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RAPPORT N°106 - PROJET DE LOI ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE autorisant l'approbation du quatrième protocole (services de télécommunications de base) annexé à l'accord général sur le commerce des services


M. Maurice LOMBARD, Sénateur


Commission des Affaires étrangères de la defense et des forces armées - Rapport n° 106 - 1997/1998

Table des matières







N° 106

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 26 novembre 1997.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant l'approbation du quatrième protocole (services de télécommunications de base) annexé à l'accord général sur le commerce des services,

Par M. Maurice LOMBARD,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean Arthuis, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart,  Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga,
MM. Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet, Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Régis Ploton, André Rouvière, André Vallet.

Voir les numéros; :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 221, 421 et T.A. 37.

Sénat : 103 (1997-1998).

Traités et conventions.

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi qui nous est soumis a pour objet d'autoriser l'approbation du quatrième protocole annexé à l'Accord Général sur le Commerce des services relatif aux services de télécommunications de base.

Ce quatrième protocole s'inscrit dans le processus de libéralisation du commerce international qui a connu sa dernière concrétisation solennelle lors de la signature, le 14 avril 1994 à Marrakech, de l'accord portant création de l'Organisation Mondiale du Commerce. Annexé à cet accord général concernant le commerce des marchandises, l'accord général sur le commerce des services a établi pour la première fois des règles et des disciplines multilatérales pour un secteur dont la libéralisation était jusqu'alors limitée à des cadres géographiques et juridiques particulier, l'Union européenne ou les trois pays de l'ALENA par exemple.

Toutefois, si des règles furent bien adoptées en 1994, les offres de libéralisation soumises par les pays membres à cette date furent relativement décevantes sur quatre secteurs particuliers : les services financiers, les transports maritimes, les mouvements des personnes physiques et les télécommunications de base. Ainsi fut-il décidé de poursuivre les négociations dans ces différents secteurs et après approbation des 2e et 3e protocoles relatifs aux services financiers et au mouvement des personnes physiques, le 4e protocole soumis à notre examen en constitue le dernier résultat.

Si, en règle générale, les négociations sur le commerce extérieur sont conduites par la Commission des Communautés européennes sur la base de l'article 113 du Traité de Rome, certains domaines, notamment dans le secteur des télécommunications de base, relèvent aussi partiellement d'une compétence partagée entre l'Union et les Etats membres.

Ainsi, la négociation entre l'Union et les Etats membres d'une part, et l'OMC d'autre part a-t-elle fait l'objet d'un arrangement permettant que les positions de négociation soient décidées à l'unanimité. A Bruxelles, d'une part, par des négociations entre la Commission et les Etats-membres et à Genève -siège de l'OMC-, entre la Commission et les autres membres de l'OMC d'autre part. Ainsi l'unité de représentation communautaire a-t-elle pu être assurée tout en préservant l'autonomie de décision des Etats-membres.

Le dispositif final doit être impérativement accepté par tous les membres de l'OMC avant le 30 novembre 1997, ce qui justifie la grande célérité avec laquelle la représentation nationale se doit d'examiner un texte dont la présentation fort austère ne doit pas cacher l'impact économique et commercial très considérable qu'il comporte.

Votre rapporteur rappellera tout d'abord le cadre dans lequel s'inscrit ce quatrième protocole, à savoir l'Accord général sur le commerce des services, avant de mesurer l'impact économique qu'il représente pour le développement des services de télécommunications et de préciser les résultats positifs acquis au cours de la négociation.

I. LE CADRE DANS LEQUEL SE SITUE LE QUATRIÈME PROTOCOLE : L'ACCORD GÉNÉRAL SUR LE COMMERCE DES SERVICES (AGCS) ÉTABLIT DES RÈGLES MONDIALES CONCERNANT LES INDUSTRIES DE SERVICES

A. LA MISE EN PLACE D'UNE RÉGLEMENTATION SPÉCIFIQUE AUX SERVICES

1. Une réticence initiale

L'idée d'ouvrir une négociation sur les services fut en 1982 une initiative des Etats-Unis. Ces négociations furent conduites activement à partir de cette période jusqu'à une première étape en 1986. Elles révélèrent les approches différentes des principaux protagonistes. Les Etats-Unis, sous l'influence de secteurs concevant déjà une stratégie mondiale -banques et télécommunications notamment, trouvaient un intérêt évident à une libéralisation dans des domaines où ils avaient acquis une capacité critique leur permettant de conquérir de nouveaux marchés dans des conditions avantageuses. L'Union européenne eut dès l'abord une attitude plus réservée dans la mesure où certains de ses Etats membres, dont la France, craignaient que la libéralisation de ces secteurs n'entraînât une nécessaire déréglementation affectant les monopoles publics.

Mais les pays de la Communauté réalisèrent rapidement les avantages que leurs économies pouvaient retirer d'une ouverture équilibrée des marchés dans ces secteurs, quitte à passer, à des rythmes différents, par une première phase de déréglementation.

De même, les pays en développement, bien souvent consommateurs nets de services, considéraient une libéralisation du secteur des services comme sans intérêt pour eux. Certains d'entre eux prirent ensuite conscience des avantages qu'ils pourraient retirer d'un positionnement sur certains secteurs spécifiques -télécommunications en particulier.

Un accord fut donc trouvé en 1986, créant un groupe de négociations sur les services qui aboutit finalement à un accord spécifique : l'Accord Général sur le Commerce des Services, conclu les 14 et 15 avril 1994 à Marrakech et annexé à l'accord principal.

2. Un accord final portant sur tous les secteurs de services

L'AGCS comprend un accord cadre de 29 articles et sept annexes dont une est relative aux télécommunications.

Le champ d'application de l'Accord général est particulièrement vaste puisqu'il s'étend "à tous les services de tous les secteurs", à l'exception toutefois des "services fournis dans l'exercice du pouvoir gouvernemental", à savoir tout service "qui n'est fourni ni sur une base commerciale, ni en concurrence avec un ou plusieurs fournisseurs de services". Ainsi convient-il de rappeler ici que le secteur audiovisuel est bien couvert par l'AGCS même si, en 1994, la Communauté et ses Etats-membres, refusant de s'engager sur ce secteur, ont eu recours à la clause d'exemption au traitement de la nation la plus favorisée.1(*)

Par ailleurs, l'accord prend en compte tous les acteurs susceptibles de prendre des "mesures" destinées à mettre en oeuvre les obligations ou les engagements d'un membre : gouvernements ou administrations centraux, régionaux ou locaux, ainsi que les organismes non gouvernementaux lorsqu'ils exercent des pouvoirs délégués par les autorités mentionnées ci-dessus.

Surtout, l'accord décrit les 4 modes de fournitures de service qu'il reconnaît :

- la fourniture transfrontière lorsque le service provenant d'un pays est consommé dans un autre (exemple du consultant transmettant ses conclusions par fax ou par courrier) ;

- la consommation à l'étranger : quand il y a fourniture d'un service sur le territoire d'un pays à l'intention d'un consommateur d'un ou plusieurs autres pays (exemple du tourisme) ;

- la présence commerciale : lorsque le producteur d'un service s'établit dans le pays où se trouve ses consommateurs ;

- fourniture de services par la présence de personnes physiques d'un pays sur le territoire d'un autre.

Cette typologie des modes de fournitures de services est importante puisqu'elle figure sur les listes d'engagements des Etats et permet d'apprécier la qualité de l'offre de libéralisation des pays membres.

B. LES PRINCIPALES RÈGLES DE L'ACCORD GÉNÉRAL SUR LES SERVICES

1. Le traitement de la nation la plus favorisée (NPF) : la clé de voûte de l'accord

Cette clause figure en tête des obligations générales de l'accord. Elle interdit toute discrimination par un pays entre offreurs étrangers de services. Ce traitement doit être accordé immédiatement et sans condition. Cette inconditionnalité est toutefois largement tempérée par l'existence d'une annexe "sur les exemptions des obligations énoncées" au titre du paragraphe prévoyant précisément le traitement de la nation la plus favorisée.

Ainsi ces exemptions à la "clause NPF" doivent-elles :

- être prises une fois pour toutes avant l'entrée en vigueur du GATS, à l'exception du secteur des télécommunications de base où le délai courait jusqu'au printemps 1996,

- prises hors du champ des engagements spécifiques

- limitées à 10 ans,

- réexaminées régulièrement,

- applicables à des mesures existantes ou à venir pourvu que ces dernières soient suffisamment claires.

Par ailleurs, le principe-clé d'un traitement non discriminatoire à l'égard de tout prestataire étranger s'accommode également d'autres aménagements, notamment dans le cadre de zones frontières (art. II § 3), d'accords régionaux (article V), de marchés publics (article XIII), ou de considérations liées à la moralité à l'ordre public et à la sécurité (articles XIV et XIV bis).

2. Les autres obligations générales destinées à préserver une concurrence loyale

Elles concernent les incitations :

- à la transparence dans toute législation ou réglementation concernant le commerce des services (article III),

- à une réglementation intérieure qui soit "raisonnable, objective et impartiale" (article VI),

- à une gestion non discriminatoire des licences, autorisations ou certificats délivrés à des fournisseurs étrangers (article VII) ;

- à une utilisation qui soit compatible avec ses obligations des situations monopolistiques de certains fournisseurs (article VIII) ;

- à une gestion prudente de la pratique des subventions (article XV).

3. Les engagements spécifiques : la base d'appréciation des libéralisations consenties par les Etats

Ces engagements reposent sur deux notions permettant de mesurer l'ampleur de l'offre de libéralisation proposée par chaque Etat signataire :

- l'accès aux marchés (article XVI) constitue la proscription de restrictions quantitatives prises par un pays et visant les services ou fournisseurs de services d'un ou plusieurs autres pays. Lorsqu'un Etat membre fait une offre de libéralisation -un engagement- sur un secteur quelconque de services, il lui sera dès lors interdit, pour ce secteur et quel que soit le mode de fourniture retenu (transfrontière, consommation à l'étranger, présence commerciale ou mouvement de personnes physiques), de limiter :

- le nombre de fournisseurs de services (opérateurs de télécommunications, par exemple) ;

- la valeur totale des transactions ou des avoirs ;

- la quantité de services étrangers produits (quotas...) ;

- la quantité de personnes physiques pouvant être employées dans un secteur de services.

A ces restrictions quantitatives, l'article XVI a ajouté deux autres interdictions :

- celle tendant à limiter la forme juridique d'implantation pour un fournisseur étranger (interdire par exemple la présence commerciale au-delà d'une succursale) ;

- établir un plafond de participation de capital étranger.

- le traitement national (article XVII)

Dans les secteurs inscrits dans sa liste d'engagement, chaque Etat réservera aux producteurs étrangers le traitement national. Cela signifie que ceux-ci devront bénéficier d'un traitement non moins favorable que les producteurs nationaux.

- les engagements additionnels (article XVIII)

Cette clause permet au pays ayant inscrit des offres sur sa liste d'engagement d'y inclure des mesures de libéralisation autres que celles relative à l'accès aux marchés ou au traitement national. Ces engagements supplémentaires concernent notamment les règles relatives à la délivrance de licences ou l'établissement de normes ou de qualifications. Ces engagements supplémentaires -qui prennent la forme d'un complément à la liste proprement dite -ont pour objet de donner leur cohérence aux offres de libéralisation faites dans le cadre de la liste elle-même. Ainsi, l'offre de la Communauté européenne comporte-t-elle -en engagements additionnels- des définitions et des principes concernant le cadre réglementaire pour les services de télécommunications de base : conditions d'interconnexion entre fournisseur principal de réseau et un autre fournisseur de réseau par exemple.

II. GENÈSE ET CONTENU DU QUATRIÈME PROTOCOLE SUR LES SERVICES DE TÉLÉCOMMUNICATION DE BASE

A. UNE DIFFICILE NÉGOCIATION

1. Un calendrier initial opportunément assoupli

Le 15 avril 1994, lors de la signature à Marrakech de l'accord instituant l'organisation mondiale du commerce, les Ministres ont estimé qu'en matière de services de télécommunications, les engagements souscrits par les Etats dans le cadre de l'AGCS étaient insuffisants. Ainsi a-t-il été décidé de poursuivre la négociation afin d'aboutir à des résultats plus significatifs. Pour le secteur des télécommunications, la première échéance fixée à cette négociation fut le 30 avril 1996. Toutefois, à cette date, les Etats-Unis, estimant que les offres supplémentaires obtenues pendant ces négociations n'étaient pas assez substantielles, refusèrent de signer l'accord.

Face à cette situation de blocage, le Conseil du commerce de services de l'OMC proposa une solution de compromis en deux temps :

- Premier temps, l'accord serait adopté : c'est le quatrième protocole auquel ont été annexées les listes provisoires d'engagement des Etats.

- Deuxième temps : chaque membre pourrait modifier librement entre le 15 janvier et le 15 février 1997 ses listes provisoires d'engagement annexées à l'accord.

Cette procédure s'est révélée très fructueuse : en effet, entre le 30 avril 1996 et le 15 février 1997 des progrès très considérables ont été réalisés qui ont permis, entre autre, aux Etats-Unis de reprendre une attitude constructive. En effet, 36 des 48 pays qui avaient déposé des offres au 30 avril 1996 ont amélioré leurs engagements et 21 nouvelles offres ont été présentées. Ainsi le 15 février 1997 se trouvait parachevé l'accord du 30 avril 1996 : 55 listes d'engagements représentant 69 pays étaient réunies soit plus de 90 % du marché mondial des services de télécommunications.

2. Des positions convergentes des principaux pays liées à des intérêts mutuels bien compris

L'Union européenne, en ce qui la concerne, avait déjà décidé et engagé, lors de la conclusion de cette ultime phase de négociation multilatérale, sa propre politique de libéralisation du secteur des télécommunications sur son propre espace. On se rappelle que ce processus progressif d'ouverture des marchés et des services, officiellement acté par l'Acte Unique de 1986, a d'abord abouti en 1993 à la décision du Conseil des ministres des télécommunications de libéraliser le commerce sur tous les services de télécommunications à compter du ler janvier 1998, décision qui fut prolongé en 1994 par celle de libéraliser, à la même date, la fourniture d'infrastructures de télécommunications.

Forte de cette antériorité et consciente de ce que les règles communautaires comprenaient déjà une ouverture significative à la concurrence non européenne (par le biais des investissements étrangers), l'Union a eu pour souci au cours des négociations conduites en son nom par M. Brittan, d'obtenir -avant le premier janvier 1998-, une ouverture multilatérale des principaux marchés et notamment de ceux des Etats-Unis et du Japon, qui en matière de présence commerciale notamment avaient établi des plafonds limitant ces participations étrangères au capital de leurs opérateurs.

Les Etats-Unis pour leur part, habitués à traiter le plus souvent en ce domaine à travers des concessions bilatérales et réciproques et assurés de toute façon de leur accès au marché européen entendaient surtout voir les offres de leurs principaux partenaires -en Asie notamment- substantiellement accrues. C'est d'ailleurs la faiblesse des engagements des pays émergents d'Asie qui avait justifié leur rejet initial de l'accord du 30 avril 1996.

Le Japon, qui redoutait de devoir conduire parallèlement la négociation sur la libéralisation et le démantèlement de son opérateur national NTT, a finalement proposé d'importantes et significatives concessions, en particulier sur la question de l'investissement étranger.

Les principaux objectifs de la France étaient l'ouverture complète des marchés américain et japonais représentant, avec le marché européen, 70 % du marché mondial des services de télécommunications. Plus précisément, la France attendait des Etats-Unis qu'ils suppriment leurs limitations à l'investissement étranger au capital des exploitants de réseaux radioélectriques. Il s'agissait également d'encadrer, grâce aux obligations multilatérales contenues dans l'AGCS, la Federal Communications Commission (FCC), autorité américaine de régulation pour l'audiovisuel et les télécommunications.2(*)

Le souci était sensiblement le même à l'égard du Japon qui limitait à 33 % la part des investissements étrangers au capital des opérateurs propriétaires de leurs infrastructures. Il s'agissait également d'obtenir des autorités japonaises la mise en place d'un cadre réglementaire adapté à une concurrence effective.

Les deux autres objectifs majeurs de la France étaient d'inciter les pays en développement à engager un processus progressif d'ouverture de leur marché et surtout conforter, dans le dispositif final, la place de la clause de traitement de la nation la plus favorisée.

Sur l'ensemble de ces points l'accord du 15 avril 1997 répond aux objectifs visés.

B. UN ENJEU ÉCONOMIQUE CONSIDÉRABLE

1. Les effets attendus de la libéralisation

L'ouverture à la concurrence des réseaux de télécommunications engendrera rapidement une véritable révolution dans le paysage mondial des télécommunications. Ne serait-ce qu'en Europe, la fin des situations monopolistiques, déjà bien engagée dans certains domaines comme dans celui des réseaux de la téléphonie mobile, sera consommée avec l'émergence prochaine de nouveaux opérateurs dans les secteurs de la téléphonie vocale fixe. Dans ce dernier domaine, qui représente encore les deux tiers des activités des principaux opérateurs actuels, s'ouvre un marché encore très prometteur sur lequel les acteurs se multiplieront. Les technologies nouvelles y trouveront des opportunités de développement : le câble, internet renforceront leur place comme vecteur de son, d'images et de données.

Cette mutation rapide se fera aussi et surtout au bénéfice du consommateur, passant progressivement du statut d'usager à celui de client, qui aura l'opportunité de choisir entre un nombre croissant d'opérateurs, de services, de gestionnaires de réseaux, lesquels devront être en mesure d'adapter en permanence la qualité et la diversité de leur offre, qu'elle relève du téléphone, du fax, de la transmission de données ou de circuits privés de vidéo...

2. Un secteur économiquement essentiel

· L'évolution du marché mondial

Le marché mondial des télécommunications, services et équipements confondus, a représenté en 1997, 745 milliards de dollars. La croissance annuelle moyenne du marché au cours des 7 dernières années s'est établie à 5,6 %.

A eux seuls, les services de télécommunications représentant un chiffre d'affaires mondial de 615 milliards de dollars. La téléphonie fixe y représente 71 %; 21,9 % revenant aux télécommunications mobiles.

Le tableau ci-après décrit l'évolution de la part relative des différents secteurs en 7 ans :

1991

1997

Téléphonie fixe

84,7 %

71 %

Téléphonie mobile

5,1 %

21,9 %

Transmission de données

9 %

7 %

Telex, télégraphe

1,2 %

0,1 %

Total

441,2 Milliards de $

615,2 Milliards de $

Les Etats-Unis et l'Union européenne représentent 30 % du marché mondial, suivis par le Japon (15 %). Certains pays émergents voient également leurs parts de marché sur la pente d'une croissance rapide (estimée annuellement à environ 14,6 %) : le Brésil, la Chine, l'Inde ou les pays d'Europe centrale et orientale.

Les principaux opérateurs mondiaux se classent de la façon suivante, sur la base du chiffre d'affaires réalisé en 1996, en milliards de dollars :

NTT

Japon

55,3

AT&T

Etats-Unis

49,1

Deutsch Telecom

RFA

39,2

France Telecom

France

29,7

British Telecom

Grande-Bretagne

22,9

Bellsouth

Etats-Unis

19,0

Telecom Italia

Italie

18,9

MCI

Etats-Unis

18,5

GTE

Etats-I,os

17,4

Telefonica

Espagne

15,8

En terme de parts de marchés, les différents services de télécommunications devraient entre 1997 et 2000 évoluer de la façon suivante, consacrant sur un marché global en forte croissance, le développement considérable des services de téléphonie mobile :

Évolution des parts de marché mondial des différents services de télécommunications entre 1997 et 2000

1997

Marché mondial 615 Mds $

2000

Marché mondial 718 Mds $

Réseau téléphonique commuté

71 %

66,2 %

Téléphonie mobile

21,9 %

27,7 %

Autres services transmissions de données, liaisons spécialisées, télex, télégraphe

7,1 %

6,1 %

· La place du secteur télécommunications en France

Le marché français occupe la deuxième place dans l'Union européenne où il représente 16 % du marché communautaire, et 4,5 % du marché mondial.

Depuis 1990, France Telecom, le principal opérateur français a profondément évolué, à l'image du secteur dont il est l'un des principaux acteurs mondiaux. Devenu en 1991 exploitant autonome de droit public puis entreprise publique en 1997, il a récemment accueilli dans son capital, avec succès, des actionnaires privés.

Sur un chiffre d'affaires total qui atteint 160 milliards de francs pour l'ensemble des fournisseurs français de services de télécommunications, France Telecom en réalise la part majeure, avec 151,3 milliards de francs en 1996. La téléphonie fixe y représente 68 %, la téléphonie mobile connaît une croissance rapide : 7,4 % soit plus de 12 milliards de francs.

Les principaux rivaux français de l'opérateur public sont Cegetel (filiale de la Compagnie générale des eaux) qui exploite le réseau SFR et Bouygues Telecom qui exploite le troisième réseau de téléphonie mobile. Il s'y ajoute de nombreux nouveaux opérateurs apparus ces dernières années sur le marché à la faveur du développement des communications d'entreprises, d'Internet et des réseaux mobiles spécialisés.

3. Les principaux acquis de la négociation

Le nombre des offres, des listes d'engagements -55 listes représentant 69 pays- constitue à soi seul un succès puisque les parties représentent 95 % du marché mondial du secteur.

L'un des principaux objectifs de la négociation consistait à obtenir un assouplissement des législations relatives à la part d'investissements étrangers autorisée dans le capital des opérateurs nationaux de services de télécommunications.

- Les Etats-Unis ont maintenu une limitation à 20 % de la part du capital d'une société américaine qui serait détenue par un opérateur étranger. Il semble que cette position ait obéi à des raisons plus juridiques que politiques. En effet, la suppression de cette clause aurait nécessité une modification législative et donc l'intervention du Congrès, or le mandat de négociation accordé au gouvernement américain était limité aux accords n'impliquant pas de modification législative ;

Si le Japon maintient une limite à 20 % dans le capital de KDD et NTT, il supprime le plafond à 33 % au capital des opérateurs propriétaires d'infrastructures.

- En Europe, deux pays ont maintenu une limitation : le Portugal à 25 % pour les participations directes ou indirectes ; la France à 20 % pour les seules participations directes détenues par des personnes physiques ou morales non-communautaires. En réalité, cette disposition est une riposte "d'affichage" à la disposition analogue imposée par les Etats-Unis. Dans les faits, cette restriction est très largement symbolique puisqu'elle peut être aisément contournée par l'implantation préalable de la société non communautaire en question dans l'un des autres États membres de l'Union.

Au demeurant, d'autres pays ont maintenu des restrictions d'ampleur et de champ d'application divers : le Canada, l'Australie, la Nouvelle-Zélande, l'Inde, Israël, Singapour et de nombreux pays -Amérique latine- sauf le Chili, le Venezuela, la Colombie et l'Argentine.

- L'Union européenne avait décidé, cela fut accepté dans le cadre des négociations de l'OMC, d'accorder un délai supplémentaire à l'Espagne, à la Grèce, à l'Irlande et au Portugal pour la libéralisation de leurs secteurs téléphonie vocale et infrastructure de communication.

La brièveté du délai laissé à l'Espagne -jusqu'au 30 novembre 1998-, ne pouvait justifier de la part des autres partenaires non européens à la négociation un rejet du dispositif. Pour les trois autres pays, c'est la faible importance de leurs marché respectifs qui a permis de faire entériner un délai plus long pour une libéralisation totale (ler juillet 1999 pour le Portugal, ler janvier 2000 pour l'Irlande, ler janvier 2003 pour la Grèce).

- Un débat a opposé quelque temps les Etats-Unis et l'Union européenne quant à l'inclusion de l'audiovisuel dans la négociation sur les services de télécommunications de base, au motif que la technologie aboutissait à une convergence de fait des vecteurs téléphoniques ou télévisuels.

Ainsi, les Etats-Unis ont-ils jugé opportun d'inscrire une dérogation à la clause de la nation la plus favorisée 3(*) sur la "transmission unidirectionnelle de services de radiodiffusion et de télédiffusion directe par satellite"4(*). Cette dérogation est d'autant plus surprenante que le secteur audiovisuel n'était pas compris dans la négociation -ce que d'ailleurs les Etats-Unis ont eux-même reconnu. Au demeurant, la liste d'engagements de l'Union précise dès le début que le contenu transporté n'était pas concerné, seul le vecteur l'était :

"Les services de télécommunications concernent la transmission de signaux électromagnétiques (...) à l'exclusion de la diffusion 5(*). En conséquence, les engagements inscrits dans la présente liste ne visent pas l'activité économique consistant à fournir un contenu par le biais de services de télécommunications". Les choses sont donc claires. En réalité, cette disposition semble liée à un litige récurrent avec le Canada, la France n'a pas d'intérêts "offensifs" dans ce secteur.

- Enfin, les résultats et les acquis de l'accord du 30 avril 1996 nécessiteront dans certains Etats des aménagements législatifs. Cet aménagement ne concerne ni l'Europe ni la France. En revanche, le Japon devra modifier sa législation sur les télécommunications pour supprimer la limitation à 33 % des participations étrangères au capital de certains de ses opérateurs propriétaires d'infrastructures.

Surtout, les Etats-Unis auront à remanier en profondeur les règles de la Federal Communication Commission (FCC) qui conditionnent aujourd'hui l'ouverture du marché américain à l'existence d'une réciprocité. Les derniers développements à cet égard ont de quoi inquiéter : le projet de règlement de la FCC sur la participation de sociétés étrangères sur le marché américain n'apparaît guère compatible avec l'accord du 30 avril 1996. La Commission a opportunément dénoncé certaines clauses "vagues et floues" selon lesquelles, par exemple, les Etats-Unis (la FCC) pourraient refuser de délivrer une licence aux opérateurs étrangers, au prétexte qu'ils seraient "une menace malsaine pour l'intérêt public ou pour la compétitivité commerciale aux Etats-Unis".

Il conviendra, le moment venu, d'user des procédures en cours à l'OMC sur le règlement des différends.

4. Les pays et territoires d'Outre-mer ne sont pas concernés par les engagements spécifiques

La question s'est posée de l'applicabilité ou non, aux territoires d'Outre-mer, du dispositif dont nous débattons. Il est aujourd'hui acquis que nos Territoires d'Outre-mer ne sont pas concernés par les listes d'engagements spécifiques déposées à l'OMC dans le cadre de l'AGCS par l'Union européenne et ses Etats-membres. Le Ministère des Affaires étrangères a bien voulu transmettre à votre rapporteur les éléments juridiques conduisant le gouvernement à conclure à la non application de l'AGCS aux Pays et Territoires d'Outre-mer.

Il convient de rappeler que l'accord de Marrakech, dont l'AGCS constitue une annexe, comporte schématiquement deux parties ; une première détermine des normes et des règles en matière de commerce international qui s'appliquent également et intégralement à nos territoires et collectivités territoriales d'Outre mer. Une seconde partie représente les engagements pris par la Communauté et ses Etats-membres dans le cadre des différents accords multilatéraux annexés : l'AGCS et ses différents protocoles.

A cet égard, la note introductive à la liste d'engagements spécifiques de la Communauté européenne précise que ces "engagements spécifiques énumérés dans la liste (...) valent seulement pour les territoires où sont appliqués les Traités portant constitution des Communautés européennes". L'article 227 § 3 du Traité instituant la Communauté prévoit qu'il s'applique aux pays et territoires d'Outre-mer pour autant que le régime d'association des PTOM en dispose ainsi. Or, la décision d'association, adoptée en 1991 sur le fondement de l'article 136 du Traité, et notamment sa quatrième partie relative au régime applicable à l'établissement et aux services ne prévoit pas l'application par les PTOM des clauses relatives aux pays tiers contenues dans les actes communautaires adoptés sur la base des dispositions relatives au droit d'établissement. Elle se borne à imposer aux pays et territoires d'Outre-mer, sous réserve de réciprocité, l'application d'un traitement non-discriminatoire aux sociétés des Etats membres et des différents pays et territoires.

Ainsi, comme l'indique le Ministère des affaires étrangères, "Tout ceci semble suggérer que le traité ne s'applique pas aux pays et territoires d'Outre-mer dans les domaines couverts par le GATS".

CONCLUSION

Le quatrième protocole sur les télécommunications de base constitue un enjeu économique considérable. Dans le même temps, il est la traduction d'une évolution du commerce mondial que la France a toujours soutenue vers plus de multilatéralisme et vers un respect accru des règles de concurrence loyale et d'ouvertures équilibrées et réciproques des marchés des services.

Ce sont là autant de raisons majeures qui incitent votre rapporteur à recommander l'adoption du projet de loi qui nous est soumis.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent rapport au cours de sa séance du mercredi 26 novembre 1997.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, le rapporteur a indiqué à M. André Boyer que la quasi totalité des parties au quatrième protocole avaient approuvé le dispositif avant la date limite du 30 novembre 1997.

M. Xavier de Villepin, président, a évoqué avec le rapporteur le contenu des deuxième et troisième protocoles concernant respectivement les services financiers et les mouvements des personnes physiques.

M. Maurice Lombard, rapporteur, a enfin précisé à M. Xavier de Villepin, président, l'enjeu de la disposition, maintenue par les Etats-Unis, tendant à limiter à 20 % la part des participations indirectes détenues par une société étrangère dans le capital d'un opérateur américain.

Puis la commission a approuvé le projet de loi.

PROJET DE LOI

(Texte adopté par l'Assemblée Nationale)

Article unique

Est autorisée l'approbation du quatrième protocole (Services de télécommunications de base) annexé à l'accord général sur le commerce des services, adopté à Genève le 15 avril 1997 et dont le texte est annexé à la présente loi6(*).




1 Voir infra p.6 sur les clauses d'exemption.

2 En France, c'est l'Autorité de Régulation des Télécommunications (ART), autorité indépendante mise en place en 1997 qui sera chargée d'instruire les demandes de licences d'opérateurs extérieurs.

3 Voir supra p.6

4 Vidéo à la demande, TV payante, transmission directe à domicile.

5 "La diffusion est définie comme étant la chaîne de transmission ininterrompue nécessaire pour la distribution au public des signaux de prorammes radiophoniques et télévisuels, mais elle ne couvre pas les liaisons de contribution entre les exploitants".

6 Voir le texte annexé au document n° 221 (A.N., 11ème législature).



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