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N° 87

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1998, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME XXII

OUTRE-MER

Par M. Rodolphe DÉSIRÉ,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis Minetti, vice-présidents ; Georges Berchet, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Michel Barnier, Bernard Barraux, Michel Bécot, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Hilaire Flandre, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Gérard Larcher, Edmond Lauret, Pierre Lefebvre, Jean-François Le Grand, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Jean-Baptiste Motroni, Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Bernard Piras, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, M. Henri Weber.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 230, 305 à 310 et T.A. 24.

Sénat: 84 et 85 (annexe n° 33) (1997-1998).

Lois de finances.

Mesdames, Messieurs,

La présentation des crédits destinés à l'ensemble de l'Outre-Mer relève parfois d'un exercice de haute voltige. Il faut en effet faire la synthèse entre des situations politiques et économiques très diverses pour lesquelles des solutions spécifiques devraient être adoptées.

Il est très difficile de mettre ainsi sur le même plan les départements d'Outre-mer qui sont des départements ultra-périphériques français soumis au même droit constitutionnel que les autres départements français et les territoires d'Outre-mer qui ont un statut d'autonomie qui leur est propre.

Les traités instituant l'Union européenne ne s'y sont pas trompés puisqu'ils soumettent les DOM français, Madère, les Canaries et les Açores au régime de l'article 227-2 du Traité de Rome, et appliquent aux pays et territoires d'Outre-mer un régime spécial d'association.

La situation économique des départements d'outre-mer a évolué de manière contrastée selon les secteurs d'activité mais elle reste globalement très préoccupante.

L'augmentation sensible du pouvoir d'achat des bénéficiaires du SMIC, du fait de son alignement sur celui de la métropole, a déséquilibré encore un peu plus la balance des échanges extérieurs car les capacités d'offre des économies locales n'ont pas pu la satisfaire.

Les points noirs de l'activité économique restent malheureusement bien identifiés et ils auraient tendance à s'aggraver. Il s'agit :

- du poids très important des transferts publics en provenance de la métropole, puisque le solde net est évalué à 35,8 milliards de francs en 1996, ce qui représente 44 % du PIB à La Réunion, 37 % en Martinique, 32 % en Guadeloupe et 27,8 % en Guyane ;

- de la dégradation continue du marché de l'emploi, puisque le nombre de demandeurs d'emploi a progressé de 19 % entre 1993 et 1996, ce qui témoigne de l'incapacité des économies locales à absorber la progression rapide de la population active du fait de la forte proportion de jeunes.

Les taux de chômage atteignent des niveaux très élevés dans chacun des quatre départements : 40,2 % à La Réunion, 27 % à la Martinique, 26,8 % à la Guadeloupe et 22,1 % à la Guyane -ce dernier chiffre étant largement sous-évalué-.

S'agissant des territoires d'outre-mer, le constat s'établit en demi-teinte; il varie d'un territoire à l'autre et selon les activités économiques. Globalement, l'activité touristique s'est améliorée, mais sans effacer totalement les effets négatifs de la reprise des essais nucléaires pour ce qui est de la Polynésie française ou de la Nouvelle Calédonie.

Les revalorisations salariales ont souvent eu pour conséquence d'aggraver le déséquilibre de la balance des échanges et, plus généralement, l'activité économique reste très dépendante de la commande publique à travers l'exécution des contrats de plan ou des conventions de développement signés avec l'Etat.

Dans ce contexte économique qui reste fragile, le budget de l'outre-mer est en progression de 7,3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1997 pour s'élever à 5,22 milliards de francs

Compte-tenu d'un transfert du budget du logement de 96 millions de francs destinés à la résorption de l'habitat insalubre dans les départements d'outre-mer et de 300 millions de francs inscrits dans les crédits du Fonds pour l'emploi dans les DOM pour mettre en oeuvre la loi sur le Plan Emploi-Jeunes votée en octobre dernier, le budget de l'outre-mer n'est en définitive que reconduit à hauteur de l'an dernier.

La priorité affirmée reste la lutte pour l'emploi et l'insertion, le soutien au logement et l'exécution des contrats de plan Etat-régions.

Dans ce contexte économique et compte tenu de la progression très limitée des moyens budgétaires à destination de l'outre-mer, il paraît d'autant plus dramatique de mettre fin aussi brutalement au dispositif de défiscalisation de la loi Pons.

Ce dispositif, conçu pour compenser l'insuffisance et la cherté du crédit bancaire ainsi que le coût de la main dans l'outre-mer, constitue un véritable outil de développement économique.

En 1996, le montant total des projets agréés s'est élevé à 5,59 milliards de francs ; si le dispositif était maintenu en l'état jusqu'au 31 décembre 2001, on peut imaginer que 20 milliards de francs seraient investis, sur la période.

De plus, l'effet de levier de la défiscalisation est considérable, puisque pour un coût fiscal d'environ 2 milliards de francs par an, en 1995, l'investissement directement provoqué représentait 6 milliards de francs, soit les 3/5 de l'investissement productif outre-mer.

A titre de comparaison, les départements d'outre-mer bénéficieront au titre des fonds structurels européens de 1,7 milliards d'écus, soit environ 11 milliards de francs sur la période 1994-1999.

Ces projets d'investissement génèrent suffisamment de recettes fiscales au titre de la TVA, de l'impôt sur le revenu et des impôts locaux pour compenser la moins-value fiscale résultant pour l'État de la défiscalisation.

Le principe de défiscalisation a également pour objectif d'aligner autant que faire se peut, la fiscalité locale des DOM-TOM sur celles des États des zones Caraïbes, Océan Indien et Pacifique qui sont leurs concurrents directs, notamment en matière touristique. Le rapport de M. Alain Richard -alors rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale- en 1991 soulignait cette nécessité économique.

Il importe donc de maintenir en vigueur un dispositif de développement économique équilibré qui, pour être efficace, doit être pérenne.

PREMIÈRE PARTIE -

PANORAMA SUR LES DÉPARTEMENTS ET LES TERRITOIRES D'OUTRE-MER

Dans son rapport annuel pour 1996, l'Institut d'émission d'Outre-mer (IEDOM) dresse un constat plutôt sévère de la situation économique des départements d'outre-mer qui a évolué de manière contrastée selon les secteurs d'activité et se caractérise par un attentisme certain.

L'augmentation sensible du pouvoir d'achat des bénéficiaires du SMIC, du fait de son alignement sur celui de la métropole, et par diffusion, des bénéficiaires de certains autres salaires a favorisé une légère augmentation de la consommation des ménages qui a profité aux activités commerciales. Mais cette augmentation a plutôt entraîné une hausse des importations qu'une augmentation de la production intérieure.

Les points noirs de l'activité des départements d'outre-mer restent malheureusement bien identifiés et ils auraient tendance à s'aggraver. Il s'agit :

- du poids très importants des transferts publics en provenance de la métropole, puisque le solde net est évalué à 35,8 milliards de francs en 1996, ce qui représente 44 % du PIB à La Réunion, 37 % en Martinique, 32 % en Guadeloupe et 27,8 % en Guyane ;

- de la dégradation continue du marché de l'emploi, puisque le nombre de demandeurs d'emploi a progressé de 19 % entre 1993 et 1996, ce qui témoigne de l'incapacité des économies locales à absorber la progression rapide de la population du fait de la forte proportion de jeunes.

Les taux de chômage atteignent des niveaux très élevés dans chacun des quatre départements : 40,2 % à La Réunion, 27 % à la Martinique, 26,8 % à la Guadeloupe et 22,1 % à la Guyane -ce dernier chiffre étant largement sous-évalué-.

S'agissant des territoires d'outre-mer, le constat s'établit en demi-teinte et varie d'un territoire à l'autre et selon les activités économiques. Globalement, l'activité touristique s'est améliorée, mais sans encore effacer totalement les effets négatifs de la reprise des essais nucléaires pour ce qui est de la Polynésie française ou de la Nouvelle Calédonie.

Les revalorisations salariales ont souvent eu pour conséquence d'aggraver le déséquilibre de la balance des échanges du fait d'une production intérieure insuffisante ou inadaptée.

Plus généralement, l'activité économique et surtout le bâtiment et les travaux publics restent très dépendants de la commande publique à travers l'exécution des contrats de plan ou des conventions de développement.

Le panorama qui peut être fait, à partir des études spécifiques de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM), permet d'établir un bilan économique plus détaillé pour chacun des départements et des territoires d'outre-mer.

I. DES ÉVOLUTIONS ÉCONOMIQUES ET SOCIALES CONTRASTÉES DANS LES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER

A. LA MARTINIQUE : UNE AMÉLIORATION DE LA CONJONCTURE ÉCONOMIQUE INSUFFISANTE POUR AMÉLIORER LA SITUATION DE L'EMPLOI

L'année 1996 a été marquée par une amélioration de la conjoncture, comme le laissaient prévoir les perspectives encourageantes du dernier trimestre de 1995. La bonne tenue de la consommation des ménages, encouragée par les revalorisations salariales et la progression des concours bancaires, a contribué à soutenir l'activité des différents secteurs économiques.

1. Une amélioration de l'activité économique...

Plusieurs indicateurs témoignent de la reprise de l'activité des principaux secteurs économiques en 1996.

Les exportations de bananes ont sensiblement progressé pour la seconde année consécutive, aussi bien sur le marché national que sur les autres marchés européens (+ 17% par rapport à 1995). Cependant, comme 1995, l'année 1996 a été marquée par un nouveau repli des cours sur le marché européen, en raison d'un surapprovisionnement à partir du mois de juin. Dans ce contexte, les mesures compensatoires prises dans le cadre de l'OCM banane sont considérées comme insuffisantes par les professionnels et sont vivement contestée.

La campagne sucrière 1996 s'est déroulée dans des conditions favorables. Cependant, en raison de difficultés techniques liées à l'entretien du matériel, la production de sucre par l'usine du Galion s'est inscrite en baisse de 4 % par rapport à 1995. Les ventes ont néanmoins enregistré une progression de 32 % par rapport à l'année précédente.

Après une année 1995 difficile, la situation du secteur du bâtiment et des travaux publics s'est améliorée en 1996 : de nombreuses créations de sociétés ont été enregistrées et les ventes de ciment, qui constituent un indicateur pertinent de l'activité du secteur, ont progressé par rapport à 1995. Cette évolution peut être reliée à la situation satisfaisante des finances de la région qui a permis à cette collectivité de retrouver son rôle de moteur économique par le biais de la commande publique. Le montant des travaux engagés par la région en 1996 s'est ainsi élevé à près de 300 millions de francs contre 156 millions en 1995 et les nombreux chantiers en cours et en projet représentent un volume de financements conséquent pour l'année 1997.

Sur le plan touristique, le bilan de l'année 1996 est globalement positif pour le secteur hôtelier. La fréquentation a de nouveau sensiblement progressé et les taux d'occupation ont été particulièrement élevés durant la haute saison. En revanche, pour l'activité de croisière, les résultats ont été décevants. La clientèle a diminué de 5 % et les mesures prises par les organismes compétents ne porteront leurs fruits qu'à partir de 1997.

2. Les indicateurs témoignent de cette reprise économique

Poursuivant la tendance enregistrée à la fin de l'année 1995, l'année 1996 a été marquée par le niveau soutenu de la consommation des ménages, dans un contexte de hausse de prix modérée (+1,9 % en glissement annuel) et à la suite d'une augmentation des salaires du secteur privé consécutive aux revalorisations successives du SMIC (+ 9,4 % entre décembre 1995 et 1996), qui est depuis le 1er janvier 1996 aligné sur le montant du SMIC métropolitain.

Sur le plan industriel, l'investissement a connu un certain regain. En effet, alors qu'il avait diminué de 9 % entre 1994 et 1995 l'encours des crédits d'équipement a progressé de 2,4 % en 1996, soit 100 millions de francs supplémentaires.

3. Mais la situation de l'emploi s'est aggravée

Après une phase de plafonnement entre 1987 et 1990, due notamment aux effets de la défiscalisation sur le bâtiment, la situation de l'emploi s'est dégradée sur la période 1991-1996.

La bonne tenue de la conjoncture économique au cours de l'année 1996 ne s'est pas traduite sur la situation de l'emploi, en dépit de l'accroissement des offres d'emploi, ce qui reflète la faible capacité de l'économie martiniquaise, à absorber la progression de la population active. Le nombre de demandeurs d'emploi inscrits à l'ANPE au 31 décembre 1996 s'élevait à 44.541, en hausse de 3,2 % sur un an, et l'indicateur de chômage s'établit à 27,0 %.

Par ailleurs, le nombre des allocataires du revenu minimum d'insertion a continué de progresser : le nombre moyen mensuel de bénéficiaires s'est élevé à 22.114 en 1996 contre 18.711 en 1995. La perte de ressources, liée au chômage dans 58 % des cas, est à l'origine de la majorité des cas de surendettement examinés par la Commission de surendettement des particuliers durant l'année 1996. Cependant, en juin 1997, le nombre de demandeurs d'emploi s'est élevé à 43.132, soit en diminution de 3,3 % par rapport à juin 1996.

4. Le commerce extérieur de la Martinique reste déséquilibré.

Le commerce extérieur de la Martinique est déséquilibré en raison notamment de l'importance des revenus distribués par les administrations et les activités tertiaires. Le solde commercial s'est creusé une nouvelle fois en 1996, atteignant - 8.986 millions de francs contre - 8.604 millions en 1995 et le taux de couverture des importations par les exportations passe de 12,3 % en 1995 à 10,8 % en 1996.

BALANCE COMMERCIALE

(en millions de francs)

1993

1994

1995

1996

Variations

1996/1995

Importations CAF

8 884

9 092

9 806

10 072

+ 3 %

Exportations FAB

1 093

1 216

1 202

1 086

- 10 %

Solde commercial

- 7 791

- 7 876

- 8 604

- 8 986

- 4 %

Taux de couverture

(importations/exportations)

12,3 %

13,4 %

12,3 %

10,8 %

Source : Direction générale des douanes.

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