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EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
Champ de l'habilitation
et consultation des assemblées locales

Cet article a un double objet:

- il définit tout d'abord la finalité et le champ de l'habilitation législative accordée au Gouvernement, en précisant les domaines d'intervention des ordonnances envisagées ;

- il prévoit, par ailleurs, la consultation des assemblées locales intéressées sur les projets d'ordonnances et en définit les modalités.

A. Champ de l'habilitation

La jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à l'article 38 de la Constitution exige que la loi d'habilitation indique la " finalité " des mesures que le Gouvernement se propose de prendre par ordonnances et qu'elle précise les " domaines d'intervention " des ordonnances envisagées.

L'article 1er du projet de loi répond à cette double exigence en définissant la finalité de l'habilitation, à savoir " l'actualisation et l'adaptation du droit applicable outre-mer ", puis en énumérant les différents domaines d'intervention de l'ordonnance.

Ces seize domaines d'intervention, qui sont assez précisément décrits dans l'exposé des motifs du projet de loi, seront brièvement analysés ci-après ; les projets d'ordonnance correspondants ont tous été communiqués à votre rapporteur, à l'exception de celui concernant " le régime de l'enseignement supérieur dans les territoires d'outre-mer du Pacifique " (12°).

1°. Droit du travail

Ce premier domaine correspond au projet d'ordonnance le plus volumineux et intéresse l'ensemble des territoires, collectivités territoriales et départements d'outre-mer, à l'exception de Wallis-et-Futuna.

Comme le précise l'exposé des motifs, le Gouvernement envisage en effet une large modernisation du droit du travail applicable en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, ainsi que des modifications plus ponctuelles concernant les départements d'outre-mer, les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, et les terres australes et antarctiques françaises.

On notera cependant que, s'agissant de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie, le Gouvernement devra respecter le partage des compétences dans cette matière résultant des lois statutaires, ainsi que l'a d'ailleurs fait observer la commission des Affaires administratives, du Statut et des Lois de l'Assemblée de la Polynésie française à l'occasion de sa consultation sur le projet de loi d'habilitation.

Selon l'exposé des motifs et le projet d'ordonnance, les principales dispositions envisagées sont les suivantes :

- modernisation des principes généraux du droit du travail en Polynésie française par un rapprochement avec les règles fondamentales du droit du travail applicable dans les départements français, portant sur de nombreux aspects tels que les conditions de la rupture du contrat de travail, le régime de la saisie et de la cession de rémunération, l'aménagement du temps de travail, le travail temporaire, les conventions collectives, l'hygiène et la sécurité des conditions de travail, la médecine du travail, la répression du travail clandestin, le statut des syndicats, la définition des activités de VRP et de journaliste, les garanties des assesseurs du tribunal du travail ;

- modernisation des principes directeurs du droit du travail en Nouvelle-Calédonie sur plusieurs points déjà mentionnés pour la Polynésie française : le régime de la saisie et de la cession de rémunération, l'aménagement du temps de travail, le travail temporaire, les conventions collectives, la définition des activités de VRP et de journaliste, les garanties des assesseurs du tribunal du travail ;

- redistribution entre l'échelon local et ministériel des compétences législatives du directeur régional du travail et de l'emploi pour permettre la fusion de la direction du travail et de la délégation régionale à la formation professionnelle, dans chaque département d'outre-mer et à Mayotte ;

- extension du droit à un congé non rémunéré pour adoption, dans les collectivités territoriales de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte ;

- enfin, création d'une inspection du travail maritime contrôlant le régime de travail des marins à bord des navires immatriculés sous " pavillon Kerguelen ".

2°. Droit commercial, droit civil et droit applicable à certaines activités libérales

Ce second domaine d'habilitation particulièrement vaste concerne un projet d'ordonnance regroupant des dispositions nombreuses et d'une grande variété.

En matière de droit commercial, il est envisagé d'étendre aux territoires d'outre-mer et à Mayotte un certain nombre de textes concernant notamment le nantissement des fonds de commerce, de l'outillage et du matériel d'équipement, le crédit-bail, les baux professionnels et la location-gérance des fonds de commerce.

En matière de droit civil, les dispositions prévues concernent des sujets très divers :

- régime de la preuve des actes juridiques en Nouvelle-Calédonie et Polynésie française ;

- rapports locatifs et copropriété dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte ;

- prélèvements biologiques dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte ; greffes d'organes en Nouvelle-Calédonie.

L'exposé des motifs fait également mention de mesures relatives à l'état civil en Guyane et à Mayotte. Cependant, l'Assemblée nationale a préféré faire figurer explicitement ce sujet dans le projet de loi d'habilitation (cf. infra 5° bis).

Par ailleurs, il est prévu de donner une base juridique à l'exercice des professions de géomètre-expert et de commissaire-priseur dans les départements d'outre-mer, aux activités de gardiennage et de transport de fonds à Mayotte et en Nouvelle-Calédonie, ainsi qu'à l'exercice de la médecine vétérinaire à Saint-Pierre-et-Miquelon.

3°. Droit de la construction et de l'habitation - Régime de l'épargne-logement

En dépit de la large portée de l'intitulé initial du 3° de l'article premier du projet de loi d'habilitation, l'exposé des motifs n'aborde que trois sujets précis :

- les règles acoustiques et thermiques dans les départements d'outre-mer ;

- la protection contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public à Saint-Pierre-et-Miquelon ;

- le régime de l'épargne-logement en Nouvelle-Calédonie et Polynésie française.

Aussi l'Assemblée nationale a-t-elle souhaité préciser le champ de ce troisième domaine d'habilitation en le limitant aux trois domaines susmentionnés.

Les différentes mesures envisagées sont les suivantes.

- Dans les départements d'outre-mer, il s'agit de permettre l'adaptation de la réglementation acoustique et thermique à la situation particulière de ces départements.

- En ce qui concerne l'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon, le projet d'ordonnance prévoyait l'extension d'un certain nombre d'articles du code de la construction et de l'habitation, ce qui a suscité un avis défavorable du conseil général. Celui-ci a en effet fait valoir que les mesures envisagées portaient atteinte à la compétence de la collectivité territoriale en matière d'urbanisme et risquaient en outre d'entraîner des difficultés pratiques en raison des différences entre les normes de sécurité européennes et nord-américaines.

Dans la rédaction du projet de loi issue des travaux de l'Assemblée nationale, l'habilitation dans cette matière est désormais réduite à la " protection contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public ".

- Enfin, s'agissant de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française, le Gouvernement envisage une extension, moyennant certaines adaptations spécifiques, du régime de l'épargne-logement prévu par le code de la construction et de l'habitation.

4°. Douanes et transferts financiers

En matière douanière, le projet de loi d'habilitation mentionne tout d'abord des dispositions concernant la " déclaration périodique douanière " à laquelle sont soumis les mouvements de marchandises entre la Martinique et la Guadeloupe en application de la loi du 17 juillet 1992 relative à l'octroi de mer ; il est en effet prévu de préciser le régime contentieux de cette déclaration.

Une " modernisation des codes des douanes applicables dans les territoires d'outre mer et les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon " est également prévue ; elle devrait consister en l'extension et l'adaptation de certaines dispositions du code des douanes métropolitain, concernant notamment les prérogatives des agents des douanes.

L'Assemblée nationale a en outre ajouté dans ce quatrième domaine d'habilitation une référence explicite au " contrôle des transferts financiers avec l'étranger dans les territoires d'outre-mer et les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon "  afin de couvrir l'extension à ces territoires et collectivités de l'obligation déclarative de tout transfert de fonds d'un montant supérieur à 50 000 F en provenance ou à destination de l'étranger, prévue par le projet d'ordonnance.

5°. Santé publique et sécurité sociale

En matière de santé publique et de sécurité sociale, le Gouvernement envisage tout d'abord de donner une base législative à la tarification des produits sanguins dans les départements d'outre-mer, ainsi qu'à la fixation du prix des médicaments remboursables dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Il prévoit également d'insérer dans la même ordonnance une disposition autorisant l'Etat à réviser l'accord de coordination des régimes métropolitain et néo-calédonien de sécurité sociale, afin d'en élargir la portée à l'ensemble des risques et des personnes assurées.

Il propose en outre de modifier le régime d'assurance vieillesse applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon en vue de permettre aux personnes non salariées non agricoles d'adhérer à un régime de retraite complémentaire obligatoire de métropole.

Enfin, l'Assemblée nationale, sur la proposition de Mme Christiane Taubira-Delannon, a étendu ce cinquième domaine d'habilitation au " remboursement des médicaments indispensables en prophylaxie et en thérapeutique palustre ", en dépit de l'avis défavorable de M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'Outre-mer, qui a fait valoir que le principe de ce remboursement avait déjà été fixé par une instruction de la direction de la santé datée du 28 juillet 1993 et qu'il appartenait aux organismes de sécurité sociale de procéder audit remboursement.

5° bis. État civil en Guyane et à Mayotte

Dans l'exposé des motifs du projet de loi, la présentation des dispositions envisagées par le Gouvernement en matière d'état civil en Guyane et à Mayotte est rattachée au domaine d'habilitation concernant le droit civil.

Cependant, en raison de l'importance de ce sujet, l'Assemblée nationale a souhaité le faire apparaître explicitement dans le projet de loi comme un point particulier du champ de l'habilitation.

S'agissant de Mayotte, il s'agit de régulariser la situation des mahorais qui ont omis de souscrire la déclaration recognitive de nationalité française au moment de l'indépendance des Comores.

En ce qui concerne la Guyane, le projet d'ordonnance préparé par le Gouvernement se limite à prévoir un allongement du délai de droit commun de trois jours fixé par le code civil pour la déclaration des naissances à l'officier d'état civil, afin de tenir compte de l'isolement de certaines populations de ce département ; ainsi, ce délai serait porté à trente jours dans les communes du département de la Guyane riveraines du fleuve Maroni et de ses affluents, ou du fleuve Oyapock.

Cependant, les déficiences actuelles de l'état civil en Guyane ne peuvent être entièrement réglées par cette seule mesure qui ne concernerait que les enfants à naître.

En effet, plusieurs milliers de personnes appartenant aux populations amérindiennes et " noires marrons " sont actuellement dépourvues d'état civil, ce qui cause de graves difficultés, tant pour le contrôle des mouvements de population dans le cadre de la lutte contre l'immigration clandestine, que pour les intéressés eux-mêmes qui, par exemple, ne peuvent poursuivre des études secondaires ou supérieures, ou encore participer aux élections.

C'est pourquoi l'Assemblée nationale a souhaité, suivant la proposition de Mme Christiane Taubira-Delannon, définir très précisément la portée de l'habilitation donnée au Gouvernement sur ce point en visant successivement " les futurs nouveaux-nés, les enfants, les adolescents et les adultes actuellement sans état civil ", de manière à indiquer clairement que l'ordonnance prise sur ce fondement devrait permettre de régler la situation de l'ensemble des Français dépourvus d'état civil en Guyane.

6°. Régime du domaine privé de l'Etat en Guyane

En matière foncière, la Guyane connaît une situation très particulière puisque l'Etat est propriétaire de 90 % du territoire du département.

L'article L. 91-1 du code du domaine privé de l'Etat, issu de la loi de finances rectificative du 29 décembre 1989, prévoit un dispositif -spécifique à la Guyane- de cession gratuite des terres dépendant du domaine privé de l'Etat, aux agriculteurs titulaires de concessions, ainsi qu'aux agriculteurs installés depuis au moins cinq ans en 1989 (à condition que ces derniers en aient fait la demande avant le 31 décembre 1992).

Le projet d'ordonnance préparé par le Gouvernement tend à compléter cet article en étendant la possibilité de bénéficier de cessions gratuites au profit des agriculteurs n'ayant pu se voir attribuer de terres en application du dispositif précédent, à condition qu'ils en fassent la demande avant le 31 décembre 2000, qu'ils se soient installés avant le 31 décembre 1995 et depuis au moins cinq ans, et qu'ils s'engagent à maintenir les terres à l'usage agricole pendant au moins trente ans à compter du transfert de propriété.

A l'initiative de Mme Christiane Taubira-Delannon, l'Assemblée nationale a entendu préciser la portée de l'habilitation accordée au Gouvernement dans ce domaine, en mentionnant dans le projet de loi des " dispositions relatives au régime du domaine privé de l'Etat en Guyane en vue de cession gratuite en propriété aux agriculteurs installés ainsi qu'aux personnes physiques qui en font la demande ".

Cette formulation a pour conséquence d'élargir le champ du dispositif de cession gratuite qui pourrait ainsi bénéficier, non plus aux seuls agriculteurs comme le prévoit le projet d'ordonnance, mais également à toute personne physique demanderesse. Il appartiendra cependant au Gouvernement de définir dans la future ordonnance les conditions qui devront être remplies par les intéressés pour bénéficier d'une attribution gratuite de terre.

7°. Organisation juridictionnelle dans les territoires d'outre-mer et les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon

Au sujet de l'organisation juridictionnelle, l'exposé des motifs du projet de loi envisage trois séries de dispositions.

- Il prévoit tout d'abord l'extension aux territoires d'outre-mer et à Mayotte de certaines dispositions de la loi du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative (notamment celles prévoyant des délégations de compétences des magistrats au profit des greffiers en chef), ainsi que des dispositions du code de l'organisation judiciaire sur " la délégation des magistrats du siège et du parquet, par décision des chefs de cour, pour exercer temporairement des fonctions judiciaires dans d'autres tribunaux du ressort de la cour " (c'est-à-dire du mécanisme des magistrats " placés ", permettant d'assurer une mutualisation des moyens pour faire face aux vacances de postes).

- En second lieu, est prévue une modernisation de l'organisation juridictionnelle à Saint-Pierre-et-Miquelon ayant principalement pour objet : d'une part, de mettre fin à l'absence actuelle d'incompatibilité entre les fonctions d'instruction et de jugement et d'autre part, de limiter le rôle des juges non professionnels qui aujourd'hui peuvent statuer seuls sur des affaires correctionnelles. Compte tenu de la faiblesse des effectifs, le projet d'ordonnance prévoit la possibilité, pour le magistrat assurant le remplacement d'un collègue empêché, de participer à distance à l'audience " par un moyen de télédiffusion ", la transmission des pièces de procédure étant alors assurée par " tous moyens de communication ".

- En troisième lieu, la création d'une chambre territoriale de discipline des chirurgiens-dentistes est projetée en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française.

8°. Régime des activités financières dans les territoires d'outre-mer, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon

Dans ce domaine, est prévue l'extension aux territoires d'outre-mer et à Mayotte de la loi du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières et " des textes qui en sont le soutien nécessaire ", ainsi que de la loi du 31 décembre 1970 fixant le régime applicable aux sociétés civiles autorisées à faire publiquement appel à l'épargne.

9°. Droit pénal et procédure pénale dans les territoires d'outre-mer, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon

On peut au premier abord s'interroger sur l'habilitation demandée par le Gouvernement dans ce domaine, dans la mesure où le nouveau code pénal, ainsi que certaines dispositions du code de procédure pénale, ont été récemment étendus aux territoires d'outre-mer et à Mayotte par les ordonnances n° 96-267 et n° 96-268 du 28 mars 1996, entrées en vigueur le 1er mai 1996 et ratifiées par la loi n° 96-1240 du 30 décembre 1996.

Ainsi que le précise l'exposé des motifs du projet de loi, les mesures que le Gouvernement entend à nouveau prendre par ordonnance dans ce domaine se limitent en fait à l'extension de certaines dispositions ponctuelles non codifiées, ainsi que de certaines lois postérieures aux ordonnances précitées.

- Il s'agit, d'une part, de certaines dispositions diverses relatives au régime d'interdiction d'exercice des activités commerciales ou industrielles applicable aux personnes ayant fait l'objet de condamnations judiciaires, aux droits fixes de procédure et, s'agissant plus spécifiquement de la Nouvelle-Calédonie, aux courses de chevaux et à la police municipale.

- D'autre part, est prévue l'extension de la loi du 13 mai 1996 relative à la lutte contre le blanchiment et le trafic de stupéfiants et à la coopération internationale en matière de saisie et de confiscation des produits du crime, de la loi du 19 juin 1996 relative au contrôle de la fabrication et du commerce de certaines substances susceptibles d'être utilisées pour la fabrication illicite de stupéfiants ou substances psychotropes (moyennant les adaptations nécessaires à la prise en compte du statut des territoires d'outre-mer et des collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon au sein de l'Union européenne), enfin, d'une disposition de la loi du 26 février 1996 relative aux transports.

En outre, il est à noter qu'au cours du débat à l'Assemblée nationale, M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'Outre-mer, s'est engagé à traiter également dans la même ordonnance le régime de l'exploitation des loteries et des jeux de hasard en Nouvelle-Calédonie.

10°. Droit électoral dans les territoires d'outre-mer et la collectivité territoriale de Mayotte

Selon l'exposé des motifs, le Gouvernement projette, en matière électorale :

- d'étendre aux territoires d'outre-mer et à Mayotte diverses dispositions concernant notamment le financement des campagnes électorales ;

- d'organiser les campagnes télévisées pour les élections aux assemblées territoriales en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna, et pour les élections législatives en Polynésie française ;

- d'étendre à Mayotte certaines dispositions des lois du 19 novembre 1982 et du 30 décembre 1988, relatives à l'élection des conseillers municipaux, ainsi qu'aux procédures de vote et au fonctionnement des conseils municipaux ;

- enfin, de procéder " à la codification, à l'actualisation, à l'harmonisation et au regroupement de textes, actuellement épars, inadaptés ou obsolètes " concernant les diverses élections dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte.

Sur ce dernier point, le rapport établi par M. Jérôme Lambert, au nom de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, souligne à juste titre que l'habilitation ne pourrait concerner des dispositions qui relèveraient de la loi organique parce qu'elles toucheraient " l'organisation et le fonctionnement d'une institution propre " à un territoire d'outre-mer, au sens de la jurisprudence du Conseil constitutionnel (cf. décision n° 96-372 DC du 6 février 1996).

11°. Régime de la pêche dans le territoire des terres australes et antarctiques françaises (TAAF)

Selon l'exposé des motifs et le projet d'ordonnance communiqué à votre rapporteur, les modifications qu'il est envisagé d'apporter à la loi n° 66-400 du 18 juin 1966 relative à l'exercice de la pêche maritime et de l'exploitation des produits de la mer dans les TAAF, ont pour objet :

- d'une part, de donner une base législative aux droits de pêche locaux perçus au profit du budget du territoire (dans la pratique, il s'agit d'un " droit de sortie " relatif à la pêche à la langouste, fixé chaque année par arrêté de l'administrateur supérieur des TAAF) ;

- d'autre part, de clarifier le régime de saisie des navires en identifiant précisément le fonctionnaire habilité à procéder à la saisie des navires ayant servi à pêcher en infraction à la loi de 1966 précitée.

12°. Régime de l'enseignement supérieur dans les territoires d'outre-mer du Pacifique 2(*)

Ce domaine d'habilitation constitue le seul point sur lequel aucun avant-projet d'ordonnance n'a été communiqué au rapporteur.

D'après l'exposé des motifs du projet de loi, le Gouvernement souhaite " reprendre une réflexion globale sur l'avenir de l'enseignement supérieur dans le Pacifique " et " rapprocher le fonctionnement de l'enseignement supérieur dans les territoires d'outre-mer du droit commun applicable à l'ensemble des universités métropolitaines et de l'université Antilles-Guyane ".

M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a précisé en séance publique à l'Assemblée nationale qu'il était prévu de créer deux universités distinctes en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, appelées à succéder à l'actuelle Université française du Pacifique qui comprend aujourd'hui un centre situé en Nouvelle-Calédonie et un autre en Polynésie.

En attendant l'entrée en vigueur de l'ordonnance qui devrait définir le statut de ces deux nouvelles universités, le Gouvernement propose de maintenir à titre provisoire, par l'article 3 du présent projet de loi, le régime transitoire prévu par le III de l'article 14 de la loi n° 96-609 du 5 juillet 1996 portant dispositions diverses relatives à l'outre-mer.

13°. Régime des privilèges et sûretés du Trésor et procédure fiscale contentieuse en Polynésie française

En Polynésie française, si la fiscalité relève de la compétence du territoire, il n'en est pas de même du régime des privilèges et sûretés du Trésor, ni de la procédure contentieuse en matière d'impôt. En effet, selon la jurisprudence du Conseil d'Etat, les règles relatives à la réclamation préalable ne sont pas détachables de la procédure administrative contentieuse, laquelle ressortit à la compétence de l'Etat.

Répondant à une demande du territoire qui vient de mettre en place une taxe sur la valeur ajoutée, le Gouvernement envisage donc de préciser dans une ordonnance les règles relatives à la procédure de recouvrement et au contentieux de l'impôt, de manière à permettre aux contribuables polynésiens de bénéficier de garanties analogues à celles accordées aux contribuables métropolitains.

14° et 15°. Action foncière, offices d'intervention économiques et aide au logement à Mayotte

Le Gouvernement a prévu de rassembler dans une même ordonnance diverses dispositions applicables à la collectivité territoriale de Mayotte, qui faisaient initialement l'objet de deux rubriques distinctes dans le projet de loi d'habilitation (14° et 15°), mais que l'Assemblée nationale a préféré regrouper en un seul point (14°) puisqu'une seule ordonnance était envisagée.

Les mesures projetées ont un triple objet :

- donner au Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA), à titre provisoire, les compétences nécessaires pour intervenir comme opérateur foncier à Mayotte en acquérant des terres et en exerçant un droit de préemption, conformément à une convention conclue entre l'Etat, la collectivité territoriale et le CNASEA ;

- autoriser les offices d'intervention économique dans le secteur de l'agriculture et de la pêche, en particulier l'Office de développement de l'économie agricole dans les départements d'outre-mer (ODEADOM), à intervenir à Mayotte ;

- et permettre la diversification du dispositif d'aide au logement à Mayotte, notamment en faisant appel au réseau bancaire.

14° bis. Adhésion des chambres d'agriculture des territoires d'outre-mer à l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture

A l'initiative de M. Pierre Frogier, et avec l'avis favorable de sa commission des Lois et du Gouvernement, l'Assemblée nationale a complété le champ de l'habilitation afin de prévoir qu'une disposition législative serait prise pour permettre aux chambres d'agriculture des territoires d'outre-mer d'adhérer à l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture, conformément à une demande de la chambre d'agriculture de Nouvelle-Calédonie.

16°. Réglementation de l'urbanisme commercial à Mayotte

Enfin, pour remédier à l'obsolescence des textes régissant l'organisation des activités commerciales et artisanales à Mayotte, un dernier projet d'ordonnance prévoit l'adaptation des dispositions de la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat (dite " loi Royer "), dans leur rédaction issue de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993, par la création d'une commission territoriale d'organisation des activités commerciales et artisanales, chargée notamment d'examiner les demandes d'implantation de grandes surfaces.

B. Consultation des assemblées territoriales, des conseils régionaux et des conseils généraux intéressés sur les projets d'ordonnance

Après avoir défini le champ de l'habilitation, l'article premier du projet de loi prévoit, dans son dernier alinéa, la consultation des différentes assemblées représentant respectivement les territoires, départements et collectivités territoriales sur les projets d'ordonnance les intéressant.

Pour les territoires d'outre-mer, cette consultation apparaît requise par l'article 74 de la Constitution, dans la mesure où celui-ci prévoit que " les modalités de leur organisation particulière sont définies et modifiées par la loi après consultation de l'assemblée territoriale intéressée ".

Aussi l'Assemblée nationale a-t-elle précisé que les projets d'ordonnance seraient soumis pour avis aux assemblées des territoires d'outre-mer intéressés " dans les conditions prévues pour leur consultation sur les projets de loi visés à l'article 74 de la Constitution ".

S'agissant de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie, cette consultation est organisée par les lois statutaires : les assemblées territoriales devront donc se prononcer dans des délais fixés à deux mois pour la Polynésie française et un mois pour la Nouvelle-Calédonie, réduits respectivement à un mois et quinze jours en cas d'urgence, l'avis étant réputé avoir été donné à l'expiration de ces délais. En revanche, aucun délai spécifique de consultation n'est fixé pour Wallis-et-Futuna.

En ce qui concerne la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, la consultation du conseil général sur les projets de loi portant dispositions spéciales pour l'archipel est prévue par la loi statutaire du 11 juin 1985. Quant à la collectivité territoriale de Mayotte, la consultation préalable du conseil général, sans être juridiquement obligatoire, est cependant usuelle.

Enfin, la consultation des conseils généraux des départements d'outre-mer sur les projets de loi tendant à adapter la législation ou l'organisation administrative des départements d'outre-mer à leur situation particulière, est effectuée sur la base d'un simple décret (décret n° 60-406 du 26 avril 1960).

L'article premier du projet de loi prévoit que les projets d'ordonnances seront également soumis aux conseils généraux intéressés des départements d'outre-mer et des collectivités territoriales de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte, en fixant un délai uniforme d'un mois pour cette consultation, les avis étant réputés avoir été donnés à l'expiration de ce délai.

A l'initiative de Mme Christiane Taubira-Delannon, l'Assemblée nationale a souhaité étendre le champ de cette consultation aux conseils régionaux des départements d'outre-mer.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 2
Délais d'adoption des ordonnances et de dépôt
des projets de loi de ratification

Cet article a pour objet de fixer, conformément aux dispositions de l'article 38 de la Constitution, deux délais : le délai pendant lequel le Gouvernement est habilité à prendre des ordonnances et le délai à l'expiration duquel les projets de loi de ratification devront avoir été déposés.

En effet, il convient de rappeler que l'article 38 de la Constitution ne permet au Gouvernement de demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances des mesures qui sont normalement du domaine de la loi que "pendant un délai limité ". En outre, le même article précise que les ordonnances deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation.

Aussi l'article 2 du projet de loi d'habilitation prévoit-il que les ordonnances devront être prises avant le 15 septembre 1998 et que le dépôt des projets de loi de ratification devra intervenir avant le 15 novembre 1998.

On notera que l'Assemblée nationale, suivant la proposition de sa commission des Lois, a précisé que plusieurs projets de loi de ratification, et non un seul, devraient être déposés, afin de permettre le renvoi de ces projets aux différentes commissions compétentes au fond. Cette disposition tout à fait opportune, compte tenu de la grande diversité des sujets traités, devrait assurer un contrôle plus efficace du Parlement sur les mesures prises par ordonnance au moment de la ratification.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 3
Remise en vigueur du régime transitoire applicable
à l'Université française du Pacifique

Cet article a pour objet de " ressusciter " le régime transitoire applicable à l'Université française du Pacifique en vertu du dernier alinéa de l'article 14 de la loi n° 96-609 du 5 juillet 1996 portant dispositions diverses relatives à l'outre-mer, en doublant le délai qui y est mentionné (trente mois au lieu de quinze).

L'article 14 susvisé, introduit dans le texte par voie d'amendement gouvernemental lors de son examen au Sénat le 12 mars 1996, a conféré à cette université un nouveau statut par extension des dispositions de la loi n° 68-978 du 12 novembre 1968 d'orientation de l'enseignement supérieur et de la loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur, moyennant certaines adaptations figurant aux articles 71, 72 et 73 insérés dans cette dernière loi.

Par ailleurs, tirant ainsi les conséquences de deux jugements du tribunal administratif de Papeete qui avaient reconnu le caractère illégal du décret n° 87-360 du 29 mai 1987 portant jusqu'alors statut de l'université, cet article 14 a validé les actes pris par les autorités universitaires " en tant que leur régularité serait mise en cause sur le fondement de l'incompétence de l'auteur du décret " et " sous réserve des droits nés des décisions juridictionnelles passées en force de chose jugée " afin de prévenir la multiplication des recours.

Enfin, pour permettre l'adoption des décrets d'application des nouvelles dispositions et la mise en place des nouveaux organes, ce même article 14 a prévu que le dispositif n'entrerait en vigueur au plus tard qu'au terme d'un délai de quinze mois à compter de la publication de la loi.

Ce délai a expiré le 9 octobre 1997 et les décrets d'application n'ayant jamais été promulgués, l'Université française du Pacifique se trouve aujourd'hui confrontée à un vide juridique. Afin d'éviter que cette situation ne se pérennise, le Gouvernement a décidé d'ouvrir une nouvelle période de transition pour permettre à l'Université française du Pacifique de continuer à fonctionner selon les modalités prévues par le décret du 29 mai 1987.

Il eût sans doute été préférable d'éviter l'apparition de ce vide juridique qui ne manquera pas de susciter de nouveaux contentieux si les actes pris depuis le 9 octobre 1997 par les autorités universitaires ne font pas l'objet d'une mesure de validation. Il est en outre préoccupant de constater qu'un dispositif, adopté par le Parlement il y a moins de deux ans, est remis en cause avant même d'être entré en vigueur : la présentation des différents projets d'ordonnances transmis à l'assemblée de la Polynésie française mentionne en effet que " l'ordonnance " relative à l'Université française du Pacifique - d'ailleurs, à ce jour, la seule de toutes celles annoncées par le Gouvernement à ne pas avoir été communiquée pour information à votre rapporteur sous forme d'avant-projet - aurait " pour objet d'abroger l'article 72 de la loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur et de le remplacer par de nouvelles dispositions ".

Aux termes de l'exposé des motifs du projet de loi d'habilitation, le Gouvernement " souhaite reprendre une réflexion globale sur l'avenir de l'enseignement supérieur dans le Pacifique ". Il s'agirait, selon la note de présentation adressée à l'assemblée de Polynésie française, de " rapprocher le fonctionnement de l'enseignement supérieur dans les territoires d'outre-mer du droit commun applicable à l'ensemble des universités métropolitaines et de l'université Antilles-Guyane ", ce nouveau cadre juridique devant " prendre en compte les spécificités des territoires d'outre-mer et notamment la faiblesse des effectifs d'étudiants et d'enseignants, la nécessité d'une ouverture vers les pays de la zone".

Selon les informations complémentaires recueillies par votre rapporteur, le nouveau dispositif permettrait la création de deux universités distinctes implantées respectivement en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, leurs présidents étant désormais élus et non plus nommés par arrêté du ministre chargé de l'enseignement supérieur.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 sans modification.

Article additionnel après l'article 3
Validation des actes relatifs à l'Université française du Pacifique

Comme cela a été indiqué précédemment, l'Université française du Pacifique se trouve dépourvue de fondement statutaire depuis que le délai de quinze mois prévu par la loi du 5 juillet 1996 précitée instaurant une période de transition a expiré.

De ce fait, la modification de l'article 14 de la loi du 5 juillet 1996 proposée à l'article 3 du projet de loi ne peut avoir pour effet de proroger le régime transitoire susvisé puisque celui-ci, depuis le 9 octobre 1997, n'a plus d'existence juridique. Une telle mesure ne peut que faire revivre ce régime à compter de la date de publication de la présente loi.

Dès lors, les actes relatifs à l'Université française du Pacifique, concernant tant son organisation et son fonctionnement que les personnels de l'établissement et ses usagers, pris entre le 9 octobre 1997, date d'expiration du délai de quinze mois susvisé, et la date d'entrée en vigueur de la présente loi, sont susceptibles de recours en annulation pour défaut de base légale.

Il paraît donc nécessaire d'adopter, à titre préventif et afin de tirer toutes les conséquences de l'article 3 du projet de loi, une disposition de validation de ces actes, pour préserver la continuité du service public de l'enseignement supérieur dans les territoires concernés. Votre commission vous soumet à cet effet un amendement.

Article 4
Validation des concessions d'endigage du port autonome de Nouméa

L'article 4, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Pierre Frogier, député de la Nouvelle-Calédonie, tend à valider les concessions d'endigage accordées par le territoire sur le domaine public maritime dans le périmètre du port autonome de Nouméa, ainsi que les actes translatifs de propriété subséquents.

Par une délibération du 13 août 1987, le congrès de Nouvelle-Calédonie avait en effet autorisé le port autonome de Nouméa à exonder, par endigage, trois parcelles situées dans la Baie de la Moselle. Or, la cour administrative d'appel de Paris, dans un arrêt du 17 avril 1997 confirmant le jugement du tribunal administratif de Nouméa du 21 juin 1995 portant annulation d'un permis de construire délivré par la province sud à la compagnie des chargeurs calédoniens, a jugé qu'une telle autorisation ne relevait pas de la compétence du territoire de la Nouvelle-Calédonie, l'État étant seul compétent concernant le domaine public maritime. Cet arrêt fait application d'une jurisprudence du Conseil d'État de 1994 affirmant la compétence exclusive de l'État en la matière (arrêt du 18 novembre 1994, Haut commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie ; arrêt du 9 décembre 1994, Société civile d'études et de développement immobilier et autres).

Il apparaît qu'un pourvoi en cassation aurait de fortes chances d'aboutir à une confirmation de l'arrêt de la cour administrative d'appel, remettant en cause les fondements juridiques de nombreuses installations portuaires et d'intérêt public construites sur les terres exondées. Hormis des bâtiments à usage d'habitation, sont en effet implantés dans la zone concernée l'Hôtel de la province sud, les halles du marché communal ainsi que la capitainerie du port autonome. Il semble donc que la condition de préservation d'un intérêt général justifiant la validation, requise par la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel (décisions n° 119 DC du 22 juillet 1980, n° 85-192 DC du 24 juillet 1985, n° 87-228 DC du 26 juillet 1987, n° 93-332 DC du 13 janvier 1994), soit satisfaite.

En revanche, le dispositif proposé à l'article 4 du projet de loi pour la validation des actes pris sur le fondement des concessions d'endigage ne répond pas à une autre exigence résultant de cette jurisprudence dans la mesure où " il n'appartient ni au législateur ni au Gouvernement de censurer les décisions des juridictions, d'adresser à celles-ci des injonctions et de se substituer à elles dans le jugement des litiges relevant de leur compétence " : il s'agit, selon la formule consacrée, de réserver le cas des actes annulés par des décisions juridictionnelles passées en force de chose jugée (décisions n° 119 DC du 22 juillet 1980, n° 86-223 DC du 29 décembre 1986, n° 88-250 DC du 29 décembre 1988, n° 93-332 DC du 13 janvier 1994).

Enfin, les validations ayant pour objet de modifier rétroactivement l'état du droit, le législateur s'efforce traditionnellement, concernant les décisions individuelles, de limiter la portée de la validation en précisant qu'elle ne vaut que dans l'hypothèse où leur régularité serait contestée par le moyen tiré de l'illégalité de l'acte principal qui en constitue le fondement.

Votre commission vous soumet, en conséquence, un amendement de réécriture de l'article 4.

Elle vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

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Votre commission vous propose d'adopter le présent projet de loi ainsi modifié.

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