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AVIS N° 90 TOME IV - PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 ADOPTE PAR l'ASSEMBLEE NATIONALE - JUSTICE - SERVICES GENERAUX


M. Germain AUTIE, Sénateur


Commission des Lois - Avis n° 90 - Tome IV 6 -1997/1998

Table des matières







N° 90

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 1998, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IV

JUSTICE :

SERVICES GÉNÉRAUX


Par M. Germain AUTHIÉ,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Robert Pagès, Georges Othily, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Jean Derian, Michel Dreyfus-Schmidt, Michel Duffour, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Jean-Claude Peyronnet, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich, Robert-Paul Vigouroux.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 230, 305 à 310 et T.A. 24.

Sénat : 84 et 85 (annexe n° 32) (1997-1998).

Lois de finances.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Après avoir entendu Mme Elisabeth Guigou, garde des Sceaux, ministre de la justice, au cours de sa réunion du 25 novembre 1997, sur les crédits de son ministère prévus par le projet de loi de finances pour 1998, la commission des Lois, réunie le 26 novembre 1997 sous la présidence de M. Jacques Larché, président, a examiné pour avis, sur le rapport de M. Germain Authié, les crédits consacrés aux services généraux du ministère de la justice (administration centrale - services judiciaires - juridictions administratives).

La commission des Lois a constaté l'augmentation relative et équilibrée des crédits du ministère.

Elle a relevé l'encombrement persistant des juridictions et souligné qu'il ne pourrait y être porté remède par la seule voie de l'augmentation des moyens.

Elle s'est préoccupée de la mise à disposition effective des juridictions des recrutements et moyens annoncés et a renouvelé le souhait de voir la justice épargnée par les effets éventuels d'une régulation budgétaire.

Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission des Lois a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de la justice consacrés aux services généraux inscrits dans le projet de loi de finances pour 1998.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Les crédits du ministère de la justice inscrits au projet de budget pour 1998, dans un contexte budgétaire toujours rigoureux, reflètent la priorité persistante accordée au redressement de la situation des juridictions laquelle reste cependant précaire face au flux du contentieux en particulier.

Cette année, comme les précédentes, la commission des Lois a souhaité analyser crédits et orientations annoncés en fonction de la réalité des difficultés constatées sur le terrain et des obstacles éventuels susceptibles d'entraver la mise en oeuvre concrète du budget.

Elle ne peut que se féliciter de l'annulation des gels décidée le 1er juillet 1997 car, échaudée par les expériences passées, elle avait mis en garde contre les effets de la régulation budgétaire lors de l'examen du budget pour 1997.

La commission des Lois renouvelle le souhait de voir mise en oeuvre pour 1998 l'intégralité des crédits proposés et relève d'ores et déjà certains écueils qui ne manqueront pas de retarder les effets attendus des créations d'emplois dans les juridictions ou à leur périphérie (délais de recrutement, manque de candidats pour certains recrutements parallèles, emplois-jeunes).

I. UN BUDGET DONT LA PROGRESSION DOIT ÊTRE PLACÉE EN PERSPECTIVE

A. LA JUSTICE EST UNE PRIORITÉ NATIONALE

Après le vote de la loi de programme en 1995, le budget en forte hausse de 1996, le maintien d'une priorité en 1997 malgré les fortes restrictions budgétaires qui affectaient la quasi-totalité des budgets civils, l'année passée a été marquée par les déclarations plaçant la justice en tête des priorités de l'Etat.

En-dehors des réformes concernant le statut des magistrats qui seront soumises ultérieurement au Parlement, la question des moyens, soulignée à nouveau par le Sénat à l'occasion du débat organisé autour du rapport de la mission d'information de la commission des Lois1(*) et lors de la dernière discussion budgétaire, demeure centrale.

Le Président de la République, M. Jacques Chirac, installant le 21 janvier 1997 la commission de réflexion présidée par M. Pierre Truche, premier président de la cour de cassation, rappelait qu'il était de la responsabilité du Gouvernement " de mettre en place une justice plus rapide, plus simple, plus efficace et plus proche du justiciable " et que " pour y parvenir, il conviendra d'améliorer l'organisation actuelle, d'accroître les moyens, d'alléger les procédures, de développer la conciliation et la médiation ".

Au terme de ses travaux en juillet 1997, la commission " Truche " évoquait la nécessité de moyens significatifs pour mettre en place une justice de qualité, soulignait que " le rôle le plus important que tient le Parlement dans le fonctionnement de la justice est le vote de son budget " et concluait sur ces mots : " notre pays n'aura jamais que la justice dont il veut bien payer le prix ".

Dans sa déclaration de politique générale du 19 juin 1997, le Premier ministre, M. Lionel Jospin, avait d'ores et déjà placé la justice au premier rang des responsabilités que l'Etat doit assumer sans défaillance.

Dès juillet 1997, intervenait l'annulation, pour le ministère de la justice, de l'ensemble des gels de crédits (194 millions de dépenses ordinaires et 3 millions de dépenses en capital) et d'emplois (601) qui avaient été décidés au printemps en dépit du souhait contraire exprimé par votre commission lors du vote du budget pour 1997.

Le projet de loi de finances pour 1998 confirme cette priorité et respecte un certain équilibre entre les trois grandes missions du ministère (services judiciaires, administration pénitentiaire et protection judiciaire de la jeunesse).

Les crédits prévus par le projet de loi de finances pour 1998 progressent en francs courants de 4,04 % et passent ainsi de 23,9 milliards de francs à 24,867 milliards de francs soit 1,57 % du budget général au lieu de 1,53 % en 1997. Cet accroissement apparaît particulièrement élevé par comparaison avec la croissance de 1,77 % constatée en 1997 et qui n'a pu d'ailleurs être confirmée que grâce à la levée intégrale des gels. Cette progression apparaît également très importante par rapport à celle de l'ensemble des budgets civils pour 1998 (+ 2 %) et de la totalité du budget général (+ 1,4 %).

· Les créations d'emplois qui ne sont grevées par aucune suppression d'emploi se répartissent de la manière suivante :

- administration centrale : effectif stable avec 4 pyramidages d'emplois et 12 transformations ;

- services judiciaires : 70 magistrats de juridictions2(*) et 230 fonctionnaires. Sont en outre prévus des crédits de recrutement de magistrats à titre temporaire (16), assistants de justice (220) et d'indemnisation de 400 conciliateurs de justice supplémentaires ;

- services pénitentiaires : 300 créations3(*) ;

- protection judiciaire de la jeunesse : 100 créations4(*) ;

- juridictions administratives : 21 magistrats et 40 fonctionnaires5(*).

· Pour l'équipement des services judiciaires, 56,7 millions de francs d'autorisations de programme seront répartis entre la poursuite du programme6(*) pluriannuel (242 millions de francs) et 325 millions de francs en gestion déconcentrée (dont 121 millions de francs pour les opérations de sécurité urgentes).

B. UNE PROGRESSION QUI DOIT NÉANMOINS ÊTRE RELATIVISÉE

Le budget proposé pour 1998 doit-il pour autant être considéré comme un bond en avant ou annonce-t-il la reprise d'une croissance ordinaire après une relative pause budgétaire en 1997 ?

L'année 1997 a été marquée par des efforts d'économies budgétaires globaux dont le ministère de la justice est, par comparaison avec les autres ministères et avant les gels de printemps, sorti relativement épargné. Certes l'exécution de la loi de programme de 1995, comme celle de l'ensemble des plans pluriannuels a été étalée sur une année supplémentaire (ce retard n'est pas comblé totalement par le budget pour 1998) mais la justice a été le seul ministère régalien bénéficiant de créations nettes d'emplois et ses crédits ont progressé avec ceux de l'Education nationale et de la Recherche alors que la presque totalité des autres budgets civils régressait en francs courants.

1. L'évolution réelle du budget du ministère

· En francs constants, la progression du budget de la Chancellerie entre 1997 et 1998, calculée par référence à une base 100 en 1974, n'est plus que de + 2.81 %, c'est-à-dire toujours nettement supérieure à celle de 1997 (+ 0,92 % selon la même référence) mais également nettement plus faible que celle de 1996 (+ 4,73 %). (cf. graphique ci-dessous).



· Quant aux services judiciaires, ils ont progressé en francs courants en 1997 de 4,52 % et croîtront de 4,7 % en 1998. Mais en francs constants (base 100 en 1974) la progression en 1997 pourrait être supérieure à celle annoncée pour 1998 (+ 3,6 % contre + 3,49 %).

La progression des frais de justice continue à être deux fois plus rapide que celle du budget de la justice (+ 8,95 %) bien que la revalorisation en 1998 des honoraires accordés aux interprètes-traducteurs et aux experts-psychiatres (12 millions de francs) soit gagée sur des économies d'un montant identique à réaliser, en principe, grâce au " renforcement du contrôle exercé par le parquet sur les frais d'expertises pénales non tarifées " activé par plusieurs circulaires et par la modification annoncée de l'article 107 du code de procédure pénale.

Les crédits prévus pour l'aide juridique sont stables à structure égale ; ils ne croissent de 14 millions de francs que pour tenir compte de la revalorisation de l'unité de valeur pour la rétribution des missions d'aide juridictionnelle (passage de 130 à 132 francs en 1998 proposé par l'article 67 du projet de loi de finances dont l'examen est rattaché au budget de la justice).

2. Les 3 500 emplois-jeunes pour la justice

L'augmentation du budget de la justice doit encore être relativisée par rapport aux dépenses induites par le plan " emploi-jeunes " issu de la loi n°97-940 du 16 octobre 1997. Celles-ci représentent en effet 400 millions de francs pour les 3.500 emplois-jeunes projetés pour la justice soit l'équivalent de 41 % de la totalité de la progression du budget de la justice.

Leur répartition entre les trois secteurs de la Chancellerie pourrait être la suivante : 1 500 emplois pour les services judiciaires ; 1 000 emplois pour l'administration pénitentiaire ; 1 000 emplois pour la protection judiciaire de la jeunesse.

Leur cadre juridique, adopté définitivement par l'Assemblée nationale, sans tenir compte des objections formulées notamment sur ce point par le Sénat, est celui du droit commun des emplois-jeunes.

Cependant, chacun peut, en conséquence, s'interroger afin de savoir si cette procédure administrative est bien adaptée à la justice. Le mode de financement paraît encore incertain et la définition des emplois demeure problématique.

a) Une procédure administrative à mieux préciser dans le domaine de la justice

Le décret n° 97-954 du 17 octobre 1997 (non contresigné par le ministre de la justice) place le préfet et les directions départementales de l'emploi au coeur du dispositif d'approbation et de suivi des conventions permettant de bénéficier de l'aide de l'Etat pour un emploi-jeune. L'article 8 du décret prévoit en outre que l'Etat peut conclure des conventions " afin de favoriser l'élaboration et le suivi de projets de développement d'activités pour l'emploi-jeunes ". Selon les informations recueillies par votre rapporteur, en ce qui concerne la justice, ces deux voies pourraient être utilisées :

- d'une part, des accords-cadres pourraient être signés par l'Etat (ministre de l'emploi et de la solidarité et ministre de la justice) avec des associations au niveau national, des accords locaux étant ensuite mis en place avant la fin de l'année 1997 ;

- d'autre part, dans le courant de l'année 1998 des conventions plus ponctuelles pourraient être conclues avec des associations de taille et d'implantation plus localisées.

La difficulté administrative principale pour la justice résulte du chevauchement des cartes (cf. ci-dessous développements sur la carte judiciaire). Les ressorts des cours d'appel, de la protection judiciaire de la jeunesse et de l'administration pénitentiaire ne coïncident pas plus entre eux qu'ils ne correspondent au découpage régional ou départemental. La mise en place de coordinateurs regroupant auprès du préfet les orientations en matière de justice pour les trois missions pourrait donc s'avérer nécessaire pour faciliter l'examen et la sélection par celui-ci des propositions de convention les plus solides.

Cette articulation peu satisfaisante au regard de l'indépendance de l'administration judiciaire s'explique en grande partie par le mode de financement retenu.

b) Un mode de financement encore incertain

3 500 "emplois-jeunes " pour la justice ne représentent que 1 % de l'objectif de recrutement affiché pour ce premier volet " public " de ce plan, soit 350 000 emplois.

Au prorata des emplois du ministère, l'impact apparaît néanmoins important puisque ces 3 500 emplois correspondent à 5,75 % des effectifs gérés par le ministère de la justice (soit 60 864 en 1998).

Ces emplois seront financés à hauteur de 80 % du SMIC plus les charges sociales par le budget du ministère de l'emploi et de la solidarité, ce qui représente 92 000 F par an et par emploi -soit 322 millions de francs par an. Le financement des 20 % restant soit 80,5 millions de francs par an demeure incertain.

Aucune ligne budgétaire n'a été prévue spécifiquement dans le budget du ministère de la justice. Des subventions du titre IV pourraient être accordées aux associations qui emploieraient des jeunes dans ce cadre. Le chapitre 46.01 ne comporte toutefois que 65 millions de francs qui n'ont pas jusqu'alors été destinés à cet usage (articles 20 et 30 pour les services judiciaires ; article 40 pour l'administration pénitentiaire ; article 50 pour la protection judiciaire de la jeunesse). Mme le Garde des Sceaux a indiqué à la commission que l'augmentation des crédits de subventions et de formation pourrait être utilisée notamment pour les emplois-jeunes mais que des financements complémentaires devraient être trouvés.

Les municipalités, les conseils généraux peuvent participer à des co-financements dans le cadre de leurs compétences respectives de même que les associations qui seront les premiers employeurs de ces jeunes. Sont également évoquées des participations des caisses d'allocations familiales ou des CARPA, voire des subventions d'organisations intergouvernementales. Des partenaires privés pourraient également intervenir (chaîne de fast-food en Indre-et-Loire par exemple).

Quelle que soit l'origine des 80,5 millions de francs complémentaires nécessaires au total (hors formation) pour financer ces 3 500 emplois, la nature des fonctions sera également déterminante pour évaluer leur bien-fondé.

c) Une définition des emplois en cours d'élaboration

L'emploi-jeune repose sur un contrat de droit privé à durée indéterminée ou déterminée (5 ans avec possibilité de rupture pour cause réelle et sérieuse au terme de chaque période annuelle). Il s'adresse aux jeunes de 18 à 26 ans (jusqu'à 30 ans pour les personnes handicapées et les jeunes n'ayant pas travaillé une période suffisante pour bénéficier de l'assurance-chômage). Les emplois sont à plein temps ou à temps partiel représentant au minimum un mi-temps.

Pour la justice qui, contrairement à l'intérieur et à l'éducation nationale, relève du droit commun, l'employeur ne peut pas être l'Etat. Il serait soit une collectivité territoriale ou son établissement public, soit une personne morale de droit public, soit un organisme privé à but non lucratif ou une personne morale chargée d'un service public.

Les activités concernées doivent être " nouvelles ". Sont donc exclues en principe celles qui préexistent, qu'elles soient assurées par des associations ou relèvent des compétences traditionnelles des collectivités locales et de leurs établissements.

Où rencontrer ces emplois d'un troisième type ? (ni privés puisque ceux-ci relèveront d'un autre plan de 350 000 emplois à venir, ni publics bien que largement financés par l'Etat).

Une première liste, non limitative, en avait été établie en juillet 1997. Particulièrement critiquée dans le domaine de la justice car elle paraissait vouloir confier à des jeunes inexpérimentés des tâches de médiation pénale ou familiale, elle a d'ores et déjà été révisée comme l'a indiqué Mme le Garde des Sceaux à la commission.

Les fiches élaborées à partir des propositions des juridictions, des services et de la chancellerie, qui servent actuellement d'appui pour la recherche des partenaires éventuels et la saisine des préfets et des services de l'emploi, sans prétendre à l'exhaustivité, comportent 6 axes principaux : l'accès au droit ; les offres d'alternatives à la judiciarisation ; le soutien aux publics les plus fragiles ; l'aide à la décision ; l'information et l'orientation ; le soutien de l'action auprès des personnes prises en charge.

La plupart des emplois décrits concernent des activités d'accueil, de secrétariat, d'aide à la mise en forme des demandes, d'orientation vers les structures appropriées ou d'assistance administrative ou documentaire placées auprès soit de fonctionnaires de justice (maisons de la justice et du droit par exemple ou procureurs), soit d'associations agréées par le parquet aidant à la gestion des personnes âgées placées sous tutelle, soit d'associations chargées d'activités présentencielles (médiation pénale, enquêtes sociales, contrôles judiciaires socio-éducatifs), soit d'associations de médiation familiale, d'aide aux victimes ou encore d'organismes d'accès au droit (nouveaux " points " ou " numéros verts " à mettre en place).

Les emplois-jeunes prévus pour la protection judiciaire de la jeunesse et l'administration pénitentiaire sont détaillés dans les avis budgétaires correspondants.

Une formation préalable serait exigée dans la plupart des cas en droit, en langues, en lettres, en psychologie ou en travail social, pouvant aller jusqu'au DEA selon les tâches. En outre, une formation initiale et continue auprès des juridictions ou des associations et structures d'accueil serait prévue.

Il faut noter avec satisfaction l'engagement qu' " en aucun cas les tâches confiées aux jeunes ne pourraient se substituer aux actions de médiation proprement dites réalisées par les médiateurs familiaux " et qu'il " qu'il n'est bien évidemment pas envisagé que les jeunes concernés par le programme emplois-jeunes participent directement aux mesures de médiation pénale " 7(*).

Néanmoins, en admettant le bien-fondé de l'option emploi-jeunes, plusieurs points mériteraient encore d'être revus.

1/ L'exigence d'une très grande discrétion, voire une obligation de discrétion, n'est pas mentionnée systématiquement; elle n'apparaît notamment pas pour l'aide à l'accueil des mineurs, notamment victimes, ou pour l'accueil des médiations familiales ;

2/ Certaines tâches paraissent dépasser le cadre envisageable pour des emplois-jeunes : assistance et coordination auprès du procureur dans les maisons de la justice et du droit ; " juristes-animateurs " auprès des associations d'aide aux victimes mineurs et des administrateurs ad hoc ; permanence téléphonique dans les associations de médiation familiale spécialement en-dehors des heures de bureaux (c'est-à-dire, vraisemblablement en l'absence d'un tuteur ?) ;

3/ L'articulation avec les métiers du greffe peut se révéler particulièrement délicate en matière d'accueil dans les juridictions (où un greffier assurerait le tutorat) ; de tutelle des incapables majeurs (où des transferts de compétence ont été mis en oeuvre récemment) ; dans les maisons de la justice et du droit (où les jeunes seraient notamment placés auprès du fonctionnaire de justice) ;

4/ Surtout, pour l'ensemble des tâches proposées, les questions de responsabilité doivent être clairement posées en fonction de la structure d'accueil et des mécanismes de tutorat ou de contrôle mises en place -qu'en sera-t-il, par exemple, si une mauvaise orientation par un jeune placé à l'accueil conduit un justiciable à se trouver forclos ?

Au terme de la description du dispositif envisagé, la question posée par de nombreux membres du Sénat et par plusieurs organisations professionnelles rencontrées par votre rapporteur demeure : en l'état des moyens de la justice est-il plus judicieux de dépenser les 400 millions de francs annuels correspondants aux 3.500 emplois-jeunes (320 millions issus à coup sûr du budget de l'Etat, 80 millions provenant de sources encore mal identifiées) pour développer des activités encore périphériques aux missions essentielles de la justice mais desquelles peuvent germer des solutions d'avenir pour éviter le tout-judiciaire ou bien ne devrait-on pas donner la priorité aux moyens de traitement traditionnels du contentieux aujourd'hui asphyxiés.

400 millions de francs représentent, il faut le rappeler, 1,6 % du budget du ministère (24,87 milliards de francs) et 41,5 % de l'augmentation des crédits de la justice en 1998 (963 millions de francs).

C. DES BESOINS QUI DEMEURENT

Les dernières statistiques connues sur l'activité des juridictions confirment au niveau national, en moyenne, les difficultés ressenties localement par les justiciables, à des degrés divers selon les ressorts.

· En matière civile, la durée moyenne de traitement des affaires reste très éloignée des objectifs fixés par la loi de programme mais, sauf en appel, elle se stabilise :

- Cours d'appel : 15,6 mois en 1996, près d'un mois de plus qu'en 1995 s'éloignant encore des 12 mois envisagés par le plan pluriannuel ;

- Tribunaux de grande instance : 8,8 mois, une très légère amélioration par rapport à 1995 (8,9 mois), encore loin des six mois prévus par le plan pluriannuel ;

- Tribunaux d'instance : 5 mois (contre 5,1 mois en 1995) au lieu des 3 mois fixés par le plan.

Ces chiffres justifient la priorité définie par le ministre en faveur des cours d'appel pour la localisation des nouveaux emplois.



Toutefois, d'après les données provisoires connues pour 1996, l'évolution des stocks et de la capacité de traitement conduit à une reprise de l'accroissement de la durée de résorption des stocks tant dans les cours d'appel que dans les juridictions de première instance. Aucun gain de productivité ne pouvant être attendu désormais à structure, procédure et effectifs égaux, les besoins restent donc très importants en juridiction.



Or, les délais eux-mêmes ont un coût pour les justiciables d'ores et déjà et ils pourraient rapidement en avoir un pour l'Etat. Le tribunal de grande instance de Paris vient en effet de condamner l'Etat à verser 50 000 francs de dommages-intérêts à un salarié qui, faisant appel devant la Cour d'Aix-en-Provence d'une décision du Conseil des prud'hommes de Grasse en matière de licenciement abusif avait appris que son dossier ne pourrait être examiné que dans un délai de 40 mois (Tribunal de grande instance de Paris, 5 novembre 1997, Gauthier).

Le tribunal de grande instance de Paris a estimé que " ce délai anormal (...) révélateur d'un fonctionnement défectueux du service de la justice, équivaut à un déni de justice en ce qu'il prive le justiciable de la protection juridictionnelle qu'il revient à l'Etat de lui assurer ".

· En matière pénale, le nombre des infractions signalées (plaintes, dénonciations, procès-verbaux) est stable : 5.185.495, soit une baisse de 0,1 % selon les données provisoires pour 1996.

La régulation du flux continue néanmoins largement à être assurée par le classement sans suite qui avoisine toujours les 80 % pour l'ensemble des affaires, tandis que le taux de classement lorsque l'auteur est connu retombe à 50 % après le pic constaté en 1995 (52,7 %). Si la part de ces classements qui donnent lieu à une procédure alternative aux poursuites continue à croître pour atteindre vraisemblablement, en 1996, 4,5 % au lieu de 3,8 % en 1995, les classements purs et simples restent très nombreux : 45,3 % des infractions dont l'auteur est connu en 1996.

Or, la capacité de croissance des procédures alternatives aux poursuites paraît marquer le pas puisqu'après des taux de progression d'un tiers en 1993 et 1994 (premières années statistiques connues), elles n'ont progressé que de 20 % en 1995 et de 8,8 % en 1996.

Quant au délai de réponse pénale pour les affaires jugées, il baisse légèrement en moyenne pour les délits (10,3 mois en 1995 au lieu de 11,3 mois en 1994) et les contraventions (7,5 mois en 1995 au lieu de 9,2 mois en 1994) mais il continue à augmenter pour les crimes (43,3 mois en 1995 au lieu de 41,5 mois en 1994) 8(*).

Ces données indiquent que malgré les efforts budgétaires consentis ces dernières années l'asphyxie des juridictions demeure.

Elle est en partie due aux délais de recrutement et de formation qui, malgré la création et la localisation d'emplois au sein des juridictions se traduisent par des vacances budgétaires importantes, s'ajoutant aux vacances de " friction " générées par la multiplication des mouvements de personnels et aux vacances ponctuelles non intégralement compensées par les magistrats ou greffiers placés (temps partiels, congés-maladie, maternité et congés-formation).

Ainsi, 195 postes budgétaires de magistrats étaient-ils vacants au 1er septembre 1997, soit 3,1 % de l'effectif budgétaire avec des durées moyennes de vacance estimées à 3 mois à la Cour de cassation et dans les Cours d'appel et à 5 mois dans les tribunaux de grande instance. 150 vacances résulteraient des délais de recrutement et de formation pour les postes créés au cours des trois dernières années. En ce qui concerne les fonctionnaires, les vacances d'emplois prévisibles au 31 décembre 1997 s'élèveraient à 361 emplois, soit un taux de 1,88 %, plus de deux fois supérieur à celui de 1996. Là encore, les gels et les délais de recrutement font ressentir leurs effets.

Dans le même temps, le nombre des magistrats placés est resté stable : 117 emplois budgétaires affectés auprès des premiers présidents et des procureurs généraux de Cour d'appel ou auprès des chefs de cours dans des proportions variant de 0,35 % des effectifs à Paris à 6,06 % à Bastia.

Aucun des 30 emplois de magistrats créés en 1997 ne devrait être localisé dans cette fonction " tournante " qui permet de faire face aux urgences dans le cadre d'un ressort. Or, en application de la loi organique portant statut de la magistrature, il serait possible de porter le nombre des magistrats placés à 304 emplois (1/15ème du total des emplois des tribunaux de première instance de chaque ressort de Cour d'appel).

Ces vacances, qui ne représentent, avec le mode de remplacement des temps partiels et les problèmes spécifiques à certaines régions jugées peu attractives, qu'une faible part des difficultés liées aux effectifs insuffisants des juridictions, cristallisent en revanche, lorsqu'elles se cumulent à des délais qui confinent au déni de justice, l'insatisfaction des justiciables.

Celle-ci a été manifeste au cours de l'année 1997 au travers des protestations organisées localement puis au niveau national par de nombreux barreaux particulièrement lors de la journée du jeudi 6 novembre.

Amorcées par les manifestations des ressorts de Pontoise, Rodez, Grasse, Montpellier, Toulouse, Metz et Nancy, les grèves des avocats ont eu pour objet d'attirer particulièrement l'attention sur les retards constatés dans certaines juridictions où, comme l'avait souligné en son temps la mission d'information sur les moyens de la justice, des appels peuvent attendre jusqu'à 4 ans pour être jugés tandis que certains jugements ne peuvent être dactylographiés -donc notifiés ou signifiés- faute de personnels dans les greffes, ainsi que sur le mauvais état des locaux de certaines juridictions (un indispensable programme de mise aux normes de sécurité est prévu pour répondre aux nombreuses observations des commissions de sécurité).

Le paradoxe est en outre que, du point de vue du justiciable, la justice apparaît à la fois lente (délais d'audiencement) et expéditive (passage à l'audience en quelques minutes).

Compte tenu des besoins existants et des réformes annoncées, Madame le Garde des Sceaux a conclu sa communication au Conseil des ministres du 29 octobre 1997 en affirmant la nécessité qu' " un effort budgétaire significatif (soit) consenti en faveur de la justice au cours des prochaines années ".

Elle a par ailleurs annoncé un recrutement exceptionnel de magistrats pour accélérer l'affectation effective dans les juridictions des nouveaux emplois créés (156 recrutements, dont 100 par concours exceptionnels " pyramidés ", s'ajouteront aux 154 postes offerts aux concours de l'ENM,).

L'ENM bénéficiera au demeurant de crédits accrus en 1998 (+ 9,66 %).

La répartition des 70 emplois de magistrats créés en 1998 souligne la priorité donnée aux besoins les plus marquants : 30 emplois seront localisés dans les cours d'appel (dont 18 conseillers en service extraordinaire)9(*) ; 40 dans les tribunaux de grande instance dont 10 juges des enfants, 10 substituts, 5 juges de l'application des peines et 5 juges d'instance.

De même pour les greffiers et fonctionnaires de catégorie C des procédures exceptionnelles permettront de multiplier par deux les recrutements.

Au regard des objectifs de la loi de programme de 1995, l'étalement opéré en 1997 est en partie rattrapé par le projet de budget pour 1998. Ainsi, fin 1998, les taux d'exécution devraient être les suivants :

 

Autorisations de programme

Créations d'emplois

 

en tenant compte

des annulations

Magistrats

Fonctionnaires

Juridictions judiciaires

79 %

73 %

59 %

Juridictions administratives

79 %

75 %

75 %

En revanche, les crédits de paiement présentent, notamment pour les services judiciaires un certain retard sans toutefois, selon la Chancellerie, entraver la réalisation des opérations les plus urgentes.

II. QUELLE ORGANISATION POUR LA JUSTICE DE DEMAIN ?

Pour améliorer l'utilisation des moyens budgétaires, Mme le Garde des Sceaux a marqué la nécessité d'évaluer le fonctionnement du service public de la justice et de le moderniser tout en rappelant que l'accès au droit ne devait pas être confondu avec l'accès à la justice.

A. L'ACCÈS À LA JUSTICE : LA CARTE JUDICIAIRE

Madame la ministre de la Justice a confirmé à votre commission qu'elle poursuivait la réflexion engagée par son prédécesseur sur la carte judiciaire.

Dans une circulaire du 1er juillet 1997, elle a élargi la consultation ouverte par M. Jacques Toubon auprès des préfets et chefs de cour aux représentants des associations directement concernées par le fonctionnement de la justice.

Le projet de loi de finances pour 1998 prévoit la création d'une " mission carte judiciaire " qui sera chargée de la conduite des réflexions en la matière dans le cadre des orientations définies par le Garde des Sceaux. Elle sera placée auprès de la direction des services judiciaires et dotée d'une enveloppe de fonctionnement de 500.000 francs. Son effectif basé sur 5 autorisations d'emplois temporaires devrait être composé d'un directeur et de 4 agents de catégorie A.

Mme Elisabeth Guigou a d'ores et déjà indiqué que la réforme serait engagée en favorisant les réponses de proximité " en tenant compte de chaque réalité locale, des évolutions démographiques et économiques et des durées de transport " et que " cette organisation s'appuiera sur les réformes des contentieux et sur une spécialisation bien comprise des magistrats et des juridictions ".

L'organisation de chambres détachées et d'audiences foraines peut contribuer à concilier spécialisation, regroupements et proximité.

L'assouplissement apporté en la matière par la loi de 1995 a d'ores et déjà permis de multiplier par deux le nombre des audiences foraines. En 1996, 183 audiences foraines ont été tenues dans 121 juridictions du premier degré dont 88 ont concerné la justice des mineurs. Leur périodicité varie d'une audience par semaine à une audience par mois.

La commission des Lois constate que ces orientations se rapprochent de celles qu'elle avait exprimées à plusieurs reprises mais que l'observation des quatre cartes actuelles et des délais de réflexion répétés en la matière démontre l'ampleur de la tâche.

Certaines spécialisations ont d'ores et déjà été opérées en matière de nationalité (décrets n° 93-1360 et 93-1361 du 30 décembre 1993 fixant la liste et le ressort des tribunaux de grande instance et des tribunaux d'instance compétents en matière de nationalité des personnes physiques) et pour les affaires économiques et financières (décret n° 94-259 du 25 mars 1994).

Toutefois, dans ce dernier cas, la mise en oeuvre reste faible en raison du manque de moyens des juridictions spécialisées, particulièrement au sein des Parquets. La sous-direction des affaires économiques et financières contribue à la formation et fournit une aide technique à la décision en ces matières (documents de travail sur des contentieux spécifiques complexes : marchés publics, prise illégale d'intérêts, par exemple). Aucune affectation particulière de moyens n'est cependant prévue par le projet de loi de finances en dépit des demandes formulées publiquement par plusieurs juges d'instruction spécialisés en la matière.

B. L'ACCÈS AU DROIT

Au-delà des moyens et de la rationalisation de l'organisation des juridictions, de nombreux dispositifs ont été mis en place au cours des dernières années pour répondre à l'attente croissante en matière juridique.

Les auxiliaires de justice, au-delà des mécanismes de commission d'office, d'aide juridictionnelle et des permanences dans les palais de justice et en garde à vue, développent des initiatives pour aller au devant de ceux qui, parfois, ont perdu les repères nécessaires pour effectuer de leur propre chef les démarches administratives ou judiciaires, qu'elles relèvent, ou pas, des juridictions.

Des structures initialement informelles disposent aujourd'hui d'un cadre juridique dont il importe de faire périodiquement le bilan : maisons de la justice et du droit, conseils départementaux de l'aide juridique, médiations et conciliations doivent jouer un rôle croissant pour faciliter l'accès au droit et, le cas échéant, le règlement de certains litiges au plus près des populations concernées et dans les meilleurs délais.

1. Le développement des maisons de justice et du droit

Recadrées sur la base du rapport de M. Gérard Vignoble par la circulaire du 19 mars 1996 concernant leurs modalités de création, les maisons de la justice et du droit, organisées par des conventions entre les autorités judiciaires, le préfet, le barreau et une ou plusieurs collectivités locales, poursuivent leur expansion.

Il y en a actuellement 51 placées sous l'autorité d'un magistrat coordinateur. 9 nouvelles maisons de la justice et du droit, autorisées par la Chancellerie, devraient ouvrir avant la fin de l'année 1997 : Angoulême, Persan (Val d'Oise), Rouen, Saint-Laurent-du-Maroni, Bordeaux-Nord, les Hauts-du-Garonne, Nantes, Nîmes et Montluçon.

Le secrétariat général pour la coordination de la politique de la ville placé auprès de la direction des affaires criminelles et des grâces est chargé d'instruire les dossiers des nouvelles implantations. Le comité de pilotage composé d'un représentant de chaque direction du ministère de la justice donne ensuite son aval.

2. Les conseils départementaux de l'aide juridique

Lors de l'examen du budget pour 1997 votre rapporteur avait eu l'occasion de souligner les résultats décevants du volet de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 consacré à l'aide juridique et qui prévoyait la création dans chaque département d'un conseil départemental de l'aide juridique (CDAJ).

En effet, en 1996 aucun CDAJ nouveau n'avait été créé. Il n'y avait donc que 14 conseils. Bien que le bilan de l'année 1997 apparaisse nettement plus positif puisque l'on dénombre aujourd'hui une vingtaine de CDAJ, soit un accroissement de près de 50 %, le cadre juridique imposé par la loi de 1991 demeure un frein certain à leur essor.

Aussi le Président du Conseil national de l'aide juridique (CNAJ), M. Daniel Tricot, a-t-il adressé aux pouvoirs publics une proposition de réforme adoptée par le CNAJ le 27 juin 1997.

Celle-ci tend à encourager la création effective des CDAJ en concentrant leurs missions sur l'information relative à l'accès au droit et sur l'évaluation des acteurs en ce domaine. Le CDAJ serait ainsi chargé de dresser l'inventaire des structures d'accès au droit disponibles dans le département et de délivrer l'agrément permettant de rechercher des financements. En revanche, il ne participerait pas lui-même au financement et ne devrait donc plus nécessairement être constitué sous forme d'un GIP (groupement d'intérêt public).

Le CNAJ propose en outre que le procureur de la République en soit membre à part entière, le président du TGI du chef-lieu du département en demeurant le président. Sa composition pourrait également évoluer pour y permettre la représentation des professionnels du droit, des associations et syndicats engagés dans l'accès au droit, des administrations et organismes sociaux concernés par l'accès au droit ainsi que de l'Etat et des collectivités locales.

Le Président du CNAJ propose que d'ores et déjà les CDAJ existants puissent recruter chacun deux emplois-jeunes qui pourraient contribuer à dresser l'inventaire départemental.

Mme le Garde des Sceaux a annoncé à votre commission le dépôt d'un projet de loi permettant d'alléger les structures des CDAJ pour encourager leur création.

3. La médiation et la conciliation judiciaires civiles

· La médiation judiciaire civile :

Basée sur les dispositions du décret n° 96-652 du 22 juillet 1996, elle s'est essentiellement développée en matière familiale. 36 associations de médiation familiale sont subventionnées par le ministère de la justice pour un montant de 1,2 million de francs. En revanche aucune structure de médiation civile en général n'a demandé de soutien financier. La Chancellerie y voit quatre explications :

- la dimension psychologique du rôle du médiateur qui ne siérait pas aux autres contentieux de masse traditionnels dans lesquels l'une des parties est un plaideur institutionnel ;

- la consultation préalable des parties et le mode de financement ;

- le défaut de structuration des prestataires de médiation ;

- l'assimilation encore imparfaite de la loi par les professions juridiques et judiciaires.

· La conciliation judiciaire :

Le décret n° 96-1031 du 13 décembre 1996 a adapté le statut des conciliateurs pour tenir compte du rôle qui leur était confié et de la déconcentration de leur gestion au niveau des cours d'appel. Désignés pour un an par une ordonnance du Premier président de la cour d'appel sur proposition du procureur général, ils peuvent être reconduits pour une période renouvelable de deux ans.

Ils exercent à titre bénévole mais peuvent être indemnisés de leurs frais de déplacement (arrêté du 15 mai 1997) et de leurs frais divers sur justificatifs et dans la limite de 3 000 francs par an (circulaire du 30 janvier 1996). Leur activité pour les trois dernières années connues peut être ainsi retracée :

 

1993

1994

1995

Nombre de conciliateurs

1 333

1 329

1 337

Nombre de saisines

50 609

67 173

74 050

Taux de conciliation

44,9 %

45,1 %

43,7 %

Le projet de loi de finances pour 1998 contient des crédits supplémentaires d'un montant de 1,76 million de francs qui permettront d'indemniser les frais de 400 conciliateurs de justice supplémentaires.

C. LES INSTRUMENTS D'UNE GESTION MODERNISÉE

1. L'organisation de la gestion des juridictions

La mise en place, sous l'autorité des chefs de cour d'appel, des coordonateurs et des services administratifs régionaux (SAR) créés par les circulaires du 9 octobre 1995 et 8 juillet 1996 doit permettre de structurer la fonction d'administration qui leur incombe en matière de budget, d'informatique, de formation et d'organisation des personnels.

L'échelon de la cour d'appel est aussi celui de la conférence budgétaire " régionale " présidée par les chefs de cour et chargée d'analyser les projets de budgets des arrondissements judiciaires. Les chefs de cour arrêtent ensuite la demande budgétaire transmise à l'administration centrale.

Une expérience de réforme de l'organisation de la gestion des crédits de fonctionnement des juridictions (d'un montant très limité en tout état de cause et ne permettant pas notamment de dépenses d'équipement informatique) est menée au sein des cours d'appel de Rouen et d'Amiens pour améliorer la politique de l'achat public et permettre un renforcement du contrôle de gestion par une centralisation auprès des chefs de cour des informations sur les dépenses des juridictions de leur ressort. Les juridictions du premier degré du ressort d'un TGI sont fédérées en centre dépensier disposant d'une cellule de gestion. Au niveau de la cour d'appel, le SAR joue le rôle de service centralisateur, unique interlocuteur des préfets, ordonnateurs secondaires, pour l'engagement et le mandatement des dépenses de l'ensemble des juridictions du ressort de la cour d'appel.

Le logiciel Gibus mis en place par le ministère de l'Intérieur pour la gestion des crédits de fonctionnement de la police nationale est utilisé pour l'expérimentation, laquelle pourrait être étendue à quatre autres cours d'appel en 1998.

2. Les moyens informatiques

Les crédits de l'informatique judiciaire sont accrus globalement de 4,3 %, au seul bénéfice du niveau central.

Au niveau central, la direction des services judiciaires a désormais la maîtrise d'ouvrage stratégique en matière d'informatique judiciaire, la direction de l'administration générale et de l'équipement assurant la maîtrise d'oeuvre (74 millions de francs).

Au niveau local, les chefs de cours d'appel sont seuls compétents pour engager les dépenses d'informatique déconcentrée (70 millions).

Des expériences et des études sont menées pour faciliter la gestion budgétaire (logiciel expérimenté à Rouen et Amiens) et permettre de choisir un logiciel unique de gestion du parc informatique pour faciliter la circulation de l'information au sein du ministère. La reconduction des techniciens informatiques (un par cour d'appel) engagés pour 18 mois à compter du 1er juillet 1996 a été demandée et la Chancellerie dispose en outre de quatre ingénieurs informatiques à la direction des services judiciaires qui interviennent ponctuellement dans les cours d'appel. 7 millions ont été transférés du niveau local au niveau central pour assurer la maintenance de certaines applications civiles.

Alors que le taux d'informatisation civile des cours et des TGI est très élevé (respectivement 91,5 % et 94,5 %), une recomposition du marché des sociétés éditrices de logiciels (une vingtaine) est en cours. En provoquant la disparition de certaines sociétés, elle met en difficulté la préservation de l'acquis de l'informatique d'initiative locale.

La Chancellerie prévoit de labeliser certains logiciels de gestion des affaires civiles et de mettre en place des garanties d'entretien et d'évolution pendant les trois années nécessaires à la transmission des compétences. On aboutirait donc à une contractualisation et à un financement national de marchés publics couvrant les droits de propriété des logiciels, la maintenance et l'évolution. Les charges d'implantation et de formation relèveront de financements déconcentrés.

L'informatisation des tribunaux d'instance est en cours au travers de logiciels pour les services civils (200 sites fin 1997), les injonctions de payer (diffusion depuis septembre 1997), la nationalité (diffusion début 1998) et les saisies de rémunération (diffusion début 1998).

Le renouvellement des instruments informatiques du TGI de Paris est à l'étude.

L'informatique pénale doit également être remise en ordre pour les trois applications nationales (nouvelle chaîne pénale, chaîne mini-pénale et chaîne micro-pénale).

Pour l'informatique pénale d'initiative locale des priorités ont été fixées pour les tribunaux pour enfants, les tribunaux de police et les cabinets d'instruction.

Les travaux seront poursuivis pour développer la communication informatique entre les avocats, les huissiers et les tribunaux d'instance.

3. L'amélioration de l'outil statistique

La réforme initiée en 1994 pour permettre un meilleur suivi statistique des contentieux civils, pénaux et des mineurs devrait connaître une phase importante en 1998.

- La généralisation des " tableaux de bord d'activité des juridictions civiles " (validés en 1995 et expérimentés en 1996 et 1997) à l'ensemble des tribunaux d'instance, des tribunaux de grande instance et des cours d'appel est prévue dans le courant de l'année. Ils permettront de mesurer leur activité de manière plus rapide et exhaustive, par grandes familles de contentieux selon une norme commune ;

- Le " suivi détaillé des affaires civiles " est en cours de validation ; il sera expérimenté en 1998 ; il permettra d'exploiter localement puis nationalement les bases de données résultant des fichiers informatiques de gestion des affaires civiles ;

- L'automatisation des cadres du parquet sera poursuivie avec l'extension à l'ensemble des TGI des modules de production automatique de données ;

- Le " suivi de la politique pénale " est en phase de validation après l'élaboration des nouvelles nomenclatures basées sur la nature des affaires pénales et les motifs de classement sans suite.

Ces nouveaux outils devraient permettre, à terme, de mieux appréhender les motifs des délais de procédure en détaillant les dates des phases intermédiaires (expertise, instruction, renvois, clôture, jugement, signification du jugement...) et de calculer un taux d'appel réel en indiquant pour chaque affaire en première instance si elle est jugée en dernier ressort.

III. LA MISE EN OEUVRE DES DISPOSITIFS ADOPTÉS EN 1995 POUR AMÉLIORER LA RÉPONSE À L'AFFLUX DES CONTENTIEUX

A. AU SEIN DES JURIDICTIONS JUDICIAIRES

La diversification des recrutements introduite par les lois de 1995 qui accompagnaient la loi de programme connaît des sorts variables en pratique.

1. Les assistants de justice

En application de l'article 20 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995, il avait été prévu de recruter sur cinq ans jusqu'à 269 assistants de justice, exerçant au maximum à mi-temps pour deux ans et indemnisés par des vacations horaires, chargés de tâches de documentation et de préparation des décisions.

Leur recrutement rapide et déconcentré au niveau des cours d'appel et leur formation juridique antérieure sont particulièrement appréciés au sein des juridictions où ils travaillent selon les indications des magistrats.

Fin 1996, avaient déjà été recrutés 205 assistants grâce aux crédits inscrits en lois de finances (6,5 millions). En 1997, 125 nouveaux assistants ont été recrutés pour moitié dans les cours d'appel dont l'activité ou les délais de traitement sont les plus élevés (Aix-en-Provence, Bordeaux, Douai, Montpellier et Versailles).

Le projet de loi de finances prévoit 8,4 millions de crédits supplémentaires pour permettre le recrutement de 220 nouveaux assistants, ce qui porterait leur effectif à 550 à la fin de l'année 1998.

L'ensemble des rapports sur leur activité traduisent la satisfaction des magistrats qui se voient déchargés de tâches répétitives ou de recherches chronophages.

Les assistants sont le plus souvent chargés de travaux de documentation, de rédaction de notes de synthèse des dossiers ou de projets de décisions ou de réquisitoires sur les instructions des magistrats. Ils assument parfois également le pré-traitement du courrier pénal général, le tri des dossiers après la loi d'amnistie, les propositions de recours aux procédures de médiation-réparation ainsi que la gestion de la médiation pénale, la confection de recueils de doctrine ou de jurisprudence, la tenue de statistiques, la gestion des bibliothèques.

En revanche, la spécificité de la procédure d'instruction n'a semble-t-il pas permis d'affecter des assistants auprès des juges d'instruction.

La satisfaction exprimée par les chefs de cour à l'égard des assistants (services rendus et le plus souvent qualité des travaux) a pour contrepartie le regret de ne pas en disposer davantage (nombre, durée du travail limitée au mi-temps) et de ne pouvoir les fidéliser (durée du contrat plafonnée à deux ans, niveau faible de la rémunération, attractivité d'autres fonctions où l'expérience acquise par les assistants au sein des juridictions est semble-t-il reconnue). Une difficulté nouvelle pourrait surgir de la comparaison de leur rémunération avec celles qui pourraient être offertes dans le cadre des emplois-jeunes (un assistant, charges comprises, coûte annuellement 38.362 francs à mi-temps, un emploi-jeune 115.000 francs à plein temps, charges comprises).

2. Les conseillers en service extraordinaire

Créés par la loi organique du 19 janvier 1995, ces magistrats sont recrutés au vu de leurs diplômes et de leur expérience (âgés de 50 à 60 ans et justifiant de 15 ans d'activité professionnelle les qualifiant particulièrement pour les fonctions judiciaires). Ils exercent à plein temps et pendant cinq ans non renouvelables. Leur rémunération est alignée sur le traitement moyen d'un magistrat du premier groupe du premier grade.

La commission d'avancement qui statue sur les candidatures peut imposer au candidat une formation complémentaire. En application du décret du 19 mars 1996 et de la circulaire du 28 octobre 1996, sur les 30 emplois de conseillers prévus par la loi de programme, 12 ont été localisés dans 7 cours d'appel en 1995-1996 et 3 ont été nommés en 1997 (Besançon, Aix et Douai).

La commission de novembre 1997 devait examiner 5 candidatures nouvelles et une candidature après stage. 12 dossiers étant en cours d'instruction, les prévisions de recrutement pour 1998 seraient de 6 candidats en stage soit, au mieux, 9 conseillers en service extraordinaire fin 1998, alors que 18 créations de postes de conseillers en service extraordinaire sont incluses dans les 70 créations de postes de magistrats annoncées pour le budget 1998. Mme le Garde des Sceaux a indiqué à votre commission qu'une réflexion était en cours pour réduire les délais de recrutement.

Sur 37 candidatures examinées, 26 ont été rejetées par la commission d'avancement. La répartition par catégorie socio-professionnelle des candidats et la décision prise à leur égard par la commission d'avancement est retracée dans le tableau suivant :

Professions d'origine

Candidatures

Admis

En stage

Rejets

Avocats

7

2

 

5

Officiers ministériels

2

 
 

2

Greffiers en chef

 
 
 
 

Fonctionnaires justice

 
 
 
 

Fonctionnaires et agents de l'Etat

7

1

4

2

Cadres secteur privé

21

 

4*

17

Anciens magistrats

 
 
 
 

Totaux

37

3

8*

26

* Dont deux ont renoncé à leur stage.

3. Les magistrats à titre temporaire

La parution du décret n° 97-4 du 7 janvier 1997 ainsi que de la circulaire du 24 février 1997, attendus depuis 1995, rend désormais possible le recrutement de magistrats exerçant à titre temporaire les fonctions de juge d'instance ou d'assesseur dans les formations collégiales des tribunaux de grande instance. Ils sont recrutés, pour sept ans non renouvelables, sur proposition de l'assemblée générale des magistrats du siège de la cour d'appel après avis conforme de la commission d'avancement.

La Chancellerie prévoit, conformément au rapport annexé à la loi de programme, une expérimentation durant trois ans, dans un premier temps auprès de quatre cours d'appel (Aix-en-Provence, Angers, Colmar et Versailles).

La loi de programme avait prévu 80 postes équivalent temps plein et, dès 1995, des crédits avaient été inscrits pour en recruter 16. En 1996, la mise était doublée toujours sans aucun recrutement, les textes d'application n'ayant pas été élaborés.

La loi de finances pour 1997 ne prévoyait pas de nouveaux crédits malgré la parution imminente du décret. La loi de finances pour 1998 porte à 48 équivalent temps plein le nombre des recrutements de magistrats exerçant à titre temporaire -soit potentiellement 480 personnes à recruter puisqu'à raison de 120 heures de vacations par an, 10 personnes sont nécessaires pour obtenir l'équivalent d'un temps plein. Outre les rémunérations, le projet de budget prévoit des crédits supplémentaires en faveur de l'ENM pour la formation probatoire des magistrats à titre temporaire.

Or, il y aurait actuellement 14 dossiers ayant reçu un avis favorable, deux candidats en stage et 19 candidatures en cours d'instruction. Mme le Garde des Sceaux a indiqué à la commission que 35 personnes pourraient être nommées en 1998. Il paraît dès lors difficile d'envisager la concrétisation de l'utilisation des 27 millions de francs ouverts en 1998.

B. LA MISE EN OEUVRE DES NOUVEAUX POUVOIRS DU JUGE ADMINISTRATIF

Combinés avec les moyens apportés par la loi de programme (emplois et créations de juridictions) et la réforme statutaire adoptée en 199710(*), les nouveaux pouvoirs conférés par la loi du 8 février 1995 au juge administratif avaient pour objet de lui permettre de faire face à l'afflux du contentieux et de réduire les délais de jugement.

1. Les nouveaux pouvoirs

· L'extension de l'article L.9 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel (traitement d'une requête par ordonnance du président), aux séries particulièrement, est systématiquement utilisée par l'ensemble des juridictions. Les " séries " demeurent en tout état de cause en attente tant que la décision " pilote " n'est pas définitive mais la procédure simplifiée a permis de juger, en 1996, 21.245 requêtes, soit 21 % du total des requêtes jugées cette année-là par les tribunaux administratifs.

· Les affaires jugées par un magistrat statuant seul (10 catégories de litiges avaient été définies par la loi de 1995 à l'article L. 4-1 du même code) ont représenté, en 1996, 13 % des affaires jugées par les tribunaux administratifs. Le juge unique assume ces fonctions tantôt à temps partiel, tantôt à plein temps. Un groupe de travail associant membres du Conseil d'Etat et magistrats administratifs a réalisé des " bibliothèques de paragraphes " et des maquettes de jugement pour préparer la rédaction des décisions rendues par un juge unique. La réforme statutaire devrait permettre de multiplier les audiences tenues par un magistrat statuant seul.

· La suspension provisoire des décisions administratives faisant l'objet d'une demande de sursis à exécution (article L. 10 du code) entre semble-t-il plus lentement dans les moeurs. 971 demandes ont été faites en 1996, dont 87 ont été satisfaites. Les demandes sont très inégalement réparties entre les juridictions de même que les taux de satisfaction. L'effet de la mesure, compte tenu de sa lourdeur, pourrait résider principalement dans une incitation à traiter dans des délais plus brefs les sursis à exécution.

· La jurisprudence sur les pouvoirs d'injonction (articles L.8-2 et L.8-3 du code) se développe. Lorsque des conclusions à fin d'injonction sont déposées, elles impliquent néanmoins un examen plus approfondi du dossier par le juge et par l'administration défenderesse. En 1996, 286 jugements de tribunaux administratifs ont comporté des injonctions, assorties ou non d'astreintes.

Le Conseil d'Etat en a fait une application remarquée (C.E. 4 juillet 1997 - M. et Mme Bourezak) en annulant la décision du ministre des affaires étrangères confirmant le refus du consul général de France à Alger de délivrer un visa et en enjoignant, en conséquence, la délivrance par l'autorité compétente d'un visa d'entrée en France à un ressortissant algérien, dans un délai d'un mois.

· Le transfert aux tribunaux administratifs et aux cours administratives d'appel des pouvoirs du Conseil d'Etat en matière d'exécution de leurs propres décisions est entré en vigueur le 1er septembre 1995. Le décret du 3 juillet 1995 a, sauf en matière d'urgence ou de sursis à exécution ou lorsque l'administration a opposé un refus d'exécution explicite, imposé un délai de 3 mois pour le dépôt de la demande. Cette nouvelle compétence a été bien reçue par les juridictions. Elle a porté ses fruits dès 1996 : 707 demandes auprès des tribunaux administratifs dont la moitié ont été réglées à l'amiable et 378 demandes devant les cours administratives d'appel avec un pourcentage supérieur de règlement amiable.

2. L'évolution des flux et des délais

· Devant les tribunaux administratifs, l'année 1996 a été marquée par un léger reflux du nombre des affaires nouvelles (- 2 % en données corrigées des séries, soit 95.246 affaires), les affaires traitées ont continué à augmenter mais à un rythme moindre (+ 1,3 % avec 92.872 affaires traitées). En conséquence, le ratio affaires traitées/affaires nouvelles atteint, en 1996, 97,5 % en données corrigées des séries (99,5 % en données brutes).

Le délai moyen de jugement serait légèrement inférieur à 2 ans. Toutefois, l'activité au début de l'année 1997 ne confirmerait pas l'accalmie relative constatée en 1996.

· Pour les cours administratives d'appel où le nombre des affaires enregistrées a triplé en 5 ans sous l'effet des transferts de compétence successifs, la progression est de 34 % en 1996 (12.168 affaires en données corrigées des séries). Le nombre des affaires jugées diminue en données brutes (- 16 %) mais augmente en données corrigées des séries (+ 3,4 %). Cette discordance traduit la diversité croissante des affaires traitées (6.317 en données corrigées). En conséquence, le ratio affaires traitées/affaires nouvelles est désormais de 51,9 % et le délai théorique d'élimination du stock est passé de un à trois ans entre 1991 et 1996.

La création des deux nouvelles cours administratives d'appel (celle de Marseille a déjà été inaugurée en septembre 1997) et la réforme statutaire qui permettra notamment de désigner davantage de juges uniques devraient contribuer à améliorer cette situation préoccupante. A Paris, chaque commissaire du Gouvernement traite actuellement une trentaine de dossiers par mois.

· Le Conseil d'Etat connaît en contrepartie une baisse sensible des affaires nouvelles (- 17,8 % avec 7.527 affaires en données nettes) comme lors du précédent transfert.

Le nombre d'affaires jugées augmente en données nettes (+ 10 %) mais diminue en données brutes (- 5 %), le Conseil d'Etat ayant à régler des dossiers anciens et complexes après une phase de réduction des délais moyens de jugement à 18 mois.

Reste qu'en 1996 plus du quart des affaires jugées avait nécessité un délai supérieur à trois ans et qu'au 31 décembre 1996 parmi les affaires en instance au Conseil d'Etat 9 % avait une ancienneté comprise entre 3 et 4 ans, 5 % une ancienneté de 4 à 5 ans et 8 % une ancienneté supérieure à 5 ans.

*

Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission des Lois a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de la justice consacrés aux services généraux inscrits dans le projet de loi de finances pour 1998.




1 Rapport Sénat n° 49 (1996-1997) " Quels moyens pour quelle justice ? "

2 Dont 18 conseillers en service extraordinaire.

3 Cf. l'avis budgétaire de M. Georges Othily au nom de la commission des Lois.

4 Cf. l'avis budgétaire de M. Patrice Gélard au nom de la commission des Lois.

5 Auxquels s'ajouteront 15 recrutements en surnombre.

6 Mise en service d'Aix-en-Provence, livraison de Béthune, Bordeaux et Melun en 1998. Poursuite des travaux sur les sites de Grasse, Nice, Rennes, Nantes, Grenoble, Avignon, Moulins et Fort-de-France.

7 Fiches d'actions JUSTICE. Programme emplois-jeunes- Ministère de la justice.

8 Cf. les données sur la détention provisoire dans l'avis budgétaire de M. Georges Othily sur l'administration pénitentiaire.

9 La loi de programme avait inclus les 30 postes de conseillers en service extraordinaire dans les 300 postes à créer sur 5 ans.

10 Les décrets nécessaires à son application ont paru et le projet de loi de finances est abondé de 21,48 millions de francs en conséquence de la transformation de 641 emplois.




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