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ARTICLE 27

Validation des taxes d'urbanisme perçues par la ville de Paris

Commentaire : cet article tend à valider les impositions assises et liquidées sur le fondement de l'arrêté préfectoral du 30 mars 1984 en tant qu'elles seraient contestées pour un motif tiré de l'incompétence du maire de Paris résultant du défaut d'affichage de l'arrêté précité.

I. LE DÉFAUT D'AFFICHAGE DE L'ARRETÉ PRÉFECTORAL DU 30 MARS 1984 ET SES CONSEQUENCES

A. LES MODALITES DE LIQUIDATION DES TAXES D'URBANISME PERÇUES PAR LA VILLE DE PARIS


Le pouvoir de liquider les taxes d'urbanisme relève de la compétence du ministre chargé de l'urbanisme. Cette mission est exercée de façon déconcentrée par les directions départementales de l'équipement.

L'article R. 424-1 du code de l'urbanisme dispose cependant que " la détermination de l'assiette et la liquidation des impositions dont la délivrance du permis de construire constitue le fait générateur peuvent être confiées, sur sa demande ou avec son accord, à l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, lorsqu'elle est autre que l'Etat, par arrêté du commissaire de la république pris sur proposition du responsable du service de l'Etat dans le département, chargé de l'urbanisme, pour exercer cette mission au nom de l'Etat. "

L'arrêté préfectoral du 30 mars 1984 a donc confié  au maire de Paris la détermination et la liquidation :

- de la taxe locale d'équipement et de la taxe complémentaire à la taxe locale d'équipement ;

- de la participation en cas de dépassement du coefficient d'occupation du sol ;

- du versement résultant du dépassement du plafond légal de densité ;

- de la redevance pour création de locaux à usage de bureaux et de locaux de recherche.

B. LE DEFAUT DE PUBLICITÉ DE L'ARRETE DU 30 MARS 1984 ET SES CONSEQUENCES

Toutefois, dans un arrêt du 6 octobre 1994, le tribunal administratif de Paris a déchargé la société Sova de la participation pour dépassement du coefficient d'occupation du sol. Ce jugement a été pris au motif que l'arrêté préfectoral du 30 mars 1984 autorisant le maire à liquider les taxes en lieu et place des services de l'Etat n'ayant pas fait l'objet de toutes les mesures de publicité prévues, le maire de Paris n'était pas compétent pour liquider les taxes d'urbanisme en cause.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur général, depuis ce jugement, le tribunal administratif de Paris retient ce moyen d'illégalité pour toutes les affaires de taxes d'urbanisme qui lui sont présentées. Ainsi, 58 taxations ont été annulées sur ce fondement. Les montants d'impositions concernées représentent plus 238 millions de francs. Des procédures d'appel ont été systématiquement engagées par l'Etat.

II. LA VALIDATION PROPOSEE ET SES JUSTIFICATIONS

A. UNE VALIDATION DEFENDUE PAR LE GOUVERNEMENT


Les taxes d'urbanisme peuvent être contestées jusqu'au 31 décembre de la deuxième année suivant celle de leur dernier versement. Les taxes sont légalement exigibles en deux fractions égales payables 18 et 36 mois après la date des permis de construire. La prescription des actions en contestation est donc au minimum de 5 années après la date de délivrance du permis de construire. En l'état, les actions en répétition concernent au minimum les liquidations faites au titre des années 1989 à février 1995.

Votre rapporteur a été informé que le montant potentiel des impositions contestables s'élève à :

Participation pour dépassement du COS

Budget ville de Paris

1,1 milliard

Taxe locale d'équipement (TLE)

Budget ville de Paris

0,4 milliard

Redevance bureau en région Ile-de-France

Budget région Ile-de-France

0,6 milliard

TLE complémentaire en région Ile-de-France


Budget région Ile-de-France


0,2 milliard

Montant total et minimal des droits contestables

2,3 milliards

Enfin, pour chaque restitution accordée par la juridiction administrative, il y a lieu d'ajouter le paiement d'intérêts moratoires légalement dus au redevable en cas d'impositions erronées du fait de l'administration.

Les enjeux financiers sont donc considérables pour les collectivités locales concernées. De plus, l'erreur matérielle relative à l'affichage de l'arrêté préfectoral étant imputable aux services de l'Etat, la ville de Paris pourrait agir contre l'Etat si le jugement du tribunal administratif n'est pas réformé.

Le gouvernement fait également remarquer qu'au-delà des seules considérations financières, d'autres motifs d'intérêt général plaident pour une validation législative.

Il s'agit d'éviter un désordre juridique, qui résulterait de la multiplication des contentieux.

En outre, cette validation législative se contenterait de rétablir la légalité externe des impositions contestées, leur légalité interne au regard de l'ensemble de la législation de l'urbanisme ou leurs modalités de calcul n'étant aucunement sujette à caution.

Par ailleurs, sur le plan de l'action publique, les décisions de justice à intervenir, parfaitement fondées en droit, conduiraient à vider de leur sens les dispositions par lesquelles le législateur a entendu agir sur les décisions des professionnels de l'aménagement urbain en imposant des contreparties financières à certains comportements qu'on souhaite limiter.

Enfin, sur le plan de l'équité, ces décisions aboutiraient en pratique à favoriser les promoteurs immobiliers ayant bénéficié de dérogations à la réglementation d'urbanisme (dépassement du COS ou du plafond légal de densité par exemple) par rapport à ceux qui n'ont pas sollicité ou obtenu de telles dérogations.

B. LA JURISPRUDENCE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Dans sa décision n °80-119 DC du 22 juillet 1980, le Conseil constitutionnel a reconnu la conformité de principe des lois de validation à la constitution, qui (sauf en matière pénale), permettent au législateur de prendre des mesures rétroactives et cela, notamment, "afin de régler, comme lui seul peut le faire, les situations nées de l'annulation" d'un acte administratif.

L'exercice du pouvoir de validation doit, toutefois, satisfaire à des exigences constitutionnelles.

D'une part, le législateur doit respecter les exigences du principe de séparation des pouvoirs et s'abstenir tant de valider les actes mêmes qui ont été annulés que de faire obstacle à l'exécution des actes annulés par des décisions juridictionnelles, "passées en force de chose jugée".

D'autre part, la validation doit être justifiée par des raisons d'intérêt général. A cet égard, le Conseil constitutionnel a estimé dans sa décision du 28 décembre 1995 n °95-369 DC sur la loi de finances pour 1996, que "la seule considération d'un intérêt financier" n'a pas pu donner à la validation un motif d'intérêt général autorisant le législateur à faire obstacle aux effets d'une décision de justice.

A cet égard, il convient de noter que la jurisprudence du Conseil constitutionnel a évolué et se montre beaucoup plus exigeante en ce qui concerne les arguments d'intérêt général avancés en faveur des validations législatives.

Dans sa décision n °96-375 DC du 9 avril 1996, le Conseil constitutionnel avait estimé ne pas disposer d'un pouvoir d'appréciation et de décision identique à celui du Parlement et s'était, en conséquence, limité à vérifier qu'il n'y avait pas d'erreur manifeste d'appréciation sur l'importance des risques encourus.

Dans sa décision n °97-390 DC du 19 novembre 1997, au contraire, il a strictement encadré la possibilité, pour le législateur, de procéder à des validations législatives. Il a considéré " que, si le législateur peut, comme lui seul est habilité à le faire, valider un acte administratif dans un but d'intérêt général, c'est sous réserve du respect des décisions de justice ayant force de chose jugée et du principe de non-rétroactivité des peines et sanctions ; qu'en outre, l'acte validé ne doit contrevenir à aucune règle, ni à aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le but d'intérêt général visé par la validation soit lui-même de valeur constitutionnelle ; qu'il appartient en pareil cas au législateur, le cas échéant sous le contrôle du Conseil constitutionnel, de concilier entre elles les différentes exigences constitutionnelles en cause ; que c'est à la lumière de ces principes que doit être appréciée la conformité à la constitution des dispositions soumises à l'examen du Conseil constitutionnel. "

En l'espèce, le présent article précise bien que la validation proposée s'applique sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée.

En outre, les intérêts financiers en jeu sont très importants (2,3 milliards de francs).

Enfin, il serait regrettable que les efforts de la ville de Paris pour mieux encadrer l'aménagement urbain soient remis en cause parce que le texte qui en sert de fondement n'a pas répondu à toutes les exigences de publicité, alors même que sa légalité interne n'est pas contestée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

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