Projet de loi de finances pour 1998 : Logement

CHAPITRE II -

LES MESURES EN FAVEUR DU LOGEMENT DES PERSONNES DÉFAVORISÉES

L'effort de solidarité en faveur du logement des personnes modestes se traduit très concrètement dans le projet de loi de finances pour 1998, par la rebudgétisation des dépenses afférentes aux fonds de solidarité pour le logement (FSL) et aux aides au logement temporaire (ALT) destinées aux associations assurant ce type de logement à des personnes défavorisées.

Dans le projet de loi de finances pour 1997, il était créé un compte d'affectation spéciale, intitulé " fonds pour le logement des personnes en difficulté " pour financer la participation de l'Etat aux FSL et à l'ALT. Les recettes de ce fonds devaient provenir exclusivement du prélèvement par l'Etat sur le supplément de loyer de solidarité et 450 millions de francs étaient inscrits pour 1997 soit un doublement des crédits par rapport à 1996.

Votre rapporteur s'était, à titre personnel, montré très réservé sur ce dispositif, considérant qu'on ne pouvait pas faire porter un effort de solidarité nationale envers les plus démunis sur les seules familles logées en HLM ayant des ressources supérieures à un certain plafond.

De plus, compte tenu des prévisions, il était plus que probable que le produit de la taxe ne couvrirait pas le montant des dépenses inscrit la loi de finances et aucun engagement n'avait été pris sur la compensation de cette moins-recette.

La réalité ne nous a pas démenti puisque, sans disposer de statistiques définitives, il s'avère que seulement 50 % des recettes prévues ont été versées sur le fonds pour le logement des personnes en difficulté, et qu'un complément budgétaire a dû intervenir en cours d'année.

Votre rapporteur se félicite donc de la décision de rebudgétisation inscrite dans le projet de loi de finances pour 1998 : il s'agit de l'exercice d'une véritable solidarité nationale envers les plus démunis et on peut espérer ainsi, que les sommes inscrites en loi de finances initiale seront effectivement disponibles.

De plus, il est indispensable que les actions en faveur du logement des plus démunis soient déconnectées du produit de la taxe sur les surloyers, étant donné les incertitudes qui pèsent sur cette dernière.

Il importe tout d'abord de faire un bilan exhaustif de la mise en oeuvre de cette taxe, avant de se prononcer sur son maintien. Sans aller jusqu'à la suppression, on pourrait explorer les pistes énoncées par le Secrétaire d'Etat au Logement, relatives à l'instauration d'un mécanisme de solidarité entre organismes HLM sur la base d'une contribution acquittée par les organismes HLM " bien placés ", hébergeant des populations bénéficiant de revenus stables, qui pourrait être reversée aux organismes hébergeant les populations les plus fragiles et qui seraient situés dans des zones urbaines difficiles.

Dans le projet de budget pour 1998 :

- 340 millions de francs sont inscrits pour financer la participation de l'Etat au FSL ;

- 110 millions de francs sont inscrits pour financer la contribution de l'Etat à l'ALT ;

- 6,5 millions sont inscrits pour financer la participation au fonds d'aide aux accédants en difficulté (FAAD), créés à l'intitiative des départements.

I. BILAN DE FONCTIONNEMENT DES FONDS DE SOLIDARITÉ LOGEMENT

Les ressources des FSL

(millions de francs)

		1992	1993	1994	1995	1996 (estimation)
1. Dotations obligatoires
Crédits Etat Conseils généraux		171 187	177,2 182,6	208 210	330 328,3	250 274,4
S/total 1		358	359,8	418	658,3	524,4
2. Dotations volontaires
CAF	Nbre départements Montant	62 33,3	73 36,2	74 59,1	81 49,6	85 54,1
Communes - groupements communes	Nbre départements Montant	69 23,9	74 25,8	72 30,6	74 37,2	75 37,6
Organismes HLM et SEM	Nbre départements Montant	60 28,9	72 25,4	78 37,6	73 34,7	79 40,3
S/total 2*	Nbre départements Montant	89 92,9	96 93,6	96 138,3	97 144,8	99 160,3
S/total 3 - Recettes internes		571	705,6	831,7	844	961,3
TOTAL		1.021	1.159	1.398	1.647	1.646

* ne sont pas comptées dans ce total, les dotations volontaires versées à l'année N au titre de l'année N-1

Les recettes des FSL sont composées :

- d'une part, des dotations obligatoires, provenant de l'Etat et du Conseil général, ce dernier devant verser au moins autant que l'Etat.

Il est à noter que 1995, année du plan gouvernemental d'urgence, était une année exceptionnelle en matière de dotations de l'Etat et des Conseils généraux : l'Etat en loi de finances rectificative a ajouté 110 millions de francs aux 220 millions de francs inscrits en loi de finances initiale ;

- d'autre part, des dotations volontaires versées par les caisses d'allocations familiales, les communes et les organismes HLM.

Le mode de participation des communes est varié : absence totale de financements communaux, participation de seulement certaines communes ou de l'ensemble des communes.

Parmi les autres financeurs dont la participation est moins importante, il y a les collecteurs du 1 % et les Caisses de Mutualité sociale agricole. Les CMSA ont participé financièrement dans 40 départements en 1995 ;

- et enfin, de leurs ressources internes, qui résultent des reports de l'année antérieure, des reports des anciens fonds d'aides (FAIL et FARG) auxquels les FSL se sont substitués, des remboursements de prêts et des retours de dépôts et des produits financiers.

Les dépenses des FSL

En 1996, les dépenses des FSL se sont élevées à 1.174 millions de francs contre 965 millions de francs en 1995. Les dépenses 1996 se répartissent en 108,4 millions de francs de frais de fonctionnement contre 80 millions de francs en 1995 et 1.062 millions de francs d'aides financières aux ménages pour le maintien et l'accès, de dépenses d'accompagnement social lié au logement (ASLL) et de subventions aux associations contre 880 millions de francs en 1995. Entre 1995 et 1996, on constate une augmentation de 20 % (contre 15 % de 1994 à 1995) du montant global des aides accordées par les FSL.

Les aides accordées en 1996 se décomposent en :

- 360,9 millions de francs d'aides au maintien pour le paiement des impayés de loyer soit 34,0 % des aides ;

- 381,5 millions de francs d'aides à l'accès pour le paiement des dépôts à l'entrée dans les lieux et les frais d'installation soit 35,9 % des aides ;

- 31,8 millions de francs de mises en jeu de garanties consécutives à des impayés de ménages garantis soit 3,0 % des aides ;

- 236,4 millions de francs d'ASLL soit 22,3 % des aides ;

- 12,1 millions de francs de gestion locative, soit 1,1 % des aides.

En outre, dans 37 départements, 39,3 millions de francs ont été consacrés à l'hébergement et à l'urgence, via le financement d'associations (contre 20,1 millions de francs en 1994 dans 23 départements). Cela correspond notamment au soutien des associations bénéficiant par ailleurs de l'aide au logement temporaire (ALT).

Les mises en jeu de garantie augmentent fortement, tout en restant peu élevées. Les aides à l'accès devancent désormais les aides aux impayés. Les aides au maintien et les garanties concernent surtout le parc public. Par contre, les aides à l'accès sont tournées vers le parc privé.

De façon générale la tendance à la progression des subventions se confirme depuis 1992.

Le montant moyen des aides au maintien dans les lieux s'accroît (6.539 francs en 1995) et il est plus élevé dans le parc public.

Le montant moyen d'une aide à l'accès (dépôt d'entrée, frais d'installation) est de 3.078 francs en 1995 et il est nettement inférieur dans le parc public par rapport au parc privé, du fait notamment du dépôt de garantie représentant deux mois de loyer pour le parc privé.

La garantie d'impayé couvre en moyenne dix mois d'impayés sur une période de vingt mois.

Le nombre de ménages aidés s'élevait en 1995 à 167.800 contre 80.500 en 1992. Parmi eux, le nombre de ménages aidés pour le maintien se stabilise, alors que le nombre de ménages aidés pour l'accès progresse très fortement (+ 242 % entre 1992 et 1995).

RÉCAPITULATIF DES DÉPENSES DES FSL
(en millions de francs)

Années	1992	1993	1994	1995	1996 Estimation
Aides au maintien	259,5	296,5	337,7	336,8	360,9
Aides à l'accès	113,1	196,0	247,0	321,2	381,5
Paiement de garanties	5,4	9,6	17,4	22,4	31,8
ASLL (1)	81,5	124,2	148,0	171,0	236,4
Gestion locative				8,4	12,1
Subventions aux associations		7,0	15,9	20,1	39,3
Fonctionnement	37,3	55,0	72,2	80,2	108,4
Dépenses totales dont aides (2)	505,0 459,6	709,2 633,5	846,1 766,2	965,6 880,4	1 174,7 1 062,3

NB : Les chiffres figurant dans ce tableau sont les décaissements de trésorerie.

(1) accompagnement social lié au logement

(2) total des dépenses des FSL non compris les frais de fonctionnement et les dépenses diverses

(Source : Secrétariat d'Etat au logement)