TITRE V
-
DIVISION ET INTITULÉ SUPPRIMÉS
Dans le cadre des modifications qu'elle a apportées
à la structure du projet de loi, l'Assemblée nationale a
supprimé le titre V et son intitulé (dispositions diverses).
Ce titre comportait dans le texte initial du Gouvernement les articles 24
(ratification du décret du 8 octobre 1997 portant relèvement du
plafond des avances de trésorerie au régime
général), inséré dans le projet de loi en
application de l'article L.O. 111-5 du code de la sécurité
sociale et 25 (reprise de la dette de la sécurité sociale par la
CADES).
Ce dernier article a des conséquences importantes tant sur les objectifs
de dépenses des branches
(article 23 bis)
à travers
l'économie qu'il entraîne sur la charge de la dette, que sur le
plafond des avances de trésorerie
(article 26 nouveau).
Stricto sensu
, il n'affecte toutefois qu'indirectement cet
équilibre. Dans l'esprit de l'Assemblée nationale, le fait de
supprimer le titre " Dispositions diverses " qui
précédait cet article relève pour partie d'une
démarche propitiatoire tendant à prévenir l'analyse que le
Conseil constitutionnel pourrait être conduit à faire de cet
article au regard de l'article L.O. 111-3, I et III, du code de la
sécurité sociale qui détermine le contenu des lois de
financement de la sécurité sociale.
Sous le bénéfice de cette observation, votre commission vous
propose de confirmer la suppression de cette décision et de son
intitulé.
Section 5 (additionnelle)
-
Mesures relatives
à la dette et aux plafonds d'avances de trésorerie
Il reste que la conséquence pratique de la suppression
décidée par l'Assemblée nationale de la division titre III
et de son intitulé (voir ci-dessus) conduit à placer les articles
24 et 25 du projet de loi dans la section intitulée " Objectif
national de dépenses d'assurance maladie ".
Votre commission propose en conséquence de créer une division
nouvelle, section 5 nouvelle - mesures relatives à la dette et aux
plafonds de trésorerie- qui comprendrait les articles 24 à 26.
Elle vous proposera ultérieurement, par coordination de supprimer
l'intitulé avant l'article 26.
Votre commission vous propose d'adopter cet amendement créant une
division et un intitulé nouveaux.
Art. 24
Ratification du décret n° 97-918
du 8 octobre 1997 portant relèvement du plafond des avances de
trésorerie au régime général
Objet : Cet article propose de ratifier le décret
n° 97-918 du 8 octobre 1997 qui a relevé la limite des avances de
trésorerie du régime général de 66 à
80 milliards de francs
I - Le dispositif proposé
Par le décret n° 97-918 du 8 octobre 1997, pris après avis
du Conseil d'Etat, ayant modifié le plafond des avances de
trésorerie du régime général, le Gouvernement
était tenu, en vertu de l'article L.O. 111-5 du code de la
sécurité sociale, d'en soumettre la ratification
" dans
le plus prochain projet de loi de financement de la sécurité
sociale ".
Le présent article s'acquitte de cette obligation formelle. En effet, le
profil de trésorerie de l'ACOSS en 1997 indique une dégradation
brutale du solde de trésorerie avec des besoins supérieurs
à 66 milliards de francs, à compter du 9 octobre 1997.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
Votre commission déplore que le Gouvernement n'ait pas respecté
l'obligation qui lui était faite par l'article 8 de la loi n°
96-1160 du 27 décembre 1997 du financement de la
sécurité sociale pour 1997, de déposer au Parlement, dans
un délai de quinze jours, un rapport présentant les raisons du
dépassement des limites d'avances de trésorerie.
Dans un document de quelques pages transmis seulement le 30 octobre,
intitulé rapport au Parlement, le Gouvernement expose les raisons du
dépassement du plafond d'avances de 66 milliards de francs et
justifie l'écart avec le nouveau plafond d'avances de 80 milliards
fixé par décret. Par ailleurs, ce document justifie l'urgence qui
a conduit le Gouvernement à prendre cette décision par voie
réglementaire.
Elle note que :
1°) Selon le Gouvernement, le
besoin de trésorerie
cumulé du régime général au 31 décembre 1997
s'élève en réalité à 74,6 milliards de
francs, soit 5,4 milliards de moins que le niveau de 80 milliards retenu
par le décret du 8 octobre 1997
. Le Gouvernement indique
souhaiter
" conserver à l'ACOSS une
marge
de
trésorerie compte tenu des incertitudes qui affectent son profil de
trésorerie d'ici la fin de l'année ".
Cet écart
en dit long sur le degré d'imprécision des prévisions
portant sur la trésorerie du régime général !
2°) Le nouveau plafond traduit néanmoins un accroissement du
besoin de trésorerie du régime général à la
révision de la prévision d'accroissement de la masse
salariale
du secteur privé. Initialement évaluée
à 3,3 %, celle-ci ne devrait atteindre que 2,7 % en 1997, soit
un manque à gagner de 4,8 milliards de francs. Ceci met en
évidence la grande fragilité des prévisions
macro-économiques depuis plusieurs années et jette un doute sur
les prévisions " optimistes " annoncées pour 1998.
3°) Le rapport révèle que les
prestations familiales
ne sont responsables
qu'à hauteur d'1,3 milliard
de la
dérive des dépenses par rapport aux prévisions
établies pour 1997. Les dépenses d'assurance maladie sont
responsables d'une augmentation des dépenses par rapport aux
prévisions d'1,4 milliard de francs en 1996, d'où une
prévision pour 1997 relevée d'1 milliard. Par ailleurs, les
frais de gestion du régime général en 1996 ont
été supérieurs d'1,3 milliard de francs au montant
prévu.
En réalité, ce sont les ajustements des résultats
définitifs pour 1996 qui sont à l'origine d'une part importante
de l'ajustement des besoins de trésorerie.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous
propose d'adopter cet article sans modification.
Art. 25
Reprise de la dette sociale 1996-1998 par la
Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES)
Objet : Cet article vise à élargir les
missions de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES)
créée par l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996
I - Le dispositif proposé
Le présent article 25 propose cinq modifications au régime de la
CADES institué par l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996
relative au remboursement de la dette sociale :
1°) il allonge la durée de vie de la CADES et de perception des
contributions pour le remboursement de la dette sociale de cinq années,
ainsi prorogée de janvier 2009 à janvier 2014 ;
2°) il actualise l'article 2 de l'ordonnance précitée en
précisant que la dette sociale prise en charge est celle visée
aux I et II de l'article 4 de la même ordonnance et que ceci fait l'objet
de versements à l'ACOSS ;
3°) il précise que la CADES se voit transférer le
refinancement de la dette de l'ACOSS, à hauteur de 75 milliards de
francs, correspondant à la dette cumulée au titre des exercices
1996 et 1997 et le préfinancement du déficit prévisionnel
de l'exercice 1998, évalué à 12 milliards de francs,
soit un total de 87 milliards de francs ;
4°) il définit les modalités de répartition des
sommes correspondant au remboursement par la CADES du prêt consenti par
la Caisse des dépôts et consignations à l'Agence centrale
des organismes de sécurité sociale entre les différentes
caisses nationales de sécurité sociale ;
5°) il ajuste les dates d'expiration des missions de la CADES en fonction
des dispositions précédemment citées.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a apporté deux modifications à cet
article.
Elle a tout d'abord supprimé l'article 11 de l'ordonnance
précitée. Cet article dispose que
" le Gouvernement rend
compte chaque année au Parlement, dans un rapport particulier, des
opérations réalisées par la Caisse d'amortissement de la
dette sociale ".
En effet, l'article L.O. 111-4-II du code de la sécurité sociale
(loi organique du 22 juillet 1996) prévoit qu'est jointe au projet de
loi de financement de la sécurité sociale une annexe
" décrivant pour l'année en cours et l'année
suivante, les comptes prévisionnels des organismes ayant pour mission de
concourir au financement de ces mêmes régimes (NB régime
obligatoire de base de sécurité sociale) et, s'il y a lieu,
à l'apurement de la dette ".
De fait, l'annexe F au projet de loi de financement comporte un
développement consacré à la CADES. Il y a donc redondance
entre cette annexe F et le rapport particulier visé à l'article
11 de l'ordonnance du 24 janvier 1996, antérieure à la loi
organique.
L'Assemblée nationale a, en second lieu, complété le
5° de cet article afin de réparer ce qui semble être une
erreur matérielle ; ledit 5° dans son texte initial, prolongeait en
effet la perception des différentes CRDS visées aux articles 14
(revenu d'activité et de remplacement),
15
(revenu du
patrimoine
), 16
(produits de placement)
et 18
(gains sur les
jeux)
mais omettait de viser l'article 17
(ventes de métaux
précieux, bijoux, objets d'art, de collection et d'antiquité).
III - La position de votre commission
La mesure proposée par le présent article a été
longuement analysée dans le tome I du présent rapport
(première partie, II, B - La nouvelle opération d'apurement de la
dette : un contexte inquiétant). Elle a émis sur ce dispositif
une triple réserve :
- il génère des prélèvements sur les
générations futures
d'une ampleur considérable ;
- la nouvelle reprise de dette sociale ne
contribue pas à introduire
des comportements plus responsables
afin de parvenir à une
réelle maîtrise des dépenses ;
- enfin, les modalités retenues sont
susceptibles de conduire
à des réactions croissantes du corps social.
En effet, le
mécanisme de reprise de dette ne bénéficie, à
l'heure actuelle, qu'au régime général alors que
l'ensemble de la population est appelée à financer la CADES par
le biais de la CRDS.
Ainsi, rien ne justifie que le financement du " train de vie
sociale " d'aujourd'hui soit reporté sur les
générations de demain qui auront à faire face à des
échéances démographiques particulièrement
préoccupantes.
Le mécanisme mis en place n'est acceptable que
si une maîtrise
exigeante des dépenses conduit à un retour définitif
à l'équilibre des comptes sociaux dès 1999.
Or, de ce point de vue, le projet de loi de financement de la
sécurité social est très insuffisant et comporte un
paradoxe de taille : si l'on exception la mise sous condition de ressources des
allocations familiales, qui est une autre façon de compromettre
l'avenir, la seule économie affichée sur les dépenses est
précisément " l'économie " sur la charge de la
dette (3 milliards de francs) qui est en fait le report de cette charge
sur les générations qui acquitteront la CRDS à compter de
2009.
Telles sont les raisons qui ont conduit votre commission à insister dans
ses orientations et par ses amendements à l'article 23 bis, sur la
nécessaire maîtrise des dépenses.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous
propose d'adopter cet article sans modification.