AVIS n° 88 Tome V - PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - DEFENSE GENDARMERIE
M. Michel ALLONCLE, Sénateur
COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES - AVIS N° 88 TOME V - 1997/1998
Table des matières
-
PRINCIPALES OBSERVATIONS ET CONCLUSIONS
DE LA COMMISSION SUR LE BUDGET DE LA DEFENSE
POUR 19981 -
INTRODUCTION
- I. UN BUDGET EN STAGNATION
- II. UNE ORGANISATION PLUS ADAPTÉE, SEULE RÉPONSE À DES CHARGES ACCRUES ?
- III. LES PERSONNELS : LES CONTRAINTES D'UNE ÉVOLUTION DIFFÉRENTE DE LA LOGIQUE DE PROFESSIONNALISATION
- IV. L'ÉQUIPEMENT DE LA GENDARMERIE : DES PERSPECTIVES PRÉOCCUPANTES
- CONCLUSION
- EXAMEN EN COMMISSION
N° 88
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME V
DÉFENSE - GENDARMERIE
Par M. Michel ALLONCLE,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de :
MM. Xavier
de Villepin,
président
; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet,
François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton,
vice-présidents
; Michel Alloncle, Jean-Luc
Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë,
secrétaires
; Nicolas About, Jean Arthuis, Jean-Michel Baylet,
Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Pierre Biarnès,
Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel
Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga,
MM. Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel
Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert
Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe
de Gaulle, Daniel Goulet
,
Jacques Habert, Marcel Henry, Roger
Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice
Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul
d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Régis
Ploton, André Rouvière, André Vallet.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
230
,
305
à
310
et T.A.
24
.
Sénat
:
84
et
85
(annexes n°
s
43
et
44
) (1997-1998).
Lois de finances.
PRINCIPALES OBSERVATIONS ET CONCLUSIONS
DE LA COMMISSION
SUR LE BUDGET DE LA DEFENSE
POUR 19981(
*
)
1/-
L'enveloppe globale des
crédits du titre
III
du ministère de la défense inscrits dans le projet de loi
de finances pour 1998, qui s'élève à 103,7 milliards de
francs, traduit la priorité affichée en faveur de la
professionnalisation des armées.
Toutefois,
la compression des dépenses de fonctionnement
(hors
rémunérations et charges sociales) est
préoccupante
et menace, avec l'insuffisance des crédits d'entretien programmé
des matériels,
l'entraînement et l'activité des
forces
.
La période de
transition
est par ailleurs fragilisée par
les conséquences potentielles, particulièrement pour
l'armée de terre, des dispositions adoptées en matière de
reports d'incorporation pour les jeunes gens titulaires d'un contrat de
travail
qui rendront nécessaire l'adoption de mesures de
compensation.
2/-
La
brutale diminution des crédits du titre V
(- 8,7%
en francs courants, -9,9% en francs constants), qui sont réduits
à 81 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 1998,
donne à penser que les crédits d'équipement militaire ont
joué le rôle de
" variable d'ajustement " du budget
de l'Etat
. Il s'agit là d'un
signal négatif adressé
à la nation dans son ensemble
.
Au sein même des crédits d'équipement militaire,
les
crédits consacrés au nucléaire
subissent une
amputation encore supérieure de 13 %
(alors que la programmation
ne prévoyait qu'une diminution de 1,4%), évolution qui
représente un motif d'inquiétude pour l'avenir.
3/-
Cette réduction des crédits d'équipement
constitue
un mauvais signal adressé aux industries de la
défense
en raison :
- du
coût
de ces réductions budgétaires
en
matière
d'
emplois
,
- du
surcoût
des équipements faisant l'objet de mesures
d'étalement ou de moratoires,
- de la
perte de " lisibilité "
que la loi de
programmation avait précisément pour objet d'apporter aux
industriels,
- et de
l'affaiblissement
qui en résultera pour les industriels
français dans la perspective des restructurations indispensables de
l'industrie européenne de l'armement.
4/-
Le projet de budget de la défense pour 1998 constitue
surtout
un signal très négatif adressé à nos
armées
au moment même où un effort d'adaptation
exceptionnel leur est demandé.
Les orientations de ce budget, si elles n'étaient pas corrigées
après 1998, poseraient deux interrogations majeures pour l'avenir :
- ne risquent-elles pas de compromettre
la cohérence de la
réforme entreprise
dans son ensemble ?
- ne risquent-elles pas de remettre en cause
le futur modèle
d'armée professionnelle
lui-même ?
5/-
Si les économies imposées à la Défense
pour 1998 avaient - comme il est annoncé - un
caractère
exceptionnel
, leurs conséquences, pour regrettables et dommageables
qu'elles soient, seraient peut-être surmontables.
Si, en revanche, la Défense ne retrouvait pas
à partir de
1999
le niveau de ressources prévu par la loi de programmation
militaire 1997-2002,
l'ensemble de l'édifice et la loi de
programmation elle-même se trouveraient remis en cause
.
Or, la
loi de programmation
- contrairement à ses
devancières - comportait déjà une forte réduction
des crédits d'équipement militaire et constituait la traduction
d'une réforme d'ensemble devant aboutir à la mise en place d'un
nouveau modèle d'armée.
Son non respect ou - a fortiori - son
abandon ne pourrait donc conduire qu'à l'affaiblissement progressif de
notre défense ou à la révision à la baisse de ce
modèle d'armée
.
La commission réaffirme en conséquence son
ferme attachement
à l'exécution
intégrale de la loi de programmation
pour les années 1997-2002.
Sous le bénéfice de ces observations, la commission des Affaires
étrangères, de la Défense et des forces armées a
émis un
avis défavorable
à l'adoption de l'ensemble
des crédits du ministère de la Défense pour 1998.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Contrairement à l'image traditionnelle d'une gendarmerie principalement
tournée vers les campagnes, l'Arme apparaît aujourd'hui en prise
avec tous les grands problèmes que connaît la
société française : phénomènes d'exclusion
en particulier dans les quartiers difficiles, développement de nouvelles
formes de criminalité (trafic de stupéfiants, menaces
terroristes, atteintes à l'environnement...), intensification de la
circulation des personnes aux frontières...
Avec le plan d'action " gendarmerie 2002 ", présenté au
début de l'année 1997, la gendarmerie a su prendre la mesure de
ces évolutions et se doter d'un projet ambitieux et mobilisateur. Ce
plan n'emporte aucun bouleversement des missions exercées par l'Arme, il
s'inscrit dans la continuité des priorités tracées par la
loi d'orientation et de programmation relative à la
sécurité de 1995 et de la loi de programmation militaire de 1996.
Ainsi la gendarmerie s'assigne quatre grands objectifs :
- assurer davantage de proximité et de professionnalisme dans la
sécurité de la population ;
- favoriser la cohésion des personnels au sein de l'institution ;
- organiser une coopération accrue avec les autres forces
chargées de la sécurité en France et à
l'étranger ;
- enfin, devenir un modèle de réforme de l'Etat.
Pour satisfaire ces grands objectifs, la gendarmerie envisage une série
d'actions concrètes qui peuvent se ranger sous quatre volets : la
rénovation des missions traditionnelles, le renforcement des missions
nouvelles, l'adaptation de l'organisation et, enfin l'intensification de la
coopération.
La gendarmerie aura-t-elle les moyens de mettre en oeuvre ces adaptations au
moment même où les moyens financiers lui sont comptés ?
Votre rapporteur souhaiterait apporter son soutien aux grandes orientations
adoptées par la gendarmerie sans éluder cependant les
difficultés que soulève la volonté d'obtenir de meilleurs
résultats dans un contexte budgétaire très contraint.
I. UN BUDGET EN STAGNATION
Les crédits destinés à la gendarmerie
progresseront de 3,5 %, passant de 21 320 millions de francs en 1997 à
22 071,4 millions de francs dans le projet de loi de finances soumis
aujourd'hui au Parlement.
Cette évolution pourrait surprendre au regard de la contraction du
budget de la défense pour 1998 de 3,3 % par rapport à la loi de
finances initiale pour 1997 (de 190,9 milliards de francs à 184,7
milliards de francs) si elle n'était pour une large part due à un
simple effet d'optique : l'inscription en loi de finances des crédits
budgétaires destinés au financement de dépenses
précédemment supportées par les fonds de concours
autoroutiers.
A structure constante, la croissance des crédits dévolus à
la gendarmerie est ramenée à une plus juste et modeste proportion
:
0,9 %.
La progression des crédits de la gendarmerie en 1998 recouvre en fait
deux évolutions contrastées : une hausse de 4 % des
dépenses ordinaires et une contraction de 3,05 % des dépenses en
capital (titres V et VI).
A. L'AUGMENTATION EN TROMPE-L'OEIL DES DÉPENSES ORDINAIRES
1. Un titre III sous contrainte
|
Titre III |
Crédits 1997 |
Crédits 1998 |
Variation |
|
31.03 Rémunérations |
14 066,9 |
14 720,4 |
4,6 % |
|
33.90 Cotisations socialese |
963,3 |
989,2 |
2,7 % |
|
33.91 Prestations sociales |
504,4 |
472,8 |
- 6,2 % |
|
34.06 Fonctionnement dont : |
3 159,2 |
3 309,2 |
4,7 % |
|
art. 10 Fonctionnement des for-mations |
1 632,9 |
1 707,4 |
4,5 % |
|
art. 20 Locations immobilières |
1 342,9 |
1 418,4 |
5,6 % |
|
art. 30 Frais généraux du service du Génie |
9,1 |
9,1 |
- |
|
art. 41 Dépenses centralisées de soutien |
133,2 |
133,2 |
- |
|
art. 50 Dépenses informatiques |
41,1 |
41,1 |
- |
|
34.07 Indemnités journalières d'absence temporaire |
266,1 |
268,7 |
0,9 % |
|
34.10 Alimentation |
199,7 |
212,1 |
6,2 % |
|
Total |
19 159,6 |
19 972,4 |
4,2 % |
a) Les rémunérations et les charges sociales : une progression très réduite
Les rémunérations et charges sociales
représentent 81 % du titre III. Les dotations progressent de 4,2 % mais
de 1,4 % si l'on ne tient pas compte de la budgétisation de 2 200
emplois de sous-officiers et de 400 emplois d'appelés sur les
autoroutes, soit une charge proche de 353 millions de francs assumée les
années précédentes, par le biais des fonds de concours,
par les sociétés concessionnaires d'autoroutes.
En fait la hausse, somme toute réduite, de ce poste, repose
principalement sur la création de 230 emplois d'officiers, soit un
coût de 70 millions de francs. En revanche, les mesures de revalorisation
indiciaire touchent, cette année, à leur terme (11 millions de
francs au titre d'une tranche tardive de la bonification indiciaire
arrêtée pour l'année 1994...). Quant aux requalifications
des emplois, elles se traduisent en fait par des économies
budgétaires : ainsi la création de 565 emplois de soutien en
contrepartie de la suppression équivalente d'emplois de sous-officiers
de gendarmerie se solde par une réduction des dépenses de
rémunération de 17 millions de francs.
b) L'insuffisance des ressources destinées au fonctionnement des unités
Les crédits de fonctionnement de la gendarmerie
s'élèvent à 3 790 millions de francs pour 1998
(chapitres 34-06, 34-07, 34-10), soit une hausse de 4,5 % par rapport au budget
voté de 1997. Si l'effort n'est pas négligeable, il demeure
insuffisant pour résorber les déficits structurels liés
aux dépenses de maintien de l'ordre.
L'augmentation de la dotation permet seulement, en effet, de couvrir, en
premier lieu, une part des dépenses liées à la suppression
des fonds de concours autoroutiers et, ensuite, les besoins liés aux
locations immobilières. Ce dernier poste de dépenses laisse en
effet apparaître, depuis plusieurs années, un déficit
structurel. Même si une meilleure maîtrise des loyers avait permis
de stabiliser le déficit en 1994 et 1995, celui-ci demeurait à un
niveau élevé de l'ordre de 300 millions de francs. C'est pourquoi
les budgets 1996 et 1997 avaient prévu une mesure d'ajustement aux
besoins (respectivement 171,2 millions de francs et 120,9 millions de francs).
Le projet de loi de finances pour 1998 continue dans cette voie avec une mesure
de 75,7 millions de francs.
Les crédits-loyers ont-ils pour autant retrouvé un niveau
suffisant ? On peut en douter. Certes, la rationalisation des emplois de
soutien conduira à terme à une diminution du parc de logements
dans la mesure où les personnels intégrés dans le nouveau
corps ne sont pas logés par la gendarmerie. Cependant, dans
l'immédiat deux facteurs pèseront sur ce poste de dépenses
: d'une part le paiement des redevances locatives pour l'occupation de certains
sites sur lesquels sont implantés les relais du réseau de
télécommunications Rubis, d'autre part, la
nécessité de prendre à bail temporairement des locations
externes pour répondre aux mouvements de personnels consécutifs
aux réformes en cours.
Ce sont toutefois les
dépenses de maintien de l'ordre
hors
indemnités journalières d'absence temporaire qui posent
aujourd'hui le problème le plus préoccupant. En effet la dotation
pour ce poste a été reconduite d'année en année au
même niveau alors que son montant -133 millions de francs-
apparaît très en-deçà des besoins constatés :
230 millions de francs en 1996 et, sans doute, 300 millions de francs en 1997.
Par ailleurs, la
dotation en carburants et combustibles
pour la
gendarmerie a été évaluée au plus juste (255
millions de francs) : elle assurera le maintien de l'activité
opérationnelle des unités au niveau atteint en 1997. La poursuite
de la diésélisation du parc automobile permet, dans une certaine
mesure, d'atténuer les conséquences d'une dotation très
serrée.
2. Les graves incertitudes liées à la budgétisation des fonds de concours alimentés par les fonds de concours autoroutiers
Une décision du Conseil d'Etat du 30 octobre 1996 a remis en cause le principe de financement d'une partie des dépenses de fonctionnement des formations de gendarmerie en service sur le réseau autoroutier concédé par les sociétés d'exploitation.
a) Une ressource importante pour l'Arme
La contribution des sociétés d'autoroutes sous
la forme de fonds de concours -autorisés par les deux décrets des
7 février 1992 et 18 septembre 1992- n'était pas
négligeable. Au titre du budget 1997 elle couvrait ainsi le financement
des deux tiers des effectifs appartenant aux unités d'autoroutes (soit 2
200 sous-officiers d'active sur 2 632 et 400 gendarmes auxiliaires sur
1 139).
Le Conseil d'Etat, saisi d'un recours pour excès de pouvoir, a toutefois
estimé ce dispositif incompatible avec le caractère
régalien des missions accomplies par la gendarmerie : " l'exercice
par la gendarmerie nationale des missions de surveillance et de
sécurité des usagers qui, par nature, incombent à l'Etat,
donne par là même, lieu à des dépenses qui sont
étrangères à l'exploitation du réseau
concédé ".
L'importance des montants concernés -une ressource de 554,5 millions de
francs était attendue en 1997- imposait que soit trouvé au plus
tôt un
mécanisme de substitution
. C'est pourquoi par un
décret n° 97-606 du 31 mai 1997, le gouvernement a adopté le
principe d'une redevance due par les sociétés concessionnaires
d'autoroutes pour occupation du domaine public. Conformément aux
règles de la comptabilité publique, cette ressource est
directement versée au budget général.
Ce nouveau dispositif, s'il répond mieux à l'orthodoxie
juridique, n'est toutefois pas sans présenter un danger pour la
gendarmerie. En effet la suppression du lien entre la contribution des
sociétés autoroutières et le budget de l'arme met fin
à la garantie de financement dont disposait la gendarmerie en
contrepartie des charges assumées sur le réseau autoroutier.
b) Un lien désormais rompu entre une charge accrue et les moyens d'y faire face
Il n'a guère fallu de temps pour mesurer les
conséquences du nouveau dispositif : les crédits
destinés à se substituer au fonds de concours ne couvrent par la
totalité du montant apporté les années passées par
ce mode de financement. Ainsi, la dotation ne dépasse pas 503 millions
de francs (371 millions de francs pour les rémunérations et
charges sociales et 132 millions de francs pour le fonctionnement), alors que
la contribution des fonds de concours, si elle avait été
maintenue, aurait dû rapporter 620 millions de francs en 1998.
Cette évolution est d'autant plus préoccupante dans le contexte
de l'extension régulière, observée chaque année, du
réseau autoroutier et des voies rapides (300 km supplémentaires
en moyenne annuelle). Les fonds de concours autoroutiers permettaient la prise
en charge de la création des emplois de sous-officiers
nécessaires (31 emplois en 1996, 74 en 1997). Ces créations
s'ajoutaient aux effectifs prévus par la loi de programmation. Qu'en
sera-t-il à l'avenir ? La suppression des fonds de concours fait peser
une lourde hypothèque sur la capacité opérationnelle de la
gendarmerie pour la surveillance du réseau autoroutier.
B. LES CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT : UNE ENVELOPPE RESSERRÉE ET FRAGILE
Resserrée, la dotation prévue pour les équipements apparaît également fragile car d'année en année elle demeure la cible privilégiée des annulations et des gels de crédits.
1. L'impact amplifié de toute nouvelle mesure d'économie sur une dotation déjà modeste
a) Une évolution préoccupante
Les crédits de paiement s'élèvent
à 2 099 millions de francs (soit une baisse de 2,8 % par rapport
à la loi de finances initiale pour 1997). La contraction des
crédits apparaît cependant moins sévère que pour les
autres armes (- 8,7 % en moyenne pour l'ensemble de la défense). Il est
vrai que l'enveloppe dévolue à la gendarmerie apparaît
étroite et se concentre sur un nombre d'équipements très
limités : toute mesure de restriction présente donc un impact
amplifié.
Par ailleurs les autorisations de programme quant à elles, progressent
de 3 % par rapport à 1996.
GENDARMERIE NATIONALE
Dépenses en capital
Ventilation des crédits du projet de budget 1998
(en millions de francs 98)
|
|
|
|
Variation CP 97/98 |
Variation AP 97/98 |
||
|
1997 |
1998 |
1997 |
1998 |
|||
|
53-70 FABRICATIONS-GENDARMERIE |
||||||
|
53-70/71 - Electronique - Rubis inclus |
477 |
473 |
481 |
411 |
- 0,8 |
- 14,5 |
|
53-70/72 - Transport |
306 |
309 |
306 |
427 |
+ 0,9 |
+ 39 |
|
* dont provisions pour cdes pluriannuelles |
30 |
|||||
|
53-70/73 - Armement, munitions, optique |
47 |
44 |
45 |
47 |
- 6,3 |
+ 4,4 |
|
53-70/74 - Matériels techniques |
40 |
45 |
46 |
47 |
12,5 |
+ 2,1 |
|
53-70/75 - Moyens informatiques |
107 |
147 |
123 |
163 |
37,3 |
+ 32,5 |
|
53-70/76 - Matériels réalisés par la DGAé |
26 |
24 |
25 |
32 |
- 7,6 |
+ 28 |
|
53-70/77 - Habillement |
109 |
114 |
124 |
131 |
4,5 |
+ 5,6 |
|
53-70/78 - Couchage, ameublement |
50 |
53 |
60 |
72 |
6 |
+ 20 |
|
53-70/79 - MCO Rubis |
34 |
63 |
40 |
54 |
85 |
+ 35 |
|
53-70/81 Maintien en condition opéra-tionnelle - moyens informatiques |
50 |
- |
52 |
- |
||
|
SOUS-TOTAL 53-70 - GENDARMERIE |
1 246 |
1 272 |
1 302 |
1 384 |
+ 2 |
+ 6,2 |
|
54-40 INFRASTRUCTURE |
||||||
|
54-40/81 - Infrastructure |
880 |
782 |
790 |
767 |
- 11 |
- 2,9 |
|
54-40/82 - Acquisitions immobilières |
5 |
- |
10 |
- |
||
|
SOUS-TOTAL 54-40-INFRASTRUCTURE |
885 |
782 |
800 |
767 |
- 11,6 |
- 4 |
|
TOTAL TITRE V - GENDARMERIE |
2 131 |
2 054 |
2 102 |
2 151 |
- 3,6 |
+ 2,3 |
|
66-50 - SUBVENTIONS D'INVESTIS-SEMENT ACCORDÉES PAR L'ETAT |
30 |
45 |
25 |
38 |
+ 50 |
+ 52 |
|
TOTAL TITRES V et VI - GENDARMERIE |
2 161 |
2 099 |
2 127 |
2 189 |
- 2,8 |
+ 2,9 |
b) Les infrastructures sacrifiées
L'évolution des dépenses en capital appelle
trois observations principales :
- comme les années passées, l'effort se concentre sur la mise en
place du principal programme d'équipement de la gendarmerie, le
réseau de télécommunications
Rubis
dont
l'achèvement est prévu pour l'an 2000 (le matériel
nécessaire à l'équipement de quinze groupements est
commandé et 17 groupements ont été équipés
en 1998) ;
-
les programmes d'infrastructure
apparaissent comme les principales
cibles des contractions budgétaires, les crédits qui leur sont
destinés enregistrent un nouveau recul (de 885 millions de francs en
1997 à 782 millions de francs dans le projet de loi de finances)
même si par ailleurs, les subventions d'investissements accordées
par l'Etat progressent et passent de 30 millions de francs en crédits de
paiement à 45 millions de francs ; aujourd'hui le renouvellement du parc
immobilier intervient en moyenne tous les 75 ans ; les réductions
budgétaires ont été encore amplifiées par les
conséquences des annulations de crédits intervenues au cours de
l'année 1997 ;
- la stagnation des autres postes de dépenses conduit à ralentir
le renouvellement et la modernisation des matériels au risque, à
terme, d'affecter durablement les conditions d'exécution des missions de
sécurité publique.
2. Des crédits vulnérables
a) La récurrence des annulations de crédits
Comme par le passé, l'année 1997 a donné
de nouveau l'exemple d'annulations ou de gels de crédits. Les
régularisations ont porté sur 4,3 % des crédits
d'équipement (soit un montant de 93 millions de francs) et 4,4 % des
autorisations de programmes.
Ces annulations se traduisent immédiatement par l'arrêt des
programmes d'équipement ou de rénovation.
b) Les conséquences des mesures de régulation budgétaire
Il convient ainsi de citer au chapitre des fabrications qui
supportent
une annulation de 49 milliards de francs,
la remise en cause
des programmes suivants :
- 188 véhicules de brigade et de police de route
- 1 vedette de 11 mètres
- 30 PABX (autocommutateurs) de moyennes et grandes capacités
- sécurisation de 60 serveurs de communication
- 480 configurations de bureautique des unités.
L'annulation de 44 millions de francs
au chapitre des infrastructures
conduira par ailleurs à arrêter ou différer plusieurs
opérations suivantes :Versailles-Satory : construction d'un collectif de
6 logements, Paris Ecole militaire : restructuration du centre d'enseignement
supérieur de la gendarmerie, etc).
II. UNE ORGANISATION PLUS ADAPTÉE, SEULE RÉPONSE À DES CHARGES ACCRUES ?
La gendarmerie est confrontée à une double
contrainte : d'une part, des missions dont le poids s'accroît, d'autre
part, des moyens financiers limités, voire érodés.
Dès lors, le choix de la rationalisation de son organisation s'impose
désormais. Cependant, la logique de l'adaptation, si elle apparaît
indispensable, ne suffira pas, à elle seule, à répondre
aux nouveaux défis que l'Arme est appelée à relever dans
les années à venir.
Le double impératif de sécurité et de proximité
assigné à la gendarmerie par le plan d'action "gendarmerie 2002"
trouve une fois encore sa manifestation la plus éloquente dans le bilan
d'activité de la gendarmerie pour l'année 1997.
En effet cette activité se caractérise par la
prépondérance des missions liées à la
sécurité des personnes et des biens et par la part importante
dévolue aux services externes.
Chargée d'assurer seule la surveillance de 96 % du territoire où
vit la moitié de la population, la gendarmerie consacre plus de 90 % de
son activité à la sécurité des personnes et des
biens (38,6 % pour la police judiciaire, 33,6 % pour les actions
préventives de sécurité publique, 16,7 % pour la police de
la route, 2 % pour les missions de secours).
En outre l'essentiel de cette activité se déploie dans le cadre
des services extérieurs (soit 69,5 % de l'activité globale, dont
56,79 % pour les services de jour et 12,45 % pour les services de nuit).
La gendarmerie répond ainsi au besoin de sécurité
quotidien exprimé par nos concitoyens.
A. DES MISSIONS PLUS EXIGEANTES
1. L'évolution des missions traditionnelles
a) La police judiciaire
L'activité de police judiciaire a connu trois types
d'évolutions révélatrices des adaptations et des
changements auxquels la gendarmerie sera nécessairement conduite dans
les années à venir : une réorganisation des structures,
une modernisation des équipements, un renforcement de la formation.
.
La poursuite de le réorganisation des structures
La direction générale de la gendarmerie nationale a mis en oeuvre
à compter du 1er novembre 1995 une réforme des unités de
recherche spécialisées destinée à assurer une
meilleure coordination de moyens jusque là trop dispersés et de
mieux lutter ainsi contre la délinquance juvénile.
Ces objectifs se sont traduits par le renforcement des unités de
recherche à vocation départementale (celles installées
dans l'arrondissement où se trouve également le groupement de
gendarmerie) et des unités implantées au siège du tribunal
de grande instance. Elles ont entraîné en contrepartie la
suppression de toutes les autres unités à l'exception de celles
dont le maintien se justifie par des circonstances locales, une
délinquance importante ou l'isolement géographique.
Les effectifs ainsi libérés ont été
redéployés vers les autres unités de recherche.
Une première phase de réorganisation permettant quelque 201
opérations -créations, transformations ou suppressions- a, dans
l'ensemble, donné satisfaction. Aussi, les restructurations se
sont-elles poursuivies en 1997 sur les mêmes principes et ont conduit aux
modifications suivantes :
- renforcement en effectif de 23 brigades de recherche,
- renforcement en effectif d'une section de recherche,
- transformation de 13 équipes de recherche en autant de brigades de
recherche,
- création de 2 brigades de recherche,
- suppression d'une dernière équipe de recherche,
- suppression de 5 brigades de recherche de la petite couronne parisienne dans
le cadre de regroupements.
Au terme de ces différentes opérations, l'organisation des
unités de recherche en métropole se présente de la
façon suivante :
|
Catégorie |
Nombre |
Effectifs |
Implantation |
||
|
Officiers |
Sous-officiers |
GA |
|||
|
Section de recherches (SR) |
30 |
63 |
626 |
3 |
Chef-lieu cour d'appel |
|
Brigades de recherches (BR) |
|
|
|
Chef-lieu de département (97)
|
|
|
Brigades départementales de renseignements judiciaires (BDRJ) |
91 |
424 |
178 |
Chef-lieu de département ou d'arrondissement 1 |
|
|
Total |
94 |
3 359 |
181 |
||
1
en région parisienne, une seule
unité, le service centralisateur et d'organisation des recherches
(SCOR), assure les missions dévolues aux BDRJ.
En outre dix-huit nouveaux groupements de gendarmerie départementale ont
été dotés en 1997 d'un officier adjoint
supplémentaire plus particulièrement chargé du suivi de la
police judiciaire. Au total, soixante-sept départements ont
bénéficié de cette mesure.
La gendarmerie, il convient de le souligner, a cherché à limiter
les conséquences de cette réforme sur la situation familiale et
professionnelle des militaires par trois types de garanties :
- maintien en unité de recherche au sein de la légion
d'appartenance ;
- maintien dans la même résidence ;
- autre affectation en fonction des demandes des intéressés.
La réorganisation des unités de recherche s'est également
accompagnée d'une modernisation sensible des instruments et des
méthodes d'investigation..
.
La modernisation des méthodes d'investigation et l'utilisation
d'Internet
Parmi les nombreuses actions de modernisation, votre rapporteur soulignera en
particulier la priorité accordée aux méthodes
d'investigation.
En effet un
dispositif novateur
, destiné à l'analyse
criminelle opérationnelle, a été déployé
dans toutes les sections de recherche et brigades de recherches
départementales : il permet la gestion et la visualisation
automatisée sous forme graphique de certaines informations recueillies
par les enquêteurs. Ces nouveaux outils informatiques
particulièrement efficaces dans la lutte contre les réseaux de
distribution de la drogue bénéficient d'un soutien financier de
la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la
toxicomanie.
En outre, il convient de signaler la mise en oeuvre progressive d'une
chaîne d'informations cohérentes
dans le domaine de la
police judiciaire grâce à la généralisation de la
" base départementale de délinquance ". Ce
système, fondé sur la décentralisation des informations
relatives aux affaires judiciaires et aux auteurs d'infraction permet de
faciliter la prise en compte de la criminalité dans le temps et dans
l'espace et d'adopter ainsi une riposte appropriée. A ce jour
quarante-sept groupements ont été équipés.
Enfin, la gendarmerie a pris la mesure du risque et de la chance que
représente le
réseau Internet
: risque, certes, par les
nombreuses possibilités de contournement de la loi qu'il offre, mais
chance aussi à travers les nouvelles perspectives ouvertes par ce
système pour les enquêtes judiciaires.
Ainsi, afin d'assurer la surveillance du réseau, la gendarmerie envisage
d'installer prochainement au sein du service technique de recherches
judiciaires et de documentation à Rosny-sous-bois un site Internet
sécurisé, utilisé par un personnel
spécialisé pour déceler les infractions à la loi
pénale commise sur le réseau ou par son truchement. Cette
" police du réseau " d'ailleurs destinée à se
généraliser à l'ensemble des sections de recherche
apparaît aujourd'hui indispensable pour faire face au
phénomène inquiétant lié à la diffusion des
messages à caractère illicite (atteinte aux personnes et
notamment aux mineurs, stupéfiants, terrorisme, incitation à la
haine raciale...).
La gendarmerie exécute d'ores et déjà des commissions
rogatoires, dont elle est saisie par la justice, relatives au réseau
Internet.
Par ailleurs, le site Internet, à l'instar de la presse écrite ou
audiovisuelle, pourra également être mis au service de la police
judiciaire pour collecter auprès des témoins éventuels des
informations relatives à une affaire judiciaire tout en respectant le
secret de l'enquête.
.
La formation : un effort particulier pour prendre en compte les
nouvelles formes de criminalité
Les besoins en formation de police judiciaire continueront de croître
dans les années à venir sous l'effet d'un double
phénomène : la technicité requise dans certains domaines
spécifiques (trafic de stupéfiants, environnement), la
volonté manifestée par la gendarmerie de doter les futurs
volontaires du service national de la qualié d'agent de police
judiciaire adjoint.
Dès lors, le plan d'action " gendarmerie 2002 " a inscrit au
rang de ses priorités l'augmentation de la capacité d'accueil du
centre national de formation à la police judiciaire (CNFPJ).
Depuis le début de la présente décennie, le souci de
donner une formation adaptée aux militaires de la gendarmerie pour faire
face au développement de formes de criminalité
particulières s'est traduit par trois types d'action :
- une action spécifique de formation à la
lutte contre le
travail illégal
par l'intermédiaire de sous-officiers
" formateurs-relais " dans le cadre d'un stage initial d'une
durée de cinq jours et d'un stage annuel de recylage ; chaque compagnie
de gendarmerie départementale ainsi que les unités de gendarmerie
spécialisées disposent d'un formateur-relai (au 30 juin 1997, 738
formateurs-relais travail illégal ont été formés,
parmi lesquels 650 ont déjà été recyclés) ;
- les stages de formation à la
lutte contre les atteintes à
l'environnement
dans le cadre du centre national de formation de police
judiciaire au profit des sous-officiers de la gendarmerie départementale
et maritime ; depuis 1996, chaque groupement dispose de deux formateurs-relais
environnement/écologie ; en 1997, 21 formateurs-relais ont suivi,
à l'école de défense nucléaire
bactériologique et chimique de l'armée de terre à
Bretteville-sur-Odon, un stage sur les risques majeurs (industriels, chimiques,
nucléaires) qui sera d'ailleurs reconduit en 1998 ;
- l'intensification de la formation pour la
lutte contre la toxicomanie
sous deux formes : développement, d'une part, du dispositif existant des
" formateurs-relais antidrogue " (FRAD)
2(
*
)
dans les régions les plus sensibles en
matière de drogue et au sein des gendarmeries spécialisées
(90 FRAD ont été formés à ce titre au cours des
années 1995-1996), d'autre part, la formation des enquêteurs des
unités de recherche (214 sous-officiers supplémentaires ont
bénéficié de ce dispositif en 1995 et 1996) et en
particulier le renforcement de la formation dispensée en matière
d'observation et de traitement du
volet financier des trafics
à
travers un allongement de la durée du stage portée de deux
à trois semaines.
b) La gendarmerie mobile
L'amélioration des capacités
opérationnelles de la gendarmerie mobile prend place parmi les mesures
prioritaires inscrites dans le plan d'action " gendarmerie
2002 ". En
effet, les escadrons de gendarmerie mobile sont de plus en plus
sollicités tandis que les effectifs n'ont pas augmenté faute de
moyens d'active supplémentaires.
.
L'augmentation croissante des jours de déplacement des
unités de 1990 à 1996
|
Années |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
|
Nombre moyen de jours de déplacement des E.G.M. |
171 |
172 |
175 |
173 |
193 |
208 |
199 |
Cette tendance ne devrait pas se démentir en 1997 avec
114 jours de déplacement pour les six premiers mois de l'année.
Pareille sollicitation s'explique par la conjonction, au cours des derniers
mois, de trois facteurs :
- le concours apporté par la gendarmerie mobile aux unités de
gendarmerie départementale situées dans les zones
périurbaines les plus sensibles ;
- la participation au plan Vigipirate ; la réactivation des mesures
gouvernementales à partir du 4 décembre 1994 a pu, au moment de
plus forte mobilisation, nécessiter la réquisition de 12
escadrons de gendarmerie mobile et l'engagement quotidien moyen de 14 750
gendarmes.
- le renforcement du dispositif mis en place en Corse (avec 7 escadrons
déplacés contre trois unités habituellement) dans le cadre
de la lutte antiterroriste.
Il convient de le souligner une fois de plus, l'augmentation continue du nombre
moyen de jours de déplacement des unités n'a pas
été sans conséquence sur le
temps consacré par
les unités à une formation
, pourtant indispensable (en
principe quatre semaines de neutralisation pour la formation à la
résidence ou en camp entre mi-septembre et fin mai, et, pour le tiers
des unités, un stage de 15 jours à Saint-Astier, consacré
au recyclage et maintien de l'ordre et précédé d'une
semaine de préparation à la résidence).
La formation
des escadrons dans trois légions de gendarmerie mobile
(Bordeaux,
Rennes, Villeneuve-d'Ascq)
pour l'année d'instruction n'a pas
dépassé quinze jours.
.
La mise en place des pelotons légers d'intervention : une
expérience à poursuivre
Depuis février 1997, chaque escadron de gendarmerie mobile dispose d'un
peloton léger d'intervention (PLI) destiné à doter
l'unité de capacités tactiques supplémentaires.
Le PLI offre en effet un module d'intervention plus étoffé,
capable notamment de participer à un dispositif de surveillance ou de
contrôle des zones sensibles. Faute d'un engagement significatif,
jusqu'à présent, de ce type de formation, il n'est guère
possible de se prononcer sur la portée de cette initiative. Force est de
constater toutefois qu'elle s'inscrit dans une orientation plus
générale marquée par la mise en place d'instrument
d'intervention plus souple et plus adapté au contexte local.
La création en 1997 à Strasbourg d'un
peloton de surveillance
et d'intervention de la gendarmerie renforcé
s'inspire en effet
d'une même démarche. L'adjonction de cinq sous-officiers à
l'effectif du PSIG existant permettra de donner à cette structure des
moyens plus adaptés à l'activité de la compagnie au sein
de laquelle s'exerce son action. A terme, dans le souci de mieux satisfaire les
besoins réels des unités, chaque PSIG pourrait
bénéficier d'une formation renforcée. Cette perspective
apparaît aujourd'hui subordonnée à la poursuite des
redéploiements d'effectifs présents dans les brigades
situées en zone de police d'Etat.
2. Les nouvelles missions : l'ouverture sur l'extérieur
L'ouverture sur l'extérieur constitue l'une des évolutions les plus remarquables des missions de la gendarmerie. A cet égard, la priorité reconnue dans le plan d'action " gendarmerie 2002 " au développement de la coopération internationale en particulier en Europe consacre une orientation imprimée depuis déjà plusieurs années à l'Arme plus qu'elle n'ouvre une voie nouvelle.
a) Une coopération policière européenne appelée à se renforcer
La coopération policière européenne
couvre trois volets distincts : la participation aux diverses instances de
l'Union européenne et de la convention d'application de l'accord de
Schengen, la coopération transfrontalière sous l'égide du
comité de coordination de la politique européenne de
sécurité intérieure, enfin la coopération avec les
autres gendarmeries européennes dans le cadre d'une convention
quadripartite liant la gendarmerie à ses homologues italien, espagnol et
portugais.
Votre rapporteur avait déjà regretté à plusieurs
reprises que la gendarmerie ne soit pas suffisamment associée aux
instances de coopération européenne. La participation de la
gendarmerie se renforce peu à peu même s'il est possible d'aller
encore plus loin dans cette voie.
. Le renforcement nécessaire de la participation au sein des
instances de l'Union européenne.
La participation de la gendarmerie au sein des instances de l'Union
européenne revêt deux aspects :
- la présence aux différents groupes de travail prévus
dans le cadre du " troisième pilier " du traité
consacré à la sécurité intérieure et la
justice (groupe directeur I sur le droit d'asile et l'immigration, groupe
directeur II sur la coopération policière et douanière,
groupe directeur III sur la coopération judiciaire).
- la présence d'un officier de gendarmerie en qualité d'officier
de liaison à l'Unité " drogue " Europol basée
à Amsterdam.
Les officiers de liaison, il convient de le rappeler, représentent les
intérêts de leurs Etats respectifs au sein de cette structure. Ils
prennent part à l'échange de renseignements entre les Quinze
Etats membres dans les domaines qui relèvent d'Europol dont le champ de
compétence a d'ailleurs été étendu successivement
aux matières nucléaires et radioactives, aux filières
d'immigration clandestine, aux véhicules volés et, depuis
décembre 1996, à la traite des êtres humains ainsi qu'aux
organisations criminelles impliquées dans ces trafics et aux
activités de blanchiment s'y rapportant. En outre ces officiers de
liaison participent, avec les agents d'Europol, aux analyses d'activité
criminelle à partir d'informations fournies par les Etats membres de
l'Union européenne ou provenant d'autres sources. La convention Europol
dont la procédure de ratification, au sein du chaque Etat-membre,
devrait pouvoir être conduite à son terme au cours de
l'année 1998, conférera une assise juridique plus solide à
cette structure. Elle lui permettra en particulier de disposer d'un
système informatisé relatif aux personnes
soupçonnées d'avoir commis une infraction, ainsi que des fichiers
automatisés créés à des fins d'analyse. Le
rôle d'Europol devrait donc s'accroître dans les années
à venir et la représentation de la France -assurée
aujourd'hui par cinq officiers de liaison- se développer. Ainsi, dans
cette perspective,
la
gendarmerie devrait-elle compter au moins deux
de ses membres dans cette institution.
Aux côtés d'Europol, le dispositif de concertation lié aux
accords de Schengen constitue l'autre composante éventuelle de la
coopération policière multilatérale en Europe.
. Une participation plus équilibrée aux instances de
concertation de Schengen.
La gendarmerie paraît mieux représentée au sein des
structures associées à la mise en oeuvre de la libre circulation
des personnes dans l'" espace Schengen ".
En effet, à titre d'exemple, " SIRENE
3(
*
)
France ", cellule opérationnelle du
système national d'information Schengen, se compose à hauteur du
tiers de ses effectifs du personnel de l'Arme (1 officier et 10 sous-officiers).
Sur la base des informations fournies par ses unités ou des signalements
étrangers introduits dans le système d'information Schengen, pas
moins de 4 776 personnes ont été interpellées et
2 568 véhicules retrouvés depuis mars 1995.
L'ouverture des frontières dans le cadre de la convention d'application
de l'accord de Schengen n'impose pas seulement le développement d'une
coopération multilatérale (en particulier pour l'harmonisation du
dispositif de contrôle aux frontières extérieures), elle
constitue également un puissant aiguillon pour la coopération
transfrontalière dont la gendarmerie apparaît l'un des acteurs
majeurs.
. Un rôle éminent à jour dans la coopération
transfrontalière.
En effet, le maintien de la sécurité aux frontières
relève principalement de la gendarmerie. Plus de 5 000 gendarmes
assurent ainsi la surveillance des frontières extérieures de
l'espace Schengen. Les frontières intérieures ne
requièrent pas un effort moindre : 137 brigades territoriales assurent
ainsi la responsabilité exclusive de la sécurité publique
sur 93 % des 458 kilomètres de frontières communes avec
l'Allemagne.
Certes, la gendarmerie participe directement aux échanges concernant la
coopération transfrontalière grâce, notamment, aux points
de contacts constitués par les centres opérationnels de
groupement (COG) de gendarmerie départementale ; en outre l'Arme prend
part aux travaux du comité de coordination de la politique de
sécurité constituée au sein du SGCI (secrétariat
général du Comité interministériel pour les
questions de coopération économique européenne).
Cependant,
la participation de l'Arme dans ces enceintes n'est pas encore
à la mesure de sa présence et de son rôle dans la
surveillance de nos frontières.
La
coopération transfrontalière peut trouver un appui
utile dans les liens noués par la gendarmerie avec les forces de
sécurité comparables italienne et espagnole.
. Le développement souhaitable des liens avec les forces de police
à statut militaire ou assimilé.
A la suite de la réunion tripartite de Paris en 1993 entre la France,
l'Italie et l'Espagne, une coopération -élargie au Portugal
depuis 1996- fructueuse s'est mise en place. Les différentes actions
conduites dans ce cadre ont principalement pris trois formes :
- l'échange de personnels : affectation d'un colonel des carabiniers
italiens à la division des relations internationales au sein de la
Direction générale de la gendarmerie nationale, d'un capitaine de
la Guardia civil espagnole à l'Ecole des officiers de la gendarmerie
nationale, présence d'un sous-officier italien, espagnol ou
français dans les écoles de formation des trois pays
(Montluçon pour la France, Florence pour l'Italie et Ubeda pour
l'Espagne
4(
*
)
).
- des exercices communs de maintien de l'ordre impliquant un escadron de chaque
pays, à l'exemple de ceux organisés du 24 au 28 juin 1996 au
centre de perfectionnement de la gendarmerie mobile de Saint-Astier ;
- des contacts réguliers dans les domaines de l'organisation des forces,
des ressources humaines et des nouvelles technologies ; en novembre 1997, les
directeurs et commandants généraux des quatre forces ont
défini à Lisbonne les grandes lignes de la coopération
à venir.
Il faut également signaler, dans le cadre des contacts noués avec
les forces de sécurité de statut militaire, les liens
tissés avec les forces des pays d'Europe centrale et orientale : cinq
stagiaires (un Albanais, deux Tchèques, un Roumain, un Bulgare)
formés dans les écoles de gendarmerie en 1996, huit stagiaires
prévus pour l'année scolaire 1997/1998.
En effet, ces pays ouvrent un vaste champ à la coopération -champ
laissé encore en partie en jachère par les pouvoirs publics
français, il faut le reconnaître-. Or la mise en place, dans ces
Etats, de forces de l'ordre intérieures représente un jalon
important de la construction d'un Etat de droit. La gendarmerie apparaît
toute désignée pour assurer cette tâche et constituer un
vecteur de l'influence française dans cette partie de l'Europe.
Nous touchons du reste ici à l'un des enjeux essentiels de l'ouverture
internationale de la gendarmerie : le rayonnement de l'Arme mais aussi la
défense de nos intérêts nationaux dans le monde.
b) Une meilleure utilisation de l'atout international
967 gendarmes affectés ou en mission à
l'étranger : ce chiffre, seul, suffirait à traduire l'importance
de la présence internationale de la gendarmerie. L'action de l'Arme
à l'extérieur de nos frontières revêt quatre aspects
distincts mais parfois complémentaires.
. La sécurisation de nos ambassades.
A ce titre il convient de souligner une fois de plus la
disponibilité
de l'Arme pour assumer des missions de sécurité dans des
contextes très difficiles, comme en Algérie (140
détachés) ou lorsque l'urgence le commande comme au Congo (31
détachés).
. La présence d'officiers de gendarmerie, attachés de
défense.
Votre rapporteur accorde une importance particulière au
renforcement
de la présence d'officiers de gendarmerie comme attachés de
défense au sein de nos ambassades. Il y a là en effet un moyen de
nouer des contacts très utiles pour la coopération
policière (l'affectation d'un officier de gendarmerie au poste de Madrid
se justifie ainsi) mais aussi mettre en valeur l'exemplarité de l'Arme.
Ce n'est d'ailleurs pas seulement le rayonnement de la gendarmerie qui est
ici en jeu mais aussi la diffusion d'un modèle d'organisation et
d'équipement.
Faut-il le rappeler, l'accréditation au Chili
de l'attaché gendarmerie de Buenos-Aires en 1996 a permis, notamment, de
promouvoir le réseau de transmission Rubis pour lequel les carabiniers
chiliens ont confirmé leur vif intérêt. Il convient donc de
se réjouir que l'Etat-major des armées ait donné des
directives pour
attribuer à l'institution les postes suivants
:
- en 1998, les postes d'attachés de gendarmerie en Belgique et en
Allemagne ;
- en 1999, les postes d'attachés de défense en Colombie et
à Madagascar et d'attaché de gendarmerie au Royaume-Uni ;
. L'assistance militaire technique
.
L'assistance sous forme de détachés permanents ou temporaires (60
officiers et 80 sous-officiers à la date du 1er juillet 1997)
bénéficie plus particulièrement aux pays traditionnels du
champ de la coopération. Ce n'est pas seulement affaire de liens
historiques : l'Afrique, en particulier, confrontée à une
instabilité politique fréquente, se doit de mettre en place des
forces de l'ordre capables d'assurer une sécurité respectueuse
des principes de l'Etat de droit. La gendarmerie peut ainsi très
utilement faire partager son expérience et ses compétences.
A titre d'exemple, la gendarmerie conduit un important projet au
Mali
,
financé sur les crédits du Fonds d'aide et de coopération
(FAC) et soutenu par une équipe de huit militaires placés sous
l'autorité de l'attaché de défense, un lieutenant-colonel
de la gendarmerie, également chef de la mission de coopération
militaire.
En Haïti, la gendarmerie largement engagée au sein de la mission
d'appui des Nations unies (MITNUH) dont le terme échoit au mois de
novembre 1997, a vocation à jouer un rôle dans le
développement futur des forces de sécurité
intérieures haïtiennes.
La coopération recouvre un autre volet : la formation de nombreux
stagiaires étrangers dans les écoles ou centres de formation de
l'Arme (256 stagiaires étrangers formés en 1996 dans les
écoles de la gendarmerie nationale, 301 prévus en 1997).
Même si la gendarmerie doit veiller à ne pas disperser ses moyens,
elle peut tirer le meilleur parti d'une analyse attentive du choix des lieux
où sa présence paraît la plus utile. A ce titre, la mise en
place d'un officier de liaison de la gendarmerie à Key West en Floride
afin de participer à la lutte contre les narcotrafiquants dans les
Caraïbes, répond à un réel besoin déjà
exprimé par nos départements d'Outre-mer.
. Une présence importante au sein des opérations de
maintien de la paix.
Votre rapporteur ne reviendra pas en détail sur le dispositif de la
gendarmerie dans le cadre des opérations de maintien de la paix
présenté l'an passé dans son rapport pour avis sur le
budget 1997. Il soulignera toutefois la pérennité de la
présence de l'Arme en Bosnie-Herzégovine après que la
Force de stabilisation de la paix (SFOR) eut pris le relais de la Force de mise
en oeuvre des accords de paix (IFOR).
Votre rapporteur s'est rendu sur place dans le cadre d'une mission de la
commission des Affaires étrangères et de la Défense
nationale et a pu apprécier l'efficacité de la gendarmerie dans
l'exercice d'une mission délicate. L'Arme se trouve engagée dans
les différents états-majors nationaux ou multinationaux, ainsi
que la prévôté des bataillons et dans la chaîne des
actions civilo-militaires (ACM). A ce titre, outre les brigades
prévôtales classiques, de nouvelles unités ont
été créées pour participer aux missions ACM
(pelotons de gendarmerie de surveillance et d'intervention, brigade de
gendarmerie d'investigations). Ces unités contribuent à la
sécurité publique générale sur la zone de
déploiement de la division française et assurent l'interface avec
les autorités de police locale et les unités de police militaire
alliées.
Au total, l'institution comporte 7 officiers et 77 sous-officiers en
Bosnie-Herzégovine répartis comme suit :
- Etats-majors : 7 officiers, 2 sous-officiers;
- Prévôté des bataillons : 19 sous-officiers ;
- Prévôté élargie (ACM) : 52 sous-officiers ;
- Gendarmerie de l'air : 4 sous-officiers.
B. LA RECHERCHE D'UNE ORGANISATION PLUS ADAPTÉE
Confrontée à une délinquance dont les formes n'ont cessé d'évoluer et au souci de sécurité manifesté par nos concitoyens, la gendarmerie a toujours dû relever le défi de l'adaptation de son organisation et de ses méthodes. Cette nécessité n'est pas moins pressante aujourd'hui au moment où la contrainte budgétaire condamne la gendarmerie à satisfaire des besoins accrus avec des moyens limités. Les mêmes impératifs justifient une utilisation optimale des forces et donc une coopération étroite entre la gendarmerie et la police.
1. L'adaptation de l'Arme entre rationalisation et déconcentration
L'adaptation de la gendarmerie se poursuite à travers la rationalisation de ses structures et la déconcentration des mécanismes de décision.
a) La rationalisation des structures
. Une nouvelle répartition des compétences
entre échelons de commandement.
L'histoire a légué à la gendarmerie une organisation
territoriale échelonnée sur plusieurs niveaux (circonscription,
légion, groupement, compagnie, brigade). Ces niveaux sont-ils trop
nombreux ? Ils présentent en tout cas le risque de redondance
d'attributions en particulier entre l'échelon circonscription et
l'échelon légion.
Plutôt que de procéder à une révision
générale des compétences entre les différents
niveaux de commandement, la direction générale de la gendarmerie
nationale a préféré conduire une réforme plus
modeste, limitée à la définition des attributions entre la
circonscription et la légion. Au premier échelon reviendra la
fonction du commandement opérationnel, le second conservant les domaines
du contrôle des activités des unités, de la gestion des
personnels, de la communication et du soutien administratif et technique. La
nouvelle répartition des compétences est mise en oeuvre
progressivement, d'abord de façon expérimentale à Bordeaux
en 1997 avant d'être étendue à la circonscription
d'Orléans.
. La départementalisation des unités d'autoroute ?
La départementalisation des unités d'autoroute répond au
souci d'inscrire l'action de la gendarmerie dans le cadre d'un échelon
territorial cohérent. Elle vise en effet à créer dans
chaque groupement un escadron départemental de sécurité
routière regroupant les pelotons d'autoroute et les brigades
motorisées du département sous le commandement d'un officier. Les
pelotons conserveraient leurs missions traditionnelles mais les exerceraient
dans le cadre délimité par les départements
d'implantation. Les brigades rapides d'intervention garderaient quant à
elles leur vocation interdépartementale tout en dépendant
directement du chef du bureau de la circulation routière de la
circonscription de gendarmerie.
Cette réforme fera l'objet d'une décision définitive
après l'évaluation de l'expérimentation conduite du 3 mars
au 31 décembre 1997 dans les circonscriptions de gendarmerie de Dijon et
d'Orléans.
. Les interrogations liées au coût des
restructurations
.
Si la réflexion sur les attributions des compétences
mérite de se poursuivre, il n'est pas sûr en revanche que les
mesures de restructuration -dont le coût n'est pas négligeable
pour l'Arme- s'accordent complètement avec l'objectif de rationalisation.
Les mesures de restructuration s'inscrivent dans le cadre des objectifs
définis par la loi de programmation : elles visent en
général à donner une contrepartie aux décisions de
dissolution ayant affecté les autres armes.
Ainsi, le 30 août 1996 le ministère de la défense a
décidé de
délocaliser à Lure un escadron de
gendarmerie mobile
en provenance de la région parisienne à la
suite de la dissolution du premier régiment de dragons installé
dans cette ville. L'opération dont l'achèvement est prévu
en septembre 1998 concerne quelque 120 personnes et exigera la construction de
nouvelles infrastructures.
Par ailleurs, le service de diffusion de la gendarmerie actuellement
installé à Rosny-sous-Bois (Seine-Saint-Denis) sera
transféré à Limoges (Haute-Vienne) à la suite de la
fermeture, en 1997, de la base-entrepôt de Romanet. Les travaux
nécessaires représenteront un coût estimé à
25 millions de francs.
Le service, en mesure de fonctionner à partir de 1998, comprendra 79
personnels civils et militaires.
Au-delà de 1998, les restructurations se traduiront par trois
opérations de transfert :
- transfert au Mans (Sarthe) du service des télécommunications et
de la télématique actuellement installé à
Rosny-sous-Bois soit un coût estimatif de 135 millions de francs (104
personnels civils et militaires concernés) ;
- transfert à Dijon du commandement des écoles de la gendarmerie
actuellement implanté à Maisons-Alfort (Val de Marne) -110
personnels civils et militaires concernés- ;
- transfert au Blanc (Indre) du laboratoire photographique central actuellement
installé à Rosny-sous-Bois (54 personnels civils et militaires
concernés).
Ces deux dernières opérations de transfert ne pourront toutefois
intervenir avant que les moyens financiers nécessaires aient
été dégagés.
b) La nécessaire déconcentration
S'il apparaît indispensable de préserver
l'unité et la cohérence du commandement militaire, les
procédures de décision pourraient cependant être davantage
déconcentrées. Aujourd'hui, votre rapporteur a déjà
eu l'occasion de le souligner, la plus grande partie des décisions
même sur des points relativement mineurs -l'agrandissement des locaux,
etc.- remontent à la direction générale. Ces
procédures ne favorisent naturellement pas toujours la rapidité
et l'efficacité. C'est pourquoi il convient de se féliciter de
deux expérimentations récentes destinées
précisément à encourager la déconcentration des
pouvoirs.
. La création d'un centre administratif et logistique au niveau de
la circonscription.
Ce nouvel organisme mis en place à titre expérimental à
Orléans depuis le ler septembre 1995 vise à prendre en charge
certaines compétences attribuées jusqu'à présent
à l'administration centrale (soutien des personnels, des
matériels, de l'infrastructure ; gestion comptable et
vérification des comptes des formations). Cette expérimentation
sera étendue à Bordeaux à partir de 1998.
. Les commissariats résidents : un échelon
déconcentré de vérification des comptes et de surveillance
administrative.
Mis en place depuis le ler septembre 1997 à Dijon, Lille, Marseille et
Rennes, les commissaires résidents affectés à l'inspection
technique de la gendarmerie nationale assureront les fonctions suivantes :
- pour le compte du ministre, la vérification des comptes des formations
administratives implantées sur le territoire de la circonscription ;
- par délégation du directeur général de la
gendarmerie nationale, la surveillance administrative et technique de ces
mêmes formations ;
- le conseil du commandement dans les domaines administratif, logistique et
financier ;
- l'ordonnancement secondaire des dépenses des centres de
responsabilité.
2. Les rapports police-gendarmerie : le chantier de la répartition des compétences reste à ouvrir
La coordination entre la police et la gendarmerie a progressé, il faut s'en réjouir, mais la répartition des compétences entre les deux forces reste au point mort et c'est regrettable.
a) Les progrès de la coordination
La coordination entre la police et la gendarmerie peut se
prévaloir des travaux utiles du Conseil supérieur de la police
technique et scientifique et des plans départementaux de
sécurité.
. Les avancées dans le domaine de la documentation
criminelle
Créé par un décret du 25 mars 1992, le conseil
supérieur de la police technique et scientifique, présidé
par le ministre de l'intérieur, comprend douze membres dont trois
représentants du ministère de la défense (le directeur
général de la gendarmerie nationale, le chef du service des
opérations et de l'emploi et le directeur de l'institut de recherche
criminologique de la gendarmerie nationale).
Les groupes de travail réunis sous l'égide du conseil ont
porté notamment sur la documentation criminelle. Les ministères
de la défense et de l'intérieur se sont accordés sur le
principe d'une centralisation harmonisée de l'information qui la rende
simultanément accessible aux services opérationnels de police et
de gendarmerie. Outre la mise en place d'un groupe de travail chargé de
prévenir et de régler les litiges, les efforts ont porté
en 1997 sur la diffusion électronique des circulaires de recherche ou
d'information et également sur la rapidité et la qualité
des échanges d'information par télégramme.
Par ailleurs, la consultation réciproque du système de traitement
de l'information criminelle -exploitation judiciaire (STIC-Judex) et
l'échange de terminaux au niveau central pouvaient se concrétiser
avant la fin de l'année 1997.
Enfin, l'harmonisation se traduit aussi par des mesures ponctuelles dont
l'utilité ne fait pas de doute au regard de l'efficacité des
enquêtes : formalisation des procédures d'alimentation de la base
objets-Schengen par les unités, adaptation de l'application "objets
volés bien identifiés" aux contraintes des échanges
Schengen et au lancement de l'application judex-objets en mars 1997.
. Les plans départementaux de sécurité : un
dispositif désormais indispensable
Institués à la suite de la circulaire interministérielle
du 9 septembre 1993, les plans départementaux de sécurité
ont permis, en particulier dans le cadre des cellules techniques de
coordination opérationnelle, de renforcer la concertation entre le
commandant de groupement de gendarmerie départementale et le directeur
départemental de la sécurité publique.
La circulaire du 2 janvier 1997 a ajouté de nouvelles orientations aux
priorités retenues dans le cadre des plans départementaux : la
lutte contre les violences scolaires, contre les exactions commises à
l'occasion de troubles à l'ordre public, l'extension de la lutte contre
la petite et moyenne délinquance aux aspects économiques et
financiers.
La circulaire affirme plus clairement la place de la gendarmerie au sein du
dispositif
et fait apparaître en particulier aux côtés
des responsabilités, fondamentales, du commandant de groupement, la
contribution des autres échelons de commandement à une
organisation concertée de la sécurité.
b) Une répartition des compétences au point mort
Comme votre rapporteur a déjà eu l'occasion de
le souligner à plusieurs reprises, le maillage territorial de la
gendarmerie doit être préservé car il ne constitue pas
seulement un élément important de l'aménagement du
territoire mais aussi une garantie de sécurité essentielle, car
il doit permettre d'assurer une intervention dans un délai maximal de
vingt minutes en cas de besoin.
La pérennité du réseau territorial des brigades constitue
à ce titre l'une des forces essentielles du système de
sécurité français.
Dès lors, les redéploiements supposent, d'une part, l'application
effective de loi d'orientation relative à la sécurité de
1994 et, d'autre part, un allégement du dispositif de la gendarmerie
dans les zones de police d'Etat.
La loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation
relative à la sécurité avait posé les principes
d'une répartition des compétences entre gendarmerie et police
à partir du nombre d'habitants : au-dessus de 20 000 habitants, la
commune relève de la police, en-deçà de ce seuil, la
gendarmerie assure la plénitude des missions de sécurité.
L'adoption, plus d'un an après, d'un décret d'application
(n°96-827 du 19 septembre 1996), relatif aux attributions entre
gendarmerie et police avait laissé espérer, enfin, une mise en
oeuvre des procédures d'étatisation ou de
désétatisation.
Or, que constate-t-on ? Rien n'a vraiment bougé depuis cette date.
En effet, les procédure de transfert de compétences se sont
limitées en 1997 à l'étatisation des communes de Furiani
et de Ville de Pietrabugno et la désétatisation de la
circonscription de Corte.
La paralysie plus ou moins avouée du processus, liée à des
résistances administratives et des pressions locales, n'est guère
admissible au regard des principes posés par le législateur.
Aussi, importe-t-il aujourd'hui de
relancer les opérations de
transfert
afin d'alléger la charge de la gendarmerie dans certaines
zones et de concentrer les effectifs dans les unités les plus
"sensibles".
L'allégement du dispositif de la gendarmerie dans les zones de police
d'Etat constitue une autre orientation prioritaire. En effet, dans ces zones,
la police assure l'exclusivité des missions liées à la
sécurité publique. Il existe encore 188 brigades de gendarmerie
en zone de police d'Etat. Or l'exécution des missions de défense
ou des missions judiciaires (assistance aux enquêteurs
déplacés, exécution des délégations des
magistrats, transfèrements) pourrait se concentrer en un nombre
d'unités nettement plus réduit. La remise en cause des
unités a rencontré beaucoup d'oppositions de sorte que, sur
l'ensemble des suppressions, très peu, trop peu en fait, se sont
effectivement réalisées (19 brigades territoriales ont
été supprimées en 1996 et 12 en 1997).
L'intérêt de la sécurité publique sur notre
territoire impose de poursuivre et d'intensifier les redéploiements et
de libérer des effectifs au profit des zones où des renforcements
apparaissent désormais indispensables.
III. LES PERSONNELS : LES CONTRAINTES D'UNE ÉVOLUTION DIFFÉRENTE DE LA LOGIQUE DE PROFESSIONNALISATION
L'évolution des effectifs de la gendarmerie doit
s'apprécier au regard de l'accroissement prévisible des charges
lié à la conjonction de trois facteurs :
- l'augmentation de la population (7,7 millions d'habitants
supplémentaires) dans les zones périurbaines placées sous
la responsabilité exclusive de la gendarmerie ;
- l'extension des réseaux autoroutiers : 1 843 km supplémentaires
pour les autoroutes concédées et 455 km pour les liaisons
assurant la continuité du réseau autoroutier (LACRA) à
l'horizon 2002 ;
- enfin, l'apparition de nouvelles formes de délinquance et la
multiplication des flux de circulation de personnes aux frontières.
C'est pourquoi la loi de programmation a retenu trois orientations ;
-
l'augmentation des effectifs
de 93 669 en 1996 à 97 884 en
2002, soit une progression de 4,5 % imputable principalement aux personnels
civils (de 1 258 à 2 260, soit + 79,65 %) et surtout aux volontaires du
service national (de 12 017 à 16 232, soit + 35 %) ;
-
l'amélioration du taux d'encadrement
par les officiers dont le
nombre progressera de 52 % (de 2 066 à 4 055) alors que les effectifs de
sous-officiers de gendarmerie se contracteront de 7,5 % (de 77 079 à 71
302) ;
-
la création de nombreux emplois militaires à
caractère administratif et technique
destinés à
intégrer des personnels par voie de changement d'arme (les
sous-officiers en substitution des personnels d'active de la gendarmerie
atteindront un effectif de 4 035 en 2002).
L'augmentation des effectifs prévue dans le projet de loi de finances
pour 1998 apparaît conforme aux objectifs de la loi de programmation. Il
n'en reste pas moins que cette orientation plutôt favorable s'accompagne
de plusieurs incertitudes. En effet, elle repose exclusivement, pour les
personnels militaires, sur le recrutement des volontaires et exigera donc de
l'Arme un effort d'adaptation et de formation considérable. Ainsi, la
proportion des non professionnels est appelée à progresser (de
12,8 % à 16,5 % entre 1997 et 2002) contrairement aux évolutions
observées dans les autres armées. Certes, le volontariat
constituera une ressource utile. Mais la gendarmerie disposera-t-elle des
moyens nécessaires non seulement pour obtenir le nombre de volontaires
prévu mais disposer d'une ressource d'une qualité comparable
à celle des gendarmes auxiliaires actuels ?
A. LA POURSUITE DE LA DYNAMIQUE IMPRIMÉE PAR LA LOI DE PROGRAMMATION
1. La croissance des effectifs
Les effectifs s'accroîtront de 815 emplois en 1998 (752 emplois militaires, 63 emplois civils)
a) Les effectifs militaires
Cette évolution résulte de trois facteurs
principaux :
- la création de 212 postes d'officiers de gendarmerie (10 colonels, 76
lieutenants-colonels et chefs d'escadron, 124 capitaines, lieutenants et
sous-lieutenants) dans le cadre du programme de requalification des emplois ;
- la création de 21 postes d'officiers technico-administratifs et de 553
postes de sous-officiers technico-administratifs (21 majors, 93
adjudants-chefs, 117 adjudants, 120 sergents-chefs, 202 sergents) liés
à la montée en puissance du corps militaire de soutien ; en
contrepartie 571 postes de sous-officiers de gendarmerie sont supprimés ;
- la création de 104 postes de sous-officiers liés à
l'extension du réseau autoroutier concédé.
- l'ouverture de 433 emplois de gendarmes auxiliaires.
EVOLUTION DES EFFECTIFS MILITAIRES
OFFICIERS
|
Grades |
Effectifs
|
Emplois
|
Emplois supprimés |
Solde |
Effectifs
|
|||
|
Officiers de gendarmerie |
||||||||
|
Général de division |
7 |
1 |
8 |
|||||
|
Général de brigade |
16 |
1 |
17 |
|||||
|
Colonel |
192 |
10 |
10 |
202 |
||||
|
Lieutenant colonel
|
943 |
73 |
|
73 |
1016 |
|||
|
Capitaine, lieutenant et sous-lieutenant |
1 713 |
124 |
|
124 |
1 837 |
|||
|
Total |
2.871 |
209 |
209 |
3.080 |
||||
|
Officiers du corps militaire de soutien |
||||||||
| Lieutenant-colonel et chef d'escadron |
7 |
7 |
|
7 |
14 |
|||
| Capitaine, lieutenant et sous-lieutenant |
14 |
14 |
|
14 |
28
|
|||
|
Total |
21 |
21 |
21 |
|||||
|
Appelés |
||||||||
|
Sous-lieutenant |
20 |
20 |
||||||
|
Total |
2.912 |
230 |
230 |
3.142 |
||||
SOUS-OFFICIERS
|
Grades |
Effectifs 1997 |
Emplois créés |
Emplois supprimés |
Solde |
Effectifs 1998 |
||||||
|
Sous-officiers de gendarmerie |
|||||||||||
|
Aspirant |
70 |
70 |
|||||||||
|
Major |
1 505 |
15 |
15 |
1 520 |
|||||||
|
Adjudant-chef |
3 473 |
28 |
28 |
3 501 |
|||||||
|
Adjudant |
8 529 |
21 |
21 |
8 550 |
|||||||
|
Maréchal des logis chef |
8 265 |
39 |
39 |
8 304 |
|||||||
|
Gendarme |
54 746 |
- 570 |
- 570 |
54 176 |
|||||||
|
Total |
76 588 |
103 |
- 570 |
- 467 |
76 121 |
||||||
| Sous-officiers du corps militaire de soutien | |||||||||||
|
Major |
18 |
21 |
21 |
39 |
|||||||
|
Adjudant-chef |
124 |
93 |
93 |
217 |
|||||||
|
Adjudant |
181 |
117 |
117 |
298 |
|||||||
|
Sergent-chef |
304 |
120 |
120 |
424 |
|||||||
|
Sergent |
587 |
202 |
202 |
789 |
|||||||
|
Total |
1 214 |
553 |
553 |
1 767 |
|||||||
| Sous-officiers du contingent | |||||||||||
|
Aspirant |
153 |
5 |
5 |
158 |
|||||||
|
Gendarme auxiliaire MDL |
431 |
14 |
14 |
445 |
|||||||
|
Total |
584 |
19 |
19 |
603 |
|||||||
|
Total sous-officiers |
78 386 |
675 |
- 570 |
105 |
78 491 |
||||||
MILITAIRES DU RANG DU CONTINGENT
| GA brigadier chef |
773 |
27 |
27 |
800 |
|
| GA auxiliaire brigadier |
1 557 |
56 |
56 |
1 613 |
|
| GA auxiliaire 1ère classe |
1 274 |
46 |
46 |
1 320 |
|
| GA auxiliaire |
8 003 |
285 |
285 |
8 288 |
|
|
Total |
11 607 |
414 |
414 |
12 021 |
|
|
Total général |
92 905 |
1 319 |
570 |
749 |
93 654 |
b) Les emplois civils
Au terme de la loi de programmation, les effectifs civils
augmenteront de 1 002 emplois (de 1 258 emplois en 1996 à 2 260 en 2002)
et compenseront la déflation globale des militaires d'active. En
principe, les personnels civils sont affectés dans la gendarmerie soit
par concours (fonctionnaires), soit par embauchages (ouvriers), soit par
mutations internes au ministère de la défense. Ce dernier
procédé prévaudra désormais car les nouveaux
effectifs seront principalement recrutés parmi les personnels des
établissements restructurés.
La création des nouveaux emplois n'obéira pas à un rythme
régulier sur toute la durée de la loi de programmation : c'est
pourquoi le nombre de postes supplémentaires créés en 1998
(63) apparaît en retrait du chiffre retenu cette année (271 en
1997) et pour les quatre années suivantes (167 chaque année de
1999 à 2002).
Au 1er août 1997, 163 postes sur 271 étaient pourvus (60 %) dont
seulement 47 postes sur les 120 emplois réservés aux ouvriers (39
%). En effet, la perspective de changer de lieu de travail représente
pour les personnels concernés un facteur dissuasif. C'est pourquoi il
convient de prendre toutes les mesures nécessaires pour favoriser
l'accueil des personnels civils au sein des unités conformément
aux dispositions du plan " formation-mobilité ".
2. Les effets contrastés de la revalorisation
La requalification des emplois présente des effets très positifs pour le déroulement des carrières. En revanche les mesures de revalorisation indiciaire apparaissaient très limitées dans le projet de budget pour 1998.
a) L'indispensable requalification des emplois
L'augmentation du nombre d'officiers emportera trois
conséquences principales : l'amélioration du déroulement
de la carrière des officiers, l'ouverture de promotion pour les
sous-officiers et enfin la possibilité d'intégration au sein de
la gendarmerie de militaires provenant des autres armées.
. L'augmentation du nombre d'officiers met fin à la situation
anormale de blocage des carrières.
Votre rapporteur avait déjà souligné les années
précédentes les décalages entre les fonctions
exercées et le grade détenu par leur titulaire. Il avait
également manifesté son inquiétude à propos du
nombre d'officiers " hors créneaux d'avancement ", en
particulier les capitaines et les lieutenants-colonels qui ont
dépassé l'ancienneté nécessaire (9 ans pour les
premiers, 7 ans pour les seconds) pour bénéficier d'une promotion
normale, limitée dans leur cas à 5 % et 2 % du contingent des
promotions annuelles.
Cette situation difficilement acceptable trouvait son explication dans la
faiblesse du taux d'encadrement de la gendarmerie en personnel officier.
Les perspectives ouvertes par la loi de programmation devraient permettre, du
moins de façon transitoire, de stabiliser le nombre des officiers hors
créneaux (entre 25 et 30 pour les capitaines, entre 45 et 50 pour les
lieutenants-colonels). La part des officiers hors créneaux peut
paraître encore excessive au regard des mérites des personnels
concernés, cependant elle se serait accrue inexorablement en l'absence
d'une progression des postes d'officiers.
Ainsi, sans la création de 10 postes de colonel par an de 1997 à
2002, l'effectif des lieutenants-colonels hors créneaux (28 en 1995, 43
en 1997) aurait rapidement dépassé la centaine. Au-delà de
2002, le problème risque toutefois de se poser de nouveau.
L'annuité 1997 du programme de requalification des emplois a permis
l'évolution suivante :
|
Grade |
1996 |
1997 |
Variation |
|||||||
|
Colonel |
182 |
192 |
+ 10 |
|||||||
|
Lieutenant-colonel |
490 |
513 |
+ 23 |
|||||||
|
Chef d'escadron |
380 |
430 |
+ 50 |
|||||||
|
Capitaine |
995 |
1 037 |
+ 42 |
|||||||
|
Lieutenant et sous-lieutenant |
596 |
676 |
+ 80 |
|||||||
|
Tableau d'avancement 1996 |
Tableau d'avancement 1997 |
Tableau
d'avancement 1998
|
||||||||
|
Inscrits |
% de sélection |
Inscrits |
% de sélection |
Inscrits |
% de sélection |
|||||
|
Colonel |
28 1 |
10,2 |
32 2 |
11,3 |
38 à 42 |
13,5 |
||||
|
Chef d'escadron |
100 |
23 |
132 |
29,4 |
145 à 150 |
33 |
||||
1
+ 1 inscription à titre conditionnel
2
+ 3 inscriptions à titre conditionnel
.
La prédominance du recrutement interne pour les officiers
Dans le souci de valoriser le niveau de recrutement des officiers, la part du
recrutement interne (70 % jusqu'en 1993), jugée excessive, avait
été ramenée à 50 %.
Ce niveau ne pourra toutefois être maintenu sur la durée de la loi
de programmation compte tenu d'une part de l'augmentation importante du nombre
d'officiers et d'autre part de la volonté légitime de
requalification des emplois des sous-officiers. L'année 2003 devrait
connaître un retour à l'équilibre.
Dès 1996, les officiers recrutés au choix parmi les gradés
de gendarmerie sont passés d'une trentaine par an depuis 1991 à
100. De façon générale, en 1997, les volumes de tous les
types de recrutement sur concours ou au choix, hormis le recrutement sur titre
(faute d'une ressource suffisante tant en nombre qu'en qualité) ont
été multipliés par trois en moyenne. La ressource en
candidats officiers de réserve ou sous-officiers de gendarmerie restant
globalement stable, la sélectivité a diminué entre 1996 et
1997.
Enfin, la création d'emplois d'officier contribuera également
à l'intégration des militaires issus des autres armées
à la suite de la déflation générale des effectifs
de la défense. Ainsi, 55 officiers subalternes ont été
admis en 1997 au concours d'admission au cours supérieur de
l'école des officiers de la gendarmerie nationale (53 de l'armée
de terre, 1 du service de la santé, 1 de la délégation
générale pour l'armement).
.
Maintien de certaines difficultés pour l'avancement au sein du
corps des sous-officiers
A la suite des propositions du contrôleur général des
armées Sandras en novembre 1995, un programme de requalification des
emplois a été mis en oeuvre en 1996 et 1997 par transformation
d'emplois d'un grade donné en emplois du grade supérieur.
Mesures de requalification d'emploi adoptées en 1996, 1997, 1998
|
Grade |
1996* |
1997 |
1998 |
|
Major |
+ 60 |
+ 25 |
|
|
Adjudant-chef |
+ 250 |
+ 123 |
+ 50 |
|
Adjudant |
- 250 |
+ 356 |
+ 70 |
|
Maréchal des logis-chef |
+ 650 |
+ 265 |
+ 85 |
|
Gendarme |
- 650 |
- 804 |
- 230 |
*Budgétisation des mesures du plan Sandras grâce
à une provision de 20 millions de francs.
Malgré ces mesures de repyramidage, quelques difficultés
demeurent. En particulier, il faut seize ans en moyenne à un gendarme
départemental pour accéder au grade de maréchal des
logis-chef. Ces délais tendent à s'allonger chaque année
(12 ans 5 mois en 1993, 13 ans 3 mois en 1996).
La poursuite du programme de requalification des emplois permettrait seule de
lever ces difficultés.
|
Ancienneté moyenne dans le grade précédent |
1994 |
1995 |
1996 |
|
Concours
|
03a-03m
|
03a-05m
|
03a-07m
|
|
Adjudant-chef |
05a-06m |
05a-05m |
05a-05m |
|
Adjudant |
06a-08m |
06a-02m |
06a-06m |
|
Maréchal des logis-chef |
12a-09m |
13a-03m |
13a-03m |
Même si le programme de revalorisation des emplois
permettra, pour un temps, de favoriser le déroulement des
carrières, il ne réglera pas, à lui seul, toutes les
situations de blocage. C'est pourquoi des solutions complémentaires
doivent être apportées à travers les incitations au
départ. Or l'attribution du pécule destiné, dans le cadre
de la professionnalisation des armées, à favoriser le
départ anticipé des militaires concernés par les
transformations d'emploi, a reçu, pour la gendarmerie, une application
limitée.
.
Le pécule : une application limitée pour la
gendarmerie
La logique même de la loi n° 96-1111 du 19 décembre 1996
conduisait la gendarmerie à accorder en priorité le pécule
aux sous-officiers employés jusqu'à présent à des
missions de soutien et remplacés, aux termes de la loi de programmation,
par des militaires servant sous un autre statut et par des personnels civils.
Compte tenu des conditions d'éligibilité fixées par la loi
du 19 décembre 1996, 249 candidatures furent présentées,
parmi lesquelles 78 sous-officiers (73 gradés et 5 gendarmes
spécialistes), seulement ont pu être retenus. Cette
sélection sévère imposée par l'étroitesse de
l'enveloppe budgétaire réservée à la gendarmerie au
titre de l'attribution du pécule, a visé prioritairement les
gradés spécialistes à moins de six ans de la limite
d'âge, notamment les adjudants-chefs et les adjudants servant dans les
spécialités auto-engins blindés, affaires
immobilières, armurerie et administration.
Le nombre de candidatures traduit les réticences des sous-officiers
spécialistes -en tout cas pour les plus anciens- à s'engager sur
des postes dits " opérationnels " à la suite de la mise
en place du nouveau corps de soutien. Les perspectives ouvertes par le projet
de budget pour la gendarmerie ne permettront sans doute pas d'élargir,
l'an prochain, le nombre des bénéficiaires du pécule.
C'est pourquoi les départs anticipés continueront de reposer en
partie encore sur des formules traditionnelles comme
l'avancement
conditionnel
. Ce système, d'abord réservé aux
officiers et étendu ensuite aux sous-officiers depuis 1984, permet une
promotion au grade supérieur avec pour contrepartie l'engagement de
l'intéressé de partir à la retraite dans les six mois qui
suivent cet avancement (afin de prendre en compte le risque
présenté par l'accroissement des lieutenants-colonels hors
créneaux au-delà de l'an 2000, la gendarmerie a d'ailleurs
décidé d'étendre dès 1998 les règles de
l'avancement conditionnel pour l'accession au grade de colonel). Cependant, il
convient de le rappeler, l'attrait de cette mesure ne joue guère pour
les gendarmes souhaitant accéder au grade de maréchal des
logis-chef dont l'indice demeure inférieur en fait, à l'indice
terminal de gendarme classé à l'échelon exceptionnel.
b) Le ralentissement des mesures de revalorisation indiciaire
Les militaires de la gendarmerie en activité
perçoivent, à l'instar des autres militaires, la solde de base,
l'indemnité de résidence, le supplément familial de solde
lié aux charges de famille, l'indemnité pour charges militaires
et, le cas échéant, une prime de service et une prime de
qualification. Les gendarmes bénéficient en outre de
l'indemnité de sujétion spéciale de police.
L'évolution des rémunérations appelle trois observations.
. En premier lieu, la transposition aux militaires des dispositions du
protocole d'accord de la fonction publique (" protocole
Durafour ")
est parvenue à son terme en 1996.
Pendant six ans le protocole Durafour a constitué le principal moteur de
la revalorisation des rémunérations des gendarmes. Les mesures
applicables jusqu'en 1996 ont continué de produire leurs effets en 1997
du fait de l'extension en année pleine de la tranche 1996. Le projet de
budget pour 1998 se limite à budgétiser les crédits
relatifs à la tranche 1994 de la nouvelle bonification indiciaire.
Ensuite, la revalorisation de l'indemnité pour charge militaire
(+ 0,542, soit un coût de 5 millions de francs) apparaît en
retrait par rapport à l'an passé (+ 1,36 %, soit un
coût de 12,3 millions de gendarmes).
Les autres mesures générales et catégorielles inscrites au
projet de budget pour 1998 ont une portée limitée.
Elles peuvent se présenter sous trois rubriques :
Les mesures d'ajustement technique
- revalorisation de l'indemnité compensatoire pour frais de transport en
Corse 0,140 MF
- aménagement des rémunérations à l'étranger
0,424 MF
- revalorisation du prêt des appelés (+ 1 %) 1,591 MF
Les mesures d'ordre général
- augmentation du contingent de primes de qualifica tion des officiers
brevetés (+ 5 %) 0,165 MF
- revalorisation des crédits d'indemnité journalière de
présence temporaire 2,660 MF
- crédits de reconversion 0,235 MF
Les mesures de transfert
avec la revalorisation de la prime de
qualification des officiers brevetés (26 % au lieu de 23 %) 1,642 MF
.
La situation des retraités de la gendarmerie
Les retraités de la gendarmerie ont bénéficié d'une
mesure favorable dans la période récente avec la révision
de la pension de retraite des adjudants-chefs (9e échelon).
En effet, le décret n° 96-990 du 13 novembre 1996 (J.O. du 16
novembre 1996, p. 16.754), modifiant le décret portant statuts
particuliers des corps des sous-officiers de gendarmerie, a créé,
à compter du 1er août 1996, un 9e échelon attribué
aux adjudants-chefs réunissant 25 ans de services.
En application des dispositions des articles L15 et L16 du code des pensions
civiles et militaires de retraite, les adjudants-chefs retraités avant
l'intervention de ce décret, totalisant au moins 25 ans et 6 mois de
services, peuvent prétendre, sans intervention de leur part, à la
révision de leur pension de retraite sur la base de ce nouvel
échelon à compter du 1er août 1996.
Il en est de même de la pension allouée aux ayants cause des
adjudants-chefs ayant réuni avant leur admission à la retraite la
condition de durée de services ci-dessus.
Les opérations relatives à la révision de ces pensions
sont entreprises par le service des pensions des armées depuis le mois
de janvier 1997.
En revanche, d'autres demandes des retraités de la gendarmerie n'ont pas
trouvé satisfaction. C'est le cas en particulier pour la majoration pour
pension dès l'âge de 50 ans.
Conformément aux dispositions de l'article 131 susvisé, la
jouissance de la majoration pour pension résultant de
l'intégration de l'ISSP est différée jusqu'à
l'âge de 55 ans.
Ce texte législatif dispose toutefois que les militaires de la
gendarmerie radiés des cadres ou mis à la retraite pour
invalidité et les ayants cause des militaires de la gendarmerie
décédés avant leur admission à la retraite peuvent
prétendre immédiatement à cette majoration de pension.
Un avantage identique est également servi aux personnels du
ministère de l'intérieur (loi de finances pour 1983 - n°
82-1126 du 29 décembre 1982) qui, cependant, peuvent
bénéficier dès 50 ans d'une pension majorée de
l'intégration de l'ISSP.
L'ensemble des interventions et questions des parlementaires en vue de la mise
en oeuvre d'une identité de situation entre fonctionnaires de police et
militaires de la gendarmerie n'ont pas, à ce jour,
débouché sur la modification des dispositions de l'article 131 de
la loi du 29 décembre 1983 précitée.
B. UN EFFORT ACCRU DEMANDÉ AUX PERSONNELS
La mise en place des réformes inscrites dans le cadre de la loi de programmation met à l'épreuve le sens de l'adaptation de l'Arme. Dans le même temps, les incertitudes liées à l'avenir du volontariat en gendarmerie et à l'organisation d'une nouvelle force de réserve ne laissent pas d'inquiéter sur les charges qui pèseront sur les militaires d'active.
1. Le poids cumulé des réformes
a) La mise en oeuvre délicate du nouveau corps de soutien
La première année de mise en oeuvre du nouveau
corps de soutien n'a pas permis de lever toutes les interrogations dont votre
rapporteur avait fait état dans son précédent rapport sur
le budget de la gendarmerie pour 1997. L'esprit de la réforme ne donnait
guère de prise à la critique : ne s'agissait-il pas, en effet, de
recentrer les militaires de la gendarmerie sur les emplois de terrain ?
Près de 4 500 postes occupés par des sous-officiers
employés à des tâches de soutien devaient ainsi, d'ici
2002, être pourvus par des militaires régis par un autre statut
(134 officiers et 3 386 sous-officiers " non gendarmes ")
et par
l'augmentation du nombre de personnels civils affectés à ces
tâches (+ 1002), ces deux catégories de personnels
présentant un coût moindre pour le budget de l'Etat.
Aujourd'hui les conditions de recrutement des personnels du corps de soutien
comme les modalités de transfert des militaires de la gendarmerie vers
les unités constituent deux sujets de préoccupation.
. L'intégration des militaires issus des autres armes au sein du
corps de soutien apparaît comme un demi-succès.
En 1997, première annuité de la loi de programmation, le
recrutement pour les 21 postes d'officier et les 565 emplois de sous-officiers
ouverts dans la spécialité " emplois administratifs et de
soutien de la gendarmerie "
5(
*
)
reposait
principalement sur l'intégration de militaires provenant des autres
armées -à la suite de la réduction du format des forces
militaires-. Si la totalité des postes d'officiers (21) ouverts a pu
être pourvue par des officiers du corps administratif et technique de
l'armée de terre (15), de l'armée de l'air (6) -soit 4
lieutenants-colonels, un commandant, 14 capitaines et deux lieutenants-, le
recrutement des postes de sous-officiers donne lieu à un bilan plus
contrasté. En effet, seuls 47 % des besoins ont pu être couverts
par l'intégration de militaires des autres armées. Les autres
postes ont été pourvus par 213 engagements initiaux souscrits par
des gendarmes auxiliaires -les 20 autres emplois, dans la branche
" santé " demeurant réservés à des
personnels infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées.
Le refus de nouvelles affectations géographiques et
l'inadéquation entre les compétences des intéressés
et les besoins de la gendarmerie constituent les deux principales raisons des
difficultés rencontrées pour intégrer les militaires des
autres armées.
Le bilan global est le suivant :
|
Dossiers déposés |
Dossiers retenus |
Taux de sélection |
|
|
Armée de terre |
420 |
231
|
55 % |
|
Armée de l'air |
90 |
57
|
63 % |
|
Marine |
197 |
44 |
22 % |
|
TOTAL |
707 |
332 |
47 % |
La mise en place de cette réforme supposait en
parallèle un important effort de
formatio
n. Ainsi tous les
officiers et sous-officiers appartenant à la spécialité
" emplois administratifs et de soutien de la gendarmerie "
ont
reçu une formation d'adaptation de quatre semaines à l'Ecole des
officiers de la gendarmerie nationale de Melun ou à l'Ecole des
sous-officiers de gendarmerie de Chaumont. En outre, un dispositif d'accueil
permet de procurer aux intéressés les renseignements
nécessaires à leur adaptation professionnelle et familiale.
Aujourd'hui, cependant, l'intégration des militaires ne pourra
être jugée satisfaisante tant que ces personnels demeurent
placés sous des régimes transitoires, dans l'attente d'un statut
définitif qui reste à définir.
. Le statut du corps de soutien reste à définir
Les officiers et les sous-officiers servent provisoirement dans la
spécialité " emplois administratifs et de soutien de la
gendarmerie " créée au sein du corps technique et
administratif de l'armée de terre. Le décret (n° 76-1227)
portant statut particulier des officiers des corps techniques et
administratifs, du 24 décembre 1976, doit recevoir les modifications
nécessaires pour permettre la création du corps technique et
administratif de la gendarmerie. Les intéressés conservent leur
ancienneté de grade. Au moment de l'inscription au tableau d'avancement,
la promotion au grade supérieur intervient dans des conditions de
délai comparables à celles de leur corps d'origine.
Aujourd'hui, au regard de l'importance de la réforme engagée par
la gendarmerie et de ses enjeux, la définition d'un nouveau statut ne
saurait être plus longtemps différée.
. Les conditions de transfert des militaires de la gendarmerie
requièrent une adaptation parfois difficile
Même si la gendarmerie a prévu les mesures d'accompagnement
nécessaires, la réforme impose un effort important aux militaires
employés à des tâches de soutien. 565 postes ont
été transformés en 1997. Les sous-officiers
âgés de plus de quarante-huit ans seront maintenus dans leur poste
s'ils le souhaitent. Pour les autres, les possibilités de choix
demeurent limitées : les mesures de départ volontaire (en
particulier l'attribution de pécules destinés en priorité
aux sous-officiers spécialistes) restent d'une portée
limitée, tandis que l'intégration, sur une base volontaire -dans
le corps militaire de soutien- implique des sacrifices importants. En effet, la
remise en cause du statut de sous-officier de gendarmerie entraîne la
perte de la concession du logement par nécessité de service, de
l'indemnité spéciale de sujétion de police (ISSP) et
enfin, des sommes retenues pour pension au titre de l'intégration de
l'ISSP.
Les effets du changement de statut ne pourraient-ils pas s'échelonner
dans le temps ? Par ailleurs, il paraît légitime que les
sous-officiers assujettis à une retenue majorée, au titre de
l'article 131 de la loi de finances du 29 décembre 1983,
bénéficient d'une pension de retraite intégrant
l'indemnité de sujétion spéciale de police. La direction
générale a entrepris des démarches dans ce sens
auprès de Bercy : il est important qu'elles puissent connaître un
aboutissement positif.
Les militaires destinés à revenir sur le terrain
bénéficient d'un
traitement personnalisé
:
information par un officier de la transformation de leur poste,
possibilité de manifester des préférences d'affectation,
entretien de carrière par le commandant de légion, ou
l'autorité assimilée. La mutation revêt un caractère
prioritaire sur tous les autres mouvements de personnel. Ainsi, jusqu'à
présent, les
premiers choix d'affectation ont pu être
satisfaits dans 90 % des cas
,
Par ailleurs, les intéressés reçoivent une formation de
recyclage d'une durée de deux à huit semaines, adaptée
à leur grade, leur profil et leurs nouvelles fonctions. En outre, les
possibilités d'avancement dans leur ancien cadre de gestion sont prises
en compte. Enfin, la pratique du tutorat sera systématisée afin
de favoriser l'intégration au sein des unités d'accueil.
b) La nécessaire mobilité du personnel et sa contrepartie, une gestion des carrières plus personnalisée
. La mobilité des militaires de la gendarmerie
répond à la fois aux nécessités du service et,
aussi, à l'intérêt du personnel.
Inscrite dans le plan d'action "gendarmerie 2002", elle fait écho
à une lettre de mission du ministre de la défense du
31 juillet 1995, assignant à la gendarmerie l'objectif
"d'accroître progressivement la mobilité des personnels, afin que
ne perdure pas une trop grande sédentarité incompatible avec la
nécessaire disponibilité et le caractère militaire de la
gendarmerie".
La règle de mobilité ouvre pour l'institution la
possibilité d'utiliser au mieux les compétences professionnelles
acquises par les personnels -elle apparaît ainsi comme un atout pour
procurer aux brigades situées dans les zones périurbaines les
militaires expérimentés qui leur sont nécessaires. Mais
elle ouvre aussi aux personnels les perspectives d'une carrière plus
diversifiée et plus équitable (l'immobilisme des uns constituant
un frein pour les changements d'affectation des autres).
La mise en place de la mobilité s'organisera de façon progressive
:
- une phase de concertation, ouverte au printemps 1996, avec la
treizième session du Conseil de la fonction militaire gendarmerie
prolongée à l'occasion des autres réunions de cette
instance de concertation ;
- une phase préparatoire, en cours aujourd'hui, dont la conclusion sera
marquée par l'adoption d'un décret en Conseil d'Etat avant la fin
du premier semestre 1998 ;
- une phase de mise en oeuvre en deux étapes : d'une part, une
période transitoire jusqu'en 2007 prévoyant la mutation de tous
les militaires dont la présence dans une même unité
excède dix ans (avec une exécution dès 1998 pour les
anciennetés de présence de plus de vingt ans), d'autre part, une
période de généralisation à partir de 2008 pour les
militaires n'ayant pas connu professionnellement d'autre cadre juridique.
. La mise en oeuvre de la réforme doit s'inscrire dans le cadre
d'une gestion du personnel rénovée.
D'une part, l'application de la règle de mobilité devra, dans
un premier temps, tenir compte des cas particuliers. La situation des
militaires dont le départ à la retraite se situe à une
échéance rapprochée mériterait sans doute une
dérogation. A plus long terme, les mutations s'inscriront dans une
politique de ressources humaines personnalisée. A cet égard, le
dispositif d'accompagnement de la réforme, fondé sur la
possibilité d'exprimer des préférences au moyen d'une
fiche de voeux et sur l'instauration d'entretiens avec les responsables du
personnel, constitue une garantie appréciable.
2. Le risque d'un accroissement des charges sans contrepartie
D'importantes incertitudes demeurent sur la mise en place du volontariat et des nouvelles réserves prévues dans le cadre de la loi de programmation. Or les volontaires comme les réservistes représentent pour la gendarmerie une ressource indispensable pour assumer l'ensemble de ses missions.
a) Le volontariat : des perspectives préoccupantes
Aux termes de la loi de programmation, la gendarmerie devrait
disposer en 2002 de 16 232 emplois de volontaires, soit près des deux
tiers des 27 171 emplois de volontaires prévus pour l'ensemble des
armées.
La réforme se mettra en place progressivement selon le schéma
suivant :
|
Catégories |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Appelés |
12.644 |
9.468 |
6.312 |
3.156 |
0 |
|
Volontaires |
0 |
4.058 |
8.116 |
12.174 |
16.232 |
Cette évolution représente un double enjeu pour
la gendarmerie.
D'une part, il lui faudra remplacer les gendarmes auxiliaires au nombre de 12
644 en 1998. Cette ressource est devenue pour l'Arme une ressource
indispensable : 90 % d'entre eux servent dans la gendarmerie
départementale et 72 % sont affectés à des unités
opérationnelles. S'ils ne disposent pas de toutes les attributions des
militaires professionnels (et notamment des responsabilités en
matière de police judiciaire), ils participent pleinement aux
tâches liées à la police de la circulation, aux
opérations de sécurité publique, de surveillance
générale, d'assistance et de sécurité. Les
gendarmes ont, du reste, depuis leur création payé un lourd
tribut au service dans l'Arme : 21 décédés et 1 778
blessés en service. En 1996, 2 d'entre eux sont
décédés en service commandé et 86 autres ont
été blessés.
D'autre part, la Gendarmerie trouvera dans le volontariat
la seule ressource
supplémentaire
dont elle bénéficiera pour faire face
à l'augmentation de ces charges. Or, après la suppression de
l'obligation du service national, la gendarmerie ne pourra se procurer une
ressource de qualité sans les mesures d'incitation nécessaires et
la mise en place d'une formation adaptée.
Les incitations reposent sur deux éléments.
. L'ouverture des perspectives de carrière
Or, compte tenu de la diminution conjoncturelle du nombre des départs
par limite d'âge dans les premières années de la
programmation militaire liée aux facteurs démographiques, la
possibilité d'entreprendre une carrière dans le corps des
sous-officiers apparaît limitée ; en outre, le principe de
l'égalité d'accès des citoyens à la fonction
publique interdit de donner aux volontaires une priorité d'accès
aux emplois de la gendarmerie.
D'autres voies peuvent sans doute être explorées. Ainsi, la
gendarmerie a signé en 1996 une convention avec l'Union
fédérale des industries et des services de la
sécurité. La création d'un Bureau de la reconversion, le
ler septembre 1997, au sein de la Direction générale permettra
sans doute de multiplier des initiatives comparables.
Toutefois, la principale incitation reposera sur une rémunération
attractive.
. Une rémunération satisfaisante apparaît
indispensable
Compte tenu des responsabilités particulières assumées, de
la disponibilité requise (horaires et durée de travail) et,
enfin, des risques professionnels encourus, la rémunération
aurait du dépasser le niveau prévu pour les emplois-jeunes. Or,
on le sait, tandis que le bénéficiaire d'emploi-jeune disposera
d'une rémunération comparable au SMIC, les volontaires se
satisferont d'une somme de 4 000 F -logement et repas compris-. La
concurrence entre les deux types d'emplois risque de jouer au détriment
du volontariat. Il apparaît donc très souhaitable d'accorder aux
volontaires la prime de sujétion spéciale équivalente
à 20 % de la solde de base (soit 800 F par mois environ) afin de
tenir compte des contraintes particulières auxquelles les volontaires
seront soumis au sein de l'Arme.
Car il ne s'agit pas seulement d'obtenir le nombre de volontaires prévu
mais aussi d'appeler auprès de la gendarmerie
des personnels de
qualité.
Certes, le dispositif envisagé offre des garanties non
négligeables. La période du volontariat -un an renouvelable
jusqu'à cinq ans- permettra d'organiser un cursus de formation
approfondie : quatre semaines de formation initiale de base suivies de six
semaines de formation -soit au total dix semaines en centre d'instruction- et
six semaines de stage d'application pratique en unité. Au terme du
cursus de formation, les volontaires obtiendront un diplôme utile pour
leur reconversion éventuelle. En outre, la durée de cette
formation leur donnera un niveau de qualification supérieur à
celui des gendarmes auxiliaires et leur permettra en particulier de
bénéficier de la qualité d'agent de police judiciaire
adjoint (article 21 du code de procédure pénale). Grâce
à ces garanties, les volontaires pourront occuper des fonctions
opérationnelles au sein des unités où ils seront
affectés.
Malgré ces garanties, la qualité initiale des volontaires demeure
un sujet de préoccupation.
Convient-il de compléter le volontariat par des "agents locaux de
médiation" prévus dans le cadre du plan emploi-jeunes ? Votre
rapporteur ne le pense pas.
. Les "agents locaux de médiation "appellent plusieurs
réserves.
Certes, la décision de créer dans le cadre du plan emploi-jeunes
quelque 35 000 emplois au profit de la police dont 15 000 appelés
à occuper des tâches de médiation et d'animation sur un
financement conjoint du ministère de l'emploi (80 %) et des partenaires
locaux, pouvait justifier le souci manifesté par la gendarmerie de
disposer d'un renfort comparable. Ainsi, comme l'a indiqué M. Bernard
Prévost lors de son audition devant notre commission, 10 000 agents
locaux de médiation pourraient être recrutés dans la zone
exclusive de gendarmerie à l'initiative des collectivités
locales, responsables de leurs conditions d'emploi même si la gendarmerie
devait participer au recrutement et à la formation de jeunes gens
concernés ainsi qu'à la coordination de leur activité. Par
ailleurs, ces agents relèveraient des maires et ne seraient pas
intégrés à la gendarmerie. Aujourd'hui les
modalités d'emplois de ces agents demeurent très
imprécises, leur formation représentera une charge pour la
gendarmerie alors que leur activité échappera en fait à
l'autorité de l'Arme.
Est-il souhaitable d'associer une catégorie de personnel aux contours si
imprécis aux missions assumées par la sécurité ? Ne
serait-il pas plus pertinent de demander qu'un effort -financier- comparable
puisse bénéficier à la mise en oeuvre du volontariat ?
Autant de questions qui conduisent en tout cas à se défier de la
formule séduisante mais trompeuse des "agents locaux de
médiation".
b) Les réserves, facteur indispensable de souplesse
Les incertitudes liées au volontariat pèsent
également sur la mise en place d'une nouvelle réserve de la
gendarmerie. En effet, les gendarmes auxiliaires représentaient une
source de recrutement importante pour la formation des actuelles
réserves : ce gisement risquerait de se tarir à la suite de la
suppression du service national obligatoire si le volontariat n'assurait pas
une relève satisfaisante. Or, compte tenu de l'évolution de leur
concept d'emploi destiné, dans le cadre des orientations fixées
par la loi de programmation, à assurer des missions dès le temps
de paix
6(
*
)
, les réserves apporteront
à la gendarmerie la souplesse indispensable à l'exercice de ces
missions.
Les ressources destinées aux réserves ne paraissent guère
à la mesure des besosins observés. Sans même évoquer
les équipements dont il sera fait état dans le chapitre suivant,
il convient d'insister ici sur
l'urgence de clarifier un système de
rémunération, aujourd'hui inadéquat.
En effet, en principe, la solde du Fonds d'accompagnement de la
professionnalisation devrait être utilisée pour le financement de
dépenses liées à l'utilisation des réservistes en
temps de paix . Or les ressources dégagées par ce Fonds demeurent
insuffisantes. En 1994, les frais associés à l'emploi des
réservistes ont représenté 13 millions de francs alors
même que les moyens financiers affectés à ce poste n'ont
pas dépassé 4,7 millions de francs.
Les années passées, la gendarmerie a pu bénéficier
d'un accroissement de ses effectifs
7(
*
)
. En fait,
en l'absence de ressources supplémentaires en personnels professionnels,
volontaires et réservistes représentent, jusqu'à
l'échéance de la loi de programmation, le seul facteur de
développement des effectifs nécessaires pour faire face à
des charges accrues.
La pression qui s'exerce sur la gendarmerie se traduit au quotidien par
l'augmentation de la durée moyenne du temps de travail depuis 1990
(8 h 50 en 1990, 9 h 10 en 1996). Dans ces conditions, une réduction
des astreintes apparaît difficile. Ainsi, l'objectif d'accorder au
personnel cinq quartiers libres par quinzaine, réaffirmé par la
circulaire ministérielle du 8 février 1994, a reçu
une application seulement partielle : les militaires continuent de
bénéficier de quatre quartiers libres en moyenne.
Aujourd'hui, entre les incertitudes liées à la mise en place du
volontariat et des réserves et les risques soulevés par le
développement des charges confiées à la gendarmerie, la
marge de manoeuvre apparaît étroite. Elle repose presque
entièrement sur l'organisation des redéploiements territoriaux.
IV. L'ÉQUIPEMENT DE LA GENDARMERIE : DES PERSPECTIVES PRÉOCCUPANTES
Le programme de télécommunications Rubis
continue de drainer une
part prédominante
des crédits
dévolus aux matériels de la gendarmerie : en 1998, 512 millions
de francs de crédits de paiement (sur 2 099 millions de francs soit plus
de 24 % de la dotation), compte tenu également des dépenses
liées au maintien en condition opérationnelle (63 millions de
francs). Dans une enveloppe budgétaire étroite et frappée
régulièrement par des annulations de crédits, un tel
effort, au demeurant justifié, requiert des sacrifices pour les autres
équipements dont certains -au premier chef, dans le domaine de la
mobilité- appellent pourtant un renouvellement rapide.
L'inquiétude se cristallise cependant aujourd'hui sur les
infrastructures dont les crédits baissent de près de 12 % (782
millions de francs au lieu de 885 millions de francs en 1997). Les contraintes
imposées au fonctionnement de la gendarmerie et aux conditions de vie
des militaires par de nouveaux retards dans la mise en chantier ne sont pas
sans limites.
A. UNE MARGE DE MANOEUVRE ÉTROITE
1. La priorité dévolue aux télécommunications
a) Le programme Rubis
Destiné à renouveler et fédérer la
composante radioélectrique du réseau Saphir et des réseaux
de commandement des unités de la gendarmerie départementale et
d'autoroute, le programme Rubis est aujourd'hui déployé dans
quarante trois groupements.
. Les derniers déploiements pourront avoir lieu à la fin de
l'année 2000
En 1998, dix-sept groupements supplémentaires disposeront des
matériels nécessaires. Ainsi malgré les annulations et
autres gels de crédits, source de délais supplémentaires,
la gendarmerie a su tenir, dans ses grandes lignes, l'échéancier
prévu.
Cependant, l'enveloppe financière initiale, fixée à 2 576
millions de francs, a été dépassée. Le coût
total du programme s'élève en effet à 2 730,8 millions de
francs auxquels il convient d'ajouter les dépenses liées aux
travaux d'ingenierie et d'infrastructure des sites effectués par la
gendarmerie elle-même (soit 313,2 millions de francs) ainsi que la
livraison des 10 700 terminaux portatifs (soit 206,2 millions de francs).
. Aujourd'hui l'attention doit porter sur la reconnaissance de la
technologie Tetrapol, issue de Rubis
.
Il y a là, en effet, un double enjeu à la fois pour la
sécurité (et la coopération policière sur la base
de techniques communes) et pour la commercialisation de cette technologie.
C'est pourquoi les utilisateurs de la technologie Tetrapol ont formé un
groupe autour de Matra Communication et se sont assignés trois objectifs
: défense de positions communes face aux organismes normalisateurs,
soutien de Tetrapol comme standard européen de radiocommunication
numérique, ouverture de la technologie employée à la
concurrence pour favoriser un approvisionnement multiple.
D'ores et déjà plusieurs pays se sont dotés de la
technologie Tetrapol. En France, il convient de citer, outre la gendarmerie, le
ministère de l'intérieur (AEROPOL) et la SNCF (IRIS). A
l'étranger, deux nouveaux contrats ont été signés
cette année avec le Mexique et la Suisse.
b) Le matériel quotidien négligé
Si le programme Rubis se poursuit sans trop d'encombres,
l'équipement de la gendarmerie en " petit " matériel de
télécommunications, comme les télécopieurs, laisse
apparaître des lacunes dommageables pour le fonctionnement quotidien des
brigades. Certes, en 1996, l'ensemble des brigades de recherche et, à
titre expérimental, les brigades du groupement de gendarmerie du Var ont
bénéficié d'un équipement en fax. Toutefois, la
généralisation de ces matériels aux quelques 3 600
brigades nécessiterait une allocation budgétaire estimée
à 18 millions de francs et entraînerait évidemment des
coûts de fonctionnement supplémentaires. Au regard de
l'étroitesse des ressources financières et malgré les
besoins des unités, le programme d'acquisition de
télécopieurs au profit des unités territoriales a
été reporté à la période 2005-2008.
Au profit de la gendarmerie il convient, à l'inverse, de mentionner
l'interconnexion du répartiteur du réseau local du groupement de
gendarmerie départementale avec le répartiteur Rubis afin
d'assouplir l'emploi des terminaux Rubis dans les locaux du groupement et d'en
réduire le coût d'installation. En outre, des modifications
techniques ont permis, au cours du second semestre 1997, d'organiser
l'acheminement au centre opérationnel de la gendarmerie (COG) de jour
comme de nuit de tous les appels d'urgence " 17 " émis
à partir des radiotéléphones au sein de la zone de
compétence exclusive gendarmerie. Par ailleurs, la Commision nationale
informatique et libertés (CNIL) a donné un avis favorable
à la demande formulée par la gendarmerie, d'identification des
appels en provenance du " 17 " à condition toutefois que ces
appels aboutissent en un point unique de chaque département, en
l'occurrence le COG. Une expérimentation en cours dans quatre
départements (Cantal, Nièvre, Oise, Seine-Maritime), d'une
durée de six mois, permettra de prendre la mesure des adaptations
techniques nécessaires.
2. Les autres matériels : un effort contrasté
a) Les initiatives, encore incomplètes, en faveur de l'informatique
Les moyens informatiques font l'objet d'adaptations
régulières au cours des dernières années. En 1997
ils ont porté en particulier sur l'informatique de service à
travers la rénovation du système informatique central Centaure
(centre automatisé de recherche), le déploiement de la base
départementale de la délinquance afin de favoriser les
rapprochements judiciaires au bénéfice des enquêteurs et
également les capacités d'analyse de la délinquance locale.
L'équipement en informatique de gestion ne répond pas, quant
à lui, à l'ensemble des besoins. Certes, en 1997, les
légions et les groupements de gendarmerie départementale auront
bénéficié respectivement de 300 et 160 micro-ordinateurs
et imprimantes. Cependant votre rapporteur, lors de ses déplacements
dans plusieurs brigades territoriales, a pu relever l'insuffisance des
dotations et l'utilisation par de nombreux militaires d'un matériel
acheté à leur propres frais.
En 1998, toutefois, le déploiement de 1 900 nouvelles configurations
permettra de poursuivre le renouvellement du matériel de bureautique
b) La mobilité : un grave sujet de préoccupation
Certes, il faut prendre acte d'évolutions favorables :
- le renouvellement progressif depuis le milieu de l'année 1997
-après un retard d'un an- des 78 derniers fourgons-car CRUISAR PR2
encore en service dans 26 escadrons de gendarmerie mobile par des
véhicules conçus par la société LOHR ;
- la commande, au premier semestre 1997, de 76 véhicules
expérimentaux pour les pelotons légers d'intervention( PLI) dont
quarante seront destinés à la gendarmerie mobile et 36 à
la Corse ;
- la commande de 84 véhicules polyvalents pour les écoles dont le
parc constitué pour partie de camions SIMCA avait atteint la limite de
l'obsolescence.
Toutefois, l'attention se porte sur trois sérieux sujets de
préoccupation.
. Le renouvellement du parc de véhicules n'est pas
suffisant.
En effet, la commande de 2 486 véhicules (dont 840 motos) en 1998
n'apparaît pas à la mesure des besoins d'un parc automobile
extrêmement sollicité -le seuil de réforme a
été porté en moyenne au-delà de 225 000 km- il faut
l'observer, le principe de diésélisation du parc s'impose
désormais pour toutes les commandes -dès 1997, il s'est
appliqué à la quasi-totalité des véhicules acquis ;
. Le parc de blindés se réduit, du fait de l'obsolescence
d'une partie de ses composantes sans que la perspective de renouvellement des
matériels puisse réellement se concrétiser avant
2001
.
En effet, après la mise hors service des 33 véhicules de
transport de troupes chenilles (VTT AMX 13), les 121 automitrailleuses
légères ont également été retirées du
parc en 1997. Désormais, les blindés de la gendarmerie ne
comprennent plus que deux types d'engins (155 véhicules blindés
à roues de la gendarmerie -VBRG- dont 37 en place outre-mer, 28
véhicules blindés canon -VBC 90-).
La loi de programmation retient l'option d'un engin unique polyvalent capable
d'assurer les missions de défense opérationnelle du territoire et
de maintien de l'ordre pour se substituer à ce dispositif. A ce titre,
elle prévoit d'inscrire les premiers crédits d'étude
correspondant à ce projet à partir de 1999. En 2002, 30
véhicules de la nouvelle génération pourraient
compléter un parc passablement éprouvé et à
l'horizon 2005, la planification prévoit un parc total de 145
véhicules de nouvelle génération.
Ces
échéances apparaissent cependant excessivement lointaines au
regard des nécessités du maintien de l'ordre.
. La capacité de la gendarmerie d'accomplir les missions de secours
et d'intervention grâce à ses hélicoptères, risque
aujourd'hui d'être compromise.
Deux incertitudes hypothèquent gravement la capacité
d'intervention de la gendarmerie en montagne et en zone urbaine. En premier
lieu, si le renouvellement des 12 hélicoptères de sauvetage et
d'intervention Alouette III s'impose désormais comme une urgence,
notamment après la destruction accidentelle de quatre appareils dans des
circonstances dramatiques, un renouvellement partiel n'interviendra pas, dans
le meilleur des cas, avant 1999 -les dotations prévues dans le projet de
loi de finances pour 1998 permettant de passer commande pour deux premiers
appareils.
Le choix devrait se porter sur le BK 117, hélicoptères biturbine
fabriqué par la société Eurocopter. Dans
l'immédiat, pour faire face à ses besoins, la gendarmerie
bénéficie, sous la forme d'une cession gratuite, de quatre
Alouette III prélevées pour moitié sur le parc de
l'armée de terre et de l'armée de l'air.
Cependant, et c'est là pour votre rapporteur un deuxième sujet de
préoccupation, la dérogation dont bénéficie la
gendarmerie à l'instar d'autres services publics d'utiliser des
appareils monoturbines au-dessus des zones urbaines pourrait lui être
retirée en vertu de la réglementation communautaire. Or,
aujourd'hui
limitée à un parc d'appareils monoturbines, la
gendarmerie, dans l'hypothèse où une telle décision se
confirmerait, serait placée dans l'impossibilité de conduire des
missions de sécurité publique
.
Aux côtés des moyens dévolus à la mobilité,
les matériels consacrés aux réserves représentent
également pour votre rapporteur une question très
préoccupante.
. Les équipements des réserves se révèlent
à la fois inadaptés et très coûteux pour la
gendarmerie.
Inadaptés, car une bonne partie des moyens apparaît hors d'usage :
ainsi, 500 véhicules très dégradés (Jeep, GMC,
Renault 4 X 4) ont dû être réformés en 1997 sans que
leur remplacement soit programmé. Coûteux, car comme l'a
confirmé le directeur général de la gendarmerie nationale
devant notre commission, le stock de matériels existants en partie
inutilisés entraîne de lourdes charges de garde et de maintenance.
En tout état de cause, les moyens actuels ne répondent en rien
à l'ambition inscrite dans la loi de programmation de créer une
réserve resserrée (avec un effectif réduit à 50 000
personnes au lieu des 130 000 hommes actuels) et plus efficace.
B. LES INFRASTRUCTURES : UNE PRESSION BUDGÉTAIRE EXCESSIVE
Les infrastructures bénéficieront en 1998 de 767 millions de francs en autorisations de programmes et de 782 millions de francs en crédits de paiement (soit une baisse de 11,6 % par rapport aux crédits de paiement prévus par la loi de finances initiale pour 1997).
1. Des besoins non satisfaits
Les besoins de renouvellement du parc immobilier de la gendarmerie peuvent être évalués à 1 500 unités-logement par an. Comme le montre le tableau des mises en chantier et des livraisons, les réalisations, faute de moyens budgétaires suffisants, apparaissent très en deçà de ce niveau. Dès lors, l'Etat tend à se défausser sur les collectivités territoriales de ses responsabilités en matière d'infrastructures, sans leur donner toutefois le soutien nécessaire.
Equivalents unités-logement mis en chantier
|
ANNÉE |
ETAT |
COLLECTIVITÉ TERRITORIALE ET PARTICULIERS |
TOTAL |
|
1994 |
922 |
380 |
1 302 |
|
1995 |
910 |
300 |
1 210 |
|
1996 |
800 |
415 |
1 215 |
|
1997 |
1 025 |
310 |
1 335 |
|
1998 (prévision) |
824 |
412 |
1 236 |
La livraison intervient dans un délai moyen de dix-huit mois à deux ans selon la taille de l'opération.
Equivalents unités-logement livrés
|
ANNÉE |
ETAT |
COLLECTIVITÉ TERRITORIALE ET PARTICULIERS |
TOTAL |
|
1993 |
739 |
558 |
1297 |
|
1994 |
944 |
417 |
1361 |
|
1995 |
1 035 |
378 |
1 413 |
|
1996 |
973 |
310 |
1283 |
|
1997 |
891 |
370 |
1 261 |
|
1998 (prévision) |
840 |
490 |
1 330 |
a) Les opérations de l'Etat : l'hypothèque des annulations budgétaires
La dotation budgétaire devrait permettre de livrer 891
équivalents-unités-logement en 1997. L'ensemble des
opérations réalisées figure dans le tableau suivant.
. Opérations réalisées au premier semestre
1997
:
- Dugny (Seine-Saint-Denis) - caserne de Rose : construction d'un casernement
au profit de la garde républicaine et deux escadrons de gendarmerie
mobile déplacés. 2ème et 3ème tranches de travaux.
- Luçon (Vendée) : construction d'un casernement de gendarmerie
mobile. 2ème tranche de travaux.
- Châtellerault (Vienne) : construction d'un casernement de gendarmerie
mobile. 2ème tranche de travaux.
- Saint-Claude (Jura) : construction d'un casernement de gendarmerie
départementale.
- Maisons-Alfort : (Val-de-Marne) : réhabilitation du casernement de
gendarmerie mobile. 3ème tranche.
- Bordeaux (Gironde) : construction d'un casernement de gendarmerie
départementale.
- Montoir-de-Bretagne (Loire-Atlantique) : construction d'un casernement de
gendarmerie départementale.
- Réalisation de travaux d'infrastructure liés à
l'implantation du réseau radioélectrique Rubis.
- Travaux de revalorisation dans les casernements domaniaux de la gendarmerie.
- Diverses opérations de construction et d'extension de casernement d'un
coût unitaire inférieur à 15 MF.
. Opérations prévues au second semestre 1997 :
- Modernisation des écoles de la gendarmerie.
- Paris -caserne Vérines : (garde républicaine) confortation des
fondations et reprise des façades.
- Argentan (Orne) : construction de logements au profit de la gendarmerie
départementale.
.
En revanche,
une dizaine d'opérations prévues pour le
second semestre 1997 ont été remises en cause à la suite
de mesures d'annulation pour un montant de 44 millions de francs.
. Six grandes opérations pourraient débuter ou se poursuivre
en 1998 :
|
-
ORLEANS (Loiret)
|
129MF |
|
- PARIS - Nouvelle France
|
85MF |
|
- VANNES (Morbihan)
|
40MF |
|
- VERSAILLES Benjamin Franklin
(Yvelines)
|
18MF |
|
- DUGNY (Seine-Saint-Denis)
|
200MF |
|
- Nouveau siège social DGGN |
24MF |
b) L'aide des collectivités locales : un complément mais non une alternative aux responsabilités de l'Etat
Après un long mouvement de baisse au cours des
dernières années, l'engagement des collectivités locales
dans le financement des programmes immobiliers de la gendarmerie avait repris
à compter de 1994. Cette inversion de tendance reposait principalement
sur un cadre réglementaire plus favorable : le décret
n° 94-1158 du 27 décembre 1992 et la circulaire du Premier ministre
du 10 janvier 1995 ont en effet permis de réévaluer les
coûts-plafond servant de base au calcul du loyer et de la subvention
versée par l'Etat.
L'effet incitatif s'est traduit par une augmentation des dossiers, dans le
cadre de la phase " préalable ", (1 300 à ce jour)
proposés à l'agrément de la direction
générale de la gendarmerie nationale.
L'Etat n'est malheureusement pas en mesure de prendre le relais car la
capacité du titre VI consacré aux subventions d'investissement
accordées aux opérations conduites par les collectivités
territoriales, limité aux termes de la loi de programmation à une
moyenne de 40 millions de francs par an, ne permet pas de soutenir la mise en
chantier de plus de 275 unités-logement chaque année. Or les
seuls besoins du parc locatif supposeraient la livraison annuelle de 950
unités-logement environ. C'est pourquoi le gouvernement souhaite
aujourd'hui développer la participation des collectivités locales
sans l'aide de l'Etat. Même si les collectivités ont
déjà consenti un effort important pour la gendarmerie et sont
prêtes à poursuivre dans ce sens comme le montre le nombre de
dossiers de phase préalable déposés à la DGGN,
elles se refuseront sans doute à assumer seules une charge pour laquelle
elles ne recevront aucune contrepartie financière.
2. L'entretien des casernements et l'amélioration des locaux d'accueil : une ambition en quête de moyens
Le montant des crédits alloués pour l'entretien des casernements s'élève à 230 millions de francs contre 255 millions de francs en 1997, soit une baisse de 11 %.
a) Des besoins pour l'entretien courant non satisfaits
En 1997, les opérations ont concerné deux grands
types d'opérations :
- les travaux prioritaires de gros oeuvre visant à la conservation du
clos et du couvert, à l'amélioration de la sécurité
des occupants, de l'hygiène et de la sécurité du travail
dans les immeubles appartenant à l'Etat ou pris à bail;
- les travaux d'entretien courant ou locatif dans des immeubles appartenant
à l'Etat ou pris à bail. Ces opérations souvent
indispensables compte tenu de l'ancienneté du bâti en particulier
pour les casernes de la Garde Républicaine, pourront-elles
connaître un prolongement en 1998 ? La réduction de l'enveloppe
budgétaire contraindra sans doute à concentrer les actions sur
les besoins les plus urgents.
b) Un effort impératif pour les zones périurbaines
L'amélioration de l'accueil du public, inscrite au rang des priorités par le plan d'action " gendarmerie 2002 " devrait se traduire par la réalisation systématique d'un module constitué par quatre éléments : un hall d'accueil, un local planton, une salle d'auditions permettant d'assurer la confidentialité, une salle de transmissions. Sept projets de construction, deux de restructuration sont aujourd'hui à l'étude. Trois opérations seulement on commencé de se concrétiser, un même nombre cependant pourrait être lancé avant la fin de l'année. Toutefois, les zones périurbaines comptent plus de 490 brigades dont beaucoup mériteraient des aménagements ou des agrandissements pour leur permettre de recevoir, dans de bonnes conditions, un public croissant.
CONCLUSION
La Gendarmerie ne dispose pas, dans un contexte
budgétaire particulièrement contraignant pour la défense,
d'une faveur particulière. Votre rapporteur relèvera en
particulier trois sujets de préoccupation majeurs :
-
la budgétisation incomplète des ressources procurées
par les fonds de concours autoroutiers ;
- les incertitudes liées au recrutement des volontaires ;
- l'insuffisance des crédits liés aux infrastructures.
Ces trois éléments risquent de peser sur les conditions de
travail et de vie des militaires de la gendarmerie au moment où
l'adhésion des personnels apparaît indispensable pour le
succès des réformes entreprises dans le cadre de la loi de
programmation et le plan d'action " gendarmerie 2002 ".
Par ailleurs le souci d'assurer à nos concitoyens une
sécurité de proximité, en particulier dans les zones
difficiles, suppose un effort financier prioritaire. Les moyens
consacrés par le projet de budget à la gendarmerie ne sont pas
à la mesure d'une volonté politique forte pour l'organisation de
la sécurité dans notre pays.
Si les grandes lignes de la loi de programmation sont sauvegardées pour
la gendarmerie, ce n'est toutefois pas le cas pour l'ensemble de notre
instrument de défense, sérieusement affecté par la baisse
des crédits, notamment au titre V.
C'est pourquoi votre rapporteur ne peut porter qu'un avis défavorable
à l'adoption du budget du ministère de la défense pour
1998.
EXAMEN EN COMMISSION
La commission des affaires étrangères, de la
défense et des forces armées a examiné le présent
avis au cours de sa séance du mercredi 5 novembre 1997.
A l'issue de l'exposé du rapporteur pour avis, un débat s'est
instauré entre les commissaires.
M. Daniel Goulet, après avoir relevé que les
sociétés concessionnaires d'autoroutes invoquaient souvent
l'absence de ressources suffisantes pour entreprendre la construction de
tronçons d'autoroutes supplémentaires, s'est
inquiété des conditions de substitution d'une redevance aux fonds
de concours utilisés par la gendarmerie pour financer une partie
essentielle de ses unités d'autoroutes. M. Michel Alloncle a
précisé que les ressources procurées par la redevance en
1998 devraient s'élever à 600 millions de francs, tandis que la
dotation attribuée à la gendarmerie au titre de la
budgétisation des fonds de concours s'élevait à 503
millions de francs.
Le rapporteur a indiqué, à l'intention de M. Charles-Henri de
Cossé-Brissac, que la gendarmerie avait obtenu que puissent être
commandés, dans le cadre du projet de loi de finances pour 1998, deux
hélicoptères qui viendraient s'ajouter aux quatre
hélicoptères cédés par l'armée de l'air et
l'armée de terre en 1997.
M. Maurice Lombard, après avoir reconnu que les missions exercées
par la gendarmerie sur les autoroutes relevaient des pouvoirs régaliens
de l'Etat, a estimé que la situation des hélicoptères de
la gendarmerie lui paraissait plus inquiétante que celle des
blindés, car elle risquait d'hypothéquer durablement les
opérations de sécurité de la gendarmerie. Selon M. Michel
Alloncle, ce n'était pas la remise en cause des fonds de concours
autoroutiers qui lui paraissait préoccupante, mais plutôt les
conditions de budgétisation de ces ressources désormais
procurées par une redevance. Il a en outre précisé que les
blindés de la gendarmerie pouvaient servir dans des opérations de
maintien de l'ordre. Il s'est inquiété, par ailleurs, de la
réglementation européenne interdisant le survol des zones
urbaines par des hélicoptères monoturbine et, donc, de
l'obligation à moyen terme, pour la gendarmerie, de remplacer ses
appareils actuels par des hélicoptères biturbines plus
coûteux.
M. Régis Ploton s'est interrogé sur les conditions d'emploi des
pelotons de surveillance et d'intervention de la gendarmerie (PSIG) sur les
autoroutes. M. Michel Alloncle a rappelé que les PSIG
intégrés au sein des compagnies n'avaient pas pour vocation
première d'intervenir sur les autoroutes.
MM. Régis Ploton et Serge Vinçon se sont inquiétés
des conséquences de la baisse des crédits de fonctionnement sur
l'activité quotidienne des brigades territoriales.
Enfin, M. Michel Alloncle a indiqué à M. Xavier de Villepin,
président, que le programme Rubis serait achevé à
l'échéance prévue, à la fin de l'an 2000.
M. Xavier de Villepin, président, a alors rappelé que la
commission ne voterait sur l'ensemble des crédits de la défense
pour 1998 qu'après avoir entendu tous ses rapporteurs pour avis.
La commission a ensuite examiné l'ensemble des crédits du
ministère de la défense pour 1998, au cours de sa réunion
du mercredi 26 novembre 1997.
M. Xavier de Villepin, président, a exprimé les raisons de sa
forte inquiétude devant le projet de budget proposé.
S'agissant des crédits du titre III, dont l'enveloppe globale traduisait
la priorité affichée en faveur de la professionnalisation, il a
néanmoins exprimé une double préoccupation : d'une part,
la compression des crédits de fonctionnement (hors
rémunérations et charges sociales) qui, avec l'insuffisance des
crédits d'entretien programmé des matériels,
menaçait l'activité des forces ; d'autre part, les
conséquences potentielles, particulièrement pour l'armée
de terre, des dispositions adoptées en matière de reports
d'incorporation pour les jeunes gens titulaires d'un contrat de travail, qui
fragilisaient la période de transition et rendaient nécessaire
l'adoption de mesures de compensation.
En ce qui concerne les crédits du titre V -qui connaissaient une brutale
diminution (de 8,7 % en francs courants et de 9,9 % en francs constants)- M.
Xavier de Villepin, président, a formulé les observations
suivantes :
- il a d'abord déploré que les crédits d'équipement
militaire jouent le rôle de " variable d'ajustement " du
budget
de l'Etat, ce qui constituait un signal négatif adressé à
la nation dans son ensemble ; il a particulièrement souligné les
conséquences de ces coupes budgétaires sur les crédits
consacrés au nucléaire (- 13 %), évolution qui constituait
un important sujet d'inquiétude pour l'avenir ; il a également
regretté les incidences de ces diminutions de crédits sur les
programmes spatiaux militaires et sur le programme Rafale ;
- M. Xavier de Villepin, président, a ensuite estimé que le
projet de budget de la défense pour 1998 constituait un mauvais signal
adressé aux industries de la défense pour quatre raisons : le
coût élevé, et quasi mécanique, de ces
réductions budgétaires en termes d'emplois, le surcoût
inévitable des équipements faisant l'objet de mesures
d'étalement ou de moratoires, la perte de
" lisibilité " que la loi de programmation avait
précisément pour objet d'apporter aux industriels, et enfin
l'affaiblissement qui en résultera pour les industriels français
dans la perspective des restructurations indispensables de l'industrie
européenne de l'armement ;
- puis M. Xavier de Villepin, président, a souligné que ce projet
de budget constituait surtout un signal très négatif
adressé à nos armées au moment même où un
effort exceptionnel leur était demandé ; il a estimé que
les orientations de ce budget, si elles n'étaient pas corrigées
après 1998, poseraient des interrogations majeures pour l'avenir : ne
risqueraient-elles pas de compromettre la cohérence de la réforme
entreprise dans son ensemble ? ne risqueraient-elles pas de remettre en cause
le futur modèle d'armée lui-même ?
- M. Xavier de Villepin, président, a estimé que toutes ces
interrogations revenaient finalement à poser la question de la
validité de la théorie dite de l' " encoche " ; il a
estimé que, si les économies imposées à la
défense en 1998 avaient un caractère exceptionnel, leurs
conséquences, pour regrettables et dommageables qu'elles soient,
seraient peut-être surmontables ; si, en revanche, la défense
ne retrouvait pas, à partir de 1999, le niveau de ressources
prévu par la loi de programmation 1997-2002, l'ensemble de la
réforme engagée se trouverait gravement fragilisée et la
dernière loi de programmation devrait être
considérée comme caduque.
Or, a souligné M. Xavier de Villepin, président, la
dernière loi de programmation -contrairement à ses
devancières- comportait déjà une forte réduction
des crédits d'équipement militaire et constituait la traduction
d'une réforme d'ensemble devant aboutir à la mise en place d'un
nouveau modèle d'armée. Son non-respect ou -a fortiori- son
abandon ne pourrait donc conduire qu'à l'affaiblissement progressif de
notre défense ou à la révision de ce modèle
d'armée. Il a en outre estimé que, si l'élaboration
éventuelle d'une nouvelle programmation venait à être
envisagée, il vaudrait mieux alors renoncer à sa traduction
législative, devenue sans valeur.
Concluant son propos, M. Xavier de Villepin, président, a estimé
que la commission n'avait d'autre choix que de rejeter les crédits du
ministère de la défense pour 1998 et l'a invitée à
réaffirmer son ferme attachement au respect de la loi de programmation
votée en 1996. Il a enfin suggéré à la commission,
pour expliquer son avis négatif, d'adopter les principales observations
qu'il venait de présenter et de les faire figurer dans chacun de ses
rapports pour avis au titre des conclusions de la commission.
M. Bertrand Delanoë a alors indiqué que, s'il partageait certaines
des inquiétudes exprimées par M. Xavier de Villepin,
président -pour des raisons qui étaient d'ailleurs
antérieures au projet de budget pour 1998-, il était globalement
en désaccord avec les conclusions proposées et approuvait la
démarche générale suivie par le Gouvernement. Il a
relevé que les programmes conduits en coopération avec nos
partenaires européens étaient poursuivis de manière
satisfaisante. Il a estimé que les difficultés rencontrées
venaient essentiellement de la méthode employée pour
professionnaliser nos forces armées qui ne pouvait aboutir qu'à
des pressions de plus en plus fortes sur les crédits
d'équipement. M. Bertrand Delanoë a conclu en
considérant qu'une " épreuve de vérité "
était souhaitable et ne devrait écarter aucun des choix
nécessaires, qu'il s'agisse des missions assignées à nos
forces ou des équipements retenus.
M. Michel Caldaguès a indiqué qu'il partageait pleinement chacune
des observations formulées par M. Xavier de Villepin, président.
Il a estimé que le budget très inquiétant qui était
présenté trouvait son origine, non pas dans la méthode
suivie pour professionnaliser nos armées, mais, beaucoup plus largement,
dans la mise en cause progressive des différentes
spécificités des forces françaises et dans le processus de
" mutualisation " des forces qui ne pouvait conduire, de
manière insidieuse, qu'à la réduction de notre effort
national de défense. Il a enfin souligné que la politique
conduite par le Gouvernement en matière de dépenses publiques
civiles conduisait inévitablement à la compression de nos
dépenses militaires.
M. Jean Faure a exprimé son entier soutien à chacune des
conclusions présentées par M. Xavier de Villepin,
président. S'agissant des crédits consacrés au
nucléaire, il a estimé indispensable de respecter les calendriers
prévus et souligné, dans ce domaine plus que dans tout autre,
l'enjeu majeur que représentait la question de la transmission du savoir
et du maintien des compétences scientifiques.
M. Philippe de Gaulle a relevé qu'une quinzaine d'années auront
été nécessaires entre le lancement du programme Rafale et
la constitution de la première flottille de ces appareils.
M. Claude Estier a enfin indiqué que les commissaires socialistes ne
s'associaient pas aux conclusions proposées par M. Xavier de Villepin,
président.
La commission a alors adopté, le groupe socialiste votant contre, les
principales observations présentées par M. Xavier de Villepin,
président, et décidé de les faire figurer en tête de
chacun de ses rapports pour avis sur le budget de la défense pour 1998,
au titre des conclusions de la commission.
Elle a enfin émis un avis défavorable à l'adoption de
l'ensemble des crédits du ministère de la défense pour
1998.
1
Texte adopté par la commission au
cours de sa réunion du mercredi 26 septembre 1997, le groupe socialiste
votant contre.
2
Aujourd'hui, ce dispositif comprend deux FRAD par
département.
3
supplément d'information requis à l'entrée
nationale
4
A ces échanges se sont ajoutés, en 1997, un
jumelage entre les écoles d'officiers de Melun en France et de Queluz au
Portugal.
5
L'appellation de la spécialité
" emplois administratifs et d'état-major de la gendarmerie "
(EAEM) a été transformée en " emplois administratifs
et de soutien de la gendarmerie " (EASG) par arrêté du
ministre de la défense du 13 décembre 1996.
6
Le schéma d'organisation des réserves,
présenté dans le rapport sur le projet de budget de la
gendarmerie pour 1997 prévoit en particulier l'emploi des
réservistes de manière individuelle en renfort des unités
d'active à l'instar de l'actuelle réserve
sélectionnée mais aussi en unités constituées.
7
La création de 3 000 postes de sous-officiers sur la
période 1990-1993 au titre d'un plan gouvernemental de renforcement des
effectifs.