de Mme Margaret Menegoz et M. René Bonnel.

L'agrément, délivré par le directeur du CNC, après avis d'une commission, permet à un film d'avoir accès aux aides automatiques du compte de soutien et, partant, à l'ensemble des financements encadrés tels que les SOFICA, l'avance sur recettes ou les obligations de production des chaînes de télévision. Il constitue ainsi la clef de voûte de l'ensemble du système français d'aide au cinéma.

Le rapport Menegoz-Bonnel établit un constat critique, soulignant l'inadaptation de la procédure d'agrément aux conditions économiques actuelles de la production. Il dénonce, en effet, une procédure administrative complexe, opaque et globalement inefficace. Il souligne que l'absence de définition précise du rôle de producteur délégué conduit, dans les faits, à privilégier les coproducteurs et en particulier les filiales des chaînes de télévision dans la répartition des droits au soutien automatique. Il observe enfin que les règles relatives aux coproductions encouragent des montages financiers fictifs et ne favorisent guère les tournages en France.

Partant de ce constat, le rapport Menegoz-Bonnel propose une remise en cause profonde de la procédure en vigueur sur la base de quatre objectifs :

- simplifier et clarifier la procédure administrative de l'agrément applicable ;

- accroître la responsabilité et les moyens du producteur délégué, qui prend l'initiative de la création de l'oeuvre et en assure la bonne fin ;

- encourager le recours aux tournages en France et aux industries techniques françaises en recentrant les mécanismes du soutien sur les industries nationales ;

- assouplir et moderniser le régime des coproductions.

Les propositions du rapport Menegoz-Bonnel, qui ont fait l'objet durant les derniers mois d'une concertation approfondie avec l'ensemble de la profession devraient servir dans les prochains mois de base à la réforme de l'agrément.

3. Rénover le soutien à l'exploitation

Outre le renforcement des moyens affectés aux aides sélectives à la modernisation des salles, destinées aux exploitants de cinéma " art et essais " des grandes agglomérations et aux exploitants indépendants des villes moyennes, le CNC envisage de réformer les conditions d'attribution du soutien automatique à l'exploitation de façon à accentuer son effet redistributif au profit des petits exploitants de salles.

Le soutien automatique à l'exploitation est une aide à l'investissement. Cette aide est calculée en pourcentage du montant des recettes de la taxe sur les places de cinéma dite taxe spéciale additionnelle ou " TSA " que génère chaque salle de cinéma. Sur chaque place de cinéma, le CNC prélève ainsi une TSA de 10 à 11 % du prix des places, les exploitants en récupèrent en moyenne 55 % par le biais du soutien automatique. Le soutien automatique à l'exploitation s'apparente ainsi à une épargne forcée dans la mesure où le soutien automatique ne peut être utilisé que pour les investissements dans la rénovation ou la création de salles.

Le pourcentage des recettes de la TSA susceptible d'être mobilisé par chaque exploitant de salle au titre du soutien automatique, dit taux de retour de TSA, est fixé pour chaque salle puis pour chaque établissement en fonction d'un barème qui présente à l'heure actuelle trois caractéristiques :

- il est redistributif dans la mesure où les petites salles qui font moins de 1.200 entrées par semaine bénéficient d'un taux de retour qui peut atteindre 80 %, alors que les salles qui font le plus d'entrées ont un taux de retour de l'ordre de 20 %. Un établissement regroupant plusieurs salles ne peut cependant toucher moins de 30 % de la TSA générée par l'ensemble de ses salles ;

- ce barème s'applique " écran par écran " et non pas en fonction des entrées globales de chaque établissement. Ainsi, une salle qui enregistre en moyenne 2.400 entrées par semaine peut bénéficier d'une aide beaucoup moins importante qu'un complexe de deux salles qui réalisent chacune 1.200 entrées par semaine. Ce mode de calcul a favorisé les établissements qui ont un nombre élevé de salles et aboutit ainsi à ce qu'en moyenne le taux de retour des multiplexes soit de 40 % et à ce qu'aucun multiplexe ne dispose d'un taux de retour inférieur à 35 % ;

- l'aide générée par une salle de cinéma est mobilisable pour des investissements dans l'ensemble des salles dépendant du même circuit d'exploitation. Cette disposition a également favorisé les grands circuits d'exploitation et la concentration du secteur dans la mesure où elle a permis de mobiliser l'aide générée par l'ensemble du circuit pour créer de nouvelles salles.

Ce barème mis en place dans les années 1960, à une époque où il s'agissait d'aider la transformation du parc de salles uniques en complexes de plusieurs salles apparaît aujourd'hui inadapté aux évolutions du secteur. En effet, l'effort de modernisation des salles de cinéma entrepris par les exploitants et soutenu par les pouvoirs publics a conduit à agrandir la taille des écrans et ce faisant à accroître la capacité des salles. En outre, le dispositif actuel favorise globalement les grands circuits plus que les exploitants de salles de cinéma indépendantes.

La réforme proposée par le CNC consiste, en premier lieu, à établir le barème en fonction des recettes de la TSA par établissement et non plus par écran et, en second lieu, à fixer le pourcentage minimal de recettes de TSA susceptible d'être récupéré par un établissement à 25 % contre 30 % actuellement.

Le CNC a cependant souhaité, par ailleurs, mettre en oeuvre cette réforme dans le cadre d'une limitation de la progression des crédits consacrés par le compte de soutien au soutien automatique à l'exploitation.

Ces crédits ont en effet augmenté de près de 41,5 % de 1990 à 1997. Compte tenu de l'automaticité du soutien, l'évolution de ces crédits dépend exclusivement de deux facteurs : la mobilisation par les exploitants de leurs droits et donc leurs investissements ; le taux moyen de retour de la TSA au niveau national qui résulte de l'agrégation des taux de retour de chaque établissement et en conséquence de l'évolution de la composition du parc de salles.

Or le volume des investissements réalisés dans le secteur de l'exploitation est, en effet, entré, avec le développement des multiplexes, dans une phase de croissance fortement accélérée. Il a progressé de plus de 40 % entre 1994 et 1995 et le rythme régulier d'implantation de ce nouveau type d'établissements, environ 10 par an, laisse présager une expansion continue du secteur, du moins pour les trois prochaines années.

Année

Investissements
(en MF)

Fréquentation

1990

289 121,9

1991

351 112,5

1992

392 116

1993

444 132,7

1994

491 124,4

1995

695 130,2

1996

- 136,3

Source : INSEE et CNC

Parallèlement, la modification de la composition du parc de salles a entraîné une augmentation importante du taux moyen de retour de TSA au niveau national. Celui-ci est, en effet, passé de 42,6 % en 1986, à 55 % en 1996.

Année

TSA récoltée
(en MF)

Taux de retour : montant droits/TSA (en %)

Droits générés
(en MF)

1990

418 49,5 207

1991

422 49,3 208

1992

428 48,6 208

1993

496 54,4 270

1994

463 55,3 256

1995

490 55,6 272

1996

516 55 284

1997

544

(estimations)

53,9

(estimations)

293

Source : CNC

L'augmentation du taux de retour de la TSA et l'accroissement des investissements ont créé de fortes tensions sur les crédits affectés au soutien automatique à l'exploitation. Ainsi, le budget initial de 1996 a dû être abondé de 10 millions de francs, et en 1997, il sera nécessaire d'accroître la dotation de 10 à 15 millions de francs. Le CNC a estimé que dans ces conditions la gestion financière équilibrée du compte ne peut se réaliser qu'en ramenant le taux de retour moyen à 52 % contre 55 % en 1996.

La conjonction de deux préoccupations : accroître la redistribution du barème et limiter l'augmentation des crédits affectés au secteur de l'exploitation rend la réforme difficile à mettre en oeuvre.

En effet, le nouveau barème permettrait d'augmenter le soutien aux établissements de 1 à 4 écrans au prix non seulement d'une diminution très importante du soutien aux établissements de plus de 10 écrans dont le taux de retour passerait de 43,7 % à environ 29 %, mais également du soutien à certains établissements de 4 à 9 salles parmi lesquels on retrouve les salles de cinéma indépendantes.

C'est pourquoi le CNC et la fédération des exploitants de salles de cinéma sont convenus d'approfondir la concertation afin d'aboutir à une réforme qui n'affecte pas ou peu la situation des établissements de 4 à 9 salles. Dans un contexte marqué par le développement des multiplexes, cette réforme devrait permettre aux exploitants indépendants d'investir plus facilement dans des équipements nouveaux qui sont aujourd'hui une condition nécessaire à leur survie.

4. Encourager le développement des politiques locales en faveur du cinéma

Les collectivités territoriales ont progressivement pris une part active à la politique du cinéma.

Dans le secteur de l'exploitation des salles de cinéma, nombre de communes gèrent aujourd'hui des salles de cinéma soit en régie directe, soit à travers une gestion associative. Les salles municipales qui relèvent de la gestion directe ou indirecte des collectivités locales représentent, en effet, plus de 20 % des salles actives. Les collectivités territoriales ont en outre la possibilité, depuis l'adoption de la loi n° 92-651 du 13 juillet 1992, d'apporter aux salles de cinéma un soutien temporaire ou partiel. S'appliquant aux salles de cinéma qui réalisent moins de 2.200 entrées hebdomadaires, la loi permet, en effet, aux collectivités locales concernées de soutenir le fonctionnement voire la rénovation d'une salle.

A côté de ces interventions directes, certaines collectivités apportent à leur salle de cinéma des aides indirectes : exonération partielle de la taxe professionnelle ; organisation de manifestations de promotion ; aide à une politique d'incitation tarifaire en faveur de publics spécifiques.

Il faut souligner, à ce propos, l'action tout à fait positive de l'association Villes et cinémas, qui rassemble des animateurs de salles de cinéma ou de cinémathèques, et des élus locaux impliqués dans la gestion d'un cinéma à statut municipal ou simplement intéressés par le cinéma. Par des actions de sensibilisation et de formation des professionnels comme des élus, " Ville et cinéma " contribue à promouvoir les politiques locales en faveur du cinéma aussi bien en France qu'en Europe. Elle est, en effet, à l'origine de la création de " Ville et cinémas en Europe ", qui rassemble des professionnels du cinéma et des élus locaux des pays de l'Union européenne.

L'intervention des collectivités locales en faveur de la distribution de films se développe également.

Si l'aide directe des collectivités territoriales à des sociétés de distribution n'est pas explicitement prévue par la loi, dans le cadre de leur politique culturelle en faveur du cinéma, certaines collectivités mettent en oeuvre des aides indirectes à la distribution en favorisant la diffusion des films, par la prise en charge du tirage de copies supplémentaires ou par des aides apportées à la promotion, à la diffusion et à l'animation des projections de films.

Dans le domaine de la production, certaines collectivités ont contribué à mettre en place des dispositifs de soutien local à la production. Ces interventions sont toutefois plus rares, car elles se heurtent à des contraintes juridiques et financières.

Le cadre juridique des actions des collectivités territoriales en matière de production cinématographique et audiovisuelle est, en effet, variable selon qu'il s'agit d'actions culturelles ou d'actions économiques. En effet, les lois de 1982 et 1983 ont opéré une décentralisation culturelle, mais n'ont donné qu'une compétence limitée aux collectivités territoriales en matière d'action économique.

Jusqu'à présent, les aides financières à la production cinématographique ont été considérées comme des interventions à caractère économique et ne figurent pas au nombre des aides directes que les collectivités sont autorisées à accorder.

Cependant, toute collectivité peut mener des " actions de politique industrielle " dans le cadre d'une convention conclue avec l'Etat, " fixant les modalités des aides " qu'elle peut consentir. C'est sur le fondement de cette disposition que la Région Nord-Pas de Calais a pu attribuer une aide directe pour la production du film " Germinal " en 1993, une convention tripartite ayant été signée entre l'Etat (ministère de la culture, avec le concours financier exceptionnel du CNC), la Région et la société de production du film. De même, la région Rhône-Alpes a du être autorisée par un décret en Conseil d'Etat pour subventionner le centre européen cinématographique Rhône-Alpes.

Compte tenu de ces contraintes et du rôle incontournable du CNC dans l'économie du secteur, les activités cinématographiques ne peuvent devenir un pôle de développement culturel et économique local que si le CNC contribue à la mise en place de politiques locales de soutien au cinéma.

Le CNC mène depuis 1989 une politique conventionnelle de partenariat avec les collectivités locales. Celle-ci est cependant encore très limitée : depuis 1989, seuls 116 accords contractuels ont été signés ; le budget affecté à cette politique a été en moyenne de 5 millions de francs par an. Ces conventions ont permis de développer des actions de promotion du cinéma, de soutenir la diffusion du cinéma de qualité, de mettre en place des actions de formation, de sensibiliser à l'art cinématographique le public scolaire.

Depuis 1996, le CNC a, en outre, élargi les thèmes abordés par les conventions avec les collectivités au soutien à la production en région, à l'accueil des tournages et au patrimoine cinématographique. Cette année dans le cadre d'une convention de développement cinématographique avec la région Auvergne, le CNC s'est par exemple engagé sur le cofinancement d'un fonds d'aide à la création de court-métrages.

Le ministère de la culture a entrepris d'examiner l'opportunité d'un mécanisme complémentaire d'aide territoriale à la production, financé sur le compte de soutien aux industries cinématographiques et audiovisuelles. Dans un cadre contractuel avec les régions volontaires, le dispositif envisagé permettrait la mise en place de fonds régionaux conjoints Etat-Région susceptibles d'aider des projets de production et de tournage en région.

Votre rapporteur souhaite que cette initiative puisse aboutir, car le cinéma est sans nul doute un des axes porteurs des politiques culturelles des collectivités locales.

B. DÉFENDRE LA POLITIQUE FRANÇAISE DU CINÉMA DANS LES NÉGOCIATIONS COMMUNAUTAIRES ET INTERNATIONALES

1. L'accord multilatéral sur les investissements : un risque pour le dispositif français de soutien à l'industrie cinématographique

L'insertion d'une clause d'exception culturelle dans les accords du GATT avait permis de préserver la spécificité de la politique culturelle française. L'accord multilatéral sur les investissements en négociation depuis plus de deux ans à l'OCDE met à nouveau en jeu le système de protection du secteur culturel français, et en particulier le dispositif de soutien financier à l'industrie cinématographique.

L'objectif de cette négociation est, en effet, de favoriser les mouvements de capitaux et les investissements directs en assurant dans ce domaine le respect des principes de la clause de la nation la plus favorisée, du traitement national et de la non-discrimination par une procédure de règlement des différends contraignante. Les Etats parties au traité s'engageraient à supprimer toutes les mesures de restriction à l'investissement. Ils conserveraient toutefois à certaines conditions, la possibilité de déroger à l'accord.

Cet accord devait être finalisé lors de la réunion ministérielle du mois de mai 1997. Compte tenu du retard pris et des importants problèmes non résolus, sa conclusion a été reportée au mois de mai 1998.

Les désaccords entre les parties à la négociation portent notamment sur le traitement qui doit être réservé à la culture. Les Etats membres de l'Union européenne, qui négocient chacun en leur nom, sont eux-mêmes divisés. Compte tenu de la spécificité de ce secteur, certains Etats dont évidemment la France jugeaient indispensable d'obtenir l'insertion d'une clause d'exception générale en faveur des secteurs de l'audiovisuel, du cinéma et la culture. D'autres estiment que le dépôt d'une réserve spécifique pour les pays qui le souhaitent serait suffisant.

La France a fait valoir qu'une demande de réserve spécifique créerait des distorsions entre les différents Etats membres de l'Union européenne. Dans ce cas, le secteur concerné n'est, en effet, protégé que dans les Etats membres qui ont déposé une réserve spécifique. En outre, le dépôt d'une réserve spécifique est soumis à la règle dites du statu quo qui suppose que les Etats ayant déposé une réserve spécifique, après recensement des aides et dispositifs concernés par l'accord, s'engagent pendant une période donnée à ne plus les modifier.

L'enjeu de la négociation est pour la France d'une réelle importance. Sur plusieurs points, la politique culturelle française est en contradiction avec les objectifs de la négociation. D'une part, il existe des restrictions directes à l'investissement dans les domaines de la presse, de la radio et de la télévision. D'autre part, un mécanisme, tel le compte de soutien qui, financé pour partie sur une taxe prélevée sur l'ensemble des tickets de cinéma, ne bénéficie qu'aux films d'initiative française, constitue une restriction indirecte incompatible avec la clause du traitement national.

A défaut d'obtenir une clause d'exception générale, c'est donc l'ensemble de notre dispositif de soutien au cinéma qui pourrait être mis en cause.

Votre rapporteur souhaite donc que les efforts du Gouvernement pour obtenir l'insertion d'une clause d'exception générale en faveur des secteurs de l'audiovisuel et du cinéma soient soutenus comme ils l'ont été lors des négociations du GATT.

2. La nouvelle directive " Télévision sans frontières "

La directive 97/36/CE modifiant la directive 89/552/CEE dite " Télévision sans frontières " a été adoptée le 30 juin 1997. La seule modification de la directive TSF qui concerne directement le secteur cinématographique est celle relative à la chronologie des médias.

L'article 7 de la directive du 3 octobre 1989 prévoyait que les oeuvres cinématographiques ne pouvaient faire l'objet d'une diffusion sur le petit écran pendant un délai de deux ans à compter de la date de la première sortie du film en salle dans un pays membre de l'Union européenne. Ce délai était ramené à un an lorsque le film était coproduit par le diffuseur. En outre, des délais plus brefs pouvaient être négociés par voie d'accords contractuels entre les détenteurs de droits et les diffuseurs.

L'article premier de la directive supprime l'ancien dispositif et instaure un régime d'accords contractuels entre les ayants-droit. L'article 7 dans sa nouvelle rédaction prévoit que " les Etats membres veillent à ce que les radiodiffuseurs qui relèvent de leur compétence ne diffusent pas d'oeuvres cinématographiques au-delà des délais convenus entre les ayants-droit ". Ainsi, la date de la première projection de l'oeuvre dans une salle de l'Union européenne comme point de départ de la chronologie est abandonnée au profit d'un régime contractuel plus adapté à l'économie de ce secteur. En outre, le considérant n° 32 souligne que " la question des délais spécifiques à chaque type d'exploitation télévisée des oeuvres cinématographiques doit, en premier lieu, faire l'objet d'accords entre les parties intéressées ou les milieux professionnels concernés ".

Aussi le rôle des Etats est, semble-t-il, recentré sur le " contrôle " du respect par les radiodiffuseurs qui relèvent de leur compétence, des délais convenus avec les ayants-droits. Il pourrait toutefois également appartenir aux Etats de veiller à la conclusion d'accords entre les parties, d'étendre éventuellement ces accords à l'ensemble de la profession et le cas échéant de prévoir des règles applicables en l'absence d'accord.

La directive 97/36/CE n'a, en revanche, pas modifié l'article 4 de la directive TSF relatif aux quotas de diffusion des oeuvres cinématographiques qui prévoit que les Etats membres veillent " chaque fois que cela est réalisable et par des moyens appropriés " à ce que les chaînes de télévision réservent aux oeuvres européennes une proportion majoritaire de leur temps de diffusion.

La France avait souhaité un renforcement de l'application des quotas par la suppression de l'expression " chaque fois que cela est réalisable " et par une définition plus stricte des oeuvres audiovisuelles excluant en particulier les émissions de plateau. Peu d'Etats membres se sont ralliés à cette position, et nombre d'Etats dont l'Allemagne et le Royaume-Uni en tête ont même souhaité supprimer toute référence aux quotas, ou ne les maintenir que de façon temporaire. Le maintien de la clause indiquant que les Etats membres veilleront à l'application des quotas " chaque fois que cela est réalisable ", est donc apparu un compromis acceptable. Il a, en outre, été convenu qu'un " comité de contact " présidé par la commission et composé de représentants des Etats membres sera chargé de veiller à la bonne application de la directive. Ce comité de suivi devra notamment définir plus précisément ce qu'il faut entendre par " chaque fois que cela est réalisable ".

Le maintien d'un régime de quotas européens peu contraignant n'empêche cependant pas les Etats membres de prendre comme l'indique l'article 3 de la directive TSF de 1989 " des mesures plus strictes ou plus détaillées ".

De fait, la législation française sur les quotas de diffusion des oeuvres cinématographiques est à la fois plus contraignante et plus détaillée. En effet, les articles 27 et 70 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication et leurs décrets d'application prévoient que les services de télévision diffusés en clair par voie hertzienne terrestre, les services cryptés diffusés par voie hertzienne terrestre, les services de télévision distribués par câble, doivent, dans le nombre total annuel d'oeuvres cinématographiques de longue durée qu'ils sont autorisés à diffuser, en réserver 60 % au moins à la diffusion d'oeuvres européennes, dont 40 % au moins à la diffusion d'oeuvres d'expression originale française. Ces obligations doivent également être respectées aux heures de grande écoute, qui sont fixées en tenant compte de la spécificité des différentes catégories de services de télévision. Comme le constate le Conseil Supérieur de l'Audiovisuel dans son rapport annuel, les chaînes de télévision respectent bien ces dispositions.

La situation risque toutefois de changer avec la multiplication des chaînes de télévision étrangères du câble et du satellite et la pleine application du droit européen.

L'introduction en France de la technologie de diffusion numérique a entraîné une explosion de l'offre de chaînes. Aux 6 canaux hertziens et à la vingtaine de chaînes câblées qui existaient au début de l'année 1996 se sont, en effet, ajoutées en l'espace d'un an plus de 60 chaînes nouvelles grâce au lancement de 3 bouquets numériques.

Or, jusqu'à cet été le CSA maintenait un dispositif de conventionnement des chaînes étrangères. Cette procédure permettait au CSA de n'autoriser que les chaînes de télévision qui s'engageaient à respecter un certain nombre de règles propres au droit français en particulier les quotas de diffusion des oeuvres cinématographiques. Le CSA a décidé depuis de cesser le conventionnement des chaînes étrangères, suite à la condamnation de la Belgique par la Cour européenne de justice pour avoir maintenu le principe d'un conventionnement des chaînes européennes non belges.

L'article 2 de la directive TSF prévoit, en effet, qu'un Etat membre ne peut s'opposer à la retransmission sur son territoire des émissions d'une chaîne de télévision relevant de la compétence d'un autre Etat membre et autorisée par celui-ci que dans des cas limités et définis par la directive. C'est en particulier au seul Etat membre d'origine qu'incombe, notamment par la voie d'un conventionnement, le contrôle de l'application du droit national aux émissions de télévision ainsi que celui du respect des dispositions de la directive et ce n'est que très exceptionnellement.

Ainsi les quotas français ne s'appliqueront plus qu'aux opérateurs implantés en France, l'ensemble des opérateurs des Etats membres devant toutefois respecter la législation européenne. Cette situation suscite des inquiétudes. La différence de traitement entre les chaînes implantées en France et celles qui diffusent à partir d'autres Etats membres de la Communauté pourrait éventuellement inciter certaines chaînes à se délocaliser. Elle donne, en outre, un argument supplémentaire à certains opérateurs français qui réclamaient déjà un assouplissement de la législation française en matière de diffusion des oeuvres cinématographiques.

C'est pourquoi il convient de suivre cette question avec vigilance, en particulier de veiller à ce que la législation européenne soit effectivement appliquée dans les autres pays membres. Les quotas de diffusion constituent, en effet, un enjeu culturel et économique important. Ils participent à la formation du goût des téléspectateurs pour les films français ou européens. Ils constituent un moyen efficace d'offrir des débouchés importants aux industries du cinéma européen.

DEUXIÈME PARTIE :
THÉÂTRE DRAMATIQUE

L'intervention de l'Etat dans le domaine de l'art dramatique poursuit plusieurs objectifs complémentaires : promouvoir la diffusion du spectacle vivant et élargir les publics du théâtre ; encourager la création dramatique et favoriser l'émergence de nouveaux talents.

Pour assurer ces missions, la direction du théâtre et des spectacles du ministère de la culture, s'appuie en particulier sur le réseau des scènes publiques.

Des subventions sont directement accordées d'une part, aux six grandes institutions nationales que sont le conservatoire national d'art dramatique et les cinq théâtres nationaux (Comédie Française, théâtre de l'Odéon, théâtre national de Chaillot, théâtre national de la Colline, et théâtre national de Strasbourg) et d'autre part, au réseau de la décentralisation dramatique qui se compose des centres dramatiques nationaux et régionaux et des scènes nationales qui rassemblent une soixantaine d'établissements de droit privé aux statuts divers.

Le soutien à la diffusion et à la création passe en second lieu par l'aide accordée à plus de 600 compagnies dramatiques indépendantes ainsi qu'au fonds de soutien au théâtre privé.

Plusieurs dispositifs relatifs à l'écriture et aux auteurs dramatiques ainsi qu'à l'enseignement de l'art dramatique viennent compléter les moyens de la politique du théâtre.

I. LES GRANDES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE EN FAVEUR DU THÉÂTRE DRAMATIQUE

A. UNE PROGRESSION DES CRÉDITS AFFECTÉS AU THÉÂTRE DRAMATIQUE

L'ensemble des crédits affectés au spectacle vivant s'élève à 4,2 milliards de francs, soit 277 millions de francs de crédits supplémentaires par rapport à 1997 et une progression de 6,5 %.

Les crédits consacrés au théâtre dramatique, qui ne représentent que 37 % des crédits consacrés au spectacle vivant, s'élèvent pour 1998 à 1.554,4 millions de francs en dépenses ordinaires et autorisations de programme contre 1.388,3 en 1997, soit 166 millions de francs de crédits supplémentaires et une progression de 11,9 %. Toutefois, hors crédits affectés à la rénovation du théâtre de l'Odéon, cette progression n'est plus que de 4,8 %, soit 66 millions de francs de crédits supplémentaires.

Après la diminution de 6,2 % de crédits en 1997, le budget du théâtre pour 1998 connaît donc une progression significative.

B. UNE DÉCONCENTRATION ACCRUE DES CRÉDITS D'INTERVENTION

Le budget du théâtre pour 1998 se caractérise également par une plus grande déconcentration des crédits. Une partie des crédits affectés au théâtre dramatique et en particulier à certaines compagnies dramatiques était d'ores et déjà déconcentrée. Pour 1998, le pourcentage des crédits de la direction du théâtre et des spectacles effectivement déconcentrés devrait connaître une croissance sans précédent en passant de 29 % à 47 %.

Cette évolution correspond à une réforme globale des moyens d'intervention de l'Etat qui s'est en particulier traduite par l'adoption du décret n° 97-34 du 15 janvier 1997 relatif à la déconcentration des décisions administratives individuelles. Ce décret prévoit qu'à partir du 1er janvier 1998, toutes les décisions individuelles relevant de l'Etat seront prises par l'autorité déconcentrée compétente. Cette déconcentration correspond, en outre, à une volonté propre du ministère de la culture de déléguer des tâches de gestion aux directions régionales des affaires culturelles.

Sans nul doute, la proximité permet à certaines conditions une meilleure administration. Les directions régionales des affaires culturelles connaissent a priori mieux que l'administration centrale les organismes subventionnés, leurs spécificités et leurs besoins, car elles entretiennent avec eux des relations constantes. En outre, dans le domaine du théâtre, les scènes nationales, les centres dramatiques nationaux, comme les compagnies dramatiques font l'objet de cofinancements de l'Etat et des collectivités locales. Dans ce cadre, les services déconcentrés, sous l'autorité des préfet de régions, sont a priori les mieux à même de préparer en concertation avec les collectivités locales, les contrats d'objectifs des organismes subventionnés.

L'expérience montre toutefois que la déconcentration ne contribue à une meilleure gestion que si les services centraux changent véritablement leur méthode de travail. La déconcentration suppose, en particulier, la mise en place d'un réel pilotage des politiques menées par les préfets de régions et les directeurs régionaux des affaires culturelles. On imagine mal, en effet, que la déconcentration des crédits se traduise par la mise en oeuvre d'autant de politiques culturelles qu'il y a de directeurs régionaux des affaires culturelles ou de préfets de régions.

La mise en oeuvre de cette réforme devra donc être suivie avec attention. Un décret relatif à la déconcentration des crédits d'intervention du ministère de la culture, qui devrait paraître avant la fin de l'année, permettra de savoir quel sera l'étendue du pouvoir que conserveront les administrations centrales et le ministre de la culture. On peut, en effet, se demander si ce dernier conservera, par exemple, le pouvoir d'approuver les conventions d'objectifs signées avec les scènes nationales et les contrats de décentralisation relatifs aux centres dramatiques nationaux ? Au-delà de ce cadre réglementaire, la réactivation des conférences budgétaires entre les services centraux et les services déconcentrés, l'élaboration des circulaires d'emplois des crédits déconcentrés permettront de mesurer la portée réelle de la déconcentration et la qualité du dialogue entre les DRAC, les préfets de régions et l'administration centrale du ministère de la culture.

Ce dialogue doit pouvoir se fonder sur un travail d'évaluation des politiques menées. Une fois dégagée d'une partie des tâches de gestion, la direction du théâtre et des spectacles doit, en effet, pouvoir recentrer ses activités sur des missions de conception et d'évaluation. Cela est d'autant plus une nécessité que l'évaluation doit être la contrepartie de la marge d'autonomie laissée aux DRAC.

Force est de reconnaître qu'en matière d'évaluation et d'inspection le ministère de la culture ne dispose que de peu de moyens. Certes, les travaux du services des études et prospectives du ministère de la culture permettent aujourd'hui d'avoir une connaissance générale des différents publics, des dépenses culturelles des ménages et des collectivités locales. On reste cependant très loin de pouvoir mesurer, au niveau d'une région, les besoins des populations et l'impact des décisions prises. Les moyens d'inspection du ministère de la culture sont également très limités. On compte pour les domaines de la musique, de la danse et du théâtre une vingtaine d'inspecteurs pour plus d'une centaine de structures de diffusion et 600 compagnies subventionnées pour le seul secteur du théâtre dramatique. Il serait donc souhaitable que le ministère accompagne la déconcentration des crédits par un renforcement des moyens d'inspection et d'évaluation.

Le processus de déconcentration a également pour corollaire une plus grande globalisation des crédits. Ainsi, cette année, le ministère de la culture a-t-il procédé à une simplification de sa nomenclature budgétaire en regroupant dans le domaine du spectacle, d'une part, les interventions culturelles d'intérêt national et, d'autre part, les interventions culturelles déconcentrées. Ces regroupements donnent aux services une plus grande souplesse dans la gestion de leurs crédits. Ils nuisent cependant à la lisibilité et à la compréhension du budget lors de son examen au Parlement. La globalisation des crédits ne permet pas, en effet, au Parlement d'examiner les choix effectués entre différents types d'action puisque ces choix seront opérés après consultation des DRAC. Il y a là une évolution préoccupante et un nouveau défi pour inventer des procédures qui permettent d'approfondir la déconcentration sans nuire à l'information ni au contrôle du Parlement.

II. UNE AUGMENTATION DES MOYENS ACCORDÉS AU SECTEUR PUBLIC DRAMATIQUE

A. LES THÉÂTRES NATIONAUX

1. Evolution des crédits

En 1997, les subventions de fonctionnement accordées aux cinq théâtres nationaux ont atteint 335,4 millions de francs. En 1998, elles progressent de 4,5 % pour s'établir à 350,9 millions de francs.

Le tableau suivant retrace l'évolution des subventions d'exploitation des cinq théâtres nationaux.

SUBVENTIONS D'EXPLOITATION
DES THÉÂTRES DRAMATIQUES NATIONAUX (1)

(en millions de francs)

Théâtres dramatiques nationaux

1995

Variations 1994-1995
(en %)

1996

Variations 1995-1996
(en %)

1997

Variations 1996-1997
(en %)

1998

Variations 1997-1998
(en %)

Comédie Française (1)(2)

136,20

+5,27

139,78

+1,3

136,72

-2,2

140,21

2,6

Théâtre de Chaillot (1)

60,24

+2,24

61,35

+1,4

61,10

- 0,4

61,166

0,1

Théâtre de l'Europe

51,23

-2,04

51,81

+1,1

51,81

0,0

54,285

4,8

Théâtre de la colline (1)

37,34

+5,56

38,07

+0,6

38,92

2,2

39,669

1,9

Théâtre de Strasbourg
(1) (3)

45,10

+13,58

46,91

+1,6

46,77

1,3

55,667

19,2

TOTAL

330,02

+4,6

337,20

+2,2

335,42

-0,5

350.99

4.7

Source : OTS

(1) Subventions d'exploitation des crédits du chapitre 36.60

(2) et caisse de retraite

(3) Subventions du théâtre et de l'école nationale de Strasbourg

Le théâtre national de Strasbourg bénéficie d'une mesure nouvelle de 3,85 millions de francs qui doit lui permettre de faire face aux besoins nés de la réouverture du théâtre. Deux emplois non budgétaires sont créés afin de faire face aux exigences de maintenance et de sécurité.

La mesure nouvelle dont bénéficie le théâtre national de l'Odéon doit lui permettre de financer le surcoût lié au fonctionnement du théâtre pendant les travaux de rénovation entrepris sur le bâtiment.

Une mesure nouvelle de 0,75 million de francs est accordée au théâtre national de la Colline afin de lui permettre de développer son programme artistique.

Les théâtres nationaux bénéficieront également de 138 millions de francs de crédits d'équipement en 1998.

L'essentiel de ces crédits d'équipement sera consacré à une subvention d'investissement de 121 millions de francs inscrite au titre VI destinée au Théâtre de l'Odéon. La Comédie française bénéficie également de 8 millions de francs sur le titre V pour poursuivre des travaux de rénovation.

BILAN D'EXPLOITATION DES THÉÂTRES

NATIONAUX DRAMATIQUES





1995

1996

1997

Comédie Française

Budget total dont :

. subvention

. ressources propres


Dépenses dont :

. personnel

. artistiques

163 167

121 234

34 377

82 788

33 316

168 919

125 058

33 687

83 732

33 351

165 288

124 356

37 579

79 305

35 472

Théâtre national de l'Odéon

Théâtre de l'Europe

Budget total dont :

. subvention

. ressources propres


Dépenses dont :

. personnel

. artistiques

79 949

51 125

28 362

25 837

44 520

72 115

51 590

17 877

25 535

28 516

75 305

51 686

20 750

18 959

38 008

Théâtre national de Chaillot

Budget total dont :

. subvention

. ressources propres


Dépenses dont :

. personnel

. artistiques

92 709

59 961

32 031

25 854

40 096

90 404

60 162

28 452

27 748

31 178

89 690

60 244

28 196

27 897

31 185

Théâtre de la Colline

Budget total dont :

. subvention

. ressources propres


Dépenses dont :

. personnel

. artistiques

46 528

36 576

8 525

14 908

17 701

49 960

37 296

9 579

13 219

20 905

51 526

37 786

11 641

13 176

20 388

Théâtre national de Strasbourg

Budget total dont :

. subvention

. ressources propres


Dépenses dont :

. personnel

. artistiques

56 781

44 960

5 775

20 577

18 890

59 449

46 213

10 262

15 501

22 329

53 686

46 418

4 174

15 034

17 766

Source DTS

2. La rénovation du théâtre de l'Odéon

La rénovation du théâtre de l'Odéon est programmée en 1998. Elle comprend la mise aux normes de sécurité du théâtre, la rénovation de la salle et de ses circulations. Elle intégrerait également la construction d'une deuxième salle d'environ 200 places sous le parvis du théâtre.

Le projet en est au stade des études. Les travaux de rénovation ont obtenu l'autorisation de la commission supérieure des monuments historiques, à l'exception de la décoration de la salle pour laquelle un supplément d'étude a été demandé. La durée du chantier est estimée à environ un an et demi, pendant lequel le théâtre devrait fermer.

Le coût total de l'opération devrait atteindre 150 à 200 millions de francs. Pour 1998, 121 millions de francs sont prévus pour la première phase des travaux.

B. LE RÉSEAU DE LA DÉCENTRALISATION DRAMATIQUE

Les centres dramatiques nationaux, les scènes nationales et les théâtres missionnés devraient bénéficier en 1998 d'une partie des 20 millions de francs de mesures nouvelles sur le titre IV. La répartition de ces mesures nouvelles devrait s'effectuer après les conférences budgétaires réunissant les DRAC et les directions compétentes du ministère de la culture.

Rappelons qu'en 1997, les crédits affectés aux établissements de la décentralisation dramatique se sont élevés à 566,2 millions de francs.

Parmi ces crédits, 320,7 millions de francs ont été affectés aux centres dramatiques nationaux et aux centres nationaux pour l'enfance et la jeunesse. La mise en oeuvre du nouveau contrat-type de décentralisation dramatique s'est, par ailleurs, poursuivie. De nouveaux contrats ont été passés avec tous les nouveaux directeurs nommés en 1997.

Les scènes nationales qui regroupent 62 établissements sur l'ensemble du territoire ont bénéficié en 1997 d'une subvention de 231,9 millions de francs. Les subventions de l'Etat représentent 27 % des ressources totales des scènes nationales, le reste étant assuré par les collectivités territoriales (49 %) et par autofinancement (23 %). En 1998, le ministère de la culture entend, par ailleurs, mettre en place un nouveau contrat d'objectifs avec les scènes nationales.

La politique d'encouragement aux théâtres dramatiques missionnés qui se distinguent par la qualité de leur programmation et l'importance de la fréquentation a bénéficié en 1997 de 3,7 millions de francs.

Les établissements de la décentralisation dramatique bénéficieront également de 49,4  millions de francs de subventions d'équipement contre 33,9 millions de francs en 1997. Ces crédits inscrit au titre VI seront affectés à des travaux d'aménagement de scènes nationales, centre dramatiques nationaux et théâtres municipaux.

L'année 1998 devrait également être marquée par la publication d'une charte du service public du spectacle vivant. Le ministère de la culture entend ainsi affirmer la légitimité d'un secteur public de la production et de la diffusion des spectacles vivants en définissant plus précisément les obligations de service public des structures subventionnées. Il s'agirait, à l'issue d'une consultation des organisations professionnelles du spectacle vivant et des associations d'élus, d'une part, de préciser leurs obligations en matière de soutien aux créateurs et artistes, d'actions d'animation locale, de démocratisation des pratiques artistiques, et d'autre part de rappeler les règles économiques, comptables et sociales qui s'imposent aux directeurs et aux administrateurs de ces structures. Au-delà d'une dimension pédagogique, cette charte devrait servir de référence à la rédaction des contrats d'objectifs des scènes nationales et des contrats de décentralisation des centres dramatiques nationaux de façon à harmoniser les obligations de ces différentes structures sur le territoire.

III. LA POLITIQUE DE SOUTIEN À LA CRÉATION ET À LA DÉCOUVERTE DE NOUVEAUX TALENTS VOIT SES MOYENS MAINTENUS

Plusieurs types d'aides sont accordées aux compagnies dramatiques indépendantes, aux théâtres privés et aux auteurs dramatiques.

A. L'AIDE AUX COMPAGNIES DRAMATIQUES

En 1997, le montant global des crédits affectés aux compagnies indépendantes s'est élevé à 175,9 millions de francs. Ainsi, en France métropolitaine, 609  compagnies auront bénéficié du soutien de l'Etat en 1997 contre 597 en 1996. Le nombre de compagnies aidées reste donc relativement stable.

Votre rapporteur se félicite que, pour la quatrième année consécutive, ces crédits n'aient finalement pas fait l'objet d'annulations en cours d'année.

Il observe cependant que l'incertitude quant au montant et à la date du versement des subventions a, cette année encore, pénalisé les compagnies dramatiques. Elle a entraîné non seulement des difficultés de programmation des opérations artistiques mais également des difficultés de trésorerie qui se sont traduites par une augmentation sensible de leurs frais financiers. Ainsi une partie des subventions accordées aux compagnies dramatiques profite avant tout aux banques. Cela est d'autant plus dommageable que ces retards pénalisent davantage les petites structures indépendantes que les structures plus importantes qui disposent souvent de fonds de roulement suffisants pour en amortir les effets.

Pour une partie des compagnies dramatiques, les conséquences de cette incertitude sont toutefois en partie atténuées par la contractualisation des subventions.

En effet, depuis 1991, les modalités de soutien aux compagnies indépendantes ont été différenciées pour garantir aux compagnies les plus expérimentées un plan de financement stable. Parmi les dispositifs, on distingue :

- la contractualisation sur deux ou trois ans définie par un cahier des charges que la compagnie s'engage à respecter et renouvelable après évaluation des résultats. Cette contractualisation, par les garanties qu'elle offre, tend à faciliter l'élaboration d'une programmation à long terme et à conforter l'implantation des compagnies auprès des collectivités locales qui accordent souvent un complément de subvention. En 1996, 201 compagnies ont bénéficié de ce type de conventions contre 181 en 1995 ;

- l'aide annuelle au fonctionnement, accordée aux compagnies dont le travail est jugé satisfaisant, mais dont la notoriété ou l'implantation n'a pas encore atteint le niveau suffisant pour accéder au conventionnement. Après avis du groupe d'experts assistant les directions régionales des affaires culturelles, 216 aides de ce type ont été accordées en 1996 contre 219 en 1995 ;

- les aides ponctuelles versées aux projets de jeunes compagnies débutantes ou aux projets de personnalités confirmées qui ne souhaitent pas avoir d'activité régulière de mise en scène. 180 aides ont été attribuées en 1996 contre 168 en 1995.

Le tableau ci-après retrace l'évolution du nombre de compagnies indépendantes soutenues entre 1991 et 1996 en France métropolitaine, par région et par catégorie d'aide.

On notera que 36 % des compagnies aidées sont conventionnées en Ile-de-France. Un certain rééquilibrage se dessine cependant, puisqu'en 1991, les compagnies implantées en Ile-de-France représentaient 44 % des compagnies aidées.

La réforme des modalités d'attribution des aides aux compagnies s'est traduite par une augmentation de 22 % du nombre de compagnies conventionnées entre 1991 et 1996. Dans la même période, le nombre d'aides annuelles au fonctionnement a régressé de 17 % et les aides ponctuelles sont restées globalement stables.

RÉPARTITION DES AIDES ATTRIBUÉES AUX COMPAGNIES INDÉPENDANTES
EN FRANCE MÉTROPOLITAINE
(1991-1996)

CONVENTIONS PLURIANNUELLES

AIDE ANNUELLE AU FONCTIONNEMENT

AIDE AU PROJET

TOTAL PAR RÉGION

1991

1996

1991

1996

1991

1996

1991

1996

ALSACE

3

3

6

7

4

8

13

18

AQUITAINE

2

5

7

8

6

9

15

22

AUVERGNE

1

3

6

3

4

6

11

12

BOURGOGNE

3

0

7

10

6

6

16

16

BRETAGNE

2

3

6

3

6

9

14

15

CENTRE

3

5

5

8

10

3

18

15

CHAMPAGNE/ARDENNES

3

0

5

9

2

6

10

15

FRANCHE COMTE

2

2

2

3

8

1

12

6

ILE-de-FRANCE

85

106

122

75

52

35

259

216

LANGUEDOC

5

13

11

4

6

15

22

32

LIMOUSIN

2

1

2

2

3

6

7

9

LORRAINE

3

5

3

0

9

10

15

15

MIDI-PYRÉNÉES

0

5

8

12

8

0

16

17

NORD-PAS-DE-CALAIS

2

7

6

2

4

9

12

18

BASSE-NORMANDIE

0

2

6

9

0

10

6

21

HAUTE-NORMANDIE

1

4

6

6

3

4

10

14

PAYS-DE-LOIRE

4

9

9

14

5

2

18

25

PICARDIE

1

2

9

5

3

6

13

13

POITOU

1

1

4

4

10

8

15

13

PACA

13

8

11

20

19

2

43

30

RHÔNE-ALPES

13

18

21

12

9

25

43

55

TOTAUX

149

201

262

216

177

100

588

597

Ainsi, cette réforme a sans doute favorisé une professionnalisation des compagnies indépendantes. L'augmentation du nombre de conventions incite, en effet, les compagnies à définir un projet artistique pluriannuel et à allonger la durée de diffusion des spectacles. A l'inverse la diminution des aides annuelles de fonctionnement, qui dans la pratique étaient souvent reconduites d'année en année, entraîne certaines compagnies à se tourner vers une aide ponctuelle et peut ainsi les inciter à préciser leur projet artistique.

B. LE SOUTIEN AU THÉÂTRE PRIVÉ

Le soutien accordé par l'Etat au secteur privé dramatique est assuré par le fonds de soutien pour le théâtre privé. Ce fonds, géré par les professionnels, est alimenté par quatre types de recettes : une taxe parafiscale prélevée sur les recettes d'exploitation des adhérents, une cotisation volontaire des théâtres souhaitant bénéficier de l'aide à l'équipement, des subventions versées respectivement par l'Etat et la Ville de Paris.

En 1997, le budget de l'association pour le soutien au théâtre privé s'est élevé à 90,75 millions de francs. Le produit de la taxe parafiscale et des cotisations volontaires représente un peu moins de la moitié des recettes de l'association, le reste étant assuré par la subvention de l'Etat et celle de la Ville de Paris. Le concours de l'Etat pour l'exercice 1997 a atteint 24,8 millions de francs, contre 17,4 millions de francs pour la Ville de Paris. Cette année encore, la parité avec l'Etat à laquelle s'était engagée la municipalité n'a pas été respectée. En 1998, la subvention de l'Etat devrait être reconduite au même niveau qu'en 1997.

Grâce à l'exploitation permanente des spectacles qu'ils produisent et aux tournées qu'ils organisent, les théâtres privés accueillent un public important. Toutefois, ils subissent depuis dix ans les effets d'une régression de près de 30 % de leur fréquentation. Durant la même période, le prix moyen des places a augmenté de 48 %.

Pour faire face à cette évolution défavorable, certains théâtres privés ont réagi pour se constituer en théâtres de répertoire, beaucoup se sont transformés en théâtres grand public, se donnant pour mission d'assumer les risques de spectacles à budget élevé.

Il est cependant à craindre que les effets conjugués de la baisse de la fréquentation et de l'inflation des budgets de production conduisent les théâtres privés à renoncer à une politique de création pour se contenter d'une fonction d'accueil. Dans ce contexte, le soutien de l'Etat contribue à maintenir la diversité et la qualité de l'offre de spectacles dramatiques.

C. L'AIDE AUX AUTEURS DRAMATIQUES

L'effort effectué en faveur des auteurs dramatiques s'est poursuivi en 1997 dans le cadre des nouvelles modalités d'aides à la création dramatique mises en place par l'arrêté du 2 janvier 1995. Il a toutefois souffert cette année encore des mesures de régulation budgétaire qui ont amputé une proportion importante de ses crédits.

La réforme de 1995 a permis de recentrer l'aide à la création sur l'auteur et d'ouvrir cette aide à une plus grande variété d'oeuvres. Ainsi, les critères de recevabilité des dossiers ont été assouplis et les modes d'intervention de la commission ont été modifiés afin de mieux prendre en considération la diversité des dossiers.

Le dispositif de soutien aux auteurs dramatiques s'appuie désormais sur quatre types d'aides :

- l'aide au montage, réservée aux textes recueillant l'unanimité des lecteurs. Son montant est fixé en fonction de l'importance du projet et est mis à disposition de l'auteur pendant trois ans ;

- l'aide d'encouragement à l'auteur comprise entre 4.000 et 30.000 francs, destinée aux jeunes auteurs dont le talent a été jugé prometteur.

Parallèlement à ces deux dispositifs directement issus de la réforme de 1995, ont été maintenues :

- les aides à " la recherche théâtrale " destinées à soutenir les projets associant plusieurs modes d'expression ;

- les aides à la première reprise dont la vocation est d'encourager la reprise de texte qui ont bénéficié de l'aide à la création dramatique lors de leur montage.

Au titre de l'exercice 1997, la commission a tenu deux sessions, l'une en janvier pour se prononcer sur les dossiers de la session de juin 1996, différée en raison des mesures d'annulation, et une session unique pour l'année 1997 au lieu des deux sessions habituelles afin de rétablir une situation normale pour 1998.

Sur les 245 dossiers qui avaient été déposés pour la seconde session 1996, 39 ont été retenus pour un montant global d'aides de 2,3 millions de francs. Pour la session unique de 1997, la commission a examiné 269 dossiers dont 34 avaient été retenus pour un montant de 2,4 millions de francs. Toutefois, suite à l'annulation de 2,3 millions de francs intervenue en juillet 1997 sur le chapitre 43-92, article 41, où sont imputées les aides aux auteurs, le montant des aides a été réduit à 1,3 million de francs répartis entre 20 projets.

La politique de soutien aux auteurs dramatiques s'appuie également sur des commandes publiques aux auteurs. En 1997, le nombre d'auteurs ayant bénéficié d'une commande des pouvoirs publics s'est élevé à 15 contre 19 en 1996 et 33 en 1995. Le montant global des commandes est ainsi passé de 1,2 million de francs en 1995 à 700.000 de francs en 1996. En 1997, suite à l'arrêté d'annulation de juillet dernier, ce montant a été ramené à 480.000 francs.

La Chartreuse de Villeneuve-les-Avignon, où est installé le Centre national des écritures, a enfin bénéficié en 1997 d'une subvention de 7,1 millions de francs qui sera reconduite en 1998.

Votre rapporteur observe que, depuis plusieurs années, les aides aux auteurs font l'objet de mesures d'annulation qui s'élèvent parfois à plus de 50 % des budgets prévus. Dans ces conditions, il faut se féliciter que les aides publiques à l'écriture dramatique bénéficient dans le projet de loi de finances pour 1998 d'une mesure nouvelle de 500.000 francs. On peut toutefois se demander si la meilleure politique ne serait pas de reconduire les crédits à leur niveau de 1997 tout en garantissant qu'ils ne seront pas amputés en cours d'année.

D. L'ENSEIGNEMENT DE L'ART DRAMATIQUE

En soutenant les écoles spécialisées et les classes d'art dramatique des conservatoires, le ministère de la culture contribue non seulement à la formation de futurs professionnels mais également au développement de la pratique de l'art dramatique.

Pour assurer cette mission, le ministère dispose de plusieurs types d'actions :

En matière de sensibilisation, la direction du théâtre et des spectacles a mis en place avec le ministère de l'éducation nationale des " enseignements obligatoires " conduisant au baccalauréat option " théâtre et expression dramatique " proposé dans 114 lycées. Le ministère de la culture a consacré 11,1 millions de francs en 1997 à la rémunération des équipes artistiques assurant en partenariat avec les enseignants l'encadrement de ces enseignements. En 1998, une mesure nouvelle d'un million de francs devrait permettre d'augmenter le nombre de lycées offrant ce type d'enseignement.

L'initiation des jeunes comédiens relève des conservatoires nationaux de région et des écoles nationales de musique, essentiellement financés par les collectivités locales, qui comprennent 50 classes d'art dramatique.

L'enseignement professionnel est assuré par deux écoles nationales d'art dramatique placées sous la tutelle du ministère de la culture :

- le Conservatoire national supérieur d'art dramatique qui dispense un enseignement gratuit de formation au métier de comédien et bénéficie pour 1998 d'une dotation de l'Etat de 5,41 millions de francs contre 5,26 en 1997 ;

- l'Ecole du théâtre national de Strasbourg qui dispense également un enseignement gratuit pour les comédiens et techniciens du spectacle. Elle a reçu en 1997 une dotation de 5,085 millions de francs ;

- d'autres enseignements à caractère professionnel sont cofinancés par l'Etat et les collectivités locales, par voie de convention :

. les conservatoires de région de Bordeaux et de Montpellier,

. les écoles des centres dramatiques nationaux, du Théâtre national de Bretagne et de la Comédie de Saint-Etienne,

. l'Ecole régionale d'acteurs de Cannes.

Au total, les crédits consacrés par le ministère de la culture aux enseignements et aux formations s'élèvent à 68,1 millions de francs pour 1998 contre 63,14 millions de francs en 1997, soit une progression de 7,9 %.

Ces crédits budgétaires sont toutefois insuffisants. C'est pourquoi une très grande partie des cours d'art dramatique relèvent du secteur privé ou sont subventionnés par les collectivités locales qui ont fait preuve d'un exceptionnel dynamisme dans ce secteur.

Cette situation n'apparaît cependant pas satisfaisante. Elle aboutit en premier lieu à créer une répartition très inégale des structures d'enseignement du théâtre dramatique sur le territoire. Certains départements, voire certaines régions, sont ainsi dépourvus de structure de formation de qualité.

L'absence d'un véritable réseau d'enseignement public du théâtre dramatique crée en second lieu des difficultés pour les jeunes apprentis comédiens qui souhaitent préparer le conservatoire et qui doivent se tourner vers des cours privés dont les frais de scolarité ne sont pas accessibles à tous. La très grande majorité des élèves reçus au conservatoire de Paris ou de Strasbourg sont ainsi issus de cours privés parisiens. Cette situation aboutit donc de fait à favoriser ceux qui ont les moyens de poursuivre leurs études à Paris et de payer des cours privés.

Plus généralement, l'absence d'un réseau structuré d'enseignement public d'art dramatique dans chaque département, comme c'est le cas dans le secteur de la musique, conduit à délaisser le théâtre amateur qui, de ce fait, se développe en marge de toute structure d'enseignement. Or, comme par ailleurs, une des subtilités de la répartition des compétences ministérielles a voulu que le théâtre relève du ministère de la jeunesse et des sports et non du ministère de la culture, il n'y a pas, comme c'est le cas en matière de pratique musicale amateur, de politique en faveur du théâtre amateur.

Cela est regrettable car la pratique amateur devrait constituer un des objectifs majeurs de la politique culturelle. Que chacun puisse participer activement à une pratique culturelle, que chacun trouve à travers l'art de son choix matière à exprimer sa personnalité, n'est-ce pas là l'objectif des politiques culturelles menées successivement par M. André Malraux, M. Jacques Duhamel et M. Jack Lang ? L'accès du plus grand nombre aux oeuvres de l'esprit ne passe-t-il pas autant sinon plus par le développement des pratiques amateurs que par la création de grands établissements culturels ?

La mise en place d'une véritable politique du théâtre amateur serait souhaitable. Cette politique, qui pourrait notamment passer par le renforcement du réseau d'enseignement, la mise à disposition de salles voire de costumes aurait indirectement un effet sur la politique à l'égard des compagnies dramatiques indépendantes. On considère, en effet, que l'absence de soutien au théâtre amateur incite un certain nombre de troupes d'amateurs à s'autoproclamer troupes professionnelles afin de recevoir des subventions. Un soutien accru au théâtre amateur limiterait sans doute ce processus. Couplée avec un renforcement du réseau d'enseignement d'art dramatique, l'aide au théâtre amateur permettrait, en outre, de structurer la profession de comédien.

IV. UN SUJET DE PRÉOCCUPATION : LE STATUT DES INTERMITTENTS

Le théâtre dramatique, comme l'ensemble du spectacle vivant, se caractérise par une organisation du travail particulière fondée en grande partie sur le salariat intermittent. Cette succession de contrats de travail à courte durée auprès de différents employeurs touche aujourd'hui plus de la moitié des actifs du secteur.

On observe depuis dix ans une augmentation du nombre des intermittents. Tous secteurs confondus, leur nombre a doublé de 1985 à 1994. En 1994, on dénombrait 68.000 intermittents dont près de la moitié dans le spectacle vivant. En outre, les contrats d'intermittence se traduisent aujourd'hui par une plus grande précarité comme l'illustre la réduction de la durée moyenne des contrats de 24,5 jours en 1985 à 8,7 jours en 1994. Ces évolutions ont conduit à ce que le régime d'assurance chômage des intermittents du spectacle, prévu par les annexes VIII et X de l'UNEDIC, joue un rôle croissant dans l'économie du spectacle vivant.

Or, ce régime est depuis quelques années structurellement déficitaire. Pour un franc collecté, le montant reversé aux 40.000 intermittents indemnisés en 1995 a été estimé à 4,5 francs, le déficit des annexes ayant été évalué à 2,186 milliards de francs.

En novembre 1996, alarmés par la menace avancée par le CNPF de non-reconduction des annexes VIII et X, les intermittents ont fait preuve d'une mobilisation importante. Face à cette situation, le ministre de la culture, en collaboration avec le ministre du travail et des affaires sociales, a chargé M. Pierre Cabanes, conseiller d'Etat, d'une mission de proposition.

Celui-ci a présenté en mars 1997 une note d'orientation acceptée par les parties concernées. Les deux ministres concernés se sont engagés à mettre en oeuvre des mesures portant sur :

- une meilleure connaissance du marché du travail dans les secteurs du spectacle vivant et de l'audiovisuel,

- la lutte contre l'évasion des charges sociales,

- la rénovation du fonctionnement des entreprises du spectacle vivant,

- un accompagnement de la concertation des professionnels du spectacle pour aboutir à des règles plus claires, acceptées par tous, du recours à des contrats à durée déterminée d'usage.

L'ensemble de ces engagements a permis la prorogation en l'état des annexes VIII et X jusqu'au 31 décembre 1998. Votre rapporteur s'en félicite, car le statut des intermittents constitue aujourd'hui un élément essentiel de soutien aux activités théâtrales. Il souhaite dans cette perspective que cet accord signé le 28 mars dernier entre les partenaires sociaux et les pouvoirs publics soit pleinement appliqué. L'Etat s'est, en effet, engagé sur des actions précises portant sur :

- la création d'une commission mixte paritaire composée des professionnels du spectacle,

- la création d'un guichet unique pour la déclaration et le paiement des charges sociales par les employeurs occasionnels du spectacle vivant,

- la vérification du respect des obligations sociales préalablement aux subventions des structures par le ministère de la culture et de la communication,

- une réforme des régimes des entreprises de spectacles.

Jusqu'à présent, la commission mixte paritaire n'a toujours pas été constituée. Compte tenu de l'éclatement des syndicats d'employeurs et de salariés, la tâche n'est, il est vrai, pas facile. Une fois constituée, cette commission aura la mission difficile de définir des règles communes en matière de recours au contrat d'intermittence.

En revanche, une convention nationale de partenariat entre le ministère chargé de la culture et le ministère chargé de l'emploi pour la lutte contre le travail illégal a été signée le 21 mai dernier. La création d'un guichet unique devrait également pouvoir aboutir en 1998, une première expérience dans un département pilote devant être lancée d'ici la fin de l'année.

Enfin, un projet de loi portant réforme de l'ordonnance des spectacles, a été déposé au Parlement.

Ce projet de loi s'articule autour de quatre axes :

- une définition des entrepreneurs de spectacles vivants ordonnée en trois catégories fondées sur la réalité des métiers du spectacle vivant, qui se substitue à la définition actuelle en six catégories en fonction du genre artistique ;

- la mise en place d'un régime uniforme applicable à tous les entrepreneurs de spectacles vivants quel que soit leur statut, privé ou public, à but lucratif ou non ;

- la simplification et l'allégement des règles applicables aux spectacles occasionnels ;

- la mise en oeuvre de moyens de contrôle efficaces et de sanctions dissuasives, en particulier en cas de non-respect des lois et règlements relatifs au contrat de travail et aux obligations de l'employeur en matière de protection sociale.

*

* *

EXAMEN EN COMMISSION

Lors d'une séance tenue dans la matinée du 13 novembre 1997, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis présenté par M. Marcel Vidal sur les crédits du cinéma et du théâtre dramatique pour 1998.

Un débat s'est ensuite engagé.

M. Franck Sérusclat a demandé si l'opposition souvent évoquée entre les multiplexes et les petites salles était pertinente dans la mesure où certains exploitants possèdent les deux types d'établissements. Observant que la part de marché des films américains en France stagnait, alors que celle des films en provenance d'autres pays tels que le Japon, l'Inde ou les pays de l'Est augmentait, il a demandé si, réciproquement, les films français étaient diffusés dans ces pays. Il s'est ensuite interrogé sur les répercussions que pourraient avoir les nouvelles technologies sur le mode de diffusion des films en salle. Il a enfin demandé quels efforts étaient menés pour soutenir les salles de cinéma installées dans les petites communes rurales.

M. James Bordas a souhaité savoir si le bilan de l'implantation des multiplexes en France était ou non positif. Rejoignant les propos de M. Franck Sérusclat, il a demandé s'il était justifié de consacrer 20 millions de francs de mesures nouvelles au soutien des salles de cinéma situées dans les zones d'influence des multiplexes, dans la mesure où une partie de ces salles appartient aux mêmes circuits d'exploitation que les multiplexes. Il a souhaité savoir si les crédits du ministère de la culture affectés au budget du cinéma pour 1998 étaient en progression par rapport à 1997. Il a, enfin, demandé à combien s'élevaient les crédits du ministère de la jeunesse et des sports consacrés au théâtre amateur.

Le président Adrien Gouteyron s'est félicité que la commission consacre un avis spécifique aux crédits du cinéma et du théâtre dramatique, ce qui permet à son rapporteur d'effectuer un travail en profondeur. Il a fait observer que les débats suscités par les multiplexes relevaient d'un débat plus général sur la concentration des circuits de distribution et d'exploitation du cinéma français. Soulignant que le théâtre amateur jouait un rôle important en milieu rural et exigeait une politique de proximité, il s'est demandé si un transfert de cette compétence des directions départementales de la jeunesse aux directions régionales de l'action culturelle ne risquerait pas d'altérer cette politique de proximité.

En réponse aux différents intervenants, M. Marcel Vidal, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- au niveau national, le développement des multiplexes semble avoir contribué à la reprise de la fréquentation des salles. Cependant, au niveau local, leur développement peut rompre certains équilibres urbains. Les commissions départementales d'équipement cinématographique peuvent, si les élus membres de ces commissions s'y impliquent, jouer un rôle positif dans la régulation de leur implantation ;

- la diffusion des films français à l'étranger fait l'objet d'un effort soutenu de l'association Unifrance, qui est chargée de la promotion des films français à l'étranger ;

- on observe une tendance à la réouverture des salles de cinéma des communes rurales, en particulier grâce à l'intercommunalité. L'implication des communes est cependant inégale selon les régions. Les salles de cinéma des petites communes peuvent, en outre, recevoir le soutien de l'Agence pour le développement régional du cinéma (ADRC), qui a notamment pour objet le maintien des salles de cinéma en milieu rural ;

- dans certaines villes, des petites salles de centre-ville appartiennent aux mêmes circuits d'exploitation que les multiplexes implantés dans la périphérie, ce qui peut effectivement nuire à l'efficacité de la politique menée en faveur des petites salles ;

- les crédits du ministère de la culture affectés au budget du cinéma pour 1998 progressent de 2,9 % par rapport à 1997 ;

- il a été demandé au ministre de la jeunesse et des sports d'établir un bilan de l'action de son ministère en faveur du théâtre amateur.

A l'issue de ce débat, la commission, suivant les propositions de son rapporteur, a décidé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits pour 1998 du cinéma et du théâtre dramatique.



1 C'est-à-direIl s'agit des films dont le financement est entièrement français et les coproductions majoritairement françaises.