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ARTICLE 4

Prélèvement sur le fonds de garantie
de la Caisse de garantie du logement social

Commentaire : le présent article propose le prélèvement de deux milliards de francs sur la Caisse de garantie du logement social. Ce prélèvement ne devrait pas remettre en cause les équilibres financiers de la CGLS, qui pourrait, à terme, devenir affectataire de la taxe sur le supplément de loyer de solidarité.

Lors du débat sur la seconde loi de finances rectificative pour 19958(*), votre commission avait vivement réagi à un prélèvement de 15 milliards de francs sur les fonds d'épargne gérés par la Caisse des dépôts et consignations à l'occasion du transfert à ces derniers de l'encours de prêts au logement social géré par la CGLS.

Une vision superficielle pourrait laisser croire que le gouvernement se livre par le présent article à une opération similaire. Or cela n'est pas le cas, et votre commission peut se féliciter que les leçons du débat précédent aient porté.9(*) Il y a en effet deux différences importantes, qui expliquent que votre commission ait, paradoxalement, contesté un prélèvement opéré par le précédent gouvernement et qu'elle peut accepter celui-ci :

 la première différence est que le précédent prélèvement avait été effectué sur les fonds d'épargne gérés par la Caisse des dépôts et consignations et non sur la CGLS. Or ces fonds appartiennent aux épargnants qui les constituent par leurs dépôts sur le livret A, le livret bleu, et la fraction du Codevi, de l'épargne populaire et de l'épargne-logement centralisée à la Caisse des dépôts. L'Etat n'a en principe le droit de prélever sur ces fonds que la rémunération de la garantie qu'il leur accorde. Le présent prélèvement est effectué sur un actif de la CGLS, établissement public administratif de l'Etat, sur lequel ce dernier a des droits évidents, un établissement public étant un démembrement de l'Etat ;

 la seconde différence est que le précédent prélèvement mettait en cause l'équilibre des fonds d'épargne, alors que celui-ci ne met pas en cause celui du fonds de garantie de la CGLS.
A l'occasion du premier prélèvement, la Caisse des dépôts avait dû passer des provisions sur les fonds d'épargne pour plus de 2 milliards de francs, à la demande des commissaires aux comptes, ce qui témoignait de son caractère excessif. En revanche, selon les informations détenues par votre rapporteur général, le présent prélèvement n'empêchera pas la Caisse de garantie du logement social de faire face à ses missions, surtout si, comme le gouvernement en a manifesté l'intention, elle devenait affectataire du produit de la taxe sur le supplément de loyer de solidarité.

Toutefois, votre rapporteur général avait à l'époque qualifié de "mythe" la notion de "fonds dormants", trésoreries réputées inutiles où l'Etat pourrait puiser à loisir. Comme tout mythe, celui-ci a la vie dure. Or les trésoreries dormantes n'existent pas : c'est parce qu'elles sont actives et garnies que l'Etat peut y chercher de quoi boucler ses exercices. Lorsque ces "poules aux oeufs d'or" auront été tuées, l'Etat n'aura plus de marge de recettes.

I - LES MISSIONS DE LA CGLS

La Caisse de garantie du logement social est le successeur de la Caisse de prêts aux organismes d'HLM (CPHLM). Jusqu'à 1996, elle était dotée de deux missions :

 la gestion de l'encours des prêts accordés par la CPHLM (la CGLS elle-même n'en accordant plus, cette mission étant confiée aux fonds d'épargne déposés à la Caisse des dépôts) ;

 l'assistance financière aux bailleurs sociaux, par la garantie des prêts et l'intervention auprès des organismes en difficulté.

La Caisse de garantie du logement social est un établissement public à caractère administratif doté de l'autonomie financière créé par la loi du 11 juillet 1985.

Il ne reste des anciennes missions de la CGLS que la seconde, qui est elle-même double :

 garantir les prêts consentis par la Caisse des dépôts et consignations dans le cas où les collectivités locales refusent ou sont dans l'incapacité d'octroyer leur garantie ;

 accompagner la restructuration économique et financière des organismes de logement social en difficulté.

La procédure d'aide de la CGLS a pour objectif de concentrer des moyens financiers (subventions ou prêts) sur les quelques organismes en difficulté qui s'inscrivent dans cette procédure et de les traiter en profondeur (mise en oeuvre d'un plan de redressement, adossement à un autre organisme, etc...).

De 1990 à 1996, la CGLS a examiné 117 dossiers et participé pour 1.088,5 millions de francs au redressement de 83 organismes d'HLM. Les apports totaux nécessaires se sont élevés à 3.755,4 millions de francs, dont 1.652,9 ont été versés par des collectivités locales. Les aides de la CGLS ont été accordées sous forme de subventions pour 582,6 millions de francs et de prêts pour 506,3 millions de francs aux organismes d'HLM dont :

- 17 sociétés anonymes d'HLM ;

- 35 offices d'HLM ;

- 11 sociétés anonymes coopératives

- 20 sociétés d'économie mixte

L'instruction des dossiers de 27 autres organismes était en cours fin 1996 (6 SA - 11 OP - 10 SEM).

Cette double mission est financée par trois ressources : une commission versée par les organismes dont l'emprunt est garanti, une redevance perçue sur tous les organismes, les revenus des placements et des prêts effectués avec les fonds propres du fonds de garantie.

En ce qui concerne l'évolution du nombre d'organismes en cours d'instruction, il convient de noter que ce nombre a culminé aux environs de 50 dossiers de 1992 à mi 1993 pour décroître progressivement à 20 dossiers à mi 1995, pour remonter à environ 30 dossiers à la fin 1996.

II - UN PRÉLÈVEMENT À L'IMPACT LIMITÉ SUR LA SOLVABILITÉ DU FONDS DE GARANTIE DE LA CGLS

Le prélèvement proposé ponctionne, à hauteur de 2 milliards de francs, un fonds de garantie qui en compte environ 3,9. Ce fonds garantit un encours de prêts de l'ordre de 19 milliards de francs. En termes de solvabilité, cet encours s'établit à 11 milliards de francs pondérés.10(*) Le ratio de solvabilité s'établit ainsi à 36 %, alors que la réglementation prévoit qu'il doit être de 8 %. Le prélèvement de 2 milliards de francs le ramènerait autour de 15 %.

Certes, les projections au-delà de 1998 font état d'une détérioration du ratio de solvabilité jusqu'à 11 % en 2006. Mais ces projections sont réalisées dans l'hypothèse où les fonds propres n'augmenteraient pas.

Or, les ressources de la CGLS excèdent actuellement assez largement ses dépenses.

En effet, ces ressources sont constituées de trois postes :


· 
les revenus des prêts aux organismes et aux placements effectués avec la trésorerie excédentaire ;


· 
une redevance de 0,06 % des encours de prêts versés par les organismes HLM dont environ 100 millions de francs sont affectés annuellement au fonds de garantie (le reste servant à financer le fonctionnement administratif de la Caisse) ;


· 
des commissions de garantie de 2 % (du capital garanti), versées par les organismes qui font garantir leur emprunt auprès de la Caisse.

En contrepartie, l'activité de crédit aux organismes HLM est particulièrement sûre. En 1996, la Caisse des dépôts n'a enregistré que 0,08 % d'impayés par rapport aux encours.

Intervenant auprès des organismes en difficulté avant qu'il ne puissent plus faire face à leurs emprunts, la CGLS n'est pas, en pratique, appelée en garantie. Ses interventions en amont suffisent pour le moment. Elle n'a dépensé à ce titre que 46 millions de francs de subventions en 1996, et son encours de prêts est passé de 452 millions de francs à 510 millions de francs.

Certes, le prélèvement de 2 milliards de francs sur le fonds de garantie va entraîner une réduction des produits de placements.

Mais, on peut considérer comme probable que les fonds propres du fonds de garantie continueront d'augmenter à l'avenir, surtout si, comme le gouvernement en a manifesté l'intention, la taxe sur le supplément de loyer de solidarité lui est affectée. Le rendement attendu de cette taxe est de 200 millions de francs en 1998. Il serait donc supérieur à la perte de produit des placements, qui peut être estimée à 80 millions de francs.

Bien entendu, cette analyse ne vaut que pour autant que les sinistres ne se développent pas brutalement. Cette hypothèse n'est pas probable, même si l'on assiste indéniablement à un alourdissement des dossiers qui, selon le président de la CGLS, pourraient représenter un potentiel d'interventions d'1 milliard de francs pour la Caisse dans les prochaines années, pour les seuls sinistres aujourd'hui connus.

III - LA NÉCESSAIRE ÉVOLUTION DES MISSIONS ET DES MOYENS DE LA CGLS

Le prélèvement opéré par le présent article ne devrait pas poser de difficulté aux équilibres financiers de la CGLS, ni à son action, à condition toutefois que soient engagées trois évolutions importantes concernant à la fois les missions et les moyens de l'établissement
:

 la caisse doit développer une fonction de prévention, quasi-inexistante aujourd'hui, qui est l'indispensable complément de son rôle d'assureur-crédit.

 le rôle du mouvement HLM doit être renforcé en son sein pour développer chez les organismes un comportement de mutualisation des risques. Toutefois, cette évolution ne saurait remettre en cause la prééminence de l'Etat s'il est souhaité que celui-ci continue de jouer son rôle de garant en dernier ressort ;

 la Caisse doit développer ses interventions afin de limiter l'exposition des collectivités locales au risque de crédit aux HLM. De ce point de vue, l'octroi à la CGLS d'une ressource pérenne et prévisible est nécessaire.

A. LE DÉVELOPPEMENT DE LA PRÉVENTION

Les bailleurs sociaux sont, dans l'immense majorité des cas, des organismes bien gérés. La location sociale est une activité sûre et le crédit à ces organismes, une activité comportant un faible risque de signature.

Toutefois, la dégradation manifeste des ressources des locataires selon une tendance qui ne paraît pas devoir s'inverser à brève échéance, va provoquer une croissance de cet ensemble de risques. En effet, il relève de la mission de service public des HLM de loger les ménages les moins solvables, qui ne sauraient être cantonnés dans la précarité des hébergements d'urgence et d'insertion.

L'Union des HLM propose donc à juste titre de développer le rôle préventif de la CGLS, à la fois d'un point de vue général et d'un point de vue individuel.

D'une part, il s'agit de faire de la CGLS un observatoire du risque couru par l'ensemble du mouvement HLM. Ce serait une sorte d'audit permanent du secteur afin de savoir si, et dans quelles proportions, les risques de crédit s'accroissent, de manière à y faire face par provision. D'autre part, il s'agirait de faire de la CGLS un organe de prévention du risque individuel, par des interventions auprès d'organismes présentant des signes de dégradation avant que les défaillances ne surviennent.

B. DÉVELOPPER LA MUTUALISATION DE LA GARANTIE

Il est hautement souhaitable de développer au sein du mouvement HLM un sentiment de mutualisation du risque de crédit puisque les organismes alimentent le fonds de garantie à hauteur de 100 millions de francs par an. Cette mutualisation permet de responsabiliser les bailleurs sociaux les uns vis à vis des autres, puisqu'ils savent que les éventuelles défaillances de confrères doivent être couvertes par eux. Il s'agit d'une incitation à la surveillance mutuelle et à la responsabilité.

A cette fin, il est sans doute nécessaire de renforcer la place de la profession dans les organes dirigeants de la CGLS (elle compte 3 voix sur 12 au conseil d'administration) et peut-être aussi sa présence dans les organes de gestion (celle-ci est déléguée à la Caisse des dépôts et consignations). L'Etat, qui détient un pouvoir de décision quasi-absolu actuellement, pourrait s'associer davantage les HLM elles-mêmes et les collectivités locales, car ces dernières participent au financement du risque de crédit aux bailleurs sociaux.

Toutefois, la prééminence de l'Etat ne saurait être remise en cause si l'on souhaite qu'il garde sa mission de garant du secteur HLM en dernier ressort. Le statut de la CGLS, établissement public à caractère administratif de l'Etat, est conforme à cette mission. Par ailleurs, l'Etat garantit le capital des fonds d'épargne gérés par la Caisse des dépôts. Si la CGLS devenait un simple fonds de garantie mutuel propre aux organismes HLM, il ne serait plus possible de demander à l'Etat de jouer ce rôle. La totalité de la couverture du risque devrait être assurée par les seuls bailleurs sociaux.

De ce point de vue, votre rapporteur général conteste l'opportunité de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale sur cet article, même s'il en comprend l'objectif. Cet amendement a pour objet de conduire l'Etat à reverser tout ou partie de la somme prélevée si la CGLS ne pouvait faire face à ses engagements. Son but est de rassurer sur l'innocuité du prélèvement ainsi opéré.

Mais il laisse planer une double ambiguïté, qui ne paraît pas souhaitable :

 d'une part, le prélèvement opéré par le présent article est définitif. Il ne s'agit pas d'une avance conditionnelle. La notion de "remboursement" est soit inopérante, soit modificative de la nature même de l'opération. On n'équilibre pas le budget de l'Etat avec des recettes qu'il faudrait éventuellement rétrocéder par la suite. Il s'agit d'une incertitude qui n'est admissible ni en droit, ni en opportunité ;

 d'autre part, en limitant à 2 milliards de francs le reversement éventuel, cet amendement laisse penser que la garantie de l'Etat à la CGLS pourrait n'être que partielle, cantonnée en montant et à certains types de difficultés. Ceci est incompatible avec le statut de la CGLS qui fait de l'Etat son propriétaire plein et son garant. L'Etat doit rester, en dernier ressort, le garant du service public du logement social, comme il en définit les options et les modalités de financement.

Cet amendement est donc, au mieux, sans portée : en tout état de cause, l'Etat reste le garant en dernier ressort des crédits au logement social, ainsi que des fonds d'épargne, ce qui est le double aspect d'une même mission. Au pire, cette modification introduit une double incertitude à la fois sur les recettes de l'Etat et sur son rôle de garant.

C. SOULAGER L'EXPOSITION DES COLLECTIVITÉS LOCALES

Le code des caisses d'épargne subordonne l'octroi de prêts sur les fonds d'épargne à la garantie d'une collectivité publique. Il s'agit d'un principe de saine gestion, les fonds d'épargne étant eux-mêmes garantis par l'Etat, et constitués pour la plus grande partie de dépôts à vue dans lesquels il est indispensable que les épargnants conservent une confiance indéfectible puisqu'ils sont reprêtés pour 32 ans aux constructeurs de logements sociaux.

Actuellement, l'immense majorité de ces garanties est accordée par les collectivités locales.

Ainsi, sur un encours de crédit de l'ordre de 490 milliards de francs au secteur HLM (au 31.12.96), la CGLS ne garantit qu'environ 19 milliards de francs, soit 4 %. En 1996, les flux de prêts nouveaux ont été garantis à hauteur de 91 % par les collectivités locales et de 6 % par la CGLS. Les garanties partagées entre les communes et les départements se développent : 15 % en 1991, 27 % en 1996.

Or, votre rapporteur général rappelle que le risque de crédit HLM, tout en restant probablement très faible, est amené à se développer.

Il n'est donc pas sain de laisser les collectivités locales, qui sont peu outillées pour y faire face, en première ligne contre ce risque. Votre rapporteur général remarque simplement que les collectivités locales n'ont pas de fonds propres et que leur capacité de garant repose uniquement sur leur potentiel fiscal, alors même qu'il n'est jamais demandé aux contribuables de donner leur avis sur les prises de risque de crédit.

La CGLS doit donc développer son rôle d'appui à la fois dans la prise de risque, et aussi comme conseil et ingénieur financier des collectivités locales qui assument ce risque.

Pour développer cette mission, comme la mission de prévention, il est nécessaire que la CGLS s'appuie sur des ressources pérennes provenant du secteur HLM. Ceci serait nettement plus sain que de pratiquer une gestion sur le fil du rasoir pouvant entraîner un appel à l'aide de l'Etat qui, lui non plus, n'a pas provisionné ce risque dans ses comptes.

C'est pourquoi votre rapporteur général s'associe à la proposition d'affecter la recette tirée de la contribution prévue à l'article 302 bis ZC du code général des impôts, dite "taxe sur le supplément de loyer de solidarité" à la CGLS. Elle permettrait d'augmenter les marges de manoeuvre de la CGLS.

Le rôle de cette dernière étant davantage d'aider les organismes en difficulté que de cautionner leurs emprunts (ce qui supposerait la récupération de leurs actifs) ; il paraît plus sage qu'elle soit dotée de flux annuels de ressources prévisibles plutôt que de fonctionner comme un pur fonds de garantie alimenté uniquement par les produits de sa trésorerie.

Votre rapporteur général propose donc cette affectation. Il ne déposera toutefois en ce sens qu'un amendement d'appel, l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 réservant cette faculté au seul gouvernement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

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