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II. EXAMEN DE L'AVIS

Le mardi 28 octobre 1997, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Marcel Lesbros sur le projet de loi de finances pour 1998 (anciens combattants).

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a déclaré que le projet de budget s'inscrivait dans un contexte économique difficile marqué par des économies budgétaires et par la poursuite d'une baisse structurelle du nombre des anciens combattants qui diminuait d'autant le montant des prestations servies.

Le rapporteur pour avis a rappelé que l'objectif du budget général était de limiter les déficits publics à 3 % du produit intérieur brut (PIB) et qu'à cette fin, les dépenses du budget général n'augmenteraient que de 1,36 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1997, soit un rythme comparable à l'évolution prévisionnelle des prix.

Le rapporteur pour avis a rappelé que les crédits affectés au secrétariat d'Etat aux anciens combattants et victimes de guerre s'élevaient à 25,952 milliards de francs, ce qui représentait une baisse de 3,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1997.

Il a considéré que cette baisse signifiait que les crédits rendus disponibles par une réduction du nombre des pensionnés n'étaient pas réaffectés pour l'essentiel au sein du ministère, mais au profit des priorités du nouveau Gouvernement.

Le rapporteur pour avis a fait observer que ce budget se caractérisait par une absence de mesures nouvelles importantes accompagnée, pour l'essentiel, du maintien des droits et des structures.

Concernant les mesures nouvelles adoptées par le Gouvernement, le rapporteur a distingué les dispositions inscrites dans le projet de loi de finances déposé par le Gouvernement à l'Assemblée nationale des dispositions qui ont été adoptées à l'Assemblée avec l'accord du Gouvernement, que ce soit en commission ou en séance publique.

Il a rappelé que le projet de loi de finances, déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, comprenait trois dispositions nouvelles : l'article 62 qui permet l'indemnisation des étrangers déportés depuis la France et ayant acquis depuis lors la nationalité française, l'alignement sur le droit commun des dates de remboursement par l'Etat de la majoration des rentes constituées par les anciens combattants et la prise en compte pour l'attribution de l'allocation différentielle du Fonds de solidarité des revenus du foyer qui devrait exclure les ménages qui perçoivent un revenu imposable mensuel supérieur à 18.255 francs.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a considéré que ces trois mesures étaient de nature différente : la première devant concerner environ 150 déportés et leurs ayants cause pour 11,6 millions de francs, la deuxième ne devant pas toucher les anciens combattants et la troisième supprimant le bénéfice de l'allocation différentielle pour 310 personnes, soit 1% des effectifs actuels, pour une économie de 9 millions de francs.

Le rapporteur pour avis a souligné que les députés de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale avaient considéré que ce budget était " inacceptable en l'état " et qu'ils avaient réclamé de nombreuses mesures que la commission des affaires sociales du Sénat défendait également ; il a cité la suppression de l'obligation de passage par l'allocation différentielle pour entrer en allocation de préparation à la retraite (APR), la prise en compte pour l'attribution du titre de reconnaissance de la Nation des périodes passées en Algérie après 1962, la relance de la politique de la mémoire, un effort sur les conditions d'attribution de la carte du combattant et des mesures concernant la retraite anticipée pour les anciens d'Algérie.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a déclaré que, pour tenir compte des réserves exprimées par les députés, le secrétaire d'Etat avait obtenu du Gouvernement l'inscription de 40 millions de francs de crédits supplémentaires en faveur des anciens combattants lors de la discussion de la première partie de la loi de finances. Il a fait remarquer que cette augmentation n'était en rien considérable puisqu'elle ne représentait qu'une hausse de 0,15 % des crédits du département ministériel. Il a fait observer que ces crédits étaient destinés à l'origine à financer quatre dispositions : la fixation du plafond de la retraite mutualiste en points d'indice de pension militaire d'invalidité, à hauteur de 95 points, soit un montant de 7.488 francs pour le plafond majorable en 1988 contre 7.091 francs en 1997 ; la remise à niveau des crédits de mémoire ; l'élargissement des conditions d'attribution de la carte du combattant en Afrique du Nord avec la prise en compte du critère de la durée de séjour d'au moins dix-huit mois ; et l'amélioration de l'action sociale de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) au profit des anciens d'Afrique du Nord dans l'attente d'une possible avancée en matière de retraite anticipée.

Le rapporteur pour avis a déclaré qu'il considérait, comme les députés de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, que ces mesures étaient insuffisantes dans leur montant par rapport aux 745 millions de francs économisés du fait de la diminution du nombre de pensionnés et, dans leur objet, au regard de l'attente de l'ensemble des parlementaires quant à l'annonce d'une mesure de véritable retraite professionnelle pour les anciens d'Afrique du Nord.

Il a rappelé que la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale avait décidé de donner un avis favorable au projet de budget sous réserve de l'adoption de trois amendements au projet de loi de finances : le premier fixant à 95 points d'indice le montant du plafond majorable de la retraite mutualiste et prévoyant la revalorisation de ce plafond en fonction de la valeur du point d'indice ; le deuxième ouvrant droit à la retraite anticipée pour les anciens combattants en Afrique du Nord chômeurs en fin de droits pouvant justifier d'une durée de cotisation de quarante annuités à l'assurance vieillesse diminuée du temps passé en Afrique du Nord ; le troisième ouvrant l'attribution de la carte de combattant aux anciens d'Afrique du Nord justifiant d'une durée de service d'au moins douze mois en Afrique du Nord.

Le rapporteur pour avis a rappelé que le Gouvernement, lors du débat en séance publique, avait estimé avoir tenu compte des amendements adoptés par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale en modifiant la ventilation des 40 millions de francs supplémentaires inscrits à l'issue de la discussion de la première partie du budget ; il a souligné que la prise en compte des voeux de la commission avait eu pour conséquence la suppression des crédits supplémentaires qui devaient être attribués à la politique de la mémoire et à l'action sociale de l'ONAC.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a déclaré que le Gouvernement avait repris le premier amendement de la commission et que pour le deuxième, il avait adopté le principe de l'équivalence entre une opération de feu et une condition de présence égale à dix-huit mois dans les conditions d'obtention de la carte du combattant.

Le rapporteur pour avis a annoncé, concernant la retraite anticipée des anciens combattants d'Afrique du Nord, que M. Jean-Pierre Masseret avait présenté une mesure visant à assurer la garantie d'un revenu équivalent à une retraite anticipée, soit 5.600 francs par mois pour les chômeurs qui pouvaient justifier de 160 trimestres de cotisations à l'assurance vieillesse, y compris le temps passé en Afrique du Nord. Il a précisé que cette disposition prendrait la forme d'un relèvement de l'allocation différentielle à due concurrence à partir du 1er janvier 1998 pour les anciens combattants concernés, et que 12 à 15.000 personnes pouvaient être intéressées.

Le rapporteur pour avis a considéré qu'il s'agissait d'un pas en avant qui ne réglait toutefois pas la question puisque la disposition s'apparentait plus à une mesure d'assistance que de réparation.

Pour conclure sur cet ensemble de mesures nouvelles, le rapporteur pour avis a fait observer que 25 millions de francs iraient au chapitre 46-10 afin de porter à 5.600 francs l'allocation différentielle, que 10 millions de francs iraient au chapitre 46-21 pour tenir compte de l'augmentation du nombre de titulaires de la carte du combattant et que 5 millions de francs seraient destinés au chapitre 47-22 pour financer le relèvement du plafond ouvrant droit à majoration des rentes mutualistes. M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a tenu à préciser que la réserve parlementaire avait été sollicitée à hauteur de 25 millions de francs pour augmenter la disposition relative au relèvement de l'allocation différentielle sans que ce financement complémentaire puisse garantir tout à fait le bouclage de la mesure que le ministère ne pouvait chiffrer tout à fait. Le rapporteur pour avis a considéré que le recours à la réserve parlementaire ne devait pas servir à financer des mesures structurelles en appoint ou en remplacement du budget général.

Le rapporteur pour avis s'est alors interrogé sur la façon d'apprécier ce budget et sur les mesures complémentaires adoptées par l'Assemblée nationale, au regard notamment des revendications du monde combattant, telles qu'elles sont exprimées par le Front uni.

Il a considéré que la revalorisation de la retraite mutualiste du combattant ne pouvait constituer que l'amorce d'un rattrapage qui devrait être confirmé à l'avenir. Le critère des 18 mois de présence en Afrique du Nord pour l'obtention de la carte du combattant lui est apparu comme une avancée positive notamment vers la notion de risque, bien qu'il ait considéré qu'elle ne réglait pas la question, nombre d'anciens combattants étant restés légèrement moins de 18 mois.

La disposition en faveur des chômeurs ayant cotisé 160 trimestres lui a semblé être un premier pas mais, là aussi , il a considéré qu'elle était insuffisante au regard de l'enjeu.

Le rapporteur pour avis a déclaré qu'il ne pouvait se satisfaire du fait que la hausse des crédits affectés à la politique de la mémoire ait été purement et simplement annulée. De même, il a fait observer que les crédits relatifs à l'action sociale de l'ONAC ne seraient pas abondés, comme cela avait été prévu dans la première ventilation des 40 millions de francs de crédits supplémentaires, et que les conseils généraux devraient à nouveau aider les offices départementaux des anciens combattants et victimes de guerre (ODAC).

Le rapporteur pour avis a considéré, dans ces conditions, que le projet de budget qui était présenté apparaissait comme une étape bien plus que comme un règlement du contentieux qui oppose le monde combattant au Gouvernement.

Il a déclaré qu'il serait très vigilant à ce que des progrès substantiels soient réalisés au cours de l'année, au regard notamment des 40 engagements pour 1998 que le secrétaire d'Etat venait de prendre. Il a considéré qu'une multitude de petites progrès lui semblaient possibles, notamment à l'intention des Alsaciens et Mosellans enrôlés de force dans les troupes allemandes, des résistants qui n'avaient toujours pas obtenu reconnaissance, des recours devant les tribunaux de pension exercés par les représentants de l'Etat ou de la situation des veuves qui demandait à être réexaminée.

Il a fait observer qu'il restait à poursuivre l'évolution des structures, des coopérations avec le ministère de la défense, auquel le secrétariat d'Etat était désormais rattaché, lui ont semblé possibles et souhaitables, notamment en matière de mémoire. Il a insisté pour que l'Institut national des invalides soit pérennisé dans ses moyens humains, qu'il a considéré comme menacés par la disparition du service national, et pour que les structures de l'ONAC soient adaptées pour satisfaire au mieux les anciens combattants.

Le rapporteur pour avis a fait observer que ce budget permettait donc quelques améliorations de la situation des anciens combattants qui n'étaient toutefois pas exemptes de toute ambiguïté, l'avancée sur la retraite anticipée lui semblant tenir plus d'une mesure d'assistance que de reconnaissance.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a considéré qu'à titre personnel, il s'était interrogé sur la possibilité de donner un avis favorable à ce budget, assorti toutefois de sévères critiques, mais qu'il préconisait la sagesse et en appelait à l'opinion de ses collègues pour déterminer la position de la commission.

M. André Jourdain s'est alors interrogé sur les progrès qui avaient été réalisés dans les budgets pour 1996 et 1997. Le rapporteur pour avis lui a répondu qu'un effort important avait été réalisé concernant la solidarité.

M. Jean Madelain a considéré que le rapporteur pour avis avait bien mis en avant le caractère limité des avancées qui avait été obtenu par l'Assemblée nationale et qu'il n'était pas possible de s'en satisfaire. Il a souhaité que la commission se range derrière les critiques formulées par son rapporteur et prononce un avis défavorable.

M. Guy Fischer a rappelé que son groupe avait souhaité des mesures marquantes et que la baisse des crédits du ministère était contradictoire avec cet objectif. Il a annoncé que son groupe s'abstiendrait.

Mme Gisèle Printz a souhaité qu'un effort soit fait concernant le taux de réversion des pensions aux veuves.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, s'est prononcé pour l'adoption d'un avis défavorable.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, rappelant les critiques qu'il avait lui-même formulées à l'encontre du projet de budget, a indiqué qu'il se ralliait à l'avis négatif qui semblait se dégager des interventions de ses collègues.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé d'émettre un avis défavorable à l'adoption du projet de budget pour 1998 du secrétariat d'Etat aux anciens combattants.

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