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ARTICLE 28

Validation des titres de perception et des versements au titre des fonds de concours des concessionnaires d'autoroutes

Commentaire : cet article tend à valider l'ensemble des titres de perception et des versements relatifs aux fonds de concours des sociétés concessionnaires d'autoroutes. Ces fonds de concours finançaient, d'une part, des charges de fonctionnement de la gendarmerie en service sur le réseau et, d'autre part, des frais de contrôle de l'Etat.

I - LA VALIDATION PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. L'ANNULATION PAR LE CONSEIL D'ETAT DU FINANCEMENT DE CERTAINES DÉPENSES DE L'ETAT PAR LE BIAIS DE FONDS DE CONCOURS VERSES PAR LES SOCIÉTÉS CONCESSIONNAIRES D'AUTOROUTES


Les dispositions des cahiers des charges des sociétés d'autoroutes prévoient que ces dernières contribuent, par voie de fonds de concours, à deux sortes de dépenses :

- d'une part aux dépenses relatives au financement des charges de fonctionnement de la gendarmerie en service sur le réseau autoroutier. Cette dépense a été instaurée par le décret du 12 avril 1991 approuvant des avenants aux conventions de concession des sociétés d'autoroutes instaurant l'article 24 bis relatif aux fonds de concours "gendarmes" ;

- d'autre part, aux dépenses pour les frais de contrôle incombant à l'Etat concernant les travaux réalisés sur les autoroutes. Cette dernière dépense existe depuis la mise en place du système de concession, créé par la loi n° 55-435 du 8 avril 1955 portant statut des autoroutes.

Or, dans un arrêt du 30 octobre 1996, le Conseil d'Etat a annulé les décrets du 7 février 1992 et du 18 septembre 1992 qui approuvaient les dispositions des cahiers des charges des sociétés ASF et SANEF prévoyant la prise en charge par les sociétés concessionnaires d'autoroutes des dépenses de gendarmerie et des frais de contrôle de l'Etat. Dans le premier cas, il a estimé que ces dépenses incombaient par nature à l'Etat et qu'elles étaient en conséquence étrangères à l'exploitation du réseau concédé ; dans le deuxième cas, il a considéré que, si les frais de contrôle du concessionnaire par le concédant constituent des dépenses qui présentent un lien suffisamment étroit avec la concession, leur fixation forfaitaire n'est pas justifiée car elle ne tient pas compte du coût réel des frais de contrôle.

Suite à cet arrêt, l'ensemble des sociétés concessionnaires d'autoroutes ont demandé le remboursement des sommes perçues par l'Etat, soit 3,157 milliards de francs en prenant en compte les intérêts.

Les sommes réellement versées par les sociétés concessionnaires d'autoroutes depuis 1992 s'élèvent à :

Fonds de concours "gendarmes" et frais de contrôle réellement payés par les sociétés concessionnaires d'autoroutes au 30 octobre 1996
(approximation)

 

FONDS DE CONCOURS GENDARMES
(source : FDES et Contrôle d'Etat)

FRAIS DE CONTRÔLE
(source : Sociétés d'auroutes)

SOCIÉTÉS

1992*

1993

1994

1995

1996
10/12e

1992

1993

1994**

ASF

111

136

146

143

133

32

35

42

ESCOTA

53

34

36

35

32

8

7

8

SAPRR

187

111

121

118

114

25

27

29

AREA

46

30

31

31

28

8

8

8

SANEF

135

83

88

86

84

17

24

24

SAPN

28

16

16

16

17

6

8

12

ATMB

7

9

9

10

8

2

2

2

SFTRF

0

0

0

0

0

0

1

3

COFIROUTE

50

61

65

63

56

16

15

18

TOTAL

617

480

512

502

472

114

127

146

TOTAL REELLEMENT DECAISSE


2583


387

TOTAL GENERAL

2970

1992* : inclut la somme due au titre de 1991

L'Etat n'ayant pas répondu aux demandes de recours gracieux des sociétés, deux d'entre elles (ATMB et Cofiroute) ont attaqué ces rejets implicites devant les tribunaux administratifs de Grenoble et de Paris. La société ASF a, quant à elle, demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler un titre de perception de 1997 qu'elle n'avait pas honoré, pour un montant de 158 millions de francs.

Il convient de noter que l'ensemble des sociétés peuvent encore attaquer le refus de remboursement de l'administration puisqu'il n'y a pas de délai de recours contre une décision implicite de rejet dans le cadre d'un recours de plein contentieux.

Pour faire face aux conséquences budgétaires de cet arrêté, le gouvernement a mis au point une double riposte :

- la validation qui vous est ici proposée ;

- l'instauration d'une redevance domaniale en remplacement du fonds de concours " gendarmes ".

B. LA VALIDATION PROPOSÉE PAR LE GOUVERNEMENT

Devant cette situation, le gouvernement propose une double validation.

D'une part, le premier alinéa du présent article tend à valider les titres de perception émis par l'Etat jusqu'au 30 octobre 1996 (date de l'arrêt du Conseil d'Etat) pour tous les fonds de concours des sociétés concessionnaires d'autoroutes au titre des charges de fonctionnement de la gendarmerie en service sur le réseau et des frais de contrôle par l'Etat, dans la mesure où ils seraient contestés pour un motif tiré de l'illégalité des décrets ayant approuvé les articles correspondants des cahiers des charges annexés aux conventions passées entre l'Etat et lesdites sociétés.

D'autre part, le deuxième alinéa tend à valider les sommes perçues par l'Etat sur le fondement des titres de perception précités.

Ces dispositions doivent empêcher que d'éventuels recours en annulation contre les titres de perception émis sur la base des dispositions prévues dans les cahiers des charges annexés aux conventions de concessions aboutissent. Elles couvrent les titres de perception émis sur la base des textes annulés par le Conseil d'Etat.

C. L'INSTAURATION D'UNE REDEVANCE DOMANIALE

Auparavant, ne pouvant plus émettre de titre de perception au titre des fonds de concours, le gouvernement a instauré par le décret n °97-606 du 31 mai 1997 une redevance due par les sociétés concessionnaires d'autoroutes pour occupation du domaine public dont le produit, pour chaque société concessionnaire, est à peu près équivalent aux sommes versées au titre des fonds de concours.

II - UN DISPOSITIF TRES CONTESTABLE SUR LE PLAN JURIDIQUE

A. UNE VALIDATION INACCEPTABLE


Outre l'enjeu financier, trois motifs sont avancés par le gouvernement pour justifier la validation proposée : le caractère d'intérêt général des dépenses financées par cette contribution ; la modification a posteriori de l'équilibre financier des sociétés concessionnaires d'autoroutes en cas de remboursement et, enfin, l'enrichissement sans cause pour les sociétés que constituerait ce remboursement. Or, ces arguments sont très inégalement convaincants et aucun n'est suffisant pour justifier une telle validation.

1. L'enjeu budgétaire

L'enjeu financier est considérable, au moins potentiellement : plus de 3 milliards de francs. Toutefois, il faut relativiser la portée réelle de cet argument : sur les neuf sociétés concessionnaires d'autoroutes, seule Cofiroute est une société à capitaux privés. Les autres sont des sociétés d'économie mixte dont la majorité du capital est détenue directement ou indirectement par l'Etat. D'une part, elles peuvent être considérées comme les bras financiers de l'Etat pour la construction des autoroutes. Le système de la concession est destiné à soulager l'Etat du financement des autoroutes et non pas à financer le budget de l'Etat. D'autre part, leur velléité à faire respecter leurs droits contre l'Etat est inégale. Ainsi, seulement deux sociétés (ATMB et Cofiroute) ont attaqué les rejets implicites de l'Etat de demandes de remboursement et une seule (ASF) a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler un titre de perception de 1997 qu'elle n'avait pas honoré.

2. Le critère de l'intérêt général

Il est pour le moins paradoxal de s'appuyer sur le caractère d'intérêt général des dépenses financées par ces fonds de concours pour exiger ensuite qu'elles soient mises à la charge des usagers des autoroutes. A cet égard, l'arrêt du Conseil d'Etat du 30 octobre 1996 est explicite. Ce dernier a en effet jugé que "l'exercice par la gendarmerie nationale des missions de surveillance et de sécurité des usagers qui par nature incombent à l'Etat donne par là même lieu à des dépenses qui sont étrangères à l'exploitation du réseau concédé ".

En conséquence, les sociétés concessionnaires d'autoroutes n'ont pas à participer auxdites dépenses par le biais de fonds de concours.

Votre rapporteur tient à souligner que cette utilisation du produit des péages à des fins étrangères à l'exploitation et à la construction a été déjà dénoncée à de nombreuses reprises par la Cour des comptes. Ainsi, dans son rapport annuel de 1990, cette dernière indiquait : " la contribution des sociétés, par voie de fonds de concours, au financement des prestations de service spécifiques de la gendarmerie est également discutable. Elle consiste en la prise en charge d'une dépense de service public qui devrait relever d'un financement par voie budgétaire. "

Cette disposition est certainement illégale, mais on peut également s'interroger légitimement sur sa constitutionnalité.

L'article 12 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen dispose que  " la garantie des droits de l'homme et du citoyen nécessite une force publique ; cette force est donc instituée pour l'avantage de tous, et non pour l'utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée ".

L'article 13 dispose que "  pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés. "

Dans la mesure où la force publique est instituée pour l'avantage de tous, son entretien doit être supporté par tous, c'est-à-dire par l'Etat sur le budget général et non par un prélèvement particulier pesant sur une catégorie de contribuables déterminée.

Contrairement au fonds de concours " gendarmes ", le fonds de concours au titre des frais de contrôle du concessionnaire par l'Etat n'a pas été jugé illégal dans son principe même. Ainsi, le Conseil d'Etat a estimé que " dans leur principe, les fonds de concours constituent des dépenses qui présentent un lien suffisamment étroit avec la concession ". Toutefois, il a jugé que leur fixation forfaitaire n'est pas justifiée car elle ne tient pas compte du coût réel des frais de contrôle. Cet arrêt confirme les critiques de la Cour des comptes qui, dans son rapport public de 1990, indiquait que les dépenses précitées " excèdent très largement le coût de la prestation et servent à alimenter, par voie de fonds de concours, les rémunérations accessoires allouées aux fonctionnaires de l'Equipement ".

3. La modification de l'équilibre des sociétes

Le gouvernement a fait remarquer que le remboursement des contributions aux sociétés concessionnaires d'autoroutes modifierait a posteriori leur équilibre financier. Votre rapporteur reconnaît que le remboursement d'une somme prélevée par l'Etat sur une entreprise influence a posteriori l'équilibre financier de cette dernière mais estime que cet argument ne peut pas servir de prétexte pour refuser le remboursement de prélèvements illégaux. Ce serait instaurer une impunité de l'administration contraire à l'Etat de droit.

4. L'enrichissement sans cause

Le gouvernement affirme que si les sociétés concessionnaires obtenaient le remboursement des sommes demandées, elles ne pourraient pas les rétrocéder aux usagers sur lesquelles elles les ont répercutées et estime, en conséquence, qu'il y aurait enrichissement sans cause.

Votre rapporteur général considère que ce motif méconnaît les dispositions applicables en la matière.

D'une part, les tarifs de péage sont calculés par les sociétés concessionnaires d'autoroutes sous le contrôle et dans les conditions fixées par le gouvernement. Le décret n °95-81 du 24 janvier 1995 relatif à la fixation des tarifs de péages autoroutiers indique que ceux-ci évoluent en fonction des charges financières et d'exploitation des sociétés. Dans les faits, les tarifs sont fixés dans le cadre des contrats de plan sur la base de l'équilibre financier des sociétés. Si tout ou partie des sommes sont reversées aux sociétés, elles seront donc nécessairement prises en compte dans l'équilibre financier des prochains contrats de plan et se traduiront, par exemple, par une modification des tarifs.

D'autre part, en ce qui concerne Cofiroute, seule société à capitaux privés, l'article 32 de son cahier des charges dispose qu'en cas de modifications d'impôts, taxes et redevances spécifiques aux concessionnaires d'autoroutes, l'Etat et la société concessionnaire arrêtent d'un commun accord les compensations, par exemple tarifaires, qui devront être apportées pour assurer la neutralité de ces modifications sur l'ensemble constitué des comptes sociaux et de l'équilibre financier de la société.

Votre rapporteur conteste donc le fait que cette validation serait justifiée par des raisons d'intérêt général. Elle apporte plutôt une nouvelle preuve des graves dysfonctionnements qui affectent la gestion du réseau autoroutier. C'est pourquoi il vous propose un amendement de suppression de cet article.

B. UNE REDEVANCE DONT ON PEUT DOUTER LEGITIMEMENT DE LA BASE LÉGALE


A la suite de l'arrêt du Conseil d'Etat, le gouvernement a adopté le 31 mai 1997 un décret instaurant une redevance due par les sociétés concessionnaires d'autoroutes pour occupation du domaine public.

Or, cette disposition vise clairement à faire obstacle aux effets de l'arrêt du Conseil d'Etat et à compenser la perte de recettes qui en a résulté. Ainsi, même si le montant total de cette redevance est en 1997 légèrement inférieur à la recette qui aurait été perçue sur la base des fonds de concours, son produit, pour chaque société concessionnaire, est à peu près équivalent aux sommes versées au titre des fonds de concours. En outre, le mode de calcul retenu est très proche de celui retenu jadis pour abonder les fonds de concours " gendarmerie ".

L'avis n °485 de l'Assemblée nationale présenté au nom de la commission de la défense nationale et des forces armées sur le projet de loi de finances rectificative pour 1997 est significatif de l'objet de cette redevance :  "Les ouvertures de crédits proposées ou ratifiées par la présente loi permettent à la gendarmerie de satisfaire ses besoins pour 1997. Pour l'avenir, ces frais seront désormais couverts par une redevance pour occupation du domaine public versée par les sociétés concessionnaires ".

Comparaison entre le produit de la redevance domaniale et les
sommes versées au titre des fonds de concours

(en millions de francs)

Société

Redevance domaniale

Fonds de concours

AREA

42

42

ASF

222

218

ATMB

11

13

COFIROUTE

92

89

ESCOTA

56

49

SANEF

126

131

SAPN

34

41

SAPRR

173

171

SFTRF

0

7

TOTAL

757

761

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

En outre, la base légale de cette redevance est très contestable. Dans un arrêt du 21 novembre 1958, Syndicat national des transports aériens, le Conseil d'Etat a indiqué que la redevance constituait la rémunération d'un service public rendu à l'occasion de prestations d'un service public, cette rémunération affectée constituant la contre-partie directe de ces prestations.

Dans le cas présent, les sociétés concessionnaires d'autoroutes auraient ainsi à payer cette redevance en contrepartie de la mise à disposition, par l'Etat, du domaine public.

Or, une telle disposition tend à confondre la situation des concessionnaires d'autoroutes et celle des titulaires d'un droit d'occupation du domaine public, qui sont pourtant très différentes.

Lorsque l'Etat décide de la mise en chantier d'une autoroute, il peut, en théorie, recourir à deux méthodes différentes :

- soit il procède par l'intermédiaire d'un marché public, auquel cas, le constructeur de l'autoroute est payé au moyen d'un prix ;

- soit il peut recourir à la concession, auquel cas aucun prix n'est versé au concessionnaire mais celui-ci se voit accorder, pour une certaine durée, le droit d'exploiter l'autoroute de manière à rentabiliser son investissement.

Dans cette dernière hypothèse, qui a été retenue par l'Etat dans la généralité des cas, le concessionnaire d'autoroutes se trouve dans une situation singulière au regard de la domanialité publique. En effet, c'est lui qui constitue le domaine public en procédant à l'acquisition des terrains, c'est lui qui aménage ce domaine public et c'est lui qui ouvre au public ledit domaine et l'exploite. On est donc loin de la situation dans laquelle une occupation privative crée une forme de  " déclassement de fait " (pour utiliser le terme employé dans la décision de la Cour de cassation du 11 août 1891 sur la nature des redevances pour occupation du domaine public), justifiant que la collectivité perçoive une redevance sur l'occupant en raison de l'amputation partielle du domaine public et des bénéfices qu'il en tire. Dans le cas précis, il n'y a d'autre occupation que celle qui est faite au nom de l'Etat et les recettes tirées ne constituent pas un bénéfice d'exploitation mais le remboursement et la rémunération des capitaux investis.

Si le gouvernement souhaitait prélever de l'argent sur les sociétés concessionnaires d'autoroutes, il aurait dû créer une taxe. C'était d'ailleurs cette solution qui avait été retenue il y a quelques années puisqu'à l'occasion de la loi de finances pour 1990, le gouvernement avait proposé d'instituer une taxe sur les péages des autoroutes concédées afin de faire participer les concessionnaires au financement de la sécurité routière et notamment au coût des services de la gendarmerie déployés sur le réseau. De même, l'article 47 de l'avant-projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier pour 1997 prévoyait l'instauration d'une taxe annuelle due par les concessionnaires d'autoroutes à raison du nombre de kilomètres d'autoroutes qu'ils exploitent au 31 décembre de l'année précédant celle au titre de laquelle la taxe est due.

Or, le choix entre redevance et taxe n'est pas anodin car l'autorité compétente pour créer ce prélèvement varie selon les cas. Les impôts, taxes et impositions de toute nature ne peuvent être créés que par la loi. En revanche, le législateur n'a pas à intervenir en ce qui concerne la redevance. Cette hésitation entre redevance et taxe démontre en réalité l'incertitude sur la valeur juridique de ce prélèvement qui s'apparente davantage à une taxe et aurait donc dû obtenir l'accord du Parlement.

Il n'est d'ailleurs pas évident que si cette taxe avait été votée, elle aurait échappé à la censure du Conseil constitutionnel, compte tenu de son objet.

III. UNE VALIDATION INOPPORTUNE SUR LE PLAN ÉCONOMIQUE

Le Gouvernement semble découvrir aujourd'hui les difficultés de financement des programmes d'investissement et d'entretien routiers et autoroutiers. Il a lancé sur ce thème une réflexion importante devant aboutir à une réforme d'ensemble. Un rapport d'étape lui a déjà été remis par les directeurs des routes, du budget et du Trésor.

Pourtant, alors même que certaines sociétés d'autoroutes ne sont plus en état de financer la construction de sections nouvelles25(*), mission pour laquelle le système de la concession a été inventé, il estime qu'elles doivent continuer à acquitter des charges indues et ne pas bénéficier du remboursement de ces charges pour le passé.

L'intérêt général, comme la saine gestion, exigent que les sociétés d'autoroutes financent des investissement sur le réseau qui leur est concédé, plutôt que de faire payer par le péage des charges qui, in fine, contribuent à les empêcher d'accomplir leur mission. C'est pourtant le contraire que propose le présent article.

Or, il ne pourra être reproché à votre commission des finances de ne pas avoir constamment rappelé aux gouvernements successifs les impératifs d'une saine gestion du réseau concédé en vue de la réalisation des schémas directeurs routiers nationaux.

Elle s'est ainsi préoccupée successivement de l'évolution des tarifs de péage puis de celle de l'endettement.

A. UNE POLITIQUE TARIFAIRE LONGTEMPS INADAPTEE

Ainsi, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 1989, votre rapporteur spécial, Paul Loridant, écrivait déjà :

"Les prévisions font apparaître que l'endettement actuel de 50 milliards de francs (soit plus de 4 fois le montant des recettes de péages, ce qui est considérable) devrait fortement progresser pour atteindre le montant de 125 milliards à l'horizon de l'an 2000.

Cependant, ces prévisions indiquent aussi que l'évolution financière des sociétés après 2005 devrait s'améliorer de façon extrêmement rapide, permettant ainsi d'envisager favorablement la relance du programme autoroutier. Encore convient-il d'observer que cette prévision d'amélioration prend en compte une évolution des tarifs identique à celle de l'évolution des prix (de l'ordre de 2 % par an), ce qui n'a pas été le cas ces dernières années.

A défaut d'un maintien des tarifs de péage en francs constants, la sortie du rouge des sociétés serait, selon ces prévisions, retardée de 5 ans, soit 2010, en cas d'une actualisation des tarifs, diminuée d'un point, et de beaucoup plus, en l'absence totale de revalorisation des péages
".

De fait, de 1980 à 1991, les tarifs de péage ont reculé de 13 % en francs constants, occasionnant à la capacité d'investissement des sociétés d'autoroutes des dommages irrémédiables à une époque où l'évolution du trafic était beaucoup plus dynamique qu'aujourd'hui.26(*)

Bien entendu, votre commission des finances n'a pas été écoutée du gouvernement de l'époque, qui a gelé les tarifs en 1988 et 1990, ne les augmentant que de 2,5 % en 1989 (l'inflation étant alors de 3,6 %). La France était à cette époque en pleine croissance économique et les sociétés auraient pu accumuler des réserves pour l'avenir. Le changement de politique tarifaire n'est intervenu, quelle inspiration, qu'en 1991, à la veille du ralentissement puis de la récession.

Dans son rapport spécial sur les crédits des routes pour le projet de loi de finances pour 1991, Paul Loridant écrivait à nouveau :

"L'évolution du produit des péages conditionne la capacité d'autofinancement et d'emprunt des sociétés autoroutières.

Cette évolution est entièrement contrôlée par l'Etat, la fixation des tarifs de péage étant réglementée, pour toutes les sociétés concessionnaires, par le décret du 30 décembre 1988.

Or, depuis de nombreuses années, les relèvements effectués sont restés très largement inférieurs au rythme de l'inflation.

Les tarifs ont diminué de 15 % en francs constants depuis 1980.

Votre rapporteur se félicite du réajustement tarifaire mis en place le 1er août 1991 (+ 3 % pour les véhicules légers et + 8 % pour les poids lourds). Ce réajustement intervient après une période de trente mois de blocage des tarifs qui a généré, selon l'Association des sociétés françaises d'autoroutes, un manque à gagner équivalent au financement de 50 kilomètres d'autoroutes nouvelles.

Cependant, l'augmentation moyenne de 4,3 % qui résulte de cette majoration tarifaire demeure largement inférieure à l'érosion monétaire constatée sur la même période (10 %).

C'est pourquoi votre rapporteur tient à souligner la nécessité d'une revalorisation tarifaire régulière des tarifs afin d'assurer le maintien à long terme du niveau des péages en francs constants, qui apparaît comme une condition indispensable au financement d'un programme d'investissement essentiel pour l'avenir des infrastructures de transports".


Il reste aujourd'hui à faire le calcul du manque à gagner à la fois financier et en nombre de kilomètres de plus de dix ans d'une politique tarifaire imprévoyante.

B. LES INQUIETUDES SUSCITEES PAR L'ENDETTEMENT

A partir de 1995, l'augmentation des charges sans lien avec les concessions a provoqué l'inquiétude de votre rapporteur général quant à ses conséquences sur l'endettement des sociétés concessionnaires.

De 1985 à 1996, la part prise par les impôts, taxes, fonds de concours et redevances diverses est passée de 8 % des recettes de péage à 23 %, selon les calculs de l'Association des sociétés françaises d'autoroutes.

Or, depuis son rapport consacré en 1992 au système autoroutier concédé, à l'occasion de rapports particuliers (sur la SAPN et ESCOTA notamment) et dans son dernier rapport public, la Cour des comptes a encore critiqué le financement par les sociétés d'autoroutes, de prélèvements ne pouvant avoir pour elles de contrepartie rentable.

Outre les critiques juridiques relatives aux fonds de concours que la Cour a exprimées, elle dénonçait aussi leur caractère anti-économique. Certains de ces fonds de concours financent des investissements sur des sections non concédées et contribuent donc à un accroissement de l'endettement des sociétés qui ne peut être amorti par répercussion sur le péage. D'autres fonds de concours sont répercutés sur les péages, mais comme ils ne correspondent pas à un service rendu à l'usager, ils contribuent à relever les tarifs au-delà de leur niveau d'équilibre et donc à réduire le trafic et les recettes des sociétés.27(*)

De son côté, votre rapporteur général s'est inquiété des conséquences financières du doublement de la taxe d'aménagement du territoire voté dans le projet de loi de finances pour 1996, tout en acceptant ce doublement28(*). Il avait souhaité à l'époque que les sociétés concessionnaires puissent répercuter l'augmentation de la taxe dans leurs tarifs, ce qui était la moins mauvaise solution, en écartant tout à la fois un allongement de la durée des concessions, une augmentation de l'endettement et un ralentissement des investissements, trois solutions inacceptables pour financer un impôt.

L'allongement de la durée des concessions paraissait inopérante pour financer un prélèvement, car sans effet sur la trésorerie. Cette solution ne doit en effet servir que pour l'amortissement des investissements : plus la durée est longue, plus la capacité de remboursement est grande.

Sur les autres solutions, votre rapporteur général écrivait notamment :

"Le recours à une augmentation de l'endettement serait d'un intérêt économique très douteux. Les sociétés d'autoroutes sont déjà très endettées : plus de 100 milliards de francs ; soit plus de quatre fois leurs recettes de péages. On peut rappeler que la dette de la SNCF n'est que de trois fois son chiffre d'affaires, et que cela est jugé catastrophique... L'accroissement de cet endettement est très dynamique : + 9,4 % en 1994 ; et l'accélération du programme autoroutier aura pour effet de le redynamiser encore. Il pourrait ainsi atteindre 200 milliards de francs à l'horizon 2006. Or, les fonds propres des sociétés d'autoroutes restent très faibles : 3 milliards de francs, après recapitalisation par Autoroutes de France, établissement public qui fait le lien entre l'Etat et les sociétés. Le service de la dette représente actuellement 58 % des recettes des sociétés. Dans ces conditions, il serait très dangereux d'augmenter la dette sans être à peu près sûr d'un bon niveau de retour sur investissement. Or, les coûts des programmes sont croissants tandis que l'augmentation du trafic fléchit et les prévisions de recettes aussi, par voie de conséquence.

En fait, le recours à l'endettement n'aurait qu'un intérêt optique : substituer l'endettement des sociétés d'autoroute à celui de l'Etat. Mais cette substitution ne fait guère illusion : à l'exception de COFIROUTE, qui représente moins de 15 % du chiffre d'affaires consolidé des autoroutes françaises, les sociétés d'autoroutes sont détenues par l'Etat, directement et via Autoroutes de France, à plus de 90 %. Qui peut dire que leur dette n'est pas celle de l'Etat, qui la garantit au travers des emprunts de la Caisse nationale des autoroutes (CNA) ? La seule différence est que la charge de la dette de la CNA est plus lourde que celle de l'Etat qui obtient de meilleures conditions sur le marché obligataire. Si, comme c'est le cas à la SNCF depuis dix ans, les lourds investissements des autoroutes n'avaient pas la rentabilité attendue, une nouvelle hypothèque pèserait sur les finances publiques.

La troisième solution, un ralentissement des programmes d'investissement, serait certainement plus efficace financièrement, mais de toute évidence contraire à la volonté du Gouvernement. En effet, la taxe d'aménagement du territoire n'a pas pour but de favoriser la construction de certains axes au détriment d'autres. En particulier, ce serait une impasse que de vouloir absolument financer des axes a priori peu fréquentés et ralentir la construction d'itinéraires rentables.29(*) L'aménagement du territoire et l'emploi n'y trouveraient pas leur compte. Chaque milliard de francs investi dans les autoroutes représente 3.000 emplois et un kilomètre en fonctionnement nécessite 4 emplois permanents. Enfin, il serait très peu cohérent de renoncer à l'accélération du programme alors qu'elle vient d'être décidée (début 1994).

Reste la seule solution économique viable : l'augmentation des tarifs de péage. Cette solution est la seule qui concilie une situation financière satisfaisante pour les sociétés sans pour autant retarder les investissements. Cette solution est d'ailleurs assez compatible avec le nouveau rôle dévolu au péage ; à savoir une péréquation entre les tronçons amortis et rentables et les tronçons à construire, même si elle n'est guère conforme à la loi n° 55-435 du 18 avril
195530(*) portant statut des autoroutes. Cette solution trouve cependant sa limite dans les perturbations qu'elle peut occasionner aux autres rôles du péage : couverture des coûts de construction et d'exploitation des sections sur lesquelles il se situe, orientation conjoncturelle et structurelle du trafic, régulation de la fluidité pour raisons de sécurité. Ceci signifie qu'il ne sera pas possible d'aller très loin dans la taxation des autoroutes : la hausse correspondante des tarifs de péage pourrait nuire à la fonction économique qu'elles doivent remplir."

A la fin de 1996, l'endettement des sociétés d'autoroutes, de l'ordre de 130 milliards de francs, représente 5 fois leur chiffre d'affaires. Impressionnant en valeur absolue, cet endettement doit être apprécié au regard des investissements qu'il a servi à financer. C'est la logique même du système de concession : on finance par emprunt, lequel est remboursé par les péages.

Il s'agit donc d'évaluer l'endettement sous un double aspect :


· 
au regard de la durée de l'investissement à financer. S'agissant du réseau autoroutier, celle-ci excède largement la durée des emprunts et si la concession est adaptée, les péages suffisent à les rembourser ;


· 
au regard de la rentabilité de cet investissement, laquelle doit couvrir les intérêts des emprunts ayant servi à le financer.

Or, votre commission a émis des critiques contre les pratiques s'écartant de cette logique : la sous-revalorisation des tarifs de péage a longtemps nui à la rentabilité ; la multiplication des charges indues ou sans lien avec l'exploitation se traduit par un endettement qui ne finance pas un investissement susceptible de le rembourser. Ces pratiques ont largement contribué à réduire la capacité d'autofinancement des sociétés, et donc leur aptitude à mener à bien le schéma directeur.

Votre commission peut ainsi prouver qu'elle s'est constamment souciée, sous de nombreux gouvernements, d'une gestion du système autoroutier uniquement tendue vers sa capacité à financer le schéma directeur. Cela n'a pas été le cas des gouvernements, qui ont, dans les années 80, obéré les marges des sociétés par une politique tarifaire démagogique et qui, dans les années 90, ont utilisé les marges d'augmentations de tarifs plus raisonnables au financement de charges sans lien avec l'exploitation des autoroutes.

Le fonds de concours "gendarmes" et le mode de calcul forfaitaire du fonds de concours "contrôle" ne sont qu'un avatar parmi d'autres d'une gestion financière mal conduite, qui a amené notre système autoroutier dans l'impasse où il se trouve aujourd'hui.

Ce raisonnement ne peut conduire qu'à rejeter, sur le plan de l'opportunité économique, les fonds de concours mis à la charge des sociétés concessionnaires et qui ne constituent pas pour elles des investissements ayant une contrepartie en péages.

C'est pourquoi sur ce plan également, la validation proposée doit être rejetée. Il n'est pas dans l'intérêt bien compris de l'Etat, qui est le garant du financement du réseau routier national, de mettre à mal les outils qu'il a forgés pour le construire. In fine, c'est sur les finances publiques que cette mauvaise gestion pèsera.

Il relève au contraire de l'intérêt général de revenir aux sources du système de la concession : financer par l'emprunt puis par le péage la construction et l'entretien du réseau.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 29

Octroi de la garantie de l'Etat aux opérations réalisées par la COFACE
pour la gestion des créances garanties

Commentaire : cet article tend à élargir la garantie de l'Etat dont bénéficie la Coface pour les procédures d'assurance en matière de commerce extérieur aux opérations particulières de gestion active des droits et obligations qui en découlent. Il tend également à introduire un enregistrement comptable séparé  des opérations effectuées par la Coface pour le compte de l'Etat.

I - LE DISPOSITIF ACTUEL CONFIE À LA COFACE LA GESTION DES PROCEDURES PUBLIQUES D'AIDE À L'EXPORTATION

A. LA GARANTIE DES RISQUES FINANCIERS INTERNATIONAUX


La Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur (Coface) a été créée par le décret n °46-1322 du 1er juin 1946 afin " de garantir la bonne fin des opérations d'exportation et d'importation et, d'une manière générale, de toutes les opérations de commerce extérieur ".

Concrètement, la Coface a pour objet de garantir les entreprises françaises contre les risques financiers liés aux exportations. Elle doit prévenir et couvrir les risques politiques et commerciaux des entreprises ainsi que sécuriser les échanges commerciaux et les transactions financières qui y sont liées.

La Coface remplit ces missions à travers deux modalités :

- en tant qu'assureur privé, la Coface réalise des opérations d'assurance-crédit et d'assurance-change en direction des entreprises françaises exportatrices. Ces opérations constituent 40 % environ de ses activités ;

- en tant qu'assureur avec la garantie de l'Etat et pour le compte de l'Etat, la Coface assure la couverture de risques qui ne sont pas assurables sur le marché privé comme l'insuccès d'actions de prospection, l'impayé sur des crédits consentis pour des durées importantes ou des pays difficiles, la dévaluation de devises de facturation ou encore, la spoliation d'investissements à l'étranger. La Coface bénéficie de la garantie de l'Etat au titre de ces opérations.

B. UNE MODIFICATION DES STATUTS DE LA COFACE SANS INCIDENCE SUR SES MISSIONS

Lorsque la Coface a été créée, elle a reçu le statut de société nationale. En 1994, la compagnie a été privatisée.

Toutefois, cette privatisation n'a pas remis en cause les missions accomplies par la Coface pour le compte de l'Etat. Un décret du 14 mai 1994 a simplement modifié les dispositions du code des assurances relatives à l'assurance pour le compte de l'Etat des risques liés aux échanges internationaux afin de les adapter à cette nouvelle situation.

Ainsi, selon l'article R. 442-7-2 du code des assurances, les demandes de garanties sont adressées à la Coface qui les instruit et les soumet à la commission des garanties et du crédit au commerce extérieur ; le ministre chargé de l'économie, après avis de la commission, octroie ou refuse la garantie.

II - LE DISPOSITIF PROPOSE ELARGIT LES MISSIONS EXERCEES PAR LA COFACE POUR LE COMPTE DE L'ETAT

A. UNE MISSION ELARGIE AUX OPERATIONS PARTICULIÈRES DE GESTION ACTIVE DES DROITS ET OBLIGATIONS AFFÉRENTS AUX PROCÉDURES PUBLIQUES D'ASSURANCE


Selon l'article L. 432-2 du code des assurances, la garantie de l'Etat peut être accordée en totalité ou en partie à la Coface pour ses opérations d'assurance des risques commerciaux, politiques, monétaires, catastrophiques ainsi que de certains risques dits extraordinaires.

Le présent article propose d'étendre cette garantie aux opérations particulières de gestion active, y compris sous forme de refinancement, des droits et obligations précités afférents aux procédures publiques d'assurance.

Les droits recouvrent les créances que la Coface détient sur les débiteurs étrangers suite à l'indemnisation à laquelle elle a procédé en vertu de la police d'assurance. Ces créances s'élèvent en principe à 90 % du montant garanti dans le cas d'un crédit fournisseur et à 95 % dans le cas d'un crédit acheteur.

Les obligations de la Coface désignent les garanties qu'elle contracte en vertu des polices d'assurances.

Le but de cette disposition est de permettre à la Coface de gérer au mieux les intérêts de l'Etat en bénéficiant des nouveaux instruments apparus sur les marchés financiers ces dernières années. Elle doit permettre, par exemple, à la Coface (bénéficiant alors de la garantie de l'Etat) d'opérer des transferts de risque partiel ou total à des investisseurs sur tout ou partie des créances nées des opérations d'assurance et détenues par la Coface sur des débiteurs étrangers (opérations dites de sous-participation en risque et trésorerie).

Ainsi la Coface pourrait, avec la garantie de l'Etat, céder à une banque des droits calculés par référence aux montants à récupérer sur les créances, dont elle restera propriétaire et gestionnaire. Or, la conjoncture actuelle et, notamment, la faiblesse des taux d'intérêt, renforcent la valeur des créances. A travers cette mesure, l'Etat pourrait ainsi optimiser la gestion de ses créances. Une recette de l'ordre de quelques milliards de francs pourrait être recueillie dès 1997, mais dans ce domaine, par définition très fluctuant, les estimations ne doivent être retenues qu'avec la plus extrême prudence.

Cette disposition vise aussi à mieux gérer, voire à diminuer, l'exposition de l'Etat au risque de défaut des débiteurs étrangers au titre des opérations d'assurance définies en application de l'article L.432-2 du code des assurances, et bénéficiant de la garantie de l'Etat. Il s'agit, dans ce cadre, de transférer à un tiers, par le biais de techniques nouvelles (hors réassurance), en échange d'une rémunération, des engagements pris par la Coface sur la base de polices d'assurances. Ces opérations, qui s'apparentent à des procédés de "couverture", auront bien-sûr un coût, même modeste, pour l'Etat, à la différence des sous-participations en risque et trésorerie qui se traduiront par une recette.

Cette disposition doit également faciliter la gestion et l'optimisation du risque de change et de taux d'intérêt sur les garanties accordées par la Coface.

Le II de l'article proposé précise que ces opérations n'auront pas à être présentées devant la commission des garanties et du crédit au commerce extérieur. En effet, il s'agit d'opérations purement financières réalisées pour le compte de l'Etat et pour lesquelles il n'existe pas d'analyse d'un projet commercial ou industriel et des conditions d'octroi de garantie y afférente. Ces opérations relèvent donc de la compétence du ministre chargé de l'économie qui a la tutelle de la Coface.

B. LA CRÉATION D'UN PATRIMOINE D'AFFECTATION À LA COFACE

L'octroi de la garantie donnée par l'Etat à la Coface rend indispensable une totale sécurisation des créances de l'Etat sur la Coface, qui s'élèvent à environ 180 milliards de francs, ainsi que des engagements de la Coface envers ses assurés au titre des opérations d'assurance bénéficiant de la garantie de l'Etat, qui sont de l'ordre de 400 milliards de francs.

En effet, dans la situation actuelle, les actifs de la Coface résultant d'opérations effectuées pour son propre compte et ceux résultant des opérations pour le compte de l'Etat constituent un patrimoine unique. En cas de défaillance de la Coface, les actifs de l'Etat seraient dispersés entre les différents créanciers ; le fait que la Coface gère un service public n'empêche pas que ses biens soient saisissables. Dans une décision du 15 novembre 1995 (M. Cusset c. caisse régionale d'assurance vieillesse d'Alsace-Moselle), la cour de cassation a ainsi jugé qu'aucun texte ne déclare insaisissables les comptes d'un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public.

C'est pourquoi le III de l'article proposé précise que la Coface établit, pour les opérations qu'elle effectue avec la garantie de l'Etat en application de l'article L. 432-2 du code des assurances, un enregistrement comptable distinct.

De plus, sans préjudice des droits des titulaires de créances nées des opérations effectuées avec la garantie de l'Etat, aucun créancier de la Coface autre que l'Etat ne pourra se prévaloir d'un droit quelconque sur les biens et droits ressortant de l'enregistrement comptable distinct ainsi établi.

Il faut également souligner que cette sécurisation conditionne le succès des opérations de gestion active des droits et obligations afférents aux opérations d'assurance de la Coface bénéficiant de la garantie de l'Etat. En effet, les marchés financiers ne peuvent être intéressés par ces opérations que s'ils ne courent pas le risque que la disponibilité des fonds nécessaires soit affectée par une défaillance propre de la Coface.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 30

Extension du champ d'intervention du fonds
de prévention des risques naturels majeurs

Commentaire : le présent article a pour objet d'étendre le champ d'intervention du Fonds de prévention des risques naturels majeurs -FPRNM - créé par la loi du 2 février 1995.

Cette loi limitait les dépenses du Fonds aux actions visant à évacuer les sites exposés : indemnisation des habitants expropriés et réalisation de travaux empêchant toute occupation future.

Il est proposé par cet article de financer également des travaux et études ainsi que des opérations à caractère préventif de façon à utiliser les ressources actuellement non engagées de ce Fonds.


Adoptée à la suite des inondations de l'hiver 94-95, la loi n° 95-101 du 2 février 1995 a mis en place tout un dispositif de sauvegarde des populations menacées par des mouvements de terrain, des avalanches ou des crues. Elle a, en particulier, créé le Fonds précité (FPRNM) dont la gestion est confiée à la Caisse centrale de réassurance et qui est financé par un prélèvement de 2,5 % sur le produit des primes relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles, prévues à l'article L 125-2 du code des assurances.

Du fait d'une définition stricte de son champ d'intervention, le Fonds de prévention des risques naturels majeurs a accumulé une trésorerie importante, qui devrait atteindre 300 millions de francs à la fin de l'année 1997. En ce qui concerne les deux zones à risques majeurs les plus importantes, celle de la Séchilienne dans l'Isère et de la Clapière dans les Alpes-Maritimes, le cadre juridique actuel n'a permis que des interventions relativement limitées ; c'est seulement au dernier trimestre 1997 que les premiers concours ont été mobilisés sous la forme d'un transfert de 60 millions de francs au trésorier payeur général de l'Isère.

Il faut rappeler ici que deux sites métropolitains sont exposés à des mouvements de grande ampleur parmi les plus importants d'Europe : le site de la Clapière à Saint-Etienne-de-Tinée dans les Alpes-Maritimes et celui des ruines de Séchilienne dans l'Isère.

Il s'agit de risques majeurs en raison de l'importance des masses en mouvement -plusieurs dizaines de millions de mètres cubes- et de leur dynamique actuelle : déplacement de 1 à 10 cm par jour pour la Clapière et de quelques centimères à 50 cm par an pour les ruines de Séchilienne avec une tendance à l'accélération depuis 1985.

Enfin, les conséquences des mouvements en question pourraient être extrêment graves : ensevelissement des biens exposés sous les matériaux éboulés, effet de souffle dévastateur, barrages partiels ou totaux des vallées de la Tinée et de la Romanche, inondations à l'amont, enfin, et vagues de submersion destructrices à l'aval en cas de rupture brutale de ces barrages sous l'effet de la poussée des eaux en amont.

De tel scénarios catastrophiques - qui pourraient conduire à des dommages jusqu'aux confins des agglomérations niçoise, d'une part, et grenobloise, d'autre part - ne peuvent être écartés a priori. Des précédents existent, en Italie du nord dans la vallée de l'Adda, et dans la vallée de Zermatt.

Le présent article vise à autoriser le FPRMN jusqu'au 31 décembre 1999 à financer, dans la limite de 145 millions de francs, des études et certains travaux de prévention, lorsqu'ils sont hors de proportion avec les ressources des communes concernées.

Pour les deux sites concernés, des mesures de prévention doivent être mises en oeuvre. Elles doivent être fondées sur les principes suivants :


· 
approfondissement de la connaissance des facteurs d'évolution géodynamiques ;


· 
surveillance constante de l'évolution des sites ;


· 
cartographie des risques géologiques et hydrauliques avec élaboration de plans de prévention.

Dans les deux cas, il faut envisager la réalisation d'un tunnel de dérivation pour faire face au cas de barrage de la vallée. Les dépenses à engager par l'État à ce titre sont de l'ordre de 145 millions de francs. On note qu'en ce qui concerne le site de la Clapière, les opérations s'accompagnent d'une participation de l'ordre de 20 millions de francs du département.

En ce qui concerne les ruines de Séchilienne, Le décret portant déclaration d'utilité publique a été signé le 31 mai 1997.

Le tableau ci-dessus récapitule les sites ayant fait l'objet de demandes d'intervention au titre du Fonds de prévention des risques naturels majeurs.

Il faut noter, enfin, qu'il y a un certain paradoxe à prévoir une extension générale de compétence, tout en en restreignant de facto mais de façon explicite, par le biais d'une limitation dans le temps et un plafonnement financier, le bénéfice à deux opérations seulement. Il s'agit, certes, de deux cas particulièrement graves, mais on peut se demander si elles sont, par nature, à ce point différentes des autres demandes en instance que cela justifie que ces dernières soient exclues a priori du régime élargi et assoupli prévu par le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

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