Projet de loi organique portant recrutement exceptionnel de magistrats de l'ordre judiciaire

N° 216

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 13 janvier 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi organique, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, portant recrutement exceptionnel de magistrats de l'ordre judiciaire et modifiant les conditions de recrutement des conseillers de cour d'appel en service extraordinaire,

Par M. Pierre FAUCHON,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Robert Pagès, Georges Othily, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Jean Derian, Michel Dreyfus-Schmidt, Michel Duffour, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Jean-Claude Peyronnet, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich, Robert-Paul Vigouroux.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 501, 596 et T.A. 66.

Sénat : 206 (1997-1998)

Justice.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le mardi 13 janvier, sous la présidence de M. Jacques Larché, la commission a examiné, sur le rapport de M. Pierre Fauchon, le projet de loi relatif au recrutement exceptionnel de magistrats et aux conditions de recrutement des conseillers de cour d'appel en service extraordinaire.

Réitérant le constat effectué en 1996 par la mission d'information constituée en son sein sur les moyens de la justice, elle a déploré l'asphyxie des juridictions, notamment des cours d'appels, qui aboutissait, en raison des délais tout à fait excessifs de procédure, à de véritables dénis de justice.

Concernant les recrutements exceptionnels , elle a rappelé que les voies d'accès normales à la magistrature demeuraient l'Ecole nationale de la magistrature ainsi que les intégrations directes -semble-t-il peu utilisées- prévues par l'ordonnance de 1958 et qu'une meilleure planification de la gestion du corps devrait permettre d'éviter le recours à ce type de solution.

Mais compte tenu de l'urgence de ces recrutements pour l'amélioration du bon fonctionnement de la justice, elle a, par souci de réalisme et compte tenu des garanties apportées concernant la compétence juridique des candidats, souscrit aux mesures proposées.

Elle s'est de plus déclarée favorable aux dispositions assouplissant les conditions de recrutement des conseillers de cour d'appel en service extraordinaire , espérant qu'elles donneraient un nouveau départ à ce type de fonctions qui n'avait pas, jusqu'à présent, rencontré le succès escompté mais pourrait contribuer efficacement à désengorger les cours d'appel.

Dans le même ordre d'idées, elle a souhaité que soit également favorisé le recours aux magistrats à titre temporaire , estimant qu'ils pourraient rendre de grands services aux juridictions.

Sous réserve de l'adoption d'un article additionnel relatif aux magistrats à titre temporaire, votre commission vous propose donc d'adopter sans modification les dispositions du projet de loi organique transmises par l'Assemblée nationale.

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi organique, adopté par l'Assemblée nationale le 7 janvier 1998, tend à autoriser le recrutement exceptionnel par concours de 200 magistrats en 1998 et 1999 et à assouplir le recrutement des conseillers de cour d'appel en service extraordinaire institués par la loi organique du 19 janvier 1995.

Il constitue le volet législatif d'un " plan d'urgence pour la justice " qui prévoit également d'accélérer le recrutement de 800 fonctionnaires. Le but poursuivi est de réduire les délais de procédure et de résorber le stock des affaires en instance pour pallier la véritable asphyxie que connaissent de nombreuses juridictions.

Comme l'a en effet souligné la mission d'information de la commission des lois sur les moyens de la justice, les délais de procédure, déjà excessifs, tendent à s'accroître dans toutes les juridictions ^{1( * )} . Mais c'est dans certaines cours d'appel, et principalement les chambres commerciales et sociales, que la situation est la plus critique. Les délais atteignent en moyenne plus de trois ans à la cour d'appel d'Aix-en-Provence alors que la loi de programme pour la justice de 1995 avait assigné un objectif de 12 mois pour le traitement des affaires. Les cours d'appel de Douai, Colmar, Montpellier, Paris et Versailles apparaissent aussi particulièrement encombrées avec des délais dépassant souvent les deux ans. Cette situation conduit à de véritables dénis de justice, ainsi qu'en a jugé récemment le tribunal de grande instance de Paris qui a condamné l'État à verser des dommages et intérêts en raison du trop long délai supporté par un justiciable devant la cour d'appel d'Aix-en-Provence dans une affaire de licenciement abusif ^{2( * )} .

Pour remédier à cette situation, et en application de la loi de programme sur la justice de 1995, 150 postes de magistrats ont été créés depuis 1995. La loi de finances pour 1998 a prévu la création de 70 postes de magistrats supplémentaires dont 30 (y compris 18 conseillers de cour d'appel en service extraordinaire) devraient être localisés dans les cours d'appel.

Mais dans le même temps, sur un effectif budgétaire de 6227 magistrats, la chancellerie dénombre 236 vacances de postes au 31 décembre 1997, alors que le nombre des départs à la retraite par limite d'âge est peu élevé depuis 1996. Seuls 55 départs ont été enregistrés en 1996 et 75 en 1997, cette situation favorable devant se poursuivre jusqu'en 2006.

Cette situation paradoxale provient principalement de ce que les magistrats dont les postes ont été créés ces dernières années se trouvent encore en formation. En effet, en raison de la durée de scolarité à l'École nationale de la magistrature, il s'écoule près de quatre ans entre une décision de recrutement de magistrats par cette voie et leur entrée en fonctions.

Ainsi, compte tenu des vacances et des créations nouvelles, 306 postes seraient à pourvoir en 1998 alors que les modes de recrutements normaux ne permettraient l'entrée en fonctions que de 200 magistrats au maximum, à savoir 145 magistrats issus de l'École nationale de la magistrature auxquels pourraient s'ajouter une trentaine de personnes provenant du recrutement latéral et 26 conseillers de cour d'appel en service extraordinaire. Un déficit d'une centaine de postes perdurerait donc en 1998.

C'est la raison pour laquelle, compte tenu de l'urgence, le Gouvernement a souhaité, d'une part, accélérer l'entrée en fonctions de magistrats en recourant, comme cela a déjà été fait en 1980, 1982 et 1991, à des recrutements par concours exceptionnels, et, d'autre part, faciliter le recours aux conseillers de cour d'appel en service extraordinaire.

Avant d'examiner plus en détail les dispositions du projet de loi organique, il semble nécessaire de faire le point sur les différentes voies d'accès à la magistrature.

I. LES DIFFÉRENTES VOIES D'ACCÈS À LA MAGISTRATURE

Les possibilités d'accès à la magistrature sont multiples. À côté de l'accès normal, à la base, par les concours de l'École nationale de la magistrature, il existe en effet des recrutements par intégration directe à différents niveaux hiérarchiques. Ces dernières années, sont intervenus en outre plusieurs recrutements par concours exceptionnels et sont apparus des emplois de juges temporaires recrutés de manière spécifique.

Concernant les niveaux hiérarchiques, il convient de rappeler, pour la clarté de l'exposé, que les 6227 magistrats sont répartis en plusieurs grades, le niveau le plus bas étant le 2ème grade.

Niveaux hiérarchiques de la magistrature (décembre 1997)

Niveau des emplois	Effectif budgétaire
Hors hiérarchie (HH)	341
1er grade 2ème groupe (I-2)	985
1er grade 1er groupe (I-1)	1198
2ème grade (II)	3703
Total	6227

Chacun de ces niveaux correspond à l'exercice de fonctions déterminées dans des juridictions déterminées. Par exemple, sur les 576 conseillers de cour d'appel, le plus grand nombre (346) sont classés au niveau I-1 mais, en fonction de l'importance de la cour où ils sont affectés, ce qui peut surprendre, 70 sont classés seulement au niveau II et, au contraire, 160 sont classés au niveau I-2.

A. L'ACCÈS PAR L'ÉCOLE NATIONALE DE LA MAGISTRATURE (ENM)

1. Les concours

Trois concours d'accès à l'ENM sont organisés chaque année en septembre.

· Le premier concours (art. 17, 1° de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) est ouvert aux candidats âgés de 27 ans au plus au 1er janvier de l'année du concours et titulaires d'un diplôme sanctionnant une formation d'une durée au moins égale à quatre années d'études supérieures , ou encore d'un diplôme d'un institut d'études politiques ou du titre d'ancien élève d'une école normale supérieure.



· Le deuxième concours (art. 17, 2° de la même ordonnance), de même niveau, est réservé aux fonctionnaires et agents de l'État, des collectivités territoriales et aux militaires justifiant, au 1er janvier de l'année du concours, de quatre années de service en ces qualités et âgés de 40 ans au plus au 1er janvier de l'année du concours.



· Le troisième concours (art. 17, 3° de la même ordonnance) s'adresse aux personnes, âgées de quarante ans au plus au 1er janvier de l'année du concours, justifiant, durant huit années au total, d'une ou plusieurs activités professionnelles , d'un ou de plusieurs mandats de membre d'une assemblée élue d'une collectivité territoriale ou de fonctions juridictionnelles à titre non professionnel. Institué par la loi organique n° 92-189 du 25 février 1992, il a été organisé pour la première fois en 1996.

Les candidats admis à l'un des trois concours ont le statut d'auditeurs de justice . Ils suivent 31 mois de formation répartie entre un stage dit " d'ouverture " de trois mois dans des entreprises ou des administrations, une formation théorique à l'ENM et des stages en juridiction. La formation débute au mois de février de l'année suivant le concours, les magistrats entrant en fonctions au mois de septembre, trois ans après le concours.

Le nombre des auditeurs ainsi recrutés a varié depuis 1959 entre un minimum de 32 en 1963 et un maximum de 320 en 1982. En 1995 et 1996, il était de 145. Il en sera de même pour les concours ouverts en 1997 pour lesquels il est prévu de recruter 145 auditeurs : 110 pour le premier concours, 27 pour le 2ème concours et 8 pour le 3ème concours. Le nombre de candidats présents aux épreuves par rapport au nombre de places offertes a considérablement augmenté ces dernières années. En 1964, un candidat présent aux épreuves avait une chance sur deux d'être admis. Cette proportion est tombée à 6 % en 1996 où 2355 candidats ont concouru pour 145 places.

Historique des concours à l'École nationale de la magistrature

Année	Candidats présents	Admis	% Admis		Année	Candidats présents	Admis	% Admis
1959	214	38	18%		1978	1036	174	17%
1960	163	43	26%		1979	899	153	17%
1961	102	38	37%		1980	1073	207	19%
1962	122	36	30%		1981	1173	210	18%
1963	87	32	37%		1982	1263	320	25%
1964	73	37	51%		1983	1092	230	21%
1965	103	50	49%		1984	1144	230	20%
1966	151	39	26%		1985	1268	215	17%
1967	191	51	27%		1986	1414	245	17%
1968	232	104	45%		1987	1401	221	16%
1969	270	125	46%		1988	1336	186	14%
1970	435	160	37%		1989	1223	170	14%
1971	497	180	36%		1990	1051	189	18%
1972	651	180	28%		1991	1134	168	15%
1973	699	180	26%		1992	1270	150	12%
1974	767	255	33%		1993	1389	100	7%
1975	958	255	27%		1994	1696	110	6%
1976	1065	255	24%		1995	2012	145	7%
1977	1069	208	19%		1996	2355	145	6%

2. Le recrutement sur titres

Chaque année, des auditeurs de justice sont recrutés sur titres à l'ENM en application de l'article 18-1 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 qui dispose que peuvent être nommés directement les personnes âgées de 27 à 40 ans, titulaires d'une maîtrise en droit et que quatre années d'activité dans le domaine juridique, économique ou social qualifient pour l'exercice des fonctions judiciaires.

Peuvent également être nommés dans les mêmes conditions les docteurs en droit possédant un autre diplôme d'études supérieures ainsi que les allocataires d'enseignement et de recherche en droit ayant exercé cette fonction pendant trois ans et possédant un diplôme d'études supérieures dans une discipline juridique.

Ces auditeurs suivent la même formation que ceux recrutés par concours, à l'exception du stage d'ouverture de trois mois. Leur nombre ne peut excéder le cinquième des auditeurs intégrés par les trois concours à la promotion à laquelle il sont rattachés. En fait, le nombre d'auditeurs recrutés sur titre se situe en général entre 5 et 10 par an .