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B. UN RÔLE QUI N'A PAS ENCORE REÇU TOUTE SA CONSÉCRATION LÉGISLATIVE

1. Un pouvoir de police étendu du maire...

a) Rappel du pouvoir de police du maire

Le maire est investi d'une compétence générale de police administrative au niveau communal. Il lui revient d'assurer l'ordre public local. Il est également chargé d'attributions de police en tant qu'agent de l'Etat. Enfin, il est officier de police judiciaire.

· (p. En tant qu'autorité de police municipale, le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'Etat qui y sont relatifs (article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales).)

Les buts de la police municipale, énoncés à l'article L. 2212-2, sont le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Le même article donne une liste détaillée mais non limitative des matières dans lesquelles ce pouvoir de police municipale s'exerce. Cette liste témoigne de la diversité et aussi de la complexité des missions ainsi confiées au maire.

Citons parmi les principaux domaines la répression des rixes et disputes, des bruits de voisinage (au titre des atteintes à la tranquillité publique), la prévention et la réparation des pollutions de toute nature, ou encore la sûreté et la commodité de passage sur les voies publiques.

La maire dispose par ailleurs de pouvoir de police portant sur des objets particuliers qu'il tient des articles L. 2213-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, sa compétence pouvant alors être plus strictement limitée. Ainsi, pour la police de la circulation, le maire n'est compétent que sur les voies communales et sur les seules sections des routes nationales et routes départementales, situées à l'intérieur de l'agglomération, sous réserve des pouvoirs dévolus au préfet sur les routes à grande circulation (article L. 2213-1).

Enfin, le maire dispose de pouvoirs de police spéciale, notamment en ce qui concerne la police rurale, qui lui sont confiés par le code rural.

· (p. En tant qu'agent de l'Etat, le maire se voit confier -cette fois sous l'autorité du représentant de l'Etat- une mission d'" exécution des mesures de sûreté générale ".)

· (p. Enfin, en vertu de l'article 16 du code de procédure pénale, le maire a la qualité d'officier de police judiciaire qu'il tient de droit sans habilitation préalable. A ce titre, il est placé sous la surveillance du procureur de la République.)

Cette qualité souligne le lien nécessaire entre les pouvoirs généraux de police administrative du maire et les moyens dont il doit disposer pour sanctionner les contrevenants.

b) Les limites du pouvoir de police du maire

Les pouvoirs de police du maire ont néanmoins certaines limites.

- (p. D'une part, le préfet dispose d'un pouvoir de substitution en vertu de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, qui l'autorise à prendre pour toutes les communes du département ou pour plusieurs d'entre elles et dans tous les cas où il n'y aurait pas été pourvu par les autorités municipales les mesures nécessaires au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques.)

Mais lorsqu'une seule commune est en cause, ce pouvoir ne peut être exercé par le préfet qu'après une mise en demeure du maire restée sans résultat.

Quand le maintien de l'ordre est menacé dans deux ou plusieurs communes limitrophes, le préfet peut par ailleurs se substituer par arrêté motivé, aux maires des communes concernées pour exercer les pouvoirs de police relatifs à la répression des atteintes à la tranquillité publique et au maintien du bon ordre dans des endroits où il se fait de grands rassemblements de personnes.

D'autre part, les règlements pris par les autorités supérieures constituent une seconde limite aux pouvoirs du maire en matière de police municipale. Le maire a alors la possibilité de prendre des mesures plus sévères que celles fixées par le règlement (en matière de police de la circulation par exemple). En revanche, il ne peut prendre des arrêtés assouplissant ces règlements. Les mesures plus restrictives doivent être justifiées par des circonstances particulières de temps et de lieu.

Les pouvoirs de police du maire s'exercent en outre dans le cadre légal sous le contrôle du juge administratif. Ainsi les mesures de police doivent-elles être strictement nécessaires pour assurer l'ordre public mais pas au-delà. Les interdictions générales et absolues sont prohibées. Les mesures en cause doivent respecter le principe d'égalité, les discriminations étant en conséquence illégales. Enfin, le maire ne doit pas commettre de détournement de pouvoir en usant de ses prérogatives dans un but autre que celui en vue duquel elles lui ont été confiées.

- (p. Certains régimes spéciaux de police peuvent également limiter les pouvoirs du maire.)

Dans les communes dotées d'une police d'Etat, le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique, sauf en ce qui concerne les bruits de voisinage, incombe à l'Etat. Celui-ci a également la charge du bon ordre quand il se fait occasionnellement de grands rassemblements d'hommes (article L. 2214-4 du code général des collectivités territoriales).

Enfin, à Paris, en vertu de l'arrêté des Consuls du 12 Messidor an VIII, la véritable compétence de police appartient au préfet.

La loi n° 86-1308 du 29 décembre 1986 a néanmoins rapproché les compétences du maire de Paris de celles des maires des communes à police étatisée. Lui ont ainsi été dévolues des compétences en matière de salubrité sur la voie publique, de maintien de l'ordre sur les foires et marchés, de gestion et de conservation du domaine (articles L. 2512-13 du code général des collectivités territoriales).

Dans les communes des départements de la " petite couronne " parisienne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val de Marne), le préfet, en plus des compétences qui lui sont conférées dans les communes à police étatisée, a la charge de la police de la voie publique sur les routes à grande circulation, y compris en ce qui concerne la liberté et la sûreté.

2. ... auquel correspond un régime juridique ambigu des polices municipales

En dépit de ces limites objectives, le pouvoir de police du maire reste, en règle générale, étendu. Il a même eu tendance à se diversifier en devant intégrer plus que par le passé les préoccupations de nos concitoyens en matière de protection de l'environnement ou de lutte contre le bruit.

Pour mettre en oeuvre ces prérogatives, le maire peut utiliser, dans les communes à police étatisée, les personnels de l'Etat sur lesquels ils ne peut cependant exercer aucun pouvoir hiérarchique. Dans les zones rurales, les communes peuvent avoir un ou plusieurs gardes champêtres (article L. 2213-17 du code général des collectivités territoriales), lesquels -outre la police de campagne- sont chargés de rechercher les contraventions aux règlements et arrêtés de police municipale. Ils sont dotés du pouvoir de dresser des procès verbaux pour constater ces contraventions.

Le maire est par ailleurs habilité à recruter des policiers municipaux. Néanmoins, les compétences de ces derniers de même que leur statut restent encore incomplètement définis.

a) Des compétences légales en-deçà du rôle réel des polices municipales

La reconnaissance des missions des agents de police municipale a résulté de la loi du 13 juillet 1987 relative à la fonction publique territoriale. Tout en réaffirmant la compétence générale de la gendarmerie et de la police nationale, cette loi a précisé que le maire pouvait faire appel aux agents de police municipale agréés par le procureur de la République, pour la surveillance du bon ordre, de la sûreté, et la sécurité et de la salubrité publique.

La loi du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité a ultérieurement mieux précisé les missions confiées aux agents de police municipale.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 2212-5 du code général des collectivités territoriales prévoit ainsi que ces derniers sont " chargés d'assurer l'exécution des arrêtés de police du maire ". Ils doivent exécuter, dans la limite de leurs attributions et sous son autorité les tâches relevant de la compétence du maire que celui-ci leur confie en matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques. Leur compétence est également précisée : elle s'étend au seul territoire communal. Enfin, l'article 21 du code de procédure pénale leur reconnaît la qualité d'agent de police judiciaire adjoint.

En dépit des améliorations apportées en 1995, la définition des missions des policiers municipaux reste insuffisante.

En premier lieu, les agents de police municipale ne sont pas dotés des attributions leur permettant de veiller effectivement à l'exécution des arrêtés de police du maire.

Dans l'exercice de cette compétence, lorsqu'ils constatent une infraction à l'un de ces arrêtés, ils ne peuvent qu'établir des rapports destinés, selon les termes de l'article D. 15 du code de procédure pénale, à leur chefs hiérarchiques, en l'occurrence le maire et ses adjoints, officiers de police judiciaire.

En dehors de certaines polices spéciales pour lesquelles ils reçoivent une telle habilitation (dans certains cas qui concernent la police de la circulation et du stationnement, la police de la salubrité, la police de la publicité et la police de la nature), ils ne peuvent constater les infractions aux arrêtés de police du maire par procès-verbal.

En matière de police de la route, les compétences des agents de police municipale concernent essentiellement la police du stationnement.

L'article R. 250-1 du code de la route leur permet de dresser procès-verbal des contraventions aux règles de stationnement autres que le stationnement dangereux et l'usage des voies de circulation spécialisées. Ils peuvent également constater par procès verbal la non-apposition du certificat d'assurance sur le véhicule.

Pour ce qui est de la circulation, leur pouvoir de verbalisation se limite aux seules infractions aux " arrêtés et décrets de police " sanctionnés par des contraventions de 1ère classe (article R. 610-5 du code pénal). Il concerne également les entraves à la libre circulation sur la voie publique (article R. 644-2 du code pénal) et les atteintes involontaires à la vie ou à l'intégrité d'un animal, se rapportant à la circulation.

Cependant, ces limitations des attributions des agents de police municipale paraissent difficilement compréhensibles, s'agissant d'une police de proximité pour laquelle leur rôle devrait au contraire être très largement reconnu.

b) Un statut législatif des policiers municipaux encore très incomplet

Imprécis ou incomplet sur les compétences des polices municipales, le cadre législatif en vigueur est encore plus elliptique en ce qui concerne l'organisation et les moyens matériels des corps de policiers municipaux.

Il aura fallu attendre dix ans après la parution de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 relative à la fonction publique territoriale pour que soit établi par le décret n° 94-732 du 24 août 1994 le cadre d'emplois des policiers municipaux (modifié par le décret n° 97-392 du 22 avril 1997). Les agents de police municipale constituent un cadre d'emploi de catégorie C. Leur recrutement s'effectue selon les règles prévues par les articles 12 à 17 de la loi du 26 janvier 1984. Les concours sont organisés au niveau départemental par les centres de gestion de la fonction publique territoriale pour les communes qui y sont affiliées. Cette affiliation est facultative pour les communes de plus de 350 fonctionnaires, qui peuvent organiser elles-mêmes leurs concours.

En matière de formation, les policiers municipaux ne sont actuellement soumis obligatoirement qu'à la seule formation initiale d'application prévue dans le cadre du régime de la fonction publique territoriale qui dure six mois. Ils peuvent, il est vrai, bénéficier en cours de carrière des formations continues prévues pour les fonctionnaires territoriaux, en application de la loi du 12 juillet 1984. Une formation mieux adaptée à la spécificité de leurs missions serait cependant nécessaire. En outre, est posé le problème de la formation des policiers municipaux recrutés avant la mise en place du cadre statutaire.

En matière d'équipement, aucune disposition n'a prévu de doter les policiers municipaux d'une carte professionnelle ni précisé les règles applicables aux tenues dont la portée symbolique est pourtant essentielle.

Pour ce qui est de la tenue, le seul texte applicable est l'article 433-15 du code pénal qui réprime le port de tout costume présentant une ressemblance de nature à causer une méprise dans l'esprit du public avec les uniformes de la police nationale ou des militaires ainsi que l'usage d'un insigne présentant les mêmes caractéristiques. Les maires peuvent néanmoins s'inspirer de la tenue des policiers nationaux pour celle de leurs policiers municipaux.

Quant à la carte professionnelle, son modèle résulte de circulaires ministérielles.

L'armement est régi par le décret n° 95-589 du 6 mai 1995 qui autorise les fonctionnaires et agents des administrations publiques chargées d'un service de police ou de répression, après simple visa du préfet, à porter dans l'exercice de leurs fonctions des armes individuelles de première catégorie (armes de guerre) quatrième catégorie (armes à feu d'autodéfense et leurs munitions) et de sixième catégorie (armes blanches). Cet armement est néanmoins subordonné à la décision du maire qui le plus souvent opère un tel choix lorsque ses agents assument des missions les exposant à certains risques (îlotages, rondes nocturnes notamment). Seulement 37 % des policiers municipaux sont armés. Une meilleure liaison entre la nature des missions qui leur sont conférées et la nécessité d'un armement devrait être assurée.

Enfin, la complémentarité entre les polices municipales et les services de la police ou de la gendarmerie nationale ne fait pas l'objet de dispositions spécifiques.

Pour objectives que soient ces lacunes, il convient cependant de ne pas en exagérer la portée dans la pratique. Dans l'ensemble, les polices municipales ont plutôt bien fonctionné sous l'autorité des maires. Au regard de la pratique, la question de l'armement ne justifie pas une approche qui serait, par principe, restrictive.

Quant à la recherche nécessaire de la complémentarité entre les différents services chargés de missions de sécurité, votre rapporteur a pu constater qu'elle s'était le plus souvent organisée de manière pragmatique, à l'initiative des maires et des préfets, sous une forme conventionnelle respectant le rôle des différents intervenants.

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