Projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier

N° 408

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 28 avril 1998

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, portant diverses dispositions d'ordre économique et financier ,

Par M. André JOURDAIN,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Claude Huriet, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Roland Huguet, Jacques Machet, secrétaires ; François Autain, Henri Belcour, Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Nicole Borvo, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Mme Dinah Derycke, M. Jacques Dominati, Mme Joëlle Dusseau, MM. Alfred Foy, Serge Franchis, Alain Gournac, Louis Grillot, André Jourdain, Jean-Pierre Lafond, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain , Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ^ème législ.) : 727 , 781 et T.A . 115 .

Sénat : 373 et 413 (1997-1998)

Politique économique .

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mardi 28 avril 1998, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. André Jourdain sur le projet de loi n° 373 (1997-1998), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

M. André Jourdain, rapporteur pour avis, après avoir rappelé que ce projet de loi comportait un certain nombre d'articles modifiant le code du travail et de la sécurité sociale, a formulé trois observations générales.

Il a souligné en premier lieu que la majorité des articles intéressant la commission portait sur le titre premier du projet de loi relatif à la simplification des formalités administratives et sociales incombant aux petites et moyennes entreprises (PME). Il a rappelé le coût financier important de ces formalités pour les entreprises et il a approuvé l'objectif poursuivi de simplification.

Il a ensuite indiqué qu'il ne lui semblait pas très pertinent d'insérer de telles dispositions dans un DDOEF. Il a regretté que le Gouvernement n'ait pas présenté un projet de loi sur la seule question de la simplification administrative, en incluant des dispositions relatives à la simplification des relations entre les administrations et les usagers. Il a observé que la procédure d'urgence, imputable aux dispositions sur le passage à l'euro, aurait pu ainsi être évitée. Il a observé, en outre, qu'un projet de loi spécifique à la simplification aurait pu comporter un exposé des motifs plus détaillé, ou une annexe, permettant de mieux apprécier la cohérence de l'ensemble du dispositif de simplification proposé par le Gouvernement, comprenant des mesures législatives et des mesures réglementaires.

Il a rappelé enfin que les articles du titre premier portant dispositions relatives à la simplification administrative avaient fait l'objet d'une discussion vive à l'Assemblée nationale et il a indiqué que les modifications proposées n'allaient pas toujours dans le sens de la simplification.

Abordant l'examen des dispositions sur lesquelles porte plus particulièrement sa saisine pour avis, la commission a tout d'abord, sur proposition de son rapporteur, donné un avis favorable à l'adoption sans modification de l'article premier (harmonisation de l'assiette des contributions dues par les employeurs au titre de la formation professionnelle continue).

A l'article 5 (simplification de la gestion des emplois occasionnels), après une intervention de M. Guy Fischer souhaitant que la simplification ne se transforme pas en déréglementation, la commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à prévoir une consultation des employeurs intéressés dans le cadre d'une extension du guichet unique à d'autres secteurs que celui du spectacle vivant.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de l'article 6 (suppression de la déclaration d'embauche et de licenciement aux caisses primaires d'assurance maladie).

A l'article 7 (suppression de l'obligation de tenue du livre de paie), après une intervention de M. Dominique Leclerc rappelant la nécessité de prévoir un délai, la commission a adopté un amendement du rapporteur prévoyant que, lorsqu'ils sont tenus par une personne extérieure à l'établissement, le délai de production des bulletins de paie est de quatre jours.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption sans modification des articles 8 (aménagement des règles de prescription applicables aux pénalités de retard) et 9 (délai d'inscription des créances sociales au profit du tribunal de commerce ou du tribunal de grande instance).

Puis, sur proposition de M. André Jourdain, rapporteur pour avis, la commission a adopté un amendement proposant un article additionnel après l'article 11 , prévoyant une exonération de cotisations sociales sur les indemnités des élus des chambres consulaires. Un amendement réservé aux seuls élus des chambres de métiers avait été adopté par la commission des finances de l'Assemblée nationale, avant d'être rejeté en séance. Le rapporteur a fait état d'une situation juridique complexe, montrant une inégalité entre les différentes chambres consulaires et entre les différentes catégories d'élus. Il a observé que cette exonération se justifiait en raison de l'effort consacré par ces élus, sur leur temps de travail, au développement de la démocratie professionnelle.

Egalement sur proposition de son rapporteur, la commission a adopté un amendement proposant un article additionnel après l'article 24 , prévoyant un arrondi à l'euro le plus proche pour les assiettes et les cotisations de sécurité sociale, à l'instar de la règle posée à l'article 22 pour les impôts et les taxes.

S'agissant de l'article 45 et de l'amendement de suppression présenté par le rapporteur sur cet article, M. Jean Madelain a souhaité rappeler, en tant que rapporteur pour avis du budget de la formation professionnelle, que l'Association de gestion du fonds des formations en alternance (AGEFAL) disposait de fonds importants et qu'elle avait été ponctionnée déjà à deux reprises. Or, il a expliqué que ces fonds étaient affectés au financement de contrats de qualification et qu'il n'était pas possible de supprimer le financement de contrats déjà engagés. En conséquence, il s'est déclaré favorable à l'amendement de suppression présenté par le rapporteur.

M. André Jourdain, rapporteur pour avis, a précisé que le Gouvernement était resté flou sur l'utilisation de ces crédits, une partie restant affectée à l'alternance, une autre permettant de financer le plan textile.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a considéré que la présence d'un tel article n'était pas convenable dans un projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

A l'issue de ce débat, la commission a adopté l'amendement de M. André Jourdain, rapporteur pour avis, tendant à supprimer l'article 45 .

M. André Jourdain , rapporteur pour avis , a rappelé que l'article 55 revenait pour partie sur une disposition votée par le Sénat à l'initiative de la commission des Affaires sociales lors de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1997. Il a déclaré que sur la forme, il lui semblait préférable qu'une disposition votée dans une loi de financement de la sécurité ne soit modifiée ou abrogée que lors d'une autre loi de financement. Sur le fond, il a proposé à la commission un avis favorable à l'adoption de cet article, dans un souci de ne pas pénaliser les entreprises dynamiques, même si la distinction opérée entre les entreprises créées depuis plus ou moins quinze ans était sujette à débat.

M. Jean Chérioux a tenu à rappeler que la disposition votée en 1996 avait pour objet de financer une provision pour des dépenses, souvent en cours d'année, liées à certaines thérapeutiques ou à la mise en place d'opérations de santé publique nouvelles.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, s'est également interrogé sur le bien-fondé de la distinction entre les entreprises créées depuis plus ou moins de quinze ans. Il a observé en outre que l'article 76 de la loi de finances pour 1998 crée un nouveau dispositif, permettant une exonération complète de cotisations sociales pour les créateurs d'entreprises.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de donner un avis favorable à l'adoption de cet article.

Mesdames, Messieurs,

Lors de sa réunion du 8 avril 1998, votre commission des Affaires sociales a décidé de se saisir pour avis du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier (DDOEF) et d'examiner les différentes dispositions du projet de loi modifiant le code du travail et le code de la sécurité sociale, ainsi que l'article 45 portant prélèvement sur l'Association de gestion du fonds des formations en alternance (AGEFAL).

La simplification des formalités administratives incombant aux petites et moyennes entreprises n'est pas un souci nouveau. La gestion des procédures administratives est souvent une lourde charge pour l'entreprise ; la complexité de ces mêmes procédures constitue un frein réel à l'emploi. La Commission pour la simplification des formalités (Cosiform) en a chiffré le coût pour les entreprises à 60 milliards.

Une mission a été confiée par le Premier ministre, le 19 août 1997, à M. Dominique Baert, député du Nord, afin de dresser le bilan des contraintes administratives pesant sur les PME, et d'identifier les solutions susceptibles d'alléger ces contraintes. Une mission de plus, pourrait-on dire, tant la liste des rapports sur le sujet est longue. Mais le rapport a tenu à prévenir cette critique, en présentant un dispositif opérationnel. " Cinquante-cinq mesures concrètes pour changer l'environnement des PME " ont été proposées, autour de douze thèmes distincts. Parmi ces douze thèmes, deux ont retenu particulièrement l'attention de la commission des Affaires sociales : le thème numéro 2 " Simplifier radicalement les formalités sociales " et le thème numéro 5 " Rendre le droit du travail plus abordable ".

Les mesures proposées par le rapport Baert ont été étudiées par le Gouvernement. Nombre d'entre elles ont été retenues. Des mesures complémentaires y ont été adjointes. Mme Marylise Lebranchu, secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat, a présenté 37 mesures, le 3 décembre 1997, en Conseil des ministres.

Certaines de ces 37 mesures nécessitent des adaptations législatives. Elles ont été présentées par M. Dominique Strauss-Kahn et Mme Marylise Lebranchu le 25 février 1998, dans le cadre du présent projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier. En effet, le titre premier de ce projet de loi est consacré aux " dispositions relatives à la simplification administrative ", comprenant 11 des 47 articles originels.

Votre rapporteur souhaite formuler, à titre liminaire, deux observations générales.

La première observation porte sur le champ exact de l'expression " simplification administrative ". Le Gouvernement a choisi d'inclure dans un DDOEF des dispositions relatives à la simplification administrative des seules relations entreprises/administrations. Il aurait été souhaitable qu'une démarche plus ambitieuse soit adoptée, consistant à regrouper dans un seul projet de loi toutes les dispositions relatives à la simplification administrative, qu'il s'agisse des relations entre les entreprises et les administrations ou d'une manière plus large des relations entre les usagers et les administrations. Le ministère de la fonction publique, de la décentralisation et de la réforme de l'Etat prépare un projet de loi se donnant notamment pour objectif " d'améliorer le traitement des demandes des usagers par les administrations ". Ce nouveau projet de loi reprendra probablement des mesures proposées dans le projet de loi portant diverses mesures de simplification administrative, déposé le 23 mai 1997 par le précédent gouvernement ^{1( * )} . Le choix de présenter un projet de loi spécifique sur la simplification administrative aurait en outre probablement permis de se dispenser de la procédure d'urgence qui caractérise l'examen de ce texte.

La deuxième observation porte sur l'absence de vue d'ensemble. Les dispositions proposées dans le présent projet de loi apparaissent à la fois modestes et peu lisibles, au regard des travaux préparatoires que sont le rapport de M. Dominique Baert ou les mesures présentées par Mme Marylise Lebranchu. En fait, plusieurs dispositions réglementaires qui vont être prises sont très importantes. L'objectif d'un bulletin de paie en trois lignes pour les très petites entreprises, et qui simplifiera non pas le calcul mais la présentation du bulletin, est une des mesures-phare du rapport Baert. Cette mesure se concrétisera par un ou plusieurs décret(s). Des dispositions seront appliquées au cours de l'année 1998, d'autres en 1999. En clair, nous examinons quelques dispositions, qui paraissent bien modestes par rapport aux ambitions du rapport Baert, sans avoir ni la compréhension, ni la maîtrise du dispositif d'ensemble. Bien évidemment, le Parlement n'examine par nature que les mesures législatives. Mais le Gouvernement aurait pu présenter dans son projet de loi soit un exposé des motifs plus détaillé, soit une annexe récapitulant l'ensemble des mesures adoptées.

Le projet de loi a été examiné par l'Assemblée nationale les 31 mars, 1 ^er avril et 2 avril derniers.

L'ampleur des modifications apportées au texte a toutefois été limitée par le recours, sur l'initiative du Gouvernement, à une deuxième délibération. Les DDOEF sont -par nature- des textes fourre-tout. " Leur irremplaçable fonction cathartique " ^{2( * )} , selon l'expression audacieuse du rapporteur général à l'Assemblée nationale, M. Didier Migaud, touche ici pleinement ses limites.

En définitive, votre commission des Affaires sociales saisie pour avis du projet de loi a procédé à l'examen des articles 1, 5, 6, 7, 8, 9 et 55 (nouveau), modifiant les codes du travail ou de la sécurité sociale ainsi que de l'article 45 relatif au prélèvement sur l'AGEFAL.

Les amendements qu'elle vous propose d'adopter visent à lever toutes les ambiguïtés qui pourraient aller à l'encontre du souci de simplification. Elle vous propose en outre l'adoption de deux articles additionnels : l'un après l'article 11, relatif à l'exonération de cotisations sociales pour les indemnités des élus des chambres consulaires ; l'autre après l'article 24, relatif à la possibilité d'arrondir à l'euro le plus proche le montant des cotisations et des assiettes de sécurité sociale.

Sur l'article 45, elle réitère sa position constante, à savoir le danger de prélever des ressources sur l'AGEFAL et vous propose un amendement de suppression.