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TITRE III

AGENCE FRANÇAISE DE SÉCURITÉ SANITAIRE DES ALIMENTS

Le titre III de la proposition de loi, qui rassemble les articles 4, 5 et 6 relatifs au renforcement de la sécurité sanitaire des aliments est le seul qui fasse l'objet d'une divergence importante entre l'Assemblée nationale et le Sénat.

Cette divergence peut être résumée par un double paradoxe.

D'un côté, le Sénat, qui a été critiqué comme étant trop timoré dans ses propositions de renforcement de la sécurité sanitaire des aliments, veut mettre en place une agence de sécurité sanitaire indépendante, dotée de moyens importants et de prérogatives juridiques bien établies afin de faire prévaloir en toutes circonstances les intérêts de la santé publique.

De l'autre, l'Assemblée nationale, au sein de laquelle de nombreuses voix s'étaient élevées pour défendre la thèse d'une agence unique (ce qui sous-entend une situation dans laquelle les pouvoirs de police sanitaire du directeur de l'agence des aliments seraient aussi importants que celui de l'agence des produits de santé) s'est pourtant rangée aux arguments du Gouvernement (et de ses administrations) selon lesquels le rôle de l'agence de sécurité sanitaire des aliments doit être cantonné à l'évaluation des risques, à charge pour le ministre de gérer les risques.

Déroulant un raisonnement captieux, le Gouvernement utilise un beau principe, la nécessaire séparation de l'évaluation et de la gestion des risques, pour défendre l'existant, se pliant ainsi aux exigences de corporatismes administratifs.

En effet, la séparation de l'évaluation et de la gestion des risques peut-être considérée comme un bon principe, même s'il peut être discuté. Il suppose que la personne ou l'organisme qui évalue un risque sanitaire ne doit pas être celle qui prend les décisions de police sanitaire. Ce principe d'organisation administrative traduit seulement un souci de clarté de l'action.

Mais il ne saurait, selon votre commission, suffire pour garantir la sécurité sanitaire, et peut même être contreproductif pour satisfaire cet objectif.

En effet, mieux vaut que l'évaluation et la gestion des risques soient confiées à une même personne ou à un même organisme, mais qui a pour seule ambition de faire prévaloir la sécurité sanitaire, qu'à deux organismes différents dont l'un au moins pourrait faire prévaloir d'autres intérêts que ceux de la santé publique.

En effet, qu'a affirmé M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche, lors des débats à l'Assemblée nationale, pour réserver la possibilité au ministre de " gérer les risques " dans le domaine de la fabrication de médicaments vétérinaires, l'agence se contentant de les évaluer ? (AN, 3ème séance du 13 janvier, J.O. 14 janvier 1998 p. 227).

Le ministre a déclaré que " pour un nombre, même très limité de produits, une approche uniquement fondée sur des critères de santé publique n'est pas suffisante. D'autres critères sont à prendre en compte : acceptation des consommateurs ou types de productions à développer ".

Telles sont, malheureusement, les véritables motivations du principe de " séparation de l'évaluation et de la gestion des risques " utilisé, depuis le début de la discussion de la proposition de loi par les administrations pour défendre leur " pré carré " : à une agence le soin d'évaluer les risques sanitaires, au ministre de gérer les risques, selon des critères qui ne sont pas toujours des critères de santé publique...

Votre commission ne peut reprocher aux administrations de défendre leur territoire : une telle réaction est bien naturelle, et traduit le souci des personnels de continuer à bien faire leur travail.

Mais, outre qu'il appartient au politique de déterminer quelle doit être l'organisation de l'Etat, il convient de réaffirmer que les administrations centrales des ministères des finances ou de l'agriculture n'ont rien à craindre de la création de l'agence française de sécurité sanitaire des aliments.

Ces administrations, dont il faut souligner une nouvelle fois la qualité, le sérieux et le sens du service de l'Etat, devraient au contraire considérer que l'agence de sécurité sanitaire les aidera dans leur volonté de promouvoir les intérêts de la santé publique.

Votre commission ne doute pas que les députés, en seconde lecture, seront sensibles à ces arguments de bon sens.

Art. 4
Missions et organisation de l'Agence française de
sécurité sanitaire des aliments
(Chapitre VII nouveau du Livre VIII et art. L. 794-1 à L. 794-8
du code de la santé publique)

Section 1 : Missions et prérogatives

A l'article L. 793-1, qui décrit les missions et le champ de compétence de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments, l'Assemblée nationale a utilement confirmé ou complété le texte adopté par le Sénat en trois domaines.

D'abord, elle a fait référence, dans la définition des compétences de l'agence, à l'évaluation des risques sanitaires et nutritionnels provenant des " maladies ou infections animales ".

Ensuite, elle a confirmé le choix fait par le Sénat en première lecture d'intégrer le Centre National d'Etudes Vétérinaires et Alimentaires à l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments.

Votre commission se félicite de ce choix, qui préserve l'avenir du CNEVA au sein de la nouvelle organisation administrative et qui permettra à la nouvelle agence de bénéficier des compétences et de la qualité de personnels du CNEVA pour mieux assumer ses missions. A cet égard, il convient de souligner que l'Assemblée nationale a amélioré la rédaction proposée par le Sénat et précisé le rôle du CNEVA au sein de la nouvelle agence.

Enfin, l'Assemblée nationale a ajouté un paragraphe II nouveau qui prévoit qu'un décret déterminera, non seulement les conditions dans lesquelles l'agence se substituera dans son domaine de compétence aux instances existantes, comme l'avait prévu le Sénat à l'article L. 794-3, supprimé par l'Assemblée nationale, mais aussi celles selon lesquelles :

- les compétences, moyens, droits et obligations du CNEVA lui seront transférés ;

- et surtout les compétences, moyens et obligations d'autres laboratoires de référence dans les domaines qu'elle traite lui seront transférés.

Ce dernier volet est très important : il précise en effet la nature des organismes auxquels, dans un souci d'efficacité administrative, l'agence pourra se substituer ou qui lui seront transférés : il pourra s'agir d'" instances ", c'est-à-dire, par exemple, de commissions consultatives, mais aussi de " laboratoires ", offrant ainsi à l'agence d'indispensables moyens d'expertise.

Bien entendu, votre commission souhaite conserver ces trois apports de l'Assemblée.

En revanche, elle vous proposera, à peu de choses près, de rétablir son texte, supprimé par l'Assemblée nationale, selon lequel l'agence " participe à l'application de la législation " concernant les produits de sa compétence " dès lors qu'il s'agit de protéger la santé humaine ".

Cette suppression est intervenue pour satisfaire le principe de " séparation de l'évaluation et de la gestion des risques " qui a été commenté sous le titre III, et cantonner ainsi l'agence dans un strict rôle d'évaluation des risques.

Outre les commentaires de principe qu'appelle cette suppression, il convient d'observer que, ne serait-ce que dans le domaine du médicament vétérinaire, l'agence " participe à l'application de la législation " en prenant, par exemple, les décisions d'autorisation de mise sur le marché.

Ainsi, même dans une vision très restrictive du rôle de l'agence, son directeur aurait à prendre des décisions : le texte du Sénat est fondé, et votre commission espère que l'Assemblée nationale sera sensible à cet argument.

A l'article 794-2, qui décrit les prérogatives de l'agence, l'Assemblée nationale a introduit, là aussi, d'utiles compléments, mais a également supprimé des prérogatives importantes qu'il convient de rétablir.

Outre des modifications d'ordre rédactionnel, l'Assemblée nationale a ainsi prévu :

- que l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments, comme l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé, pourrait être saisie par des associations de consommateurs agréées : cette disposition permettra à l'agence de bénéficier de remontées d'information venant " du terrain ", en complément de celles qui lui sont transmises par les services déconcentrés ;

- que l'agence mènerait des programmes de recherche scientifique et technique : cette disposition ne traduit pas seulement l'intégration du CNEVA au sein de l'agence, mais constitue une prérogative générale de l'institution.

Dans la logique de ces deux premières modifications, l'Assemblée nationale a également introduit la possibilité pour l'agence de mener des actions de formation ou de diffusion de documentation, le cas échéant en collaboration avec des établissements universitaires ou de recherche. Cette disposition, qui donne un fondement juridique et constitue une forte incitation à la coordination des recherches concernant les risques sanitaires, doit être conservée ;

- que l'agence procéderait à l'évaluation des risques sanitaires relatifs à la consommation de produits alimentaires composés ou issus d'organismes génétiquement modifiés. Cette disposition, qui résulte d'un amendement de la commission de la production et des échanges de l'Assemblée nationale, constitue un rappel plus qu'une nouvelle prérogative confiée à l'agence : en effet, l'agence est compétente pour évaluer les risques sanitaires de tous les aliments, conformément aux dispositions de l'article L. 794-1.

L'Assemblée nationale a également modifié le 6° de l'article L. 794-2 aux termes duquel l'agence " participe à l'élaboration et à la mise en oeuvre de la législation et de la réglementation " pour les allégations santé, les produits diététiques destinés à une alimentation particulière et les compléments alimentaires.

La rédaction retenue fait état d'un partage des compétences entre l'agence des aliments, l'agence des produits de santé et les ministères.

Cette solution, que votre commission n'a pas pour autant souhaité modifier, est assez complexe : elle n'est donc pas totalement satisfaisante, la proposition de loi ayant pour ambition de simplifier et de clarifier les circuits administratifs.

Une dernière modification introduite par l'Assemblée nationale, en revanche, ne peut être acceptée : toujours en vue de séparer " l'évaluation des risques " de la " gestion des risques ", l'Assemblée nationale a supprimé la possibilité, pour l'agence, de veiller à la qualité et à la bonne organisation des contrôles effectués par les services de l'Etat. La rédaction retenue par les députés est en effet beaucoup plus limitative que celle qui avait été adoptée par le Sénat, l'agence se bornant à évaluer les " méthodes de contrôle " utilisées par les services de l'Etat. Parallèlement, à l'article L. 794-7, l'Assemblée nationale a supprimé la possibilité de saisine par l'agence des corps d'inspection de l'Etat introduite par le Sénat.

L'ensemble de l'architecture adoptée en première lecture au Sénat, qui reposait sur un " contrôle des contrôles " par l'agence, assortie d'une saisine des inspections en cas de dysfonctionnement, est donc mise à mal, l'agence n'évaluant que les " méthodes de contrôle " et ne disposant d'aucune prérogative si elle constate un dysfonctionnement.

C'est pourquoi votre commission vous proposera, sur ce point, de rétablir son texte, étant précisé que la surveillance effectuée par l'agence est étendue aux contrôles demandés par les services de l'Etat, et non pas seulement aux contrôles réalisés par eux.

Il en est de même pour la faculté offerte à l'agence de diligenter directement des contrôles, en informant les ministres intéressés, que l'Assemblée nationale a supprimée. En vertu du texte adopté par les députés, l'agence doit demander au ministre de bien vouloir diligenter des contrôles : bien entendu, le ministre pourrait refuser, pour des raisons qui ne regardent que lui.

Votre commission, ici aussi, proposera de rétablir cette prérogative de l'agence, à charge pour le Gouvernement de mettre fin aux fonctions du directeur général de l'agence s'il estimait que ce dernier n'exerce pas ses fonctions de manière satisfaisante.

Section 2 : Organisation et fonctionnement

L'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications aux articles L. 794-4 à L. 794-8 qui décrivent l'organisation et le fonctionnement de l'agence.

A l'article L. 794-4, elle a précisé dans la loi la composition du conseil d'administration, qui comprendra notamment des représentants des consommateurs et, pour des raisons que votre commission a peine à comprendre.... deux parlementaires.

Parallèlement à l'amendement adopté aux articles correspondants pour l'agence des produits de santé, elle a prévu que le président du conseil scientifique de l'agence des aliments ne pourrait être désigné par les ministres qu'après avis du conseil, ce qui apparaît tout à fait légitime.

Elle a aussi introduit un amendement à l'article L. 794-5 qui permet aux chercheurs et aux ingénieurs du CNEVA de conserver leurs garanties statutaires résultant de l'article 17 de la loi n° 82-610 : cet amendement constitue un utile complément aux dispositions adoptées par le Sénat en première lecture concernant le CNEVA.

A l'article L. 794-6 qui décrit les obligations des agents contractuels au regard de l'objectif de transparence des travaux de l'agence, elle a préféré à la notion d'entreprises ou établissements " contrôlés " par l'agence celle d'établissements " en relation " avec l'agence. Votre commission ne s'oppose pas à cette modification d'ordre rédactionnel, mais rappelle que les établissements pharmaceutiques fabriquant des médicaments vétérinaires, par exemple, seront bien " contrôlés " par l'agence.

En cohérence avec les amendements qu'elle avait introduits dans les articles concernant l'agence de sécurité sanitaire, l'Assemblée nationale a également clarifié et complété les règles de transparence applicables aux agents contractuels de l'agence.

En revanche, elle a supprimé les dispositions de l'article L. 794-7, aux termes desquelles l'agence peut saisir les corps d'inspection de l'Etat (voir ci-dessus l'article L. 794-2) et s'entoure de vétérinaires pour effectuer les contrôles nécessitant une compétence vétérinaire.

Votre commission, qui vous propose de rétablir cet article L. 794-7, souligne l'utilité des dispositions relatives aux contrôles nécessitant une compétence vétérinaire, même dans le cadre d'une conception étroite du rôle de l'agence, à partir du moment où celle-ci est chargée du contrôle des médicaments vétérinaires.

Votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'amendé.

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