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ARTICLE 26

Relèvement du seuil d'assujettissement à la contribution de solidarité

Commentaire : cet article a pour objet, d'une part, de relever le seuil d'assujettissement à la contribution de solidarité afin de neutraliser l'impact de l'augmentation du taux de la CSG sur les plus bas traitements de la fonction publique, d'autre part, de valider législativement la définition de ce seuil d'assujettissement fixée par voie de simple circulaire en 1991.

I. LES EFFETS DE LA HAUSSE DE LA CSG SUR LES TRAITEMENTS DE LA FONCTION PUBLIQUE

A. UNE PERTE GLOBALE DE REVENU NET


Le basculement des cotisations d'assurance maladie sur la CSG amorcé en 1997 et amplifié en 1998 n'est pas neutre pour les fonctionnaires. En effet, les premières sont assises uniquement sur le principal de leur traitement, tandis que la seconde est assise sur l'intégralité de leur rémunération, y compris les primes et indemnités.

En dépit d'un "taux de change" entre cotisations maladie et CSG a priori favorable (1,3 point contre 1 point en 1997 ; et 4,75 points contre 4,1 points en 1998), l'effet de champ lié à la différence des assiettes se traduit globalement par une perte de revenu net.

Toutefois, les situations des différents fonctionnaires sont très variables selon l'importance relative des primes dans leur rémunération. Ce taux de prime est sensiblement différent selon les différents corps de la fonction publique. Il s'établit en moyenne à 17%.

Afin de neutraliser pour les agents de l'Etat les conséquences individuelles les plus importantes de l'effet de champ, un dispositif de compensation a été mis en place en 1997 (décret du 10 mars), sous la forme d'une indemnité supplémentaire attribuée à tous ceux d'entre eux dont le taux de prime est égal ou supérieur à 35,5 %. Le nombre des fonctionnaires ainsi compensés est estimé à 350.000 agents titulaires civils et militaires, pour un coût de 60 millions de francs.

Pour 1998, ce mécanisme de compensation sera considérablement étendu car le "taux de change" entre les cotisations maladie et la CSG retenu cette année est moins favorable que celui de l'année précédente. Ainsi, l'indemnité supplémentaire devrait être versée à tous les agents de l'Etat dont le taux de prime est supérieur à 24,9%. Le nombre des fonctionnaires ainsi compensés est estimé à 750.000, pour un coût de 830 millions de francs, qui n'est d'ailleurs pas encore inscrit au budget de l'Etat.

B. UN DÉPLACEMENT DU SEUIL D'ASSUJETTISSEMENT À LA CONTRIBUTION SOCIALE DE SOLIDARITÉ


Au delà de son impact global sur la masse des rémunérations de la fonction publique, le relèvement du taux de la CSG a un effet plus marginal sur le seuil d'assujettissement à la contribution de solidarité, dont les fonctionnaires aux plus faibles revenus sont aujourd'hui exonérés.

Cette contribution au taux de 1% a été créée par la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982 relative à la contribution exceptionnelle de solidarité en faveur des travailleurs privés d'emploi. Elle est due par tous les fonctionnaires sur leur "rémunération nette totale", et alimente un fonds destiné à financer l'allocation de solidarité versée aux chômeurs en fin de droit. Les moyens du fonds de solidarité sont complétés par une subvention budgétaire inscrite au budget du travail.

Pour 1998, le budget prévisionnel du fonds de solidarité est estimé à 14,135 milliards de francs pour 457.720 bénéficiaires. Sa dotation budgétaire s'élevant à 8,115 milliards de francs, le produit de la contribution de solidarité peut donc être estimé à 6,020 milliards de francs.

La rémunération nette totale mentionnée par la loi est définie comme le salaire de base brut, diminué des cotisations sociales obligatoires et des prélèvements pour pensions, et augmenté des primes et indemnités accessoires. Ce mode de calcul en deux temps s'explique par le fait que les cotisations sociales et les prélèvements pour pensions ne portent que sur le traitement de base, alors que la contribution de solidarité est assise sur la rémunération totale.

L'article 4 de la loi précitée prévoit d'exonérer de la contribution de solidarité les agents dont la rémunération annuelle nette totale est inférieure au traitement afférent à l'indice brut 259 de la fonction publique.

La création de la CSG en 1991 s'est accompagnée d'une diminution des cotisations d'assurance vieillesse. Mais la première n'est pas déductible de la rémunération brute, alors que les secondes le sont : il en résulte un accroissement apparent de la rémunération nette, sans que le revenu disponible augmente pour autant.

A la marge, et sans que le seuil d'assujettissement ne soit modifié, ce phénomène est de nature à assujettir à la contribution de solidarité des fonctionnaires qui en étaient auparavant exonérés.

C'est pourquoi le seuil d'assujettissement à la contribution de solidarité a été adapté en 1991, par voie de simple circulaire. La circulaire du Premier ministre n° 3662 SG du 20 février 1991, sans modifier l'indice de référence, s'est écarté du texte de la loi de 1982 sur trois points :

- l'indice de référence est devenu l'indice majoré 259 (indice brut 266), et non plus l'indice brut 259 ;

- la rémunération prise en compte pour la détermination de l'assujettissement à la contribution de solidarité est le salaire mensuel net, et non pas la rémunération annuelle totale ;

- à ce salaire mensuel net, seule est ajoutée l'indemnité de résidence, et non pas l'ensemble des indemnités et primes diverses.

La première adaptation relève directement le seuil d'assujettissement.

La deuxième adaptation a pour effet d'exclure les primes de fin d'année du calcul de la rémunération déterminant l'assujettissement car, par définition, elles n'apparaissent pas dans le salaire mensuel. La seconde adaptation a pour effet d'exclure du calcul la plupart des primes et indemnités.

En pratique, ces adaptations par voie infra réglementaire des règles de détermination de la rémunération nette ont sensiblement relevé le seuil effectif d'assujettissement à la contribution de solidarité. L'impact de l'instauration d'une CSG non déductible sur les effectifs des fonctionnaires exonérés a ainsi été neutralisé en 1991.

En 1992, l'indice majoré 259 a été porté à 261 par voie de simple circulaire (circulaire FP n° 1782-2 A du 17 janvier 1992), lorsque tous les indices de la fonction publique ont été augmentés de deux points. Cet indice majoré 261 correspond actuellement à une rémunération mensuelle nette de 7.083,32 francs.

Lors du relèvement de 1,3 point du taux de la CSG intervenu en 1993, aucune adaptation supplémentaire n'a été jugée nécessaire.

La question se pose toutefois à nouveau avec le relèvement du taux de la CSG intervenu en 1997 et celui prévu pour 1998, car la hausse totale de 5,1 point qui en résulte est considérable.

II. LA MESURE D'ADAPTATION PROPOSÉE

Le présent article propose une nouvelle rédaction de l'article 4 de la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982, afin qu'aucun fonctionnaire actuellement exonéré de la contribution de solidarité ne se retrouve assujetti en 1998 du seul fait de la substitution de la CSG aux cotisations d'assurance maladie.

Ce faisant, il valide les adaptations des règles d'exonération intervenues antérieurement par voie de circulaires, et suppose acquis le caractère intégralement non déductible de la CSG : autant de points qui méritent discussion.

A. L'ADAPTATION DU SEUIL D'ASSUJETTISSEMENT À LA CONTRIBUTION DE SOLIDARITÉ

Le premier alinéa du texte proposé par le présent article pour l'article 4 de la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982 tend à relever de 259 à 296 l'indice brut au delà duquel les fonctionnaires sont exonérés de la contribution de solidarité. L'indice brut 296 correspond à l'indice nouveau majoré 280, soit une rémunération mensuelle nette de 7.599 francs.

Le nouveau seuil d'assujettissement proposé est fixé au niveau nécessaire pour que l'opération de basculement des cotisations d'assurance maladie sur la CSG reste neutre à son égard. Au total, 60.000 à 100.000 agents de l'Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics hospitaliers seraient concernés. Pour les seuls fonctionnaires de l'Etat, qui sont au nombre de 55.000, l'incidence financière, en termes de moins values sur le produit de la contribution de solidarité, est estimée à 50 millions de francs.

Le Gouvernement propose donc de modifier directement le seuil d'assujettissement de la contribution de solidarité, et non pas d'adapter les règles de calcul de la rémunération. Cette solution est franche et juridiquement plus correcte que les adaptations antérieures par voie de circulaires, qui étaient en contradiction avec la loi.

Elle serait pleinement satisfaisante si, par ailleurs, le Gouvernement ne proposait pas de valider législativement les règles de calcul en vigueur depuis 1991, qui n'avaient pas jusqu'à présent de base légale.

En effet, le second alinéa du texte proposé pour l'article 4 de la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982 propose d'inscrire dans la loi la solution retenue par la circulaire PM n° 3662 du 20 février 1991, selon lequel "la rémunération mensuelle nette comprend la rémunération de base mensuelle brute augmentée de l'indemnité de résidence et diminuée des cotisations de sécurité sociale obligatoire, des prélèvements pour pension et, le cas échéant, des prélèvements au profit des régimes de retraite complémentaire obligatoires." (La circulaire mentionne en outre la remise forfaitaire mensuelle de 42 francs sur les prélèvements pour pension, instaurée en même temps que la CSG, mais depuis supprimée).

Il convient de souligner que cette définition plus restreinte de la rémunération nette, qui sert de critère d'assujettissement à la contribution de solidarité, se trouve déconnectée de la définition de la rémunération nette qui sert d'assiette à la contribution. Ainsi, toutes les primes des fonctionnaires n'entrent pas en compte pour déterminer s'ils sont ou non exonérés de la contribution de solidarité. Mais, dès lors qu'ils sont assujettis, l'intégralité de leurs primes entre dans l'assiette de la contribution.

Cette double définition de la rémunération nette correspond à la pratique en vigueur depuis 1991, en contradiction avec le texte actuel de la loi de 1982 qui renvoie, pour la détermination du seuil d'exonération prévu à l'article 4, à "la rémunération annuelle nette totale telle que définie à l'article 2", qui est relatif à l'assiette de la contribution.

Cette articulation juridique interdit catégoriquement de retenir, pour la détermination du seuil d'assujettissement, une définition de la rémunération nette différente de celle retenue pour l'assiette de la contribution de solidarité.

Votre rapporteur général s'étonne qu'il soit ainsi proposé au Parlement de valider, au détour d'un collectif budgétaire et de façon très incidente, des règles de niveau infra-réglementaire qui semblent bien peu orthodoxes.

Il apparaît certes difficile de refuser de confirmer législativement des pratiques en vigueur depuis maintenant sept ans. Mais l'adaptation nécessaire de la loi du 4 novembre 1982 aurait dû être soumise dès 1991 au Parlement, qui se trouve aujourd'hui placé devant le fait accompli.

B. LA QUESTION DE LA DÉDUCTIBILITÉ DE LA CSG


La modification proposée suppose implicitement acquis que la nouvelle fraction de CSG déductible de l'impôt sur le revenu, qui se substitue à des cotisations elles-mêmes déductibles, demeure non déductible de l'assiette de la contribution de solidarité.

Or, cette interprétation n'est pas évidente. En 1991, la circulaire interprétant, de manière assez libre comme on l'a vu, la notion de "rémunération nette totale" posée par la loi de 1982 a précisé expressément que "la contribution sociale généralisée n'est pas déduite de l'assiette".

Mais à l'époque, la question ne se posait pas dans les mêmes termes qu'aujourd'hui, puisque la CSG n'était alors pas déductible.

Lorsqu'en 1997 a été instaurée une fraction de CSG déductible, au taux de 1%, c'est une simple circulaire du fonds de solidarité (circulaire n° 1-97 du 28 février 1997) qui a précisé que cette fraction "ne doit être déduite ni de la rémunération pour la comparaison avec le seuil d'assujettissement, ni de la rémunération pour la détermination de l'assiette de la dite contribution, même si cette charge est déductible pour le calcul du revenu net imposable". Si cette précision a été apportée, c'est bien parce qu'elle ne va pas de soi.

Or, le présent article propose d'inscrire dans la loi la définition de l'assiette de la contribution de solidarité telle qu'elle a été précisée jusqu'à présent par voie de circulaires, c'est-à-dire CSG incluse. Il s'agit là d'une question de principe, qui mérite débat.

En effet, il semblerait plus logique de déduire de l'assiette de la contribution de solidarité la fraction de CSG qui vient se substituer à des cotisations déductibles et qui, comme celles-ci, est déductible du revenu imposable.


Cette déductibilité serait en tout cas plus conforme à l'objectif de neutralité affiché par le Gouvernement, qui ne propose de compenser l'augmentation de la CSG qu'en bas de la grille des rémunérations de la fonction publique. Elle serait également conforme à la lettre de la loi de 1982 qui, dans son article 2, mentionne simplement la "rémunération nette totale", sans définir autrement cette notion.

Votre commission vous propose donc un amendement tendant, d'une part, à maintenir l'indice brut correspondant au seuil d'assujettissement à son niveau actuel de 266 et, d'autre part, à préciser que la fraction de CSG affectée au financement des régimes obligatoires d'assurance maladie est déduite de la rémunération brute retenue pour le calcul de ce seuil.

Logiquement, cette interprétation légale s'imposera également pour la détermination de l'assiette proprement dite de la contribution de solidarité.

Elle ne fera d'ailleurs pas obstacle à une légère progression du produit de la contribution de solidarité, compte tenu de la différence de champ précédemment évoquée entre l'assiette des cotisations d'assurance maladie et celle de la CSG.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

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